Friedrich Breyer, Wolfgang Franz u.a.: Reform der sozialen Sicherung
Friedrich Breyer, Wolfgang Franz, Stefan Homburg, Reinhold Schnabel, Eberhard Wille: Reform der sozialen Sicherung. Springer-Verlag (Berlin, Heidelberg, New York, Hongkong, London, Mailand, Paris, Tokio, Wien) 2004. 169 Seiten. ISBN 978-3-540-20703-0. 29,95 EUR.
Bertelsmann-Stiftung (Hrsg.).
Vorbemerkung
Die hier zu besprechende Veröffentlichung der Vorschläge von fünf renommierten Professoren zu einem umfassenden Umbau der sozialen Sicherungssysteme im Auftrag der von der Bertelsmann-Stiftung, der Heinz Nixdorf-Stiftung und der Luwig-Erhard-Stiftung 1992 gegründeten Gemeinschaftsinitiative Soziale Marktwirtschaft ist in der mittlerweile hyperkomplexen sozialpolitischen Gefechtslage in Deutschland ziemlich untergegangen. Dies ist einerseits durchaus verständlich, denn man kann sicherlich eine gewisse Übersättigung mit weit reichenden "Reformvorschlägen" konstatieren. Noch nicht einmal die Experten waren in der Lage, die Gesamtheit der Vorschläge der diversen Kommissionen - von Hartz über Rürup bis Herzog - in ihrer Gesamtheit zu erfassen und einzuordnen, von den "normalen" Politikern und Bürgern ganz zu schweigen. Hinzu kommt eine in Deutschland mental tief verankerte Präferenz für (wenn überhaupt) schrittweise Anpassungen der gewachsenen Systeme und eine ausgeprägte Abneigung gegen systemverändernde Vorschläge. Andererseits ist die recht geringe Resonanz der Vorschläge auch bedauerlich, denn es handelt sich um eine komprimierte Zusammenfassung der wichtigsten Gedankengänge des wirtschaftswissenschaftlichen Mainstreams in diesem Lande und allein dies verdient eine angemessene Rezeption.
Hinzu kommt der selbst gesetzte Anspruch, dass die Vorschläge ein integriertes, in sich schlüssiges Gesamtkonzept darstellen sollen, die "ordnungspolitisch konforme Lösungen" aufzeigen. Insofern versprechen die beteiligten Akteure eine Art "Masterplan" für den Umbau der sozialen Sicherungssysteme und hier nun wieder treffen sie auf ein - der strukturkonservativen Grundhaltung vieler Deutscher (nur scheinbar) entgegengesetztes - starkes Bedürfnis nach dem "großen Wurf" - ein Bedürfnis, das angesichts der verwirrenden und zunehmend frustrierenden Kleinteiligkeit der unzähligen "Reformbaustellen" nicht unsympathisch ist.
Aufbau und Inhalt
Entsprechend des umfassenden und integrierten Anspruches der Vorschläge werden sieben Leitlinien der anstehenden Reform vorangestellt, an denen dann alle Vorschläge geprüft und orientiert werden:
(1) Souveränität und Eigenverantwortung,
(2) Subsidiarität staatlichen Handelns,
(3) Verteilungsgrechtigkeit,
(4) Effektivität und Effizienz,
(5) Nachhaltigkeit und Stabilität,
(6) Rechts- und Planungssicherheit sowie
(7) Transparenz.
Nach diesen Leitlinien sollen die sozialen Sicherungssysteme ausgestaltet werden, um "ordnungspolitisch konform" zu sein.
Es sind im wesentlichen drei Bereiche, die von den Professoren herausgegriffen werden: Die Sozialhilfe und Arbeitslosenversicherung, die Alterssicherung sowie die Kranken- und Pflegeversicherung. Abgerundet werden diese Bereiche durch Vorschläge zu einer finanzpolitischen Begleitung sowie einer Quantifizierung der vorgeschlagenen Reformwirkungen.
Neben einer Bestandsaufnahme der bestehenden Systeme sowie einer Diskussion der Reformoptionen werden dann zu den einzelnen drei Bereichen die aus Sicht der Verfasser anzustrebenden Systeme skizziert, die in ihrer Zusammenfassung den radikalen Ansatz mehr als verdeutlichen:
(A) Sozialhilfe und Arbeitslosenversicherung: Die Sozialhilfe wird von den Kommunen wie bisher an erwerbsfähige und erwerbsunfähige Bedürftige gezahlt. Die Sozialhilfeleistungen werden weitgehend pauschaliert und alle Hilfeempfänger in die Kranken- und Pflegeversicherung integriert. Für die erwerbsunfähigen Hilfeempfänger ändert sich gegenüber dem gegenwärtigen Zustand nichts, aber die erwerbsfähigen Personen bekommen nur noch einen halbierten Sockelbetrag bei einer parallelen Absenkung der Transferentzugsquote (also der Anrechnung von eigenem Erwerbseinkommen) wird auf für die fehlende Sockelbetragshälfte auf Null und im weiteren auf 50% abgesenkt. Die Gemeinden müssen Vollzeitstellen an diejenigen vermitteln, die auf dem ersten Arbeitsmarkt keine Beschäftigung finden - allerdings bekommen die auf diesem "zweiten Arbeitsmarkt" Beschäftigten lediglich Leistungen in Höhe der heutigen Sozialhilfe. Die Arbeitslosenhilfe entfällt. Auch das Arbeitslosengeld und die übrigen Lohnersatzleistungen sollen entfallen mitsamt den Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik und der staatlichen Arbeitsvermittlung. In Folge dieses radikalen Eingriffs kann die Bundesagentur für Arbeit aufgelöst werden. Die Autoren weisen darauf hin, dass freiwillige Versicherungen gegen Arbeitslosigkeit vom Staat weder behindert noch gefördert werden sollen, es allerdings nicht damit zu rechnen sei, dass solche Versicherungen Verbreitung finden werden. Wenn der Gesetzgeber allerdings an der Arbeitslosenversicherung festhalten will, dann sollte er die Entgeltersatzquote und die Bezugsdauer so eng wie möglich begrenzen und die Beitragssätze nach Risikoklassen in Anlehnung an das "experience rating" wie in den USA ausgestalten (S. 45 f.).
(B) Alterssicherung: Das vorgeschlagene System der Alterssicherung soll auf dem Umlageverfahren basieren, in dem die gesamte Wohnbevölkerung pflichtversichert ist. Dieser Vorschlag stellt eine Übertragung des Schweizer Systems auf Deutschland dar. Alters-, Erwerbsunfähigkeits- und Waisenrenten werden nach dem Prinzip der Teilhabeäquivalenz berechnet und als Leibrenten ausgezahlt. Sowohl die Kinderzahl wie auch die bisherigen Anrechnungstatbestände sollen keine Berücksichtigung finden. Das allegmeine Rentenniveau wird gefloatet entsprechend der jeweiligen demografischen und wirtschaftlichen Entwicklung bei einem fixierten Beitragssatz - was letztlich eine massive Rentenniveauabsenkung bedeuten würde. Gefordert wird die Einführung eines Ehegattensplittings, also die hälftige Gutschrift der Beiträge der Ehepartner - eine darüber hinausgehende Hinterbliebenenversorgung gibt es nicht mehr. Bemessungsgrundlage für die Beiträge in der vorgeschlagenen "Bürgerversicherung" ist die Summe der Einkünfte im Sinne des Einkommenssteuergesetzes bis zu einer Bemessungsgrenze. Die Arbeitgeberanteile entfallen und die Löhne werden (einmalig) entsprechend heraufgesetzt. Der Bundeszuschuss an die Rentenversicherung soll schrittweise abgeschafft werden. Die Versicherten können das Renteneintrittsalter weitgehend frei wählen mit Zu- und Abschlägen für späteren oder früheren Renteneintritt. Für jeden Versicherten wird ein eigenes Versichertenkonto eingerichtet. Die Rentenversicherungsträger werden zusammengelegt, um die Verwaltungseffizienz des Systems zu erhöhen. Die private Altersvorsorge soll vom Staat weder erzwungen noch subventioniert werden (S. 74).
(C) Krankenversicherung: In dem neuen System stehen beitragsfinanzierte Krankenkassen und Krankenversicherungen unter gleichen Rahmenbedingungen miteinander im Wettbewerb. Vorgeschlagen wird eine Versicherungspflicht für die gesamte Wohnbevölkerung, wobei der Staat einen auf das medizinisch-ethisch Notwendige beschränkten Grundleistungskatalog vorgibt. Alle in diesem Grundleistungsbereich tätigen Versicherer wenden das Umlageverfahren an, für die gelten Diskriminierungsverbot und Kontrahierungszwang. Daraus resultierende Belastungsunterschiede werden durch einen Risikostrukturausgleich bereinigt. Die Versicherer haben bei der Vertragsgestaltung weitgehende Freiheiten, vor allem können sie Einzelverträge mit den Leistungsanbietern abschließen. Jenseits des Grundleistungskatalogs schließen die Bürger nach eigenem Ermessen kapitalgedeckte Zusatzversicherungen ab und entrichten hierfür risikoorientierte Prämien. Das administrativ aufwendige System der Beihilfe für die Beamten kann bei entsprechender Heraufsetzung der Bruttobesoldung entfallen, weil auch diese Gruppe in das neue System einbezogen wird. Hinsichtlich der Frage der Beitragsbemessung werden kassenspezifische Grundbeiträge, die nicht nach Alter, Geschlecht, Einkommen oder anderen Merkmalen differenzieren, als beste Lösung zur Diskussion gestellt. Dabei können für Kinder und Jugendliche geringere Beiträge vorgesehen werden. Die Grundbeiträge (also faktisch Kopfpauschalen) trennen die eigentliche Aufgabe der Krankenversicherung - von Personen mit geringem Krankheitsrisko zu Personen mit hohem Risiko umzuverteilen - vom Familienleistungsausgleich und von der Aufgabe des Steuer-Transfer-Systems, zwischen Personen mit unterschiedlichen Einkommen umzuverteilen. Die Grundbeiträge seien transparenter und administrativ einfacher zu handhaben und damit effizienter. Das Steuer-Transfer-System kann jede gewünschte Umverteilung realisieren. Anders formuliert: Der Übergang von einkommensabhängigen Beiträgen zu einkommensunabhängigen Grundbeiträgen kann durch eine Anpassung des Einkommenssteuertarifs und eine Heraufsetzung des Regelsatzes zur Sozialhilfe und des Kindergeldes um den durchschnittlichen Grundbeitrag kompensiert werden.
Pflegeversicherung: Die Autoren plädieren angesichts der vielfältigen Schnittstellenproblem zwischen Kranken- und Pflegeversicherung für eine Integration der Pflegeversicherung in den Grundleistungskatalog der Krankenversicherung. Darüber hinaus sollte die Pflegestufe I abgeschafft werden. Die Geldleistungen sollten ersetzt werden durch ein Punktesystem, das den Pflegebedürftigen Ansprüche auf individuell zusammengestellte Sachleistungspakete gewährt.
Höhe der Beiträge: Nach Berechnungen der Autoren dürften monatliche Grundbeiträge vob 190 Euro für Erwachsene und 75 Euro für Kinder ausreichen. Familien mit Kindern werden über ein höheres Kindergeld für den Wegfall der kostenfreien Mitversicherung entschädigt (S. 115-119).
Fazit
Die Vorschläge spiegeln in geradezu idealtypischer Art und Weise die Denke des wirtschaftswissenschaftlichen Mainstreams in diesem Land. Besonders deutlich wird dies an den mehr als radikalen Vorschlägen für einen Umbau der Sozialhilfe und der Arbeitslosenunterstützung. Letztendlich liegt den Vorschlägen die Vorstellung einer grundlegenden negativen Anreizproblematik des gegebenen Sozialhilfesystems zugrunde. Vereinfacht gesagt: Die Sozialhilfe für die erwerbsfähigen Hilfeempfänger ist "zu hoch" und insofern ist die vorgeschlagene Halbierung des Regelsatzes nur konsequent, um im Zusammenspiel mit einer verschärften Zumutbarkeit den Niedriglohnsektor weit zu öffnen. Denn zugleich wird mit der Auflage einer flächendeckenden Zwangsarbeit auf kommunaler Ebene eine enorme Drohkulisse aufgebaut, die die Betroffenen in die Niedriglohnjobs zwingen soll. So weit die Theorie. Keine Berücksichtigung finden durchgängig praktisch orientierte Aspekte, so hier z.B. die Frage der Organisation eines solchen gigantischen zweiten Arbeitsmarktes und die Diskussion möglicher und wahrscheinlicher Verdrängungseffekte. Die vorgeschlagene Abschaffung der Arbeitslosenversicherung und der aktiven Arbeitsmarktpolitik fällt deutlich hinter die gegenwärtige Fachdiskussion zurück. Angesichts der zunehmenden Flexibilisierungs- und Mobilitätsanforderungen der heutigen Gesellschaft wird doch eher die Weiterentwicklung hin zu einer Beschäftigungsversicherung diskutiert. Bezeichnend ist auch, dass z.B. die defizitäre Situation bei der Kinderbetreuung als ein wesentliches Nadelöhr für eine gelingende Arbeitsmarktintegration insbesondere der Alleinerziehenden und der Frauen generell überhaupt nicht thematisiert wird.
Interessant sind die Vorschläge im Bereich der Alterssicherung und der Kranken- und Pflegeversicherung. Hier plädieren die Professoren im Kern für eine Kombination aus dem Schweizer Modell einer Bürgerversicherung mit Elementen des Kopfpauschalenmodells, wie es auch von Rürup und der Herzog-Kommission vertreten wird. Hervorzuheben ist die Distanzierung von der ansonsten regelmäßig anzutreffenden Forderung nach einem Systemwechsel hin zu kapitalgedeckten Systemen nicht nur im Rentenversicherungsbereich, sondern auch hinsichtlich Kranken- und Pflegeversicherung. Die Vorschläge fokussieren auf eine Basisabsicherung auf Grundlage der Umlagefinanzierung. Sehr weitgehend ist die Forderung nach einer Integration der Kranken- und Pflegeversicherung, aber angesichts der vielfältigen Schnittstellen zwischen diesen beiden Bereichen nur konsequent.
Rezensent
Prof. Dr. Stefan Sell
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Zitiervorschlag
Stefan Sell. Rezension vom 27.04.2004 zu: Friedrich Breyer, Wolfgang Franz, Stefan Homburg u.a.: Reform der sozialen Sicherung. Springer-Verlag (Berlin, Heidelberg, New York, Hongkong, London, Mailand, Paris, Tokio, Wien) 2004. 169 Seiten. ISBN 978-3-540-20703-0. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, http://www.socialnet.de/rezensionen/1477.php, Datum des Zugriffs 21.05.2012.
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