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Silke Bothfeld, Werner Sesselmeier u.a.: Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft

Cover Silke Bothfeld, Werner Sesselmeier, Claudia Bogedan: Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zu Sozialgesetzbuch II und III. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2009. 319 Seiten. ISBN 978-3-531-16887-6. 39,90 EUR.
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Thema

Der vorliegende Band skizziert in drei Teilen die Entwicklung von 40 Jahren aktiver Arbeitsmarktpolitik in Deutschland: In Teil I werden die „Grundzüge der deutschen Arbeitsmarktpolitik im Wandel“ dargestellt und diskutiert. Teil II behandelt die „Veränderungen der arbeitsmarktpolitischen Instrumente zwischen Universalismus und Zielgruppenorientierung“, Teil III beschäftigt sich schließlich mit der „Rolle der alten und neuen Träger der Arbeitsmarktpolitik zwischen Aufgabenerfüllung und Steuerungswandel“.

AutorInnen und HerausgeberInnen

Die Autor(inn)en sind allesamt ausgewiesene Expert(inn)en im Bereich der Arbeitsmarktpolitik/Arbeitsförderung. Als Herausgeber(innen) des Sammelbandes fungieren: Prof. Dr. Silke Bothfeld, die Politikmanagement an der Hochschule Bremen lehrt; Prof. Dr. Werner Sesselmeier, der an der Universität Koblenz-Landau in der Abteilung Wirtschaftswissenschaften lehrt und Claudia Bogedan, die das Referat „Arbeitsmarktpolitik“ im Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Institut (WSI) in der Hans-Böckler-Stiftung in Düsseldorf leitet.

Entstehungshintergrund

„Mit der Einführung des AFG 1969 wurde die aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland nicht nur als Instrument des Marktausgleichs kodifiziert, sondern diese als ein ‚emanzipatorisches Projekt‘ in den sozialpolitischen Kontext der Bundesrepublik eingeführt. Seitdem hat sie – in mehreren Etappen – einen tief greifenden Gestaltwandel erfahren, bis hin zur jüngsten Revision ihres Instrumentariums und ihrer Leistungsseite.“ (Klappentext). Dieser Gestaltwandel erhält aktuell eine neue Dynamik, denn die Arbeitsförderung soll einer „Aufgabenkritik“ unterzogen werden und steht mit Abschluss der Koalitionsvereinbarung zwischen CDU/CSU und FDP programmatisch offenbar vor erneuten Veränderungen: „Um Arbeitsuchende noch erfolgreicher in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung vermitteln zu können, benötigen wir eine effizientere Arbeitsverwaltung. Die Aufgaben und Strukturen der BA sind einer Aufgabenkritik zu unterziehen, um eine möglichst effiziente Dienstleistung für die Bürgerinnen und Bürger zu erzielen.“ (Koalitionsvertrag (Entwurf) vom 25.10.2009, S. 14).

Aufbau

Mit seinen insgesamt 17 Beiträgen bietet der Band damit eine Darstellung der Grundprinzipien der deutschen Arbeitsmarktpolitik, analysiert ihre Teilbereiche unter dem Aspekt einer insbesondere mit den Hartz-Gesetzen implementierten veränderten sozialstaatlichen Logik (Stichworte: „employability“ und „Aktivierung“), hinterfragt die damit zugleich modifizierte Steuerungslogik des Systems der Arbeitsförderung („Dienstleistungs-“ bzw. „Agenturmodell“) und damit zusammenhängend die Rolle der beteiligten Akteure, um schließlich die Herausforderungen zu thematisieren, die die Arbeitsmarktpolitik vor diesem Hintergrund zukünftig zu bewältigen hat.

In der vorangestellten Einleitung umreißen die Herausgeber thematisch das Untersuchungsfeld „Arbeitsmarktpolitik in Deutschland“ und ordnen dabei zugleich die Einzelbeiträge in den Gesamtkontext der Darstellung ein. Der Band endet mit einem Resümee, das die Ergebnisse der Einzelbeiträge zusammenfasst, um dann mit einem Ausblick auf absehbare Entwicklungen einer zukünftigen Arbeitsmarktpolitik abzuschließen. Im gut 30 Seiten umfassenden Anhang finden sich neben einer „kurzen Chronik der Arbeitsmarktpolitik seit 1969“ insbesondere Daten zur Entwicklung der Erwerbstätigkeit, der Arbeitslosigkeit, des Einsatzes der arbeitsmarktpolitischen Instrumente sowie eine Synopse der zentralen Veränderungen der Selbstverwaltung in der Arbeitsverwaltung seit 1952.

Ohne auf jeden Beitrag in der eigentlich notwendigen Ausführlichkeit eingehen zu können, sollen im Folgenden die wesentlichen Argumentationslinien und Untersuchungsergebnisse der einzelnen Aufsätze skizziert werden [1].

Teil I („Grundzüge der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland im Wandel“):

Werner Sesselmeier und Gabriele Somaggio arbeiten in ihrem Beitrag mit dem Titel „Arbeitsmarktpolitik im wohlfahrtsstaatlichen Vergleich“ die Stellung der Arbeitsmarktpolitik im Rahmen der Wirtschaftspolitik und deren Bedeutungswandel auf europäischer Ebene heraus. Dazu werden in einem ersten Schritt die Kriterien zur Einteilung in die Wohlfahrtsstaatstypologie nach Esping-Andersen sowie das Zusammenspiel der einzelnen Politikbereiche beschrieben, was die verschiedenen Ausgangssituationen bei der Durchführung der Reformen erklärt. Es sind insbesondere Varianzen im jeweiligen Institutionengefüge, aus denen sich für die Autoren im zweiten Schritt unterschiedliche Schwerpunktsetzungen innerhalb der Arbeitsmarktpolitik erklären lassen.
Ihre Umsetzung erfolgt im Rahmen der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS), die den einzelnen Wohlfahrtsstaaten entsprechende Leitlinien zur Gestaltung an die Hand gibt. Diese konzentrieren sich auf den Begriff der „Flexicurity“, die einerseits die Flexibilisierung (Flexibility) berücksichtige andererseits der sozialen Absicherung (Security) Rechnung trage. Die Verbesserung der Beschäftigungssituation vollziehe sich dann innerhalb der pfadabhängigen [2] wohlfahrtsstaatlichen Kombination dieser beiden Komponenten.
Wie in anderen europäischen Ländern fokussierten die Reformen in Deutschland die aktivierender Arbeitsmarktpolitik, die durch den Einsatz ihrer Maßnahmen in einem frühen Stadium der beziehungsweise bei einer absehbaren Erwerbslosigkeit ansetzt. Dies verdeutliche nach Ansicht der Autoren die Verlagerung weg von der „reparierenden“ und unterstützenden hin zur vorbeugenden Funktion von Arbeitsmarktpolitik. Insgesamt sei mit den in Deutschland durchgeführten Reformen hierbei mehr eine Annäherung an die liberalen und sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten als umgekehrt zu erkennen.

Sigrid Gronbach widmet sich in ihrem Beitrag „Soziale Gerechtigkeitsbilder in der Arbeitsmarktpolitik – von der Verteilung zur Teilhabe“ der „Verschiebung des normativen Gerüstes der Arbeitsmarktpolitik“ durch bzw. im Gefolge der Hartz-Reformen. Dazu schildert sie die sozialphilosophischen Grundlagen der sozialen Gerechtigkeitsbegriffe (Leistungsgerechtigkeit und Teilhabegerechtigkeit), ihre Institutionalisierung im deutschen Sozialstaat (Verteilungsgerechtigkeit), insbesondere im Feld der Arbeitsmarktpolitik, um dann den durch die rot-grüne Bundesregierung eingeleiteten „gerechtigkeitspolitischen Paradigmenwechsel“ darzustellen: „Das zentrale Gerechtigkeitsargument zur Rechtfertigung der niedrigeren Höhe des Arbeitslosengeldes II lautet, dass zum Ausgleich für dessen geringe Höhe die künftig erhöhte „Zugangsgerechtigkeit“ für ehemalige SozialhilfeempfängerInnen zu Arbeitsförderungsmaßnahmen deren Selbstbestimmung stärken würde. Zudem dient der Bedarfscharakter der neuen Grundsicherung als Rechtfertigung dafür, ihre Höhe an der Sozialhilfe zu orientieren und den Zugang zu Transferleistungen durch niedrige Vermögensfreibeträge auf die Gruppe der „wirklich Bedürftigen“ zu konzentrieren.“ (S. 44). Damit habe der arbeitsmarktpolitische Paradigmenwechsel keineswegs zur Gleichstellung aller Erwerbslosen geführt, sondern den Graben zwischen den versicherungs- und steuerfinanzierten Leistungssystemen noch vertieft. Insbesondere seien die zur Legitimation der Reformen versprochenen gleichen Zugangsmöglichkeiten zu qualifizierten Förderinstrumenten dem überwiegenden Teil der Arbeitsuchenden weitestgehend verschlossen geblieben.

Katrin Mohr rekonstruiert in ihrem Beitrag „Von „Welfare to Workfare“? Der radikale Wandel der deutschen Arbeitsmarktpolitik“ die Transformation von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik in Deutschland, der für sie im größeren Kontext eines Wandels vom „Welfare-“ zum „Workfare-Staat“ [3] steht. Nach der Definition des Workfare-Staates werden der oben angedeutete Wandel und die Modalitäten der Umsetzung der neuen Sozialstaatsprogrammatik in Deutschland erläutert. Das Fazit: „Legt man die Maßstäbe des engen Workfare-Begriffes auf die deutsche Politik der Aktivierung an, so muss die Frage einer Entwicklung von Workfare mit nein beantwortet werden […] begreift man Workfare jedoch im Sinne von Jessop und Peck als polit-ökonomische Tendenz, bei dem die Arbeitsmarktpolitik den Imperativen der Wettbewerbsfähigkeit untergeordnet und auf die Bedingungen von Niedriglohnarbeitsmärkten ausgerichtet wird, bei dem an die Stelle des Rechts auf staatliche Unterstützung die Pflicht zur Wiedererlangung der eigenen Beschäftigungsfähigkeit tritt und bei dem die Arbeitsmarktbeteiligung maximiert, während die Abhängigkeit von staatlicher Unterstützung minimiert werden soll, so ist die im Titel gestellte Frage eindeutig positiv zu beantworten.“ (S. 58 f.). Workfare könne von daher auch in Deutschland mittlerweile als etablierter Modus der Regulation der Arbeitsmarktpolitik gelten.

Matthias Knuth fragt in seinem Beitrag („Grundsicherung für „Arbeitssuchende„: ein hybrides Regime sozialer Sicherung auf der Suche nach seiner Governance“) nach den Ursachen dafür, warum die Grundsicherung im SGB II auch vier Jahre nach ihrer Einführung noch immer keine sichere Governance gefunden habe? Dieser Umstand werde daran deutlich, dass insbesondere das zentrale Versprechen, nämlich „moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt aus einer Hand“ zu schaffen, für die Mehrheit der Erwerbslosen bisher unerfüllt bleibt. Nach einer kurzen Bilanz der Reformen werden Erklärungsansätze der Pfadabhängigkeit und der Regimetheorie erläutert. Dies geschieht, um die Grundsicherung als einen Pfadwechsel weg vom Regime der Arbeitslosenversicherung hin zu einem eigenen, eben „hybriden“ Regime sozialer Sicherung zu charakterisieren.

Dieses Regime zeichne sich dadurch aus, dass es die überkommenen Elemente von Sozialfürsorge und Arbeitsförderung auf neue Art und Weise kombiniere. Bezogen auf die Organisation (der Trägerschaft) im Bereich der Grundsicherung und damit die föderale Aufgabenteilung im Bereich der Arbeitsförderung impliziert diese Entwicklung für Knuth vor allem eine Stärkung der arbeitsmarktpolitischen Rolle der Kommunen – ungeachtet dessen, dass eine solche Perspektive ihre diesbezügliche Leistungsfähigkeit vermutlich fiskalisch wie arbeitsmarkt- und sozialpolitisch überfordern würde: „Da die Grundsicherung für Erwerbsarme inzwischen als eigenständiges Regime sozialer Sicherung etabliert ist, erscheint es nicht sehr wahrscheinlich, dass das verfassungsrechtliche Dilemma seiner Verortung [4] in der Governance der Bundesrepublik dadurch aufgelöst wird, dass man dieses Regime flächendeckend in seiner bundesstaatlichen und kommunalen Bestandteile zerfallen lässt. Auch wenn es unmöglich ist, Prognosen zutreffen über eine künftige Lösung des Governance-Dilemmas, so ist doch zumindest eine sehr wahrscheinliche Tendenz hervorzuheben: die Stärkung des kommunalen Elementes […] Die Ausweitung des kommunalen Elementes würde zwar den Ergebnissen der „Experimentierklausel„-Evaluation widersprechen, […] aber die theoretischen Überlegungen zur Pfadabhängigkeit beim Umbau von Regimen sozialer Sicherung bestätigen: da der Rückbau des Regimes der Arbeitslosenversicherung als „Zusammenlegung“ der Arbeitslosen- mit der Sozialhilfe betrieben wurde, wächst die Bedeutung der Kommunen, die traditionell für die Sozialhilfe zuständig sind.“ (S. 73).

Teil II: „Das Instrumentarium der Arbeitsmarktpolitik zwischen Universalismus und Zielgruppenorientierung„:

Frank Oschmiansky und Mareike Ebach widmen sich in ihrem Beitrag („Vom AFG 1969 zur Instrumentenreform 2009: Der Wandel des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums“) den Veränderungen beim Einsatz arbeitsmarktpolitischer Instrumente seit Anfang der 1970er Jahre. Brachte das AFG eine Aufwertung der aktiven Arbeitsmarktpolitik, die der „Feinsteuerung“ des Arbeitsmarktes dienen sollte, mit der vor allem – antizyklisch und präventiv – unterwertige Beschäftigung und Arbeitslosigkeit verhindert werden sollten, dann zeigen sich insbesondere nach dem Boom der Arbeitsförderung im Zuge der deutschen Vereinigung zu Beginn der 1990er Jahre mit der Einführung des Sozialgesetzbuch III (1998), dem Job-AQTIV-Gesetz (2001) und schließlich den Reformen im Zuge der Einführung und Umsetzung der „Vier Gesetze für Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ (2005) wesentliche qualitative und vor allem quantitative Veränderungen beim Einsatz des arbeitsmarktpolitischen Instrumentariums: „Bis Ende der 1980er Jahre wurden in der Regel etwa 90% der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik auf die klassischen Instrumente berufliche Bildungsmaßnahmen, Kurzarbeitergeld, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Förderung der ganzjährigen Beschäftigung in der Bauwirtschaft verwandt […] In den letzten Jahren zeigt sich ein deutlicher veränderter Instrumenteneinsatz. Eine starke Verschiebung [5] auch auf der Teilnehmerebene geht vor allem zulasten der beruflichen Bildungsmaßnahmen. Das einstige „Herzstück“ der aktiven Arbeitsmarktpolitik innerhalb des AFG ist bei Betrachtung der Teilnehmerrelationen auf dem Weg zu einem Nischenprodukt […] auch zeigt sich, dass der Anteil für aktive Arbeitsmarktpolitik an den Ausgaben für Arbeitsmarktpolitik insgesamt seit Jahren stark sinkend ist. Nur noch ein Fünftel der Mittel wird darauf verwendet. Besonders eklatant ist das Verhältnis im Rahmen des SGB II. Hier wurden im Jahr 2006 nur 12,6% der Gesamtausgaben für aktive Maßnahmen eingesetzt.“ (S. 87 f.).
Der Zeitraum nach 2005 war geprägt von einer fortwährenden Implementierung neuer Instrumente: „Allerdings zeigte sich in umfangreichen Evaluationsstudien, dass kaum eines dieser neuen Instrumente erfolgreich ist. Gerade die meisten der durch die „Hartz-Gesetze“ implementierten Instrumente erwiesen sich als Misserfolg. Außerhalb des § 46 SGB III (seit 2009: „Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung“, MB) ist kein einziges der vielen durch „Hartz I“ und „Hartz II“ hinzugefügten Instrumente mehr in Kraft.“ (S. 90).
Mit dem „Gesetz zur Neuausrichtung der arbeitsmarktpolitischen Instrumente“ (2009) ist das arbeitsmarktpolitische Instrumentarium erneut erheblich überarbeitet worden. Die Anzahl arbeitsmarktpolitischer Instrumente wurde reduziert, diese selbst wurden inhaltlich vereinfacht, insbesondere um sie für die Anwendung vor Ort handhabbarer zu gestalten. Die Autoren monieren, dass die bezweckte Vereinfachung damit nur „bedingt gelungen“ (S. 86) sei, weil trotz der Reduzierung einzelner Maßnahmen fast alle bisherigen Instrumente weiterhin einsetzbar bleiben sollen und zugleich wechselnde Sonderprogramme die Reduzierung unterlaufen. Wo diese stattfinde (z. B. im Rahmen „Freier Förderung“ (SGB III) bzw. bei den „weiteren Leistungen“ (SGB II) werde die Erprobung innovativer Ansätze aktiver Arbeitsförderung zentralisiert und eine hierarchische Steuerung der praktischen Umsetzung implementiert [6], was die angestrebte „bessere Handhabbarkeit vor Ort“ letztlich – ebenso wie das fortbestehende Ausschreibungs- und Vergabeverfahren – konterkariere.

Gerhard Bosch schließt mit seinem Beitrag („Berufliche Weiterbildung in Deutschland 1969 bis 2009: Entwicklung und Reformoptionen“) inhaltlich an die Ausführungen von Oschmiansky/Ebach an. Bosch weist zu Beginn darauf hin, dass in Deutschland seit den 1970er Jahren viele Tätigkeitsbereiche „verberuflicht“ wurden, die in anderen Ländern entweder Anlerntätigkeiten blieben oder mittlerweile eine akademische Ausbildung verlangen. Die Voraussetzungen dieser „Verberuflichung“ wurden - zeitgleich mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) – 1969 mit dem Berufsbildungsgesetz geschaffen, was ihre enge inhaltliche Verknüpfung im Sinne einer „bildungspolitischen Einheit“ anzeige. Folglich wurden im AFG zunächst relativ großzügige und auf Nachhaltigkeit ausgelegte Weiterbildungsrechte für Beschäftigte und Arbeitslose verankert, die im weiteren Verlauf allerdings sukzessive eingeschränkt wurden, womit die berufliche Weiterbildung in der Arbeitsmarktpolitik letztlich auf eine kurzfristige Vermittlungshilfe reduziert wurde.
Bosch schildert zu diesem Zweck die Entwicklung des „Rechts auf Weiterbildung“ zur „Vermittlungsförderung“, um sich auf dieser Grundlage der Evaluation beruflicher Weiterbildung in der Arbeitsmarktpolitik zu widmen. Diese stelle überwiegend ausbleibende oder gar negative Wiedereingliederungseffekte fest: „Als wichtigster Grund für eine neutrale beziehungsweise negative Wirkung galt der so genannte „Lock-in-Effekt“. Damit ist die Tatsache gemeint, dass TeilnehmerInnen von Weiterbildungsmaßnahmen im Vergleich zu Personen in der Kontrollgruppe vorübergehend die Arbeitsplatzsuche einstellen und diesen Zeitverlust später nicht mehr aufholen können.“ (S. 102). Bosch bezweifelt diese Effekte in der Tendenz nicht, weist aber zugleich auf die unzureichende Datenbasis dieser Studien (aus den 1990er Jahren) hin, die wegen der geringen Fallzahlen keine ausreichende Differenzierung zwischen Maßnahmearten zuließen und den Untersuchungszeitraum oft sehr kurz gestalteten, womit Langzeiteffekte nicht berücksichtigt wurden. Neuere Untersuchungen rehabilitierten die berufliche Weiterbildungspolitik, insbesondere die vielfach geschmähten abschlussbezogenen Umschulungsmaßnahmen. Für die letzte Evaluationswelle nach Einführung der „Hartz-Gesetze“ kann diesbezüglich ein besonders starker Integrationseffekt festgestellt werden, zugleich allerdings sei die „Orientierung am Bedarf der Arbeitslosen gegenüber vereinbarten Integrationszielen und Effizienzgesichtspunkten deutlich in den Hintergrund getreten.“ (S. 103), was Bosch insbesondere auf eine Veränderung in der internen Geschäftspolitik der BA zurückführt.
Diese Politik sei auch verantwortlich für die starken Einschnitte in die öffentlich geförderte und betrieblich berufliche Weiterbildung sowie deren zunehmende Selektivität, die der gleichzeitig erwünschten Nachhaltigkeit entgegenstünde: „Nicht jeder nimmt den gradlinigen Weg durchs Bildungssystem. Zudem werden Patchwork-Karrieren mit geringen Bildungschancen auf dem Arbeitsmarkt mit der Deregulierung von Beschäftigungsformen, vor allem der Leiharbeit sowie der Mini- und Midi-Jobs, zielgerichtet gefördert. Wer mehr externe Flexibilität […] will, muss die Beschäftigungsfähigkeit dieser mobilen Arbeitskräfte durch zusätzliche Lernangebote stärken.“ (S. 107).

Peer Rosenthals Aufsatz („Arbeitslosenversicherung im Wandel“) beschäftigt sich mit der Geschichte der (Veränderungen der) Arbeitslosenversicherung in Deutschland seit Einführung des AVAVG (1927) als einer nichtlinearen Entwicklung, die sich insbesondere aus den unterschiedlichen politischen Vorstellungen der jeweiligen Arbeitsmarktpolitik, ihrer Ziele, Maßnahmen und Instrumente ergebe.
Nachdem er die verschiedenen Policy-Prinzipien der Arbeitslosenversicherung im konservativ-korporatistischen Wohlfahrtsstaatsregime (Stichworte: „Lohnarbeitszentrierung“, „Lebensstandardsicherung“ und „Leistungsgerechtigkeit“) erläutert hat, stellt er zentrale Ziele und Funktionen der Arbeitslosenversicherung in Deutschland dar. Dies sind neben der finanziellen und sozialen Absicherung unter anderem: die Funktion einer graduellen De-Kommodifizierung des arbeitsmarktlichen Angebotszwangs, die Sicherung des sozialen Friedens durch die Existenz eines gesellschaftlich akzeptierten Sicherungssystems im Falle von Massenarbeitslosigkeit, die konjunkturpolitische Funktion, in deren Rahmen Einkommensverluste kompensiert und die gesamtwirtschaftliche Nachfrage gestützt wird sowie die föderale Ausgleichsfunktion einer bundesweit organisierten Arbeitslosenversicherung.
Der vierte Teil seiner Ausführungen beschäftigt sich mit den strukturellen Veränderungen im System der Arbeitslosenversicherung seit 1949. Zeichnete sich die Zeit bis 1969 insbesondere durch eine Erweiterung des Kreises des Versicherten und damit einer Ausweitung der Versicherungspflicht aus, dann war die Zeit zwischen 1970 und 1990 insgesamt zwar auch durch Leistungsausweitungen gekennzeichnet, die jedoch schon begleitet waren von punktuellen Leistungskürzungen (bezogen auf Leistungshöhe und -dauer) und Verschärfungen bei der Verfügbarkeit bzw. der Zumutbarkeit von Arbeit (ungünstigere Arbeitsbedingungen, weitere Anfahrt, schlechtere Entlohnung, Einführung von Sperrzeiten etc.). Nach einer Phase der Transformation und permanenten Intervention (1990 – 1997), in der das AFG vor allen Dingen wiedervereinigungsbedingt „praktisch im Dauerzustand der Kürzung und Novellierung“ (S. 119) stand, veränderten sich der Charakter und die Modalitäten der Arbeitslosenversicherung im Zuge der Neukonzeption der Arbeitsförderung und ihrer Überführung ins SGB III abermals: die Dauer des Arbeitslosengeldbezuges wurde verkürzt, wenn die Verfügbarkeit durch das Konzept der Beschäftigungssuche ersetzt, wonach Arbeitslose aktiv alle Möglichkeiten nutzen müssen, um ihre Beschäftigungslosigkeit zu beenden, die Leistungen wurden entdynamisiert und das Arbeitslosengeld damit nicht mehr der allgemeinen Lohnentwicklung angepasst. Weiterhin wurde der befristete Qualifikationsschutz aufgehoben und durch eingestuftes Einkommensmodell ersetzt, die Sperrzeitdauer wurde flexibilisiert und stärker gestaffelt und schließlich wurde auch die Beweislast für Fälle der Arbeitsaufgabe und Arbeitsablehnung umgekehrt, das heißt auf den Arbeitssuchenden verschoben.
Insbesondere die Abschaffung des Berufsschutzes bedeutet für den Autor einen Rückfall hinter die Regelungen des AVAVG. Einschneidend seien ebenso die Veränderungen, die sich daraus ergaben, dass die von Bedürftigkeit und früheren Erwerbsstatus geprägte Arbeitslosenhilfe in das neue Grundsicherungsregime überführt wurde: „Durch die Schaffung eines eigenständigen und von der Arbeitslosenversicherung getrennten Fürsorgeregimes mit verschärften Reziprozitätsnormen wurden den vormaligen Arbeitslosenhilfe-EmpfängerInnen der Bürgerstatus genommen und durch den Status von Hilfebedürftigen abgelöst. Im Zusammenspiel verweisen diese Veränderungen auf einen paradigmatischen Wandel, durch den die alte Zielsetzung der Lebensstandardversicherung abgelöst und durch Existenzsicherung ersetzt wurde.“ (S. 120).
Die Verfestigung der Langzeitarbeitslosigkeit verbunden mit einer weiteren Segmentierung des Arbeitsmarktes (insbesondere durch die Förderung des Niedriglohnbereichs und die damit verbunden Ausweitung prekärer Beschäftigung) führte, so Rosenthal, im Zeitverlauf dazu, dass die Bedeutung des Arbeitslosengeldes als Lohnersatzleistung stetig abgenommen hat. Umgekehrt nehmen die von der Bedürftigkeitsprüfung abhängigen Fürsorgeleistungen sukzessive zu („Dualisierung des Sozialstaates“): „Durch das SGB II ist eine vollständig vom Versicherungssystem und dessen Prinzipien abgekoppelte „zweite Welt sozialer Sicherung“ implementiert worden […] Vor diesem Hintergrund kann der Arbeitsmarktpolitik nicht mehr zugeschrieben werden, „unterwertige Beschäftigung“ (AFG 1969) zu verhindern. Sie ist vielmehr zum Hebel für die Durchsetzung abweichender Arbeitsbedingungen und Arbeitsverhältnisse geworden.“ (S. 123).
Diese Veränderungen üben danach in dreifacher Hinsicht Druck auf die Arbeitslosenversicherung aus:

  1. indem im Versicherungssystem selbst aktivierende Elemente ausgebaut und soziale Rechte reduziert werden;
  2. indem die Zugänge zum Versicherungssystem erschwert werden und
  3. dadurch, dass im Zuge der Aktivierung explizit Arbeitsverhältnisse erleichtert werden, die keine Zugangsmöglichkeiten zur Arbeitslosenversicherung eröffnen: „Vor diesem Hintergrund können Aktivierung und Versicherungsprinzip nicht als sich ergänzende, sondern müssen als gegenläufige Prinzipien identifiziert werden.“ (S. 124).

Oliver Nüchter und Alfons Schmid widmen sich in ihrem Beitrag („Eine subjektive Dimension der Arbeitsmarktpolitik – Einstellungen zur Arbeitslosenversicherung und Grundsicherung für Arbeitsuchende in Deutschland“) der Frage, ob und wie sich im Zuge der Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende die Einstellungen der Arbeitsuchenden zur Arbeitslosenversicherung (Arbeitslosengeld) und zu Grundsicherung für Arbeitssuchende (Hartz IV) verändert haben und welche individuellen und gesellschaftlichen Einflussfaktoren für diese Einstellungen maßgeblich sind. Aus bisherigen Untersuchungen gehe hervor, dass der Fürsorge-Sozialstaat in der Bevölkerung eine traditionelle hohe Akzeptanz genieße. Die Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende markiere allerdings einen Bruch mit diesen tradierten Funktionsweisen und Ansprüchen, was die Frage aufwerfe, wie es um die bis dato hohe Akzeptanz der Sicherungssysteme heute bestellt sei?
Die Differenzen zwischen Arbeitslosengeldbeziehern und Beziehern von Leistungen der Grundsicherung seien dabei zumeist eher gering, offenbar werden beide Sicherungssysteme nach ähnlichen Gesichtspunkten betrachtet: „So herrscht auch weitgehend Einigkeit bei der Bewertung von Reformideen und -regelungen zwischen beiden Sicherungssystemen. Beide Sanktionsmaßnahmen, also der Wegfall von Leistungen bei Ablehnung von Arbeit und die Kontrolle von Leistungsbeziehern, werden nach dem gleichen Muster beurteilt: wer von einer solchen Maßnahme betroffen sein könnte, lehnt diese tendenziell ab, und Zustimmung äußern vor allem jene, die eine individualistische Gerechtigkeitsvorstellung haben. […] wer sich einen interventionistischen Staat und eine möglichst große Gleichheit der Lebensverhältnisse wünscht, hält die derzeitigen Leistungen eher für schlecht, wer dagegen die Wohlstandsverteilung primär über den Markt und die eigene Leistungsfähigkeit hergestellt sehen will, hält das heutige Sicherungsniveau tendenziell für ausreichend.“ (S. 144).
Anders stelle sich dies dar, wenn nach der eigenen Absicherung im Falle einer Arbeitslosigkeit gefragt wird. Hier spielten die Gerechtigkeitsvorstellungen eine untergeordnete Rolle, während die soziale Lage des Betroffenen eine hohe Signifikanz besäßen. Insgesamt erscheine die Berücksichtigung der Einstellungen von nicht unerheblicher Bedeutung für die Akzeptanz und damit die Erfolgsaussichten arbeitsmarktpolitischer Reformen: „Reformen, die auf die ökonomische Rationaletheorie gründen wie zum Beispiel das Forderungspostulat aber auch das Forderungspostulat im Sinn einer Verringerung oder Vergrößerung der Kosten-Nutzen-Relation dürften auf erhebliche Schwierigkeiten hinsichtlich Akzeptanz und Wirksamkeit stoßen, wenn als Letztbegründung allein diese ökonomischen Faktoren betont werden.“ (S. 145).

Karen Jacheling fragt in ihrem Beitrag „Gleichstellung und Aktivierung – Wahlverwandtschaft oder Stiefschwester?“ danach, ob es sich hierbei eher um eine komplementäre oder eine widersprüchliche Verbindung handelt?: „Während die einen dabei die Rücknahme von Zugangsrechten für bestimmte Gruppen von Frauen kritisieren, haben andere sich mit Blick auf „Hartz IV“ vor allem kritisch auf die stärker eingeforderte Pflicht zur Erwerbsaufnahme bei gleichzeitig abgesenkten Zumutbarkeitskriterien bezogen.“ (S. 147).
Nach einem Rückblick auf die Entwicklung der Gleichstellung im Kontext der aktiven Arbeitsmarktpolitik – die Autorin resümiert hier ein Spannungsverhältnis, das in erster Linie aus der mangelnden Einlösung von Zielen und Prinzipien aktiver Arbeitsmarktpolitik resultierte – widmet sie sich den Veränderungen ihres Verhältnisses im Zuge der Umsetzung von Elementen der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik. Sie fragt, ob mit den abgesenkten Hürden beim Zugang zu arbeitsmarktpolitischen Leistungen nicht zugleich Formen der „diskreteren Diskriminierung“ Einzug gehalten hätten, weil Frauen von vielen Maßnahmen, die vordergründig eine Verbesserung anzeigen, letztlich negativ tangiert sein? So stellten zum Beispiel die Veränderungen des Instrumentenprofils und hier vor allem die Einschnitte bei der Förderung der beruflichen Weiterbildung in Verbindung mit der ohnehin häufigeren unterwertigen Beschäftigung von Frauen sowie dem starken Wachstum des weiblich dominierten Niedriglohnsegments eine Entwicklung dar, die „[…] die Qualität der Erwerbsintegration von weiblichen Hilfe Beziehenden negativ berührt.“ (S. 152).

Teil III: „Akteure der Arbeitsmarktpolitik zwischen Aufgabenerfüllung und Steuerungswandel“

Holger Schütz thematisiert die „Neue und alte Regelsteuerung in der deutschen Arbeitsverwaltung“. Er versuchte in seinem Beitrag eine Antwort auf die Frage zu formulieren, inwieweit Organisationsmodelle und Steuerungsmodi der Arbeitsverwaltung die Umsetzung der deutschen Arbeitsmarktpolitik bestimm(t)en oder beeinfluss(t)en? Dazu zeichnet er die Kontinuitäten und Veränderungen dieser Steuerungsmodi nach und formuliert auf dieser Basis die These, dass trotz der reformbedingten signifikanten Änderungen in den Steuerungsprämissen die Steuerungspraxis in der Agentur für Arbeit auch heute noch von einem – wenn auch neuartigen – System der Regelsteuerung bestimmt werde: „Im Zuge der BA-Reform ab 2003 haben die örtlichen Agenturen im SGB III dezentrale Gestaltungskompetenzen eingebüßt, was zu einer zunehmenden Uniformisierung der lokalen Vermittlungsmodelle führt [7]. Dies erscheint Schütz als eine Fehlentwicklung angesichts vielfältiger regionaler Unterschiede in den Problemlagen, für deren Bearbeitung und Lösung auch eine hinreichende Vielfalt der Politikstrategien und Organisationsmodelle nötig sei. Die jüngere Reformpraxis sei stattdessen von einem stark sozialtechnologischen Steuerungsoptimismus geprägt, dem offenbar die Annahme zu Grunde liege, die Arbeitsmarktpolitik sei um so erfolgsträchtiger, je engmaschiger und standardisierter die Ziele und lokalen Umsetzungsprozesse konzipiert, geplant und kontrolliert werden.“ (S. 174 f.).

Volker Hielscher und Peter Ochs setzen sich in ihrem Beitrag „Das prekäre Dienstleistungsversprechen der öffentlichen Arbeitsverwaltung“ mit dem Kernbegriff der „Dienstleistung“ auseinander, der für sie im Zentrum der arbeitsmarktpolitischen Rhetorik der Hartz-Reformen steht. Da man faktisch wenig über die Praxis der Leistungsprozesse in der Arbeitsverwaltung wisse, insbesondere, ob diese Praxis dem formulierten Dienstleistungsanspruch auch tatsächlich gerecht werde, haben sich die Autoren vorgenommen, der Klärung der Frage nachzugehen „[…] was die Substanz einer Dienstleistung in der öffentlichen Arbeitsverwaltung ausmacht bzw. ausmachen könnte und worin sich ein entsprechender gesellschaftlicher und individueller Dienstleistungsanspruch begründet.“ (S. 178). Zu diesem Zweck werden die Ergebnisse einer empirischen Studie herangezogen, die die neue Kunden- und Dienstleistungsmetaphorik mit den faktischen Asymmetrien im Dienstleistungsverhältnis unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen innerhalb der Arbeitsverwaltung kontrastiert [8].
Sie gehen dazu auf die Entwicklung des Dienstleistungsdiskurses innerhalb der Arbeitsverwaltung ein, betrachten die Besonderheiten personaler Dienstleistungen (Stichwort: Koproduktion) und erläutern, warum der „Kunde“ (in der Arbeitsagentur) letztlich eben kein Kunde ist: „In besonderer Weise wird das Kundenkonzept für die öffentliche Arbeitsverwaltung brüchig, wenn man auf das Zwangsverhältnis rekurriert, das durch die rechtlichen Grundlagen zwischen Arbeitslosen und Arbeitsverwaltung konstituiert wird.“ (S. 183). Ihr Fazit ist folgerichtig: „Die Form einer Gesprächssituation „auf Augenhöhe“ war empirisch nur in wenigen Fällen zu finden. Der aushandelnde Interaktionstypus war vor allem dadurch geprägt, dass die Sanktionspotenziale und die formale Prozessführung im Gespräch zurückgetreten sind und beide Seiten sich auf ein aushandelndes Prozedere für das Integrationsziel und für beiderseitige Beiträge zu diesem Ziel eingelassen haben.“ (S. 188).

Der Aufsatz von Petra Kaps mit dem Titel „Die Rolle der Kommunen in der Arbeitsmarkt und Beschäftigungspolitik“ schließt inhaltlich an die Ausführungen von Matthias Knuth an. Nach einer kurzen Einleitung, in der sie die verschiedenen Aktivitäten kommunaler Beschäftigungspolitik in Abgrenzung zur Bundesebene darlegt, geht sie auf die Daten zu Arbeitslosigkeit und Sozialhilfe und deren Entwicklung seit den 1970er Jahren ein, die besonders ab Mitte der 1980er Jahre ein stetiges Ansteigen der arbeitslosigkeitsbedingten Fallzahlen anzeigen.
Im Abschnitt „Kommunale Beschäftigungspolitik unter dem Bundessozialhilfegesetz“ schildert Kaps die rechtlichen Grundlagen sowie die Praxis und die Probleme der kommunalen Beschäftigungspolitik auf Basis der §§ 18 ff. BSHG („Hilfe zur Arbeit“) [9] bis zum Jahr 2004. Mit der Einführung der „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ hat sich die Rolle der Kommunen in der Beschäftigungspolitik fundamental verändert. Dies gilt sowohl für die rechtlichen Grundlagen (mit dem SGB II wurde neben dem SGB III ein neues Gesetz für hilfebedürftige Erwerbsfähige geschaffen) als auch für die praktische Arbeit vor Ort, die seit 2005 entweder in Form der Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) zwischen Bundesagentur und Kommunen oder in kommunaler Alleinzuständigkeit (69 Optionskommunen) stattfindet.
Für Kaps hat sich damit zugleich „[…] das bisherige Zielsystem kommunaler Beschäftigungspolitik verschoben. Fiskalpolitische Motive, die Hilfebedürftigen durch sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse in die Zuständigkeit der Bundesagentur zu verweisen, sind hinfällig geworden. […] das Ziel der Integration in Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt dürfte angesichts der realisierbaren Arbeitseinkommen, der Minijobregelung, der Hinzuverdienst- und Zumutbarkeitsregelungen des SGB II sowie der Entscheidung, AufstockerInnen dem Rechtskreis des SGB II zuzurechnen, nur noch geringe Bedeutung für kommunale Politik einnehmen. Hingegen dürften sozial integrative Zielstellung an weiterhin eine wichtige Rolle spielen.“ (S. 201).
Besaßen die Kommunen zu Zeiten des Bundessozialhilfegesetzes umfangreiche Möglichkeiten, mit den Instrumenten der „Hilfe zur Arbeit“ eine eigenständige Beschäftigungspolitik für SozialhilfeempfängerInnen zu betreiben, dann ist mit der Einführung des SGB II die Trägerschaft für die aktiven Leistungen an die Bundesagentur für Arbeit übergegangen. Lediglich in den Optionskommunen ist die lokale Beschäftigungspolitik als eigenständiges kommunales Handlungsfeld erhalten geblieben und zum Teil ausgebaut worden. Im Rahmen der Arbeitsgemeinschaften fallen eigenständige beschäftigungspolitische Aktivitäten der Kommunen nun in den Bereich der freiwilligen kommunalen Aufgaben, so dass gerade bei hohen Belastungen der kommunalen Haushalte die zum Teil über lange Jahre aufgebauten und genutzten Arbeitsstrukturen, Instrumente und Maßnahmen in ihrer bisherigen Existenz bedroht sind.

Tanja Klenk stellt in ihrem Beitrag „Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II und III - Pfadwechsel in der korporatistischen Arbeitsverwaltung?“ die Entwicklung der Selbstverwaltung in der Arbeitsverwaltung seit Gründung der Bundesrepublik dar. Die verwaltungspolitische Einordnung dieses Verwaltungsmodells, d. h. ihr „anstaltlicher Charakter“ wird zu Beginn des Artikels mit den Selbstverwaltungsstrukturen anderer Sozialversicherungsträger sowie den Strukturen der Arbeitsverwaltung anderer Länder kontrastiert. Für Klenk leitete sich der anstaltliche Charakter dabei nicht funktional (etwa aus der Finanzierungsstruktur) ab. Vielmehr ließen sich die Selbstverwaltungsstrukturen als Indikator für das Verhältnis der arbeitsmarktpolitischen Interessengruppen deuten. Die Organisationsstrukturen seien insofern Gegenstand machtpolitischer Auseinandersetzungen, die zum einen den Interessengegensatz zwischen Beschäftigten und Arbeitgebern und zum anderen mögliche Konflikte zwischen Staat und Verbänden sowie zwischen Beschäftigten und Arbeitslosen widerspiegelten.
Klenk skizziert zur Untermauerung dieser These die wichtigsten geschichtlichen Stationen der Entwicklung der Selbstverwaltung in der Arbeitsverwaltung. So gehörte das ‚Gesetz zur Errichtung der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung‘ zu den umstrittensten Gesetzen der Anfangsjahre der Bundesrepublik. Zwischen den Arbeitsmarktakteuren bestand zwar Konsens darüber, dass die Arbeitsverwaltung wie zuvor von einem teilautonomen Träger unter Beteiligung der Tarifverbände durchgeführt werden sollte. Umstritten war dagegen der Umfang des Einflusses staatlicher Akteure. Die Tarifparteien hatten sich auf eine bi-paritätische Selbstverwaltung ohne staatliche Beteiligung verständigt. Der Gesetzentwurf des Bundesarbeitsministeriums jedoch knüpfte an die Strukturen der ehemaligen Reichsanstalt an und sah eine drittelparitätische Gremienstruktur vor allem auf der Verwaltungsebene vor, wie sie dann auch in das Gesetz übernommen wurde und in ihren Grundzügen bis heute gültig ist.
Zugleich veränderte diese Gremienstruktur ihren Charakter insbesondere ab 2002. Galt die Selbstverwaltung in der Arbeitsverwaltung bis dato als „Säule der korporatistischen Interessenvermittlung“, so brachten die Hartz-Gesetze einschneidende strukturelle Veränderungen in der Selbstverwaltung mit sich: „Auf der zentralen Ebene der BA (ab nun: Bundesagentur) wurde die bisherige dreistufige Leitungsstruktur der Bundesanstalt (Präsident, Vorstand, Verwaltungsrat) abgeschafft. Die Bundesagentur wird seitdem von einem hauptamtlichen Vorstand und einem ehrenamtlichen Verwaltungsrat geleitet. Der neue dreiköpfige Vorstand, dessen Mitglieder auf Zeit von der Bundesregierung berufen werden, hat die Aufgabe des ehemaligen Vorstands sowie des Präsidenten übernommen. Aufgabe des Verwaltungsrats, des einzig noch verbliebenen Selbstverwaltungsorgans auf zentraler Ebene, ist die Beratung und Kontrolle der Tätigkeit des Vorstandes (§§ 371 und 381 SGB II). Die Mitgliederzahl des Verwaltungsrats wurde zudem von 51 auf 21 verringert.“ (S. 215).
Nach Klenk sind es aber nicht nur das veränderte Verhältnis von Vorstand und Verwaltungsrat oder die neuen Regelungen zur Bestellung der Organe, die den Strukturbruch bewirken. Zur Abkehr vom tradierten Steuerungsmodell komme es vielmehr durch die Einführung des SGB II, obwohl dieses keine Regelungen enthält, die die Selbstverwaltungsstrukturen der Bundesagentur unmittelbar betreffen. Durch die Aufteilung der EmpfängerInnen arbeitsmarktpolitischer Leistungen auf zwei unterschiedliche Rechtskreise (SGB II und III) und ihre gleichzeitige Zuordnung zu unterschiedlichen Institutionen habe sich jedoch die Struktur der Interessenvermittlung in der Arbeitsverwaltung grundlegend verändert: „Die BA setzt das mit dem vierten Hartz-Gesetz eingeführte steuerfinanzierte Arbeitslosengeld II als Auftragsangelegenheit des Bundes um und handelt dabei ohne Selbstverwaltung. […] die Gestaltung der Leitungsstrukturen der Arbeitsgemeinschaften lässt das SGB II offen. […] Anders als bei den Trägern des SGB III sieht das SGB II keine institutionell abgesicherte Beteiligung von Interessenverbänden vor.“ (S. 216).
So veränderten die Selbstverwaltungsreformen die konkrete Ausprägung des Selbstverwaltungsmodells der BA, das tripartistische Verwaltungsmodell würde dadurch aber noch nicht grundsätzlich infrage gestellt werden. Zugleich konstatiert Klenk, dass es durch die Einführung von Hartz IV zu einem Bruch mit dem tradierten Selbstverwaltungmodell gekommen sei, weil die Verwaltung der Leistungen eines Großteils der erwerbsfähigen Leistungsempfängerinnen nun außerhalb der verbandlich gesteuerten Arbeitsverwaltung wahrgenommen würde. In der mittel- bis langfristigen Perspektive geht Klenk deshalb davon aus, dass es dauerhaft zu einem Nebeneinander eines korporatistisch gesteuerten Versicherungsbereichs und einem nicht-korporatistisch gesteuerten Fürsorgesystem kommt. Diese Entwicklung habe zugleich zu einer Neujustierung des Verhältnisses zwischen den Interessenverbänden geführt. Insbesondere die Rolle von Gewerkschaften und den Sozial- und Wohlfahrtsverbänden habe sich verändert: „War die Arbeitsverwaltung bislang die Domäne der Tarifparteien, so haben durch die Einführung von Arbeitslosengeld II die Wohlfahrtsverbände als Träger der Maßnahmen der Arbeitsförderung ein stärkeres Gewicht in der Repräsentation der Interessen erwerbsfähiger Arbeitsloser erhalten und stellen hier das Repräsentationsmonopol der Gewerkschaften in Frage.“ (S. 217, Herv. i. O.).

Der Beitrag von Wolfgang Schroeder und Andreas D. Schulz („Arbeitsmarktpolitik und Sozialpartner“) knüpft inhaltlich an die Ausführungen von Klenk an. Seit den Anfängen der tripartistischen Arbeitsmarktpolitik im Jahre 1927 prägen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände die Strukturen und Inhalte der staatlichen Arbeitsmarktpolitik in Deutschland mit. Dies gilt sowohl indirekt (über Parteien, Ministerien etc.), vor allem aber direkt im Rahmen der Selbstverwaltung der Bundesagentur für Arbeit. Die Autoren analysieren Geschichte und Struktur dieses Arbeitsmarktkorporatismus aus zwei Perspektiven, nämlich aus der Sicht der beteiligten Akteure (Binnenperspektive) und aus der Sicht der sich wandelnden Umwelt- und Akteurskonstellationen (Außenperspektive): „Es wird also einerseits die Bedeutung der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände anhand der verbandlichen (Macht-)Ressourcen und -strategien beleuchtet und andererseits die wechselnden Anforderungen sowie die damit einhergehenden Verschiebungen zwischen den Akteuren in der Arbeitsmarktpolitik analysiert.“ (S. 221).
Als entscheidender Einschnitt wird auch hier die Vorbereitung und Umsetzung der Hartz-Gesetze betrachtet. Der Hartz-Kommission kam – vor dem Hintergrund der negativen Erfahrungen aus den diversen „Bündnissen für Arbeit“ – nach Ansicht der Autoren nämlich auch die Rolle zu, „[…] die Blockaden der Verbände im triparitätischen Selbstverwaltungsgremium der Bundesanstalt für Arbeit aufzulösen und den Stillstand in den Arbeitsmarktreformen zu überwinden.“ (S. 233). Die Hartz-Kommission brach insofern mit dem bisherigen Verbandskorporatismus in der deutschen Arbeitsmarktpolitik, da viele Kommissionsvertreter als Personen und weniger als Mitglieder von Verbänden angesprochen wurden, weshalb „[…] nicht nur die Gewerkschaften, sondern auch die Arbeitgeber versuchten in der Folge mit Gewalt in die Kommission zu gelangen.“ (S. 233).
Für die Autoren signalisieren diese Entwicklungen drei zentrale Auswirkungen der Hartz-Reformen auf die deutsche Sozialpolitik: 1) einen weiteren Einflussrückgang der Verbände im Sozialstaat; dieser wurde damit 2) sukzessive zur „Chefsache“ von Regierung und Parteien, womit sich 3) zugleich der Ort für sozialpolitische Verhandlungs- und Aushandlungsprozesse von den Verbänden hin zu den Parteiführungen verlagerte: „Ein Zeichen hierfür ist der politische Bedeutungsverlust der Selbstverwaltung auf der Bundesebene, die als Verwaltungsrat mehrheitlich technische Aufgaben eines Aufsichtsrats wahrnimmt. Noch eindeutiger ist die Abschaffung der sozialen Selbstverwaltung auf Landesebene.“ (S. 234).

Stefanie Kremer und Silke Bothfeld fragen in ihrem Beitrag „Reflexive Regulierung von Beschäftigungsbedingungen: Königsweg oder Sackgasse?“ nach den Veränderungen institutioneller Regulierung des deutschen Beschäftigungssystems und ihren arbeitsmarktlichen Auswirkungen. Seit Mitte der 1980er Jahre stieg die Arbeitslosigkeit in Deutschland stark an, breitete sich der Niedriglohnsektor zunehmend aus und schwand die Bedeutung von Flächentarifverträgen. Dabei wurden nicht nur die Institutionen sozialer Sicherung, sondern auch der traditionell hohe Standard bei der Regulierung der Beschäftigungsbedingungen als eine Belastung insbesondere für das Beschäftigungswachstum in den unteren Einkommensbereichen interpretiert: „In Deutschland folgten die jüngsten Arbeitsmarktreformen dieser Denkart, indem sie die Ausweitung von atypischer Beschäftigung durch eine direkte oder indirekte arbeitsrechtliche Deregulierung betrieben.“ (S. 239). Daraus ergibt sich für die Autorinnen die Frage, ob „[…] diese Deregulierung mit einem endgültigen Abschied von den einmal erreichten sozialen Standards gleichzusetzen [ist], weil sie zwangsläufig zu einer Verminderung des Sozialschutzes führt? Oder sind neue Formen eines Kompromisses zwischen einem betrieblichen Bedarf an Flexibilität des Arbeitskräfteeinsatzes und einem effektiven ArbeitnehmerInnen-Schutz denkbar?“ (ebd.).
Dabei gibt die in der Rechts- und Politikwissenschaft geführte steuerungstheoretische Debatte, die auf Formen der „reflexiven Regulierung“ und des „prozeduralen Rechts“ rekurriert, die theoretische Folie der beschriebenen Veränderungsprozesse ab: „Im Kern zeichnet sich die Strategie der reflexiven Regulierung durch die Zurückhaltung des Gesetzgebers gegenüber von den Beteiligten selbst zu verhandelnden Lösungen aus und überantwortet somit die Wahrung öffentlicher Interessen an dezentrale Akteure, zwischen denen auch politische Differenzen bestehen können.“ (ebd.).
Die Autorinnen vertreten dabei die These, dass das Konzept des reflexiven Rechts zwar ein Potenzial für eine gerechte und effektive Regulierung von Arbeitsverhältnissen bietet, dieses Konzept zugleich aber substantielle Verteilungskonflikte tendenziell unterschätze. Insbesondere dürfe sich das Ziel arbeitsrechtlicher Regulierung nicht auf die Senkung der Arbeitskosten und damit auf die Nachfrage nach Arbeitskraft auf dem Arbeitsmarkt reduzieren lassen. Nachdem die Autorinnen den Ansatz der reflexiven Regulierung vorgestellt und anhand zweier Fallbeispiele aus dem kollektiven (Flächentarifvertrag) und dem individuellen Arbeitsrecht (Leiharbeit) erläutert haben, geht es ihnen darum, die praktischen (Aus-)Wirkungen dieser Strategie zu illustrieren.
Grundsätzlich erscheint ihnen der Weg, Kompetenzen an gesellschaftliche Akteure zu verlagern, die eine höhere Problemkenntnis aufweisen und kurzfristig spezifische Regelungsmechanismen entwickeln können, plausibel. Empirisch bestätige sich jedoch, „[…] dass es auch für die Entwicklung eines reflexiven Rechts eine Herausforderung darstellt, die Sicherung der Letztverantwortung im Rahmen des Sozialstaatsprinzips mit der notwendigen Unvoreingenommenheit des Gesetzgebers zu vereinbaren.“ (S. 249). Das Beispiel der Tarifautonomie habe gezeigt, dass die Delegation lange Zeit gut funktioniert habe, das Problem der veränderlichen Machtverteilung gesellschaftlicher Akteure aber in dem Moment an Bedeutung gewinne, da das System der Flächentarifverträge erodiert und aufgrund dieser und anderer paralleler Entwicklungen die Funktionsfähigkeit der Tarifautonomie gefährdet sei. Das (neuere) Beispiel der Reform der Arbeitnehmerüberlassung illustriere dagegen „[…] den (gescheiterten) Versuch, eine „Selbständerung“ der Unternehmen bei der Bewältigung von kurzfristigen Arbeitskräftebedarf zu erwirken, ohne dabei jegliche soziale Qualität der Regulierung preiszugeben.“ (ebd.; Herv. i. O.)

Manon Irmer und Aysel Yollu-Turk beschäftigen sich in ihrem Beitrag „Die europäischen Institutionen als Drahtzieher der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland? Zur Bedeutung der europäischen Beschäftigungsstrategie und des Europäischen Sozialfonds im arbeitsmarktpolitischen Geschehen“ mit dem europäischen Kontext nationaler Arbeitsmarktpolitiken nach 1997. Mit der Unterzeichnung des Vertrages von Amsterdam haben die europäischen Mitgliedstaaten anerkannt, dass die Beschäftigungspolitik eine Angelegenheit von gemeinsamem Interesse ist und dass die beschäftigungspolitischen Maßnahmen auf nationaler Ebene mittelbare und unmittelbare Konsequenzen für die anderen Mitgliedstaaten besitzen. Zur Koordinierung ihrer Aktionen stehen den EU-Mitgliedsstaaten institutionalisierte Verfahren zur Verfügung, die unter der Überschrift der „Europäischen Beschäftigungsstrategie“ (EBS) zum Einsatz kommen. Der komplementäre „Europäische Sozialfonds“ (ESF) von 1957 fungiert als wichtiger Impulsgeber der EBS, indem er Maßnahmen finanziert, die zur Zielerreichung der EBS beitragen.
Es geht den Autorinnen nun um die Klärung der Frage, ob die europäischen Instanzen mit Hilfe der EBS und des ESF die deutsche Beschäftigungspolitik tatsächlich beeinflusst haben bzw. weiterhin beeinflussen? Auf Basis einer Dokumentenanalyse, die die jeweiligen relevanten Akteure (Rat der Europäischen Union und Europäische Kommission) und Steuerungsmechanismen (die offene Methode der Koordinierung (OMK) als Form der „weichen Steuerung“) genauer darstellt, gehen sie der Frage nach, inwieweit die EBS in Deutschland greift, um abschließend die Rolle des ESF in Deutschland insbesondere im Hinblick auf die Realisierung der EBS zu beleuchten.
Innerhalb der EBS zeige sich dabei, dass zwischen dem Rat und den Mitgliedstaaten eine Prinzipal-Agenten-Beziehung bestehe: „Diese Beziehung zeichnet sich dadurch aus, dass der Rat als Prinzipal seine beschäftigungspolitischen Forderungen nicht rechtlich durchsetzen kann. […] Der Erfolg dieses Steuerungsinstruments (der OMK, MB) hängt somit stark vom politischen Willen und Engagement der einzelnen Mitgliedsländer ab.“ (S. 264). Deutschland habe sich hierbei durch die Festlegung von sechs nationalen Prioritäten einen erheblichen Spielraum in der Berichterstattung geschaffen, wodurch die Wirkung der OMK geschwächt werde. Darüber hinaus rückten beschäftigungspolitische Themen zu Gunsten wirtschaftspolitischer Maßnahmen in den Hintergrund. Dieses Ergebnis zeige sich auch bei der Betrachtung der Empfehlungen, die der Rat an Deutschland gerichtet hat.

In ihrem resümierenden Schlussbeitrag („Arbeitsmarktpolitik – ein emanzipatorisches Projekt in der sozialen Marktwirtschaft“) nehmen die Herausgeber Bothfeld, Sesselmeier und Bogedan die in den Einzelbeiträgen formulierten Kernthesen noch einmal auf. Der von ihnen konstatierte „paradigmatischen Wandel in der Arbeitsmarktpolitik“ lässt sich danach bereits in den Grundzügen der Arbeitsmarktpolitik nachweisen, weil sich neben dem wohlfahrtsstaatlichen Arrangement auch die ihm zu Grunde liegenden Wertvorstellungen und die Steuerungsstrukturen verändert hätten. Die Analyse des Instrumentariums zeige ebenso einen weitreichenden Wandel, der an den Veränderungen der Ausgabenpolitik, der Neudefinition von Zugangsrechten und an einer neuen strategischen Zielausrichtung deutlich werde. Bei der arbeitsmarktpolitischen Steuerung zeigten sich neben starken Kontinuitäten z. B. in der Organisation der Arbeitsverwaltung auch drastische Veränderungen im Zuge einer betriebswirtschaftlichen Überformung der Organisation der Agenturen und der Arbeitsvermittlungsprozesse. Diese Entwicklungen werden von den Autoren kritisch betrachtet, weil sie insbesondere dem sozialpolitischen Charakter der Leistungsprozesse nicht angemessen Rechnung tragen würden.
Ihr Fazit: „Mit anderen Worten: die Gesamtschau der Entwicklungen in der Arbeitsmarktpolitik verdeutlicht eher gewachsene Uneinheitlichkeit und Inkonsistenz als einen gelungenen Übergang zu einem neuen Modell der Arbeitsmarktpolitik, das den Anforderungen eines im strukturellen Wandel begriffenen Beschäftigungssystems bei gleichzeitiger Rücksicht auf historisch gewachsene und kulturell verankerte Sicherheitserwartungen gerecht werden würde.“ (S. 270). Auf Basis dieses „strukturellen Dilemmas“ entwickeln die Autoren abschließend eine Grobskizze möglicher Reformoptionen.

Fazit

Die Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik in den Jahren nach der Einführung des AFG stellt sich, wie sämtliche Beiträge belegen, wechselhaft dar, was auch an den bis heute anhaltenden Gesetzesnovellen und Reformen des bzw. im SGB II und SGB III – zum Teil im Jahres- oder gar Monatsrhythmus – im Bereich der Arbeitsförderung deutlich wird. Eine Entwicklung, die mit der Umsetzung der Hartz-Gesetze seit 2005 nicht etwa gestoppt wurde, sondern weiter an Dynamik gewonnen hat und für die (besonders auch vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Wirtschafts- und Finanzkrise und ihrer möglichen arbeitsmarktpolitischen Implikationen) vorläufig kein Ende absehbar ist.

Wer sich über diese Entwicklung, ihre arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Grundlagen und Auswirkungen und deren Bewertung kundig machen will, dem ist der vorliegende Band uneingeschränkt zu empfehlen. Dies gilt wegen seiner klaren Systematik und wegen der Breite des gebotenen Themenspektrums sowie der inhaltlichen Tiefe und Aktualität der Einzelbeiträge. Sie bieten vor allem dem thematisch vorgebildeten Leser eine detaillierte und zugleich erschöpfende Darstellung des „Standes der Kunst“ im Politikfeld der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland.


[1] In einigen Fällen handelt es sich um komprimierte und zugleich aktualisierte Darstellungen der Autoren zum gleichen Thema, die zum Teil in anderem Zusammenhang ausführlich besprochen wurden. Wir verweisen deshalb auf die entsprechenden Rezensionen.

[2] Knuth erklärt „Pfadabhängigkeit“ dabei wie folgt: „Wenn man einen Baum klettert, dessen Stamm sich verzweigt, dann ist es durchaus möglich, von einem Zweig zum anderen überzuwechseln – aber je weiter man sich schon vom Stamm entfernt hat, desto mühsamer und teurer (im Sinne der Entwertung früherer Anstrengungen) wird diese Übung […] Pfadwechsel sind möglich, verursachen aber ökonomische, soziale und politische Kosten […] Pfadwechsel führen nicht in beliebige Richtungen, sondern sie münden in andere bereits vorgezeichnete Pfade, die ihre eigene Entwicklungslogik aufweisen.“ (Knuth, S. 66; vgl. den Beitrag unten).

[3] Vgl. dazu ausführlich Mohr (2007): Soziale Exklusion im Wohlfahrtsstaat, Wiesbaden (http://www.socialnet.de/rezensionen/4940.php) und zu „Workfare“ in: Wyss (2007): Workfare, Zürich (http://www.socialnet.de/rezensionen/5783.php).

[4] Das Bundesverfassungsgericht hat mit seinem Urteil vom Dezember 2007 die gültige, in § 6c SGB II geregelte Trennung der Aufgabenwahrnehmung zwischen Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) und zugelassenen kommunalen Trägern (zkT > „Optionskommunen“) für verfassungswidrig erklärt, weil es sich hierbei um eine grundgesetzlich nicht vorgesehene Form der „Mischverwaltung“ handele. Der Gesetzgeber muss nun – bis zum Ende der Laufzeit der so genannten „Experimentierklausel“ (Ende 2010) – eine neue Regelung etablieren: Entweder, indem eine grundgesetzkonforme Lösung gefunden wird (wie immer diese aussehen mag) oder andersherum dadurch, dass das Grundgesetz dem Status Quo angepasst wird.

[5] Diese betrifft insbesondere die deutliche Stärkung von vermittlungsorientierten Maßnahmen wie etwa der Einschaltung privater Vermittler oder der Einsatz von Lohnkostenzuschüssen.

[6] Vgl. dazu ausführlich den Beitrag von Holger Schütz unten.

[7] Vgl. dazu ausführlich in Schütz (2008), http://www.socialnet.de/rezensionen/6553.php

[8] Vgl. dazu ausführlich in Hielscher/Ochs (2009), http://www.socialnet.de/rezensionen/7715.php

[9] Vgl. dazu ausführlich auch: Kaps (2005), http://www.socialnet.de/rezensionen/4121.php


Rezensent
Prof. Dr. Michael Buestrich
Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe in Bochum
Homepage www.buestrich.net


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Zitiervorschlag
Michael Buestrich. Rezension vom 07.11.2009 zu: Silke Bothfeld, Werner Sesselmeier, Claudia Bogedan: Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zu Sozialgesetzbuch II und III. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2009. ISBN 978-3-531-16887-6. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, http://www.socialnet.de/rezensionen/8095.php, Datum des Zugriffs 30.07.2016.


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