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Petra Kaps: Arbeitsmarktintegration oder Haushaltskonsolidierung

Cover Petra Kaps: Arbeitsmarktintegration oder Haushaltskonsolidierung. Interessen, Zielkonflikte und Ergebnisse kommunaler Beschäftigungspolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2006. 216 Seiten. ISBN 978-3-531-14913-4. 34,90 EUR.

Reihe: Städte und Regionen in Europa, Band 14.
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Autorin

Petra Kaps ist wissenschaftliche Mitarbeiterin in der Abteilung Arbeitsmarktpolitik und Beschäftigung am Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. Die Arbeit entstand zu weiten Teilen als Magisterarbeit am Institut für Politikwissenschaften der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg.

Thematischer Hintergrund

Mit dem "1. SGB II-Änderungsgesetz", und dem "SGB II-Fortentwicklungsgesetz" wurde - nach einigen schon vorab vorgenommenen Detailänderungen - die erste große "Reform der (Hartz IV-)Reform" eingeläutet, die nach Auskunft der politisch Verantwortlichen noch im Jahr 2006 in eine umfassende "Gesamtrevision" des Gesetzes münden soll. Die Notwendigkeit der "Fortentwicklung" von Hartz IV wird dabei einerseits fiskalisch begründet (angebliche, besonders auch durch "missbräuchliche Inanspruchnahme von Leistungen" verursachte "Kostenexplosion") andererseits haben die Reformmaßnahmen - vom Boom der sogenannten Arbeitsgelegenheiten ("1-Euro-Jobs") einmal abgesehen - offenbar nicht die beschäftigungspolitischen Effekte erbracht, die man sich von der Neuregelung der Arbeitsförderung im SGB II und III erhofft hatte, weshalb es auch hier entsprechend "nachzusteuern" gelte.

Mit der projektierten Gesamtrevision steht zugleich das mit Hartz IV implementierte organisatorische und leistungsrechtliche Gesamtgefüge, vor allem im Hinblick auf die gemeinsame Aufgabenverteilung und -wahrnehmung zwischen Bund (Arbeitsagenturen) und Kommunen (Kommunale Beschäftigungsförderung) zur Diskussion bzw. in Form der Arbeitsgemeinschaften (ARGEN) z. T. auch wieder zur Disposition - etwa, wenn einige CDU-Ministerpräsidenten den vollständigen Übergang der Aufgaben und Zuständigkeiten der Arbeitsförderung in kommunale Trägerschaft fordern.

Begründet wird die Notwendigkeit dieses Rückverweises - bis zur Verabschiedung des AVAVG im Jahr 1927 war die Arbeitsförderung in Deutschland überwiegend kommunal organisiert - i. d. R. mit der größeren Handlungsflexibilität und den besseren Kenntnissen der örtlichen Arbeitsmarktgegebenheiten auf kommunaler Seite sowie ihrer darüber begründeten arbeitnehmer- und arbeitgeberseitigen größeren "Kundennähe". Dies versetze die Kommunen im Gegensatz zur Bundesbehörde "Arbeitsagentur" auch in die Lage, arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitisch schneller, zielgerichteter und damit letztlich effizienter und effektiver handeln zu können.

Intention und Ziele der Untersuchung

Folglich wäre zu untersuchen, welche Vorteile bzw. Effektivitäts- und Effizienzgewinne sich daraus im Verhältnis zur gesamtstaatlichen Organisation von Maßnahmen der Arbeitsförderung tatsächlich ergeben. Zur Klärung dieser Fragestellung stellt die Autorin im Einleitungskapitel ihrer Untersuchung drei zentrale Fragenkomplexe voran, deren Beantwortung sie sich in den darauf folgenden sechs Kapiteln widmet:

  1. Unter welchen Voraussetzungen kann Dezentralisierung bzw. "Kommunalisierung" eine Lösung für Probleme zentralstaatlicher Politikimplementation im Bereich der Arbeitsmarktpolitik bieten?
  2. Welche Rolle spielen institutionelle Rahmenbedingungen und Handlungsorientierungen der lokalen Akteure für die Entwicklung dezentraler beschäftigungspolitischen Strategien, Strukturen und Programme?
  3. Welche Instrumente kommunaler Beschäftigungspolitik erwiesen sich nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre als geeignet, die Arbeitsmarktintegration von Langzeitarbeitslosen zu befördern?

Aufbau und Inhalt

Im zweiten Kapitel werden der Gegenstand der Untersuchung sowie ihr Konzept und das der Studie zu Grunde liegende Forschungsdesign erläutert. Nach einer knappen Definition der Begriffe "Arbeitslosigkeit", "Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik" sowie der besonderen Inhalte "kommunaler Beschäftigungspolitik" wird der Policy-Ansatz als Analyseinstrumentarium ("akteurzentrierter Institutionalismus", "Entscheidungsprozessanalyse" sowie "Wirkungs- und Kosten-Nutzen-Analyse") konkreter politischer Entscheidungsprozesse vorgestellt, wobei die Autorin im Rahmen ihrer Untersuchung in drei Schritten vorgeht:

  1. Die qualitative Sekundäranalyse bereits vorliegender Studien zum Themenbereich;
  2. Die Vorstellung der Ergebnisse einer Fallstudie über die Beschäftigungspolitik der Stadt Halle (Saale), um die Ausgestaltung des Politikfeldes exemplarisch zu erfassen und die Ergebnisse der Sekundäranalyse an einem Praxisbeispiel zu überprüfen;
  3. Die Diskussion der zukünftigen Anforderungen lokaler Beschäftigungspolitik nach Hartz IV vor dem Hintergrund der Übertragbarkeit von bisherigen Erfahrungen (besonders aus dem System der "Hilfe zur Arbeit" im ehemaligen BSHG). Schließlich die Formulierung der zukünftigen Aufgaben lokaler Akteure und der Bewertungskriterien lokaler Beschäftigungspolitik insgesamt.

Das dritte Kapitel zeichnet in einem ersten Schritt die Entwicklungslinien der kommunaler Beschäftigungspolitik in Deutschland von der kommunalen Armenfürsorge über das allgemeine Preußische Landrecht, die Kriegswohlfahrtspflege während des Ersten Weltkrieges, die öffentliche Erwerbslosenfürsorge der Weimarer Republik bis hin zum "Gesetz über die Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung" (AVAVG) im Jahre 1927 nach. Im zweiten Schritt wird die arbeitsmarktpolitische Entwicklung in der Bundesrepublik bis zu den "Hartz"-Gesetzen dargestellt. Ein weiteres Unterkapitel widmet sich der Entwicklung des BSHG "zwischen Daseinsfürsorge und Arbeitszwang". Hier geht die Autorin auf die Entwicklung der Instrumente kommunaler Beschäftigungspolitik im BSHG (§§ 18ff. BSHG), im Bereich der Jugendberufshilfe (§ 13 SGB VIII) und im SGB III (ABM, SAM, BSI etc.) von 1962 bis 2004 ein. Neben der Darstellung der quantitativen Entwicklung von Langzeitarbeitslosigkeit und Sozialhilfebezug thematisiert sie insbesondere den qualitativen Zielkonflikt kommunaler Beschäftigungsförderung im "Trilemma von Arbeitsmarktintegration, Sozialintegration und fiskalischem Ertrag" (Achim Trube).

Im vierten Kapitel wird das Spektrum kommunaler Beschäftigungspolitik mittels der Inhaltsanalyse ökonometrischer und soziologische Wirkungs- und Effizienzstudien sowie organisationssoziologischer und politikwissenschaftlicher Untersuchungen entfaltet. Das besondere Augenmerk gilt dabei der Beurteilung der Ziele, des Instrumenteneinsatzes, der Maßnahmeinhalte, der Verfahren der Erfolgsmessung, der besonderen Organisationsstrukturen und Steuerungsmodi kommunaler Beschäftigungspolitik sowie der Darstellung von fiskalischen Ergebnissen und den Wirkungen der durchgeführten Maßnahmen auf die Zielgruppen.

Als entscheidende Outputindikatoren für die qualitative Erfolgsmessung werden von der Autorin die Rückkehrquote in den Leistungsbezug nach Ende der Maßnahme, die Vermittlungsquote in den regulären Arbeitsmarkt, die (Maßnahmen-)Abbrecherquote sowie die Amortisationsdauer der Maßnahmen benannt. Als Inputindikatoren für die Bewertung der qualitativen Prozessebene führt sie die jeweils spezifischen Lösung des Zielkonflikts, die Maßnahmeinhalte, der Instrumenteneinsatz, die Verfahren der Erfolgsmessung sowie die Bewertung der ihnen zu Grunde liegenden Organisationsstrukturen und Steuerungsmodi an. Diese Indikatoren bedürfen im Untersuchungsansatz des "akteurszentrierten Institutionalismus" der Ergänzung durch eine Untersuchung der kommunalpolitischen Entscheidungsprozesse. Hierzu gehören insbesondere die Betrachtung des möglichen Einflusses der ökonomischen und politischen Rahmenbedingungen sowie der Auswirkungen der Handlungsorientierungen der beteiligten Akteure auf die inhaltliche Ausgestaltung der Strategien und Maßnahmen kommunaler Beschäftigungspolitik.

Im fünften, zugleich umfangreichsten Kapitel wird das geschilderte Analyseinstrumentarium beispielhaft zur Evaluierung kommunaler beschäftigungspolitischer Maßnahmen eingesetzt. Im Rahmen der Fallstudie der Stadt Halle (Saale) analysiert die Autorin, wie und mit welchen Erfolgen dort zwischen 1999 und 2003/04 die Beschäftigungsbeteiligung von Sozialhilfeempfängern gesteuert wurde. Dazu werden die ökonomischen und institutionellen Rahmenbedingungen, die besonderen Handlungsorientierungen der Akteure, die spezifische Gestaltung des Politikfeldes sowie der Gang kommunaler Entscheidungsprozesse erläutert. Im Unterkapitel "Evaluation versicherungspflichtiger Maßnahmen des Jahres 2001" nimmt die Autorin eine Wirkungs- und Kosten-Nutzen-Analyse vor und bewertet schließlich in einem Soll-Ist-Vergleich die Annahmen des städtischen HLU-Konzeptes in Bezug auf die Höhe der (eingesparten) Sozialleistungen sowie die erwarteten Reintegrations- bzw. Rückkehrquoten arbeitsfähiger Sozialhilfebezieher.

Im interkommunalen Vergleich der Effektivität und Effizienz beschäftigungspolitischer Maßnahmen werden die Resultate der Beschäftigungsförderung der Stadt Halle im Hinblick auf die durchschnittliche Abbrecherquote, die Rückkehrquote in den Sozialhilfebezug, die Vermittlungsquote in Arbeit oder Ausbildung und im Hinblick auf die durchschnittliche Amortisationsdauer der Gesamtkosten als "relativ gering" (164) eingeschätzt, wobei die Ergebnisse je nach Maßnahmetyp bezogen auf die angegebenen Indikatoren differieren:

  • Beschäftigungsmaßnahmen mit Qualifizierungsanteilen bei freien Trägern erwiesen sich hinsichtlich der Abbrecher- und Rückkehrquoten als besonders effektiv, zugleich wurden kaum Vermittlungen aus diesem Maßnahmen registriert. Die vergleichsweise kurze Amortisationszeit der Gesamtkosten machte diese Maßnahmen dabei relativ effizient.
  • In städtischen Beschäftigungsmaßnahmen lag die Abbrecherquote auf ähnlichem Niveau, allerdings waren die Rückkehrquoten im Vergleich zu den freien Trägern deutlich erhöht. Ebenso lag die Amortisationsdauer über der der freien Träger.
  • Die höchsten Abbrecherquoten wurden für Qualifikationsmaßnahmen bei Bildungsträgern ermittelt. Vor dem Hintergrund zugleich hoher Vermittlungs- und Rückkehrquoten (44 bis 60 Prozent der Teilnehmer waren 12 Monate nach Ende der Beschäftigung wieder von Sozialhilfe abhängig), "mit einer Amortisationsdauer der Gesamtkosten von 60 Monaten müssen diese Maßnahmen als vergleichsweise ineffizient bezeichnet werden" (165). Die Autorin gibt dabei allerdings zu bedenken, dass die Maßnahmen trotz relativ hoher Kosten für Lehrkräfte und sonstiges Fachpersonal nur eingeschränkt mit den Beschäftigungsmaßnahmen vergleichbar sind: "Da sie gerade auf Investitionen in Qualifizierung zielten, wird man ihren Inhalten mit einer ausschließlich an haushaltspolitischen Kriterien orientierten Bewertung nicht gerecht" (165).

Im sechsten Kapitel, das den Erfolg kommunaler Beschäftigungspolitik in Halle bewertet,resümiert die Autorin kritisch, dass die Stadt "den rechtlich gegebenen Handlungsspielraum zur Förderung der Arbeitsmarktintegration von Sozialhilfeempfängern nicht ausgeschöpft hat. Vor allem fehlte es ihr an einer politisch legitimierten mittelfristigen Gesamtstrategie" (174). Zugleich "richtete sich die Beschäftigungsförderung stärker auf die Konsolidierung des städtischen Haushalts und die Erledigung kommunaler Aufgaben als auf die Arbeitsmarktintegration der über die Hilfe zur Arbeit beschäftigten Sozialhilfeempfänger" (175). Beschäftigungsträger seien nicht als Partner, sondern als (finanziell) Abhängige bei der Entwicklung des Politikfeldes wahrgenommen worden. Konkurrenzen zwischen den Trägern, Intransparenz, Misstrauen und Unwissenheit hätten zudem die Kooperation der Akteure und somit mögliche Synergieeffekte verhindert. Die langzeitarbeitslosen Adressaten schließlich "waren in den institutionellen Strukturen der Beschäftigungsförderung in Halle nicht repräsentiert" (175). Sie besaßen nur geringe Wahlmöglichkeiten zwischen Maßnahmen und wurden nicht systematisch über die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten informiert: "In der Folge reagierten nicht wenige auf den ausgeübten Druck mit Fehlzeiten und Krankheit während einer Maßnahme, mit Maßnahmeabbruch oder mit Rückzug aus dem Anspruch auf Sozialleistungen" (175-176).

Im abschließenden siebten Kapitel erläutert die Autorin künftige Handlungsoptionen, Gestaltungsspielräume und Verantwortlichkeiten der Kommunen im Feld der Beschäftigungspolitik. Zu diesem Zweck gibt sie zunächst einen Überblick über die veränderte sozialrechtliche Lage in Bezug auf Instrumente, Zuständigkeiten und Organisationsstrukturen im SGB II nach Hartz IV, um daraus Kriterien für die zukünftige Entwicklung einer erfolgreichen lokalen Beschäftigungspolitik abzuleiten. Deren Chancen werden dabei ambivalent bewertet: "Mit der Umsetzungsverantwortung für die Grundsicherung von Arbeitsuchenden erhalten die Kommunen die Möglichkeit, erfolgreiche Strategien bisheriger kommunaler Beschäftigungspolitik für einen größeren Personenkreis fortzuentwickeln und die Vorteile dezentraler Politikimplementation zu nutzen. Zugleich führt die bundeseinheitliche Berichterstattung dazu, dass Ergebnisse sichtbar und vergleichbar werden. Damit können schlechte lokale Ergebnisse künftig auch kommunalpolitischen Akteuren zugeschrieben werden" (188).

Diskussion

Mit der zuletzt geäußerten Befürchtung ist zugleich eine wesentliche Problemlage kommunaler Beschäftigungspolitik angedeutet: Das "Durchreichen" bzw. der "Rückverweis" gesamtstaatlicher, z. T. international und damit zugleich strukturell bedingter Arbeitsmarktprobleme an die Kommunen und die dort ansässigen lokalen Akteure als "letzter Auffanglinie" und damit eine entsprechende Verantwortungszuschreibung und in letzter Konsequenz ihre tendenzielle Überforderung. Wenn die Autorin anführt, dass die Schaffung von Arbeitsplätzen "(É) vor allem Aufgabe der Wirtschaft (ist). Koordinierte lokale Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik kann dazu förderliche Rahmenbedingungen gestalten" (192), dann formuliert sie damit nicht nur ein wesentliches, externes Erfolgskriterium von Arbeitsmarktpolitik insgesamt, sondern implizit auch die begrenzten Handlungsoptionen der lokalen Beschäftigungsförderung.

Herstellen kann diese - immer in Abhängigkeit von ihren jeweiligen, höchst unterschiedlichen fiskalischen Möglichkeiten - nur die dazu nötigen (materiellen) Erfolgsbedingungen. Eine darauf abgestimmte kommunale Gesamtstrategie und der "gute gemeinsame Wille" der lokalen Akteure, wie die Autorin es einfordert, mögen dabei Voraussetzung und zugleich eine fördernde Bedingung sein, die allerdings für sich genauso wenig hinreichend ist wie die Verbesserung von kommunalen Organisationsstrukturen und Entscheidungsprozeduren. Eine Idee, die schließlich auch die "Hartz-Kommission" mit ihren Vorschlägen zur Reform der Arbeitsförderung auf Bundesebene ("Agenturmodell") als wesentlichen Erfolgsfaktor formuliert hat.

Was daraus in arbeitsmarktpolitischer Hinsicht, d. h. in Bezug auf die "Schaffung von Arbeitsplätzen" dann allerdings letztlich wird, entscheidet "die Wirtschaft" nach ihren Rentabilitätskriterien und weniger nach den Ansprüchen und Notwendigkeiten einer kommunalen Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Dies zeigt sich gerade an der Arbeitsmarktsituation in den neuen Bundesländern, wo der versprochene "sich selbst tragende Aufschwung" trotz staatlich hergestellter, förderungstechnisch z. T. höchst attraktiver Angebotsbedingungen nach wie vor auf sich warten lässt und damit vor allem diejenigen Kommunen wirtschafts- und arbeitsmarktpolitisch langfristig in Schwierigkeiten bringt, die eine Unterstützung deshalb besonders nötig hätten.

Vor diesem Hintergrund geht es für die Kommunen deshalb zwangsläufig auch weniger darum, sich alternativ für "Arbeitsmarktintegration oder Haushaltskonsolidierung" zu entscheiden. Die Notwendigkeit bzw. Absicht, Arbeitsmarktintegration an Stelle dessen vielmehr als Haushaltskonsolidierung zu betreiben, wird dabei nicht nur an der leistungsrechtlichen Ausgestaltung der Arbeitsförderung im SGB II und SGB III ("Leistungsabwehr" durch Verschärfung der Zumutbarkeits- und Sanktionsregeln), sondern auch im drastischen Rückgang von Maßnahmen der aktiven Arbeitsförderung bei gleichzeitiger Konzentration auf "lohnende Zielgruppen" und den Auseinandersetzungen über die Kostenverteilung bei SGB II-Leistungen zwischen Bund und Kommunen deutlich. Damit allerdings befindet man sich wiederum vollständig innerhalb der Logik des mit "Hartz" eingeführten neuen Sozialstaatsverständnisses, das sich schließlich ganz der "Effektivierung der sozialen Sicherungssysteme" verschrieben hat.

Fazit

Das Buch löst seinen Anspruch "Interessen, Zielkonflikte und Ergebnisse kommunaler Beschäftigungspolitik" analysieren zu wollen, insgesamt ein. Besonders in der Verbindung von begrifflicher-systematischer, historischer und empirischer Darstellung und Bewertung ist es nicht nur für Wissenschaftler relevant, sondern auch für alle (politischen) Akteure, die im lokalen Umfeld mit dem Thema "Beschäftigungsförderung" befasst sind. Von Interesse dürfte das Werk dabei auch für Praktiker bei den Trägern der Arbeitsförderung sein, die hier vermutlich viele Problemstellungen sowie die teils widersprüchlichen Handlungsanforderungen und Resultate ihres Arbeitsalltags inhaltlich praxisnah aufgearbeitet und dabei gut lesbar wiederfinden.


Rezensent
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Homepage www.buestrich.net


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Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 10.11.2006 zu: Petra Kaps: Arbeitsmarktintegration oder Haushaltskonsolidierung. Interessen, Zielkonflikte und Ergebnisse kommunaler Beschäftigungspolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2006. ISBN 978-3-531-14913-4. Reihe: Städte und Regionen in Europa, Band 14. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, http://www.socialnet.de/rezensionen/4121.php, Datum des Zugriffs 25.05.2016.


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