Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Regiert das Lokale das Soziale?
Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Regiert das Lokale das Soziale? Die Kommunalisierung und Dezentralisierung sozialer Dienste als sozialpolitische Reformstrategie. Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2010. 214 Seiten. ISBN 978-3-8340-0691-2. 19,80 EUR, CH: 34,60 sFr.
Reihe: Grundlagen der sozialen Arbeit - Band 24.
Thema
Im Fokus der 14 Beiträge in dem von Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt herausgegebenen Sammelband stehen die Kommunalisierung und Dezentralisierung der sozialen Sicherungssysteme, also der diversen Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung sowie der Bildungs- und Gesundheitspolitik. Schon in den 1990er Jahren begann die Entwicklung, zentrale sozial-, bildungs-, wirtschafts- und gesundheitspolitische Strategien auf kommunaler Ebene anzusiedeln, weil sich dort die sozialen Probleme am unmittelbarsten zeigen und deshalb besonders brisant sind. Zudem können im lokalen Raum öffentliche Institutionen gemeinsam mit zivilgesellschaftlichen Akteuren - wie EhrenamtlerInnen oder Stiftungen - vor Ort direkt aktiv werden. Damit verbunden ist zudem die Hoffnung, die Sozialetats in den öffentlichen Haushalten durch preiswertere Lösungen für soziale Probleme zu entlasten. Nicht nur in Deutschland, sondern in der EU insgesamt wird die Dezentralisierung und Kommunalisierung zentraler politischer Maßnahmen angestrebt. So heißt es ausdrücklich in der von den Herausgebern einleitend zitierten Schlussakte zur Lissabon Erklärung der EU: „Im Einklang mit den Subsidiaritätsprinzip wird nach einem völlig dezentralen Ansatz vorgegangen werden, so dass die Union, die Mitgliedsstaaten, die regionalen und lokalen Ebenen sowie die Sozialpartner und die Bürgergesellschaften im Rahmen unterschiedlicher Formen von Partnerschaften aktiv mitwirken“ (S. 3).
In dem Herausgeberband von Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt werden auf verschiedenen Ebenen die Konsequenzen herausgearbeitet, die sich aus diesen Entwicklungen für die Soziale Arbeit ergeben. Von zentraler Bedeutung ist dabei der Methodenansatz der Sozialraumorientierung. Ursprünglich galt die Sozialraumorientierung – und teilweise auch ihr historischer Vorläufer der Gemeinwesenarbeit – mit Michael Galuske und Werner Thole (2006) als „Chiffre eines auf den sozialen Nahraum, seine Ressourcen und Bedarfslagen hin orientierten Ansatzes der Vernetzung von Hilfen auf der Basis sozialwissenschaftlich fundierter Analysen der sozialen Strukturen und Netzwerke“. Inzwischen hat sie sich angesichts knapper öffentlicher Finanzen auch zum Aktivierungsansatz im Rahmen der Logiken des aktivierenden Sozialstaats gewandelt. Denn mit Hilfe der Sozialen Arbeit soll im Sozialraum bürgerschaftliches Engagement in Form von Ehrenamt, Freiwilligentätigkeiten und Bürgerarbeit mobilisiert werden, um dort sozialen Problemen mit möglichst geringem Einsatz öffentlicher Finanzmittel zu begegnen. 2009 sprachen Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt in diesem Zusammenhang auch von dem Ansatz der „Enabling Communities“.
Herausgeber und Entstehungshintergrund
Heinz-Jürgen Dahme ist als Professor für Verwaltungswissenschaft an der Hochschule Magdeburg-Stendal im Fachbereich Sozial- und Gesundheitswesen tätig. Seine Arbeitsschwerpunkte sind die Sozialen Dienste und Wohlfahrtsverbände sowie die Entwicklung der öffentlichen Verwaltungen. Norbert Wohlfahrt arbeitet als Professor für Sozialmanagement an der Evangelischen Fachhochschule Rheinland-Westfalen-Lippe. Seine Arbeitsschwerpunkte sind: Kommunale Sozialpolitik und Sozialverwaltung, Entwicklung sozialer Dienste und non-profit-Organisationen.
Zum einen verfügen die beiden Herausgeber über eine lange Liste gemeinsamer Veröffentlichungen zu aktuellen sozialpolitischen Hintergründen und Fragen der Sozialen Arbeit. Zum anderen haben sie gemeinsam bereits mehrere Bände zu zentralen sozialpolitischen Entwicklungen in der Schriftenreihe „Grundlagen der Sozialen Arbeit“ des Schneider Verlages publiziert. In diesem Sinne ist der vorliegende Sammelband als Fortsetzung der Auseinandersetzung mit den jeweils aktuellen sozialpolitischen Grundlagen der Sozialen Arbeit zu verstehen.
In ihrer langjährig bewährten Zusammenarbeit ist es ihnen gelungen, vier Autorinnen und sieben Autoren zu gewinnen, von denen vier FachhochschulprofessorInnen, zwei Universitätsprofessoren, ein Direktor in einem Wohlfahrtsverband sowie vier wissenschaftliche MitarbeiterInnen an universitären oder außeruniversitären Forschungsinstituten sind. Dieses breite Spektrum an AutorInnen verspricht Beiträge mit unterschiedlichen Perspektiven, Zugangsweisen und Fragestellungen.
Aufbau
Zur Strukturierung der insgesamt 14 Beiträge ist der Sammelband – neben der Einleitung der beiden Herausgeber – in vier Unterkapitel gegliedert.
I. „Grundlagen kommunalisierter Sozialpolitik“
Einführend zu diesem I. Teil mit seinen vier Beiträgen erörtert Dieter Grunow zunächst die theoretischen Grundlagen zur Kommunalisierung der Sozialpolitik mit den entsprechenden gesetzlichen Vorgaben und relevanten Begriffen. Auf dieser Basis skizziert er die unterschiedlichen Gestaltungs- bzw. Umbaumöglichkeiten, die für und innerhalb des föderalen Systems in Deutschland mit jeweils unterschiedlichen Reichweiten und Dimensionen vorhanden sind. Sein Beitrag schließt mit Überlegungen zu einer „Föderalismus-‚Theorie’“ (S. 21) und „’Theorie’ kommunaler Leistungsfähigkeit“ (S. 22).
Im Anschluss an diesen stark politikwissenschaftlich ausgerichteten Artikel erläutern die beiden Herausgeber Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt grundlegend und systematisch die „Aktivierung des Lokalen als Aufgabe und strategische Ressource bürgerschaftlicher Sozialpolitik“ (S. 26) und verorten diese in bereits vorhandenen Ansätzen der Sozialpolitik und Sozialen Arbeit. Neben dem schon hier einführend erwähnten Konzept der Sozialraumorientierung der Sozialen Arbeit beziehen sie die Kommunalisierungsprozesse auf die Ansätze zum „New Public Management“ (S. 28), zur „Local Governance“ (S. 30) sowie zu jenem der „Bürgerkommune“ (S. 32). Sie gelangen zu dem Fazit, dass die Stärkung der kommunalen Ebene keineswegs mit einer Bekräftigung der kommunalen Selbstverwaltung zu verwechseln sei, denn sie folge vielmehr dem Willen des Bundes oder der Länder und ziele auf die Aktivierung der kommunalen Ressourcen, was sie „als Chance und Schranke Sozialer Inklusion“ (S. 37) und damit ambivalent bewerten.
Um die bisherigen theoretisch ausgerichteten Überlegungen mit ‚Leben zu füllen’, stellt Hejo Manderscheid in seinem Beitrag ausführlich die umfangreichen Kommunalisierungsprozesse in Hessen dar, die bereits Ende der 1990er Jahre einsetzten. Dabei gewährt er nicht nur spannende Einblicke in die damit verbundenen Konsequenzen für die Freie Wohlfahrtspflege in Hessen, sondern kommt zu dem brisanten Schluss, dass „die Kommunalisierung selbst als primär sparpolitische Maßnahme gesehen werden“ (S. 51) muss und zudem keineswegs kommunale bzw. lokale Vernetzungsstrukturen gefördert hat, sondern „zu wachsendem Abstimmungsbedarf zwischen partikularisierten Sozialunternehmen“ (ebd.) geführt hat.
In seinem den I. Teil dieses Sammelbandes abschließenden Beitrag beschäftigt sich Holger Ziegler sowohl theoretisch als auch empirisch kritisch mit der „Orientierung am Sozialraum“ und dem mit der Kommunalisierung verbundenen Zuschreibungsprozess, in dem der „soziale Raum selbst … zum Fall der Sozialen Arbeit“ (S. 56) wird. Als Fazit seiner Analysen fordert er die Profession der Sozialen Arbeit auf, sich selbstkritisch zu vergewissern, dass es zwar einerseits ein legitimes Anliegen sei, besonders belastete und benachteiligte Stadtteile weiter zu entwickeln. Andererseits trage sie damit jedoch nicht grundlegend zur Verbesserung der „Entfaltungsmöglichkeiten und Lebenschancen von Menschen“ (S. 61) bei, da diese auch in weniger benachteiligten Stadtteilen immer noch arm und arbeitslos seien.
II. „Kommunalisierung und Dezentralisierung in Handlungsfeldern sozialer Dienste“
Die sechs Beiträge in diesem II. Teil beleuchten die konkreten Konsequenzen, die die Kommunalisierung und Dezentralisierung sozialpolitischer Strategien in ausgewählten Handlungsfeldern der Sozialen Arbeit mit sich bringen. Er startet mit dem Artikel von Michael Buestrich, in dem er die historische Entwicklung der kommunalen Arbeitsmarktpolitik, angefangen bei der kirchlichen Armenfürsorge im Mittelalter bis hin zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik gemäß des Sozialgesetzbuches II (SGB II) nachzeichnet. Sein Argumentationsgang folgt der Frage, wie sich in den jeweiligen Epochen die kommunale und zentrale bzw. bundesweite Zuständigkeit für die Arbeitsmarktpolitik entwickelt hat. Sein Beitrag endet mit einem Ausblick, wie die Zusammenarbeit zwischen Bundes- und kommunaler Ebene in den ARGE zukünftig gestaltet werden kann, nachdem sie verfassungsrechtlich im Dezember 2007 vom Bundesverfassungsgericht wegen der Verletzung des Rechts auf kommunale Selbstverwaltung verboten worden ist.
Sabine Schäper schildert in ihrem Beitrag die Möglichkeiten und Grenzen, die die Kommunalisierung und Dezentralisierung für die Soziale Arbeit mit Menschen mit Behinderungen hat. Pointiert formuliert sie die Entwicklung von zentralen Wohn- und Betreuungseinrichtungen als „Anstalten“ hin zu dezentralen Wohngruppen in einer „caring community“. Auf der Basis der von ihr angegebenen Daten zu den Eingliederungshilfen (vgl. S. 85) lässt sich berechnen, dass gegenwärtig rund 423.000 Menschen mit Behinderungen in dezentrale Wohn- und Betreuungsformen vermittelt werden müssten. Auch angesichts dieser Quantitäten kommt sie zu der Schlussfolgerung: „Im Handlungsfeld der Behindertenhilfe stellt sich … deutlicher als in anderen Feldern die Frage, wie die lokale Gemeinschaft in die Lage versetzt werden kann, die notwendige Unterstützung für Menschen mit Behinderungen zu organisieren und zu erbringen“ (S. 91).
Gertrud Kühnlein nimmt in ihrem Beitrag kritisch die Kommunalisierung der Bildungspolitik in den Blick, in deren Kontext in den letzten Jahren die Einrichtung von so genannten „regionalen/ kommunalen Bildungslandschaften“ propagiert wird und auch durch große Bundesprogramme wie „Lernen vor Ort“ vorangetrieben werden soll. Doch gerade im Bereich der Bildung sind die förderalen Strukturen überaus starr und unflexibel. Prägnant arbeitet Gertrud Kühnlein heraus, dass für die Schulen die Bundesländer, die Berufsbildung der Bund und für die Kindertagesstätten, Schulsozialarbeit und die offenen Ganztagsangebote die Kommunen zuständig sind. Angesichts dieses „verminten“ Geländes wirft sie die grundsätzliche Frage auf, aus welchen Gründen sich Kommunen überhaupt in der Bildung engagieren. Antworten findet sie unter marketingbezogenen Aspekten insofern, dass „die Kommunen, die sich in den letzten Jahren aktiv auf diesen Weg begeben haben, einen fast nicht mehr einholbaren Vorsprung haben, wenn es um die Akquisition staatlicher und europäischer Fördergelder geht“ (S. 111).
In einem weiteren Beitrag der beiden Herausgeber setzen sich Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt kritisch mit der „Sozialraumorientierung in der Kinder- und Jugendhilfe“ auseinander. Insbesondere aufgrund ihrer Analysen zu den Sozialraumbudgets kommen sie zu dem Ergebnis, dass es sich dabei aus fachlicher und fachpolitischer Perspektive kaum um „lebensweltbezogene Fallarbeit“, sondern vielmehr um eine „funktionale Dezentralisierung“ (S. 113) handelt, mit der vor allem sparpolitische Ziele verfolgt werden. Differenziert schildern sie die einzelnen Konsequenzen, die mit der Einführung von Sozialraumbudgets für die Jugendhilfestrukturen verbunden sind.
Peter-Georg Albrecht geht der „Dezentralisierung und Kommunalisierung in Altenhilfe und Altenarbeit“ (S. 129) nach. An Beispielen aus Sachsen-Anhalt, Bauern, Sachsen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen erläutert er die aktuellen Entwicklungen in diesem Bereich mit den Schwierigkeiten, die sich aus der unterschiedlichen Zuständigkeiten der Bundes-, Landes- und kommunalen Ebene ergeben.
Abschließend zu dem II. Teil schildert Michael Krummacher auf der Basis empirischer Daten die „Kommunalisierung der Integrationspolitik“ (S. 143). Seine Bestandsaufnahme schließt mit ambivalenten Einschätzungen im Sinne einer Zwischenbilanz zu den gegenwärtig vielfältig stattfindenden Entwicklungen: Einerseits erhalten die Kommunen von der Bundes- und jeweiligen Landesebene zahlreiche Ressourcen, um eine erfolgreiche Integrationspolitik vor Ort betreiben zu können. Andererseits sind sowohl die begrenzte Reichweite kommunaler Handlungsmöglichkeiten als auch sonstige Hindernisse und Widersprüche zu konstatieren, die eine kommunale Integrationspolitik behindern. Abschließend stellt der Autor vier Handlungsebenen mit entsprechenden Handlungsempfehlungen vor, die die einzelnen Kommunen zur Realisierung einer erfolgreichen Integrationspolitik umsetzen sollten.
III. „Steuerung kommunalisierter Sozialpolitik“
Dieser III. Teil umfasst zwei Beiträge: Zunächst diskutiert Monika Burmeister die „Kommunale Sozialberichterstattung“ als „Instrument der Steuerungsunterstützung oder der Öffentlichkeitsarbeit“ (S. 162). Aufgrund ihrer Überlegungen gelangt sie zu dem Schluss, dass die gegenwärtige kommunale Sozialberichterstattung immer auch ein Instrument zur Öffentlichkeitsarbeit ist, in dem deshalb ebenfalls die verschiedenen Akteure vor Ort zu Wort kommen sollten (S. 174). Andererseits plädiert sie dafür, die Berichterstattung als Steuerungsinstrument zu qualifizieren, indem neue Datenquellen erschlossen und quantitative Untersuchungen um qualitative Studien ergänzt werden sollten.
Der III. Teil schließt mit der kritischen Analyse von Andreas Polutta zur „Wirkungssteuerung als Instrument kommunalisierter Sozialpolitik“. Dabei bezieht er sich auch auf Erfahrungen aus der Evaluation des Bundesmodellprogramms „Wirkungsorientierte Jugendhilfe“ und schildert die verschiedenen „Ansätze und Instrumente zur wirkungsorientierten Steuerung sozialer Dienste“ (S. 178). Abschließend plädiert der dafür, dass zukünftig mit der wirkungsorientierten Steuerung in stärkerem Maße als bisher als Ziel die bessere „Förderung von Verwirklichungschancen und Teilhabechancen für die Adressaten Sozialer Dienste“ (S. 189) und weniger wettbewerbliche, controllingorientierte und sonstige ökonomische Interessen verfolgt werden sollten.
IV. „Ein Blick ins Ausland“
Wie die Überschrift zu diesem IV. und letzten Teil des Sammelbandes zutreffen ausdrückt, wirft hier nur Britta Grell einen „Blick ins Ausland“ und zwar auf „Die (Re-)Förderalisierung und Kommunalisierung des Armutsproblems in den USA“ (S. 194). Nach einem kurzen Rückblick auf die Daseinsfürsorge und Sozialhilfe in den USA im 20. Jahrhundert skizziert die Autorin die sozialpolitischen Entwicklungen seit 1996, denn in diesem Jahr wurde mit der von Konservativen und Liberalen gleichermaßen befürworteten Welfare Reform der Rechtsanspruch auf Bundeszuschüsse für die Familienfürsorge abgeschafft. In der Konsequenz sind die Kommunen und Stadtverwaltungen mit den sozialen Problemen von Armut und Ausgrenzung so stark ge- oder besser überfordert, dass zumindest ein Teil von ihnen „in Zukunft noch mehr auf räumliche Verdrängung und das Unsichtbarmachen von Armut setzen wird“ (S. 207).
Diskussion
Wie ich bereits oben aufgrund des breiten Spektrums des AutorInnenkreises vermutet habe, ist es aus meiner Sicht den beiden Herausgebern gelungen, die für die Soziale Arbeit immens bedeutsame Kommunalisierung sozialpolitischer Strategien und ihre Konsequenzen für die sozialen Dienste aus ganz unterschiedlichen Perspektiven mit verschiedenen Zugangsweisen und Fragestellungen zu beleuchten. Deshalb gratuliere ich Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt dazu, dass sie mit ihrem Herausgeberband ihren selbst gesetzten Anspruch meines Erachtens in Gänze eingelöst haben, „mit Blick auf die Sozialen Dienste und die Soziale Arbeit sachlich zu prüfen, welche Optionen und Strategien in verschiedenen sozialpädagogischen Handlungsfeldern mit dem Kommunalisierungs- und Dezentralisierungsprojekt verbunden sind und welche erwartbaren Wirkungen sich abzeichnen“ (S. 7). Wie von den Herausgebern erhofft, haben mich die vorliegenden Beiträge sehr zu einer kritischen Auseinandersetzung angeregt (S. 8), und sie tragen ferner meines Ermessens dazu bei, die Diskurse über „dezentralisierte Politikstrategien“ (ebd.) in der Sozialpolitik, aber auch in der Sozialen Arbeit sachlich zu vertiefen.
Aufgrund seiner Gliederung in vier zwar unterschiedlich umfangreiche, aber dennoch systematisch gut nachvollziehbare Teile mit ansprechend und aussagekräftig betitelten Einzelbeiträgen ermöglicht der Sammelband, sowohl chronologisch von vorne nach hinten als auch selektiv gelesen zu werden, sofern einzelne LeserInnen ein besonderes Interesse für spezielle Arbeits- bzw. Handlungsfelder der Sozialen Arbeit haben. Daneben gewährleistet auch die sprachliche Gestaltung fast aller Einzelbeiträge für mich die sehr gute Lesbarkeit dieses Herausgeberwerks.
Fazit
Aus den zuvor genannten Gründen empfehle ich diese Publikation mit Nachdruck allen Menschen, die in der Wissenschaft oder Praxis der Sozialpolitik und Sozialen Arbeit tätig sind. Denn sie lädt dazu ein, sich kritisch mit der Kommunalisierung und Dezentralisierung sozialer Dienste auseinander zu setzen. Denn auf diese Weise zieht sich die Sozialpolitik als Interventionsinstanz immer mehr aus den verschiedenen Handlungsfeldern der Sozialen Arbeit zurück. Zum einen kontrolliert sie nur noch als Steuerungsinstanz die möglichst effiziente und effektive Erbringung sozialer Dienstleistungen, zum anderen gilt ihr Interesse der Aktivierung der Eigenverantwortung der Bürgerinnen und Bürger im kommunalen bzw. lokalen Kontext zur Entlastung der Sozialetats der öffentlichen Haushalte. In dieser teilweise basisdemokratisch anmutenden Semantik wird zu sehr vernachlässigt, dass die Teilhabe- und Verwirklichungschancen der Individuen in ganz erheblichem Maße durch ihre strukturellen, vor allem ökonomischen Lebensbedingungen bestimmt werden, und deshalb ist die Soziale Arbeit gefordert, sich auf ihre politischen Einmischungsstrategien zu besinnen und sich nicht vorschnell in sozialpolitische Vorgaben einzupassen.
Rezensentin
Prof. Dr. Ruth Enggruber
Fachhochschule Düsseldorf, FB Sozial- und Kulturwissenschaften
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Zitiervorschlag
Ruth Enggruber. Rezension vom 08.09.2010 zu: Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Regiert das Lokale das Soziale? Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2010. 214 Seiten. ISBN 978-3-8340-0691-2. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, http://www.socialnet.de/rezensionen/9469.php, Datum des Zugriffs 23.05.2012.
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