Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Regiert das Lokale das Soziale?
Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Regiert das Lokale das Soziale? Die Kommunalisierung und Dezentralisierung sozialer Dienste als sozialpolitische Reformstrategie. Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2010. 214 Seiten. ISBN 978-3-8340-0691-2. 19,80 EUR, CH: 34,60 sFr.
Reihe: Grundlagen der sozialen Arbeit - Band 24.
Thema
Die Themen Sozialraumorientierung, Gemeinwesenarbeit, Quartiersmanagement und Bürgerschaftliches Engagement auf kommunaler Ebene haben Hochkonjunktur. Sie alle sind untrügliche Anzeichen für eine politische Dezentralisierung mit weit reichenden Folgen für die Soziale Arbeit.
Aufbau und Einleitung
Der vorliegende Band ist in vier Themenbereiche untergliedert. Er thematisiert
- die sozialpolitischen Ursachen für den oben skizzierten Prozess,
- dessen Folgen für verschiedene Bereiche der Sozialen Arbeit,
- die sich aus der Gesamtentwicklung ergebenden Herausforderung an die politische Steuerung der Kommunen und wirft dann
- einen vergleichenden Blick auf die Armutsbekämpfungsprogramme in den USA.
Der Band präsentiert 14 Beiträge von 13 Autoren auf insgesamt 214 Seiten.
Der Umbau vom Sozialstaat zum „aktivierenden Sozialstaat“ bzw. zum „sozialinvestiven Sozialstaat“ (S.3) sei im vollen Gang. Auf diese kurze Formel lässt sich der einleitende Beitrag „Regieren durch Dezentralität“ von Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt bringen. In diesem Prozess solle sich die Sozialarbeit zu einer „bürgerschaftlichen Sozialarbeit“ (S.4) weiter entwickeln, die Bedürftige in die Lage versetzt, Eigenverantwortung zu übernehmen um das primär für die Notlage verantwortliche individuelle Fehlverhalten zu korrigieren. Die konkrete Sozialarbeit im Kontext der gegenwärtigen Renaissance des Lokalen dürfe jedoch nicht „mit der Wiederbelebung einer partizipatorischen und emanzipatorischen Gemeinwesenarbeit“ (S. 8f.) verwechselt werden, da das Gemeinwesen in der aktuellen Entwicklung zum Aktivierungsobjekt verkomme, das zum Ziel habe, „Individuen mittels Lebensstilpolitik auf Konformität und Uniformität zu verpflichten.“ (S. 8) Ein Grundsatz der „alten Gemeinwesenarbeit“ sei es gewesen, „dass jeder Mensch von Arbeit leben und seine Lebensbedürfnisse entwickeln kann“. Diesem zentralen Paradigma könnten die Akteure Sozialer Arbeit, die eingebettet sind in eine Sozialpolitik, die sich a) damit abfindet, dass immer mehr Menschen ohne Arbeit leben müssen und b) die Ursachen hierfür bei den Betroffenen selber sieht, nicht mehr folgen.
I. Grundlagen kommunalisierter Sozialpolitik
Den ersten Themenbereiche leitet der Beitrag Kommunalisierung der Sozialpolitik: Theoretische Grundlagen und Herausforderungen von Dieter Grunow ein. Dieser definiert zunächst die Kommunalisierung als einen Vorgang, der „in der Regel eine förmliche Zuschreibung von Zuständigkeiten und Ressourcenverfügbarkeit, die Organisation dieser Aufgaben und die operative Wahrnehmung dieser Aufgabe“ (S. 10) umfasst. Dezentralisierung hingegen sei ein eher unspezifizierter Prozess, der in allen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationsformen lediglich die Weiterreichung von, für das Gesamtsystem bedeutsamen, Funktionen auf untergeordnete Ebenen beschreibt. Er betont dann die Komplexität einer echten Kommunalisierung im Rahmen des Mehrebenen-Models des kooperativen Föderalismus deutscher Prägung und verweist mit Blick auf das Politikfeld „Soziales“ auf die beitragsgeförderten – und mit Beteiligung der Beitragszahler gesteuerten- Bereiche Renten- und Arbeitslosenversicherung, die zu den Parafiki zählen und sich einer Kommunalisierung ohne eine Modifizierung der föderalen Strukturen generell verschließen. Gleichwohl gäbe es, argumentiert mit der Notwendigkeit zur Beseitigung von Fehlallokationen, durchaus Nachjustierungen einzelner Merkmale der föderalen Struktur bzw. der kommunalen Selbstverwaltungsprinzipien. Die Wirkungsbehauptungen zur Legitimation solcher Anpassungsprozesse seien jedoch häufig nicht nachzuweisen bzw. dienten zur Verschleierung der wahren Motive. Bei der Kommunalisierung von öffentlichen Dienstleistungen, so Grunow, „wird oft die Bürgernähe betont, obwohl es nur um Ausgabenkürzungen oder Privatisierung geht.“(S.14) Insgesamt stellt er fest, dass ein generalisierter Nachweis besonderer kommunaler Dienstleistungs-Effizienz in Deutschland“ (S. 24) - orientiert an der Theorie des Fiskalischen Föderalismus - nicht erbracht werden könne.
Im zweiten Beitrag zum Themenfeld bearbeiten Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt das Thema Dezentralisierung und Kommunalisierung: die Aktivierung des Lokalen als Aufgabe und strategische Ressource bürgerschaftlicher Sozialpolitik. Zunächst konstatieren sie, dass das „Gemeinwesen“ oder international ausgedrückt die „Community“ in allen Politikbereichen rasant an Bedeutung gewinne. Die Vernetzung von Verwaltung, Zivilgesellschaft und Bürgern materialisiere sich in Form von Runden Tischen, Präventionsräten, Erziehungs- und Sicherheitspartnerschaften etc. Dies führe dazu, das die Regulierung des Sozialen in der Gesellschaft, „nicht länger exklusive Aufgabe des nationalen Sozialstaates [ist], sondern (…) auch zu einer genuinen Aufgabe der substaatlichen Ebene erklärt. (wird) (S. 27) Diese Delegation auf die kommunalen Ebenen bewirke, dass die lokalen Stakeholder aktiviert würden, um zu lösen, „was die Shareholdergesellschaft schon seit längerem nicht mehr schafft oder nicht angehen will.“ (S. 29) Dieses Abrücken von zentralstaatlichen Normierungen und die Hinwendung zu lokalen Lösungen, was Dahme und Wohlfahrt als Anzeichen für die Herausbildung eines neuen Sozialstaatstypus identifizieren, bei dem der Markt und die Eigenverantwortung Vorrang bei der Lösung sozial- und gesellschaftlicher Probleme genießen, stelle ganz neue Herausforderungen an die Kommunalverwaltung. Der durch diesen Prozess entstehende kommunalpolitische Steuerungsansatz führe allerdings nicht zu „weniger Staat und Bürokratie und stattdessen [zu] mehr diskursive[r] Politik bei mehr gesellschaftlicher Beteiligung und Eigenverantwortung“ (S.31), sondern stelle einen zunehmend totalitären staatlichen Anspruch an die Funktionalität der Bürger dar. Hinsichtlich der Rolle der Sozialer Arbeit sei davon auszugehen, dass die entstehenden Sozialraumkonzepte zur Effizienzsteuerung sozialer Dienste die ursprünglich partizipativ ausgelegten Sozialraumkonzepte vollständig entpolitisieren. Ebenfalls sei zu bezweifeln, dass die von einer „bürgerlichen Sozialarbeit“ (S. 33) geforderten sozialräumlichen Inklusionsleistungen wirklich zu erbringen sind, insbesondere vor dem Hintergrund sinkender materieller und finanzieller Ressourcen, welche ja wiederum Ausgangspunkt für die Kommunalisierung waren und sind. Insgesamt bewerten die Autoren die zunehmende Betonung einer bürgerschaftlichen Sozialarbeit als „Selbstkritik des Sozialstaates“.
Der Aufsatz Kommunalisierung als Implementierungsprozess – Folgen und Herausforderungen für die Freie Wohlfahrtspflege von Hejo Manderscheid beschreibt den „umfänglichen Kommunalisierungsprozess“ (S. 42) Sozialer Arbeit in Hessen, dem sowohl fiskalische als auch fachliche Implikationen zu Grunde lägen. Manderscheid bezeichnet diesen Prozess als „bundesweit einmalige Kooperation zwischen Freier Wohlfahrtspflege und staatlicher Administration.“ (S. 45), der dazu geführt habe, dass sich „die klassischen Aufbau- und Ablaufstrukturen“ (S. 48) der beteiligten Wohlfahrtsverbände grundlegend verändert haben. Allerdings konstatiert er, dass sich die Situation der „auf Unterstützung angewiesenen Bürger, um die es letztlich gehen soll“ (S.51) nicht erkennbar verbessert hätten.
Der Beitrag Orientierung am Sozialraum von Holger Ziegler setzt sich mit den scheinbaren Besonderheiten der aktuell vorherrschenden „so genannten sozialräumlichen Orientierung“ (S. 53) auseinander. Unter Berufung auf internationale Untersuchungen betont Ziegler, das die „soziale Verortung und Kontextuierung ihrer Klienten/innen“ ein „zentrales Element des Selbstverständnisses der professionell in der Sozialen Arbeit Tätigen“ sei (S. 54) und keine Konsequenz aus dem, was aktuell unter dem Label ‚sozialräumlicher Orientierung’ firmiert, sei. Nicht nur, dass die Mainstream-Sozialraumorientierung nicht wirklich originell sei, sie ignoriere auch weitestgehend den Paradigmenwechsel in den modernen Sozialwissenschaften (spatial turn), bei dem auch die konstitutiven Implikationen außerhalb des (engen) Sozialraums betrachtet würden. Sozialräumlich ausgerichtete Budgets seien nicht der Versuch einer Verbesserung der Versorgung der Betroffenen, sondern vielmehr Instrumente eines strategischen Umbaus bundesstaatlicher Sozialpolitik, die sich dann lediglich auf Kernaufgaben konzentriert und „die (lokale) Zivilgesellschaft […] als Ressource für den Umbau des Sozialstaates“ (S. 57) instrumentalisiere. Auch widerspricht er der These einer Sozialisierung durch den Sozialraum, die ja häufiges Argument für die sozialraumorientierte Soziale Arbeit sei, sondern stellt fest, dass Menschen nicht arbeitslos oder arm sind, weil sie in einem bestimmten Viertel leben, sondern dass sie dort leben, weil sie arbeitslos und arm sind und somit die soziale Sanierung eines Sozialraums, die Probleme der Bewohner nicht lösen könne. Es scheine so, „dass zumindest in einigen sozialräumlich orientierten Ansätzen soziale Klasseneffekte und Problemkonstellationen, die in einem viel breiteren gesellschaftlichen Verursachungskomplex zu verorten sind, mit Gebietseffekten verwechselt werden.“ (S. 61)
II. Kommunalisierung und Dezentralisierung in Handlungsfeldern sozialer Dienste
Im Dezember 2007 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die mit dem SGB II im Jahr 2005 eingeführte Arbeitsteilung zwischen Bund und Kommunen in den so genannten Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) verfassungswidrig sei. Damit rückten die Rolle, der Stellenwert sowie die Aufgaben- und Lastenverteilung in der kommunalen Arbeitsmarktpolitik erneut ins Zentrum des öffentlichen Interesses. Michael Buestrich beschäftigt sich in seinem Beitrag „Kommunale Arbeitsmarktpolitik - Von der Armenfürsorge zur Grundsicherung für Arbeitssuchende im SGB II“ in historischer Perspektive mit den jüngsten Entwicklungen (insbesondere der Trägerschaft) von arbeitsmarktpolitischen Leistungen und Maßnahmen im Bereich lokaler Beschäftigungsförderung. Besondere Probleme sieht er dabei vor allem in einer Überwälzung der Lasten und Kosten der (Folgen von) Arbeitslosigkeit auf die Kommunen („negative Kommunalisierung“), als der „letzten Linie“ der sozialstaatlichen Sicherung. Ergaben sich im Rahmen des bis 2004 geltenden Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) durch die so genannte „Hilfe zur Arbeit“ noch Möglichkeiten, Sozialhilfe Beziehende wieder in das Sozialversicherungssystem (des SGB III) zurückzuverweisen, so wäre dieser „Verschiebebahnhof“ mit Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende geschlossen worden. Zugleich führe die Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe mit dem Ziel, „Leistungen aus einer Hand“ anbieten zu können, nicht zu organisatorischen Vereinfachungen, sondern zumindest anfangs zu noch größeren – insbesondere auch leistungsrechtlichen - Friktionen bei der Betreuung von Langzeitarbeitslosen. Ob diese Probleme auf Basis der im März 2010 verabschiedeten Beschlüsse der „Interfraktionellen Bund-Länder-Arbeitsgruppe“ (die eine Änderung des Grundgesetzes durch die Einfügung des Art. 91e neu vorsieht) und damit im Rahmen der Fortführung und Weiterentwicklung der Arbeitsteilung zwischen den Arbeitsgemeinschaften aus Bundesagentur und Kommunen sowie den so genannten „Optionskommunen“, die die kommunale Arbeitsmarktpolitik in eigener Regie betreiben, zufrieden stellend oder gar endgültig gelöst werden, sei zweifelhaft: Neben der Fülle nach wie vor ungeklärter Fragen organisatorischer und leistungsrechtlicher Natur, sei es insbesondere die Lage und Entwicklung auf dem regulären Arbeitsmarkt, die Erfolgsaussichten eines jeden Trägermodells – egal, ob es sich um ein stärker zentral oder dezentral orientiertes Modell handelt – maßgeblich beeinflusst. Auf diese Erfolgsbedingungen ihrer Arbeit haben die beteiligten Akteure, wie Buestrich abschließend bemerkt, dabei nur sehr wenig Einfluss.
Der Beitrag „Von der Anstalt zur ‚caring community’ – Dezentralisierung und Kommunalisierung in der Behindertenhilfe“ von Sabine Schäper thematisiert die unterschiedlichen Implikationen der „Ambulantisierung“ im System der deutschen Behindertenhilfe. Während der Gesetzgeber sich überwiegende von Einsparmöglichkeiten leiten lasse, stehe für die Selbsthilfeverbände das „zentrale Paradigma der Teilhabe“ (S. 84) im Mittelpunkt. Im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern stelle die stationäre Unterbringung von Menschen mit Behinderungen in Deutschland nach wie vor den Normalfall dar. Alle Ambulantisierungsbemühungen der vergangenen Jahre hätten wenig daran geändert, wobei Schäper der „institutionellen Beharrlichkeit“ (S. 86) der Leistungserbringer eine wichtige Rolle zuspricht. Ebenso wichtig für diesen Umstand seien aber auch, trotz anders lautender Programmatik, die Leistungsträger. Gerade in der Behindertenhilfe stelle sich die Logik ambulant-billig, stationär-teuer anders dar als in anderen Bereichen der Sozialen Arbeit. In der Behindertenhilfe gehe es oftmals um Menschen mit einem hohen Unterstützungsbedarf, der auch bei ambulanter Betreuung nicht unerhebliche Kosten verursache. Dies habe dann zu einer „halbierten Ambulantisierung“ (S. 87), also der quantitativen und qualitativen Rücknahme von Leistungen in den stationären Einrichtungen mit weit reichend negativen Folgen für die Bewohner/-innen geführt. Die Frage, ob Dezentralisierung und Ambulantisierung zu einer abnehmenden Institutionalisierung und es in Folge dessen zu weniger Fremdbestimmung für die Bewohner/-innen kommt, verneint Schäper unter Berufung auf Foucault. Sie betont, dass es neben Dezentralisierungsstrategien auch strategischer de-institutionalisierender Prozesse bedürfe. Der Dezentralisierungsprogrammatik des neoliberalen Staates, die unter dem Deckmantel der Emanzipation und Teilhabe daherkomme, die also „als Zurückweisung und Individualisierung sozialer Verantwortung wirken, während sie vorgeben, Wunsch- und Wahlrechte Betroffener zu stärken.“ (S. 93). Abhilfe könne das Konzept „Community Care“ (S. 96) schaffen. Zentrales Paradigma dieses Konzeptes sei es, das sich teilhabeorientierte Lösungen nur in einer sich gleichzeitig verändernden Gesellschaft umsetzen ließen. „Teilhabe wird in einem solchen Verständnis nicht primär als etwas verstanden, dass eine Gemeinschaft anderen tut, sondern als ein Prozess der Selbst-Veränderung.“ (S. 98)
Gertrud Kühnlein interpretiert in ihrem Beitrag „Die Regionalisierung der Bildungspolitik“ die anhaltenden Tendenzen zur „Regionalisierung des Bildungsgeschehens“ als komplementären „Trend zur schrittweisen Ent-Staatlichung des Bildungssektors.“ (S.101) Eine Folge des Rückzuges des Staates aus der Bildungsverantwortung sei die Notwendigkeit der Steuerung und Koordinierung einer unübersichtlich gewordenen, “marktförmig organisierten Träger- und Förderlandschaft.“ (S.102) Hierbei falle den Kommunen eine zentrale, allerdings formal-juristisch nur begrenzte, Rolle zu. Dies gelte besonders für die Gestaltung von beruflichen Übergängen, bei der „Jugendliche mit Berufsstartschwierigkeiten“ (S.103) zur Normalität geworden sind, aus der sich die Notwendigkeit „einer verlässlichen, lokalen Koordinierung des Übergangsgeschehens“ (S. 105) ergebe. In einem sich durch das neue Sozialgesetzbuch II entwickelnden Handlungsfeld im Dreieck von Arbeitsmarkt-, Bildungs- und Sozialpolitik falle den Kommunen eine zentrale gesellschaftspolitische Aufgabe zu, der sie allerdings aufgrund fehlender Mittel und rechtlicher Einschränkungen nur bedingt nachkommen könnten. „Sie sind dafür nicht zuständig, aber voll verantwortlich’.“ (S. 107) Die Tatsache allerdings, das die Kommunen die Folgen misslungener Übergänge direkt spüren, sei es durch eine Vielzahl von SGB II beziehenden auf der einen oder durch fehlende Fachkräfte auf der anderen Seite, veranlasse eine Vielzahl von Kommunen mit eigenen Aktivitäten dieser Entwicklung entgegenzuwirken. Allerdings führe diese Entwicklung dazu, dass sich der Kompetenzstand der Kommunen hinsichtlich der Steuerung von Bildungsprozessen ausgesprochen disparat darstelle und zu regionalen Ungleichheiten führe. Kommunalisierung und Regionalisierung von Bildungsverantwortung könne nur dann zum Erfolg führen, wenn sowohl ordnungspolitische Handlungsspielräume als auch finanzielle Mittel bereitgestellt werden würden
In ihrem Beitrag „Sozialraumorientierung in der Kinder- und Jugendhilfe: lebensweltbezogene Fallarbeit oder funktionale Dezentralisierung“ greifen Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt zunächst die disparate Auslegung des Begriffs der Lebensweltorientierung auf. Unter Bezugnahme auf die von Habermas thematisierte „innere Kolonialisierung“ der Lebenswelt durch das System beschreiben sie die grundsätzliche Gefahr, dass sozialarbeiterische Intervention eine kolonialisierende Wirkung auf die Lebenswelt der Klient/-innen haben könne. Dies sei besonders dann der Fall, wenn die Begriffe „Lebensweltorientierung“ und „Sozialraumorientierung“ gleichgesetzt würden. Dies sei wiederum häufig im Fahrwasser des Neuen Steuerungsmodells der Fall, so dass in vielen Kommunen „sozialräumlich orientierte Jugendhilfe realisiert [wird], die auch nicht selten als dem Konzept der Lebensweltorientierung verpflichtet beschrieben wird.“ (S. 115) Sozialraumorientierung führe jedoch durch die Vereinnahmung des Quartiers durch die Sozialverwaltung zu einer Abwendung vom Individuum hin „zu einem Verwaltungsbezirk, den es zu beplanen und zu bewirtschaften gilt“. (S. 117) Das zu dem Konzept der Sozialraumorientierung gehörende Sozialraumbudget, so deren Befürworter -insbesondere die KGSt- führe zu „einem stärkeren Anreiz zum Ausbau präventiver Hilfen, einer größeren Flexibilität freier Träger bei der Leistungserbringung und einer langfristigen Planungssicherheit für die Träger infolge von Budgets und Leistungsverträgen…“. (S. 118). Dahme und Wohlfahrt hingegen konstatieren, dass individuelle Rechtsansprüche in Folge einer budgetierten Sozialraumarbeit einer zunehmenden politischen Einflussnahme ausgesetzt seien, was sich besonders an dem kostenorientierten Ansatz der Abwendung von stationären hin zu ambulanten Angeboten festmache. „Sozialräumliche Jugendhilfe in der intendierten Form zerstört deshalb gewachsene Strukturen; modern ausgedrückt: sie dient ganz bewusst dem Rück- und Umbau dieser Strukturen.“ (S. 121) Neben Qualitätsverlusten bei der Erbringung der Leistung und der Stärkung der Monopolstellung großer Träger durch die sozialraumorientierten Ansätze sei besonders zu bemängeln, dass diese die Soziale Arbeit zunehmend zu Komplizen oder Handlangern einer kostenorientierten Ordnungspolitik mache. Daher resümieren sie auch: “Reißt man die Verpackung auf, erweist sich die neue Sozialraumorientierung (oftmals) als jugendhilfepolitischer Euphemismus.“ (S. 127)
„Zentraler Schwerpunkt von Altenhilfe und Altenarbeit ist die Ökonomisierung“ (S. 129), so die erste zentrale Aussage von Peter-Georg Albrecht in seinem Beitrag „Dezentralisierung und Kommunalisierung in der Altenhilfe und der Altenarbeit“. Altenarbeit und Altenhilfe hätten sich verändert, weg von den defizitorientierten Ansätzen hin zu ressourcenorientierten Konzepten, die auch durch ältere Menschen selber und deren Interessenvertretungen geprägt seien. Gleichzeitig sei eine zunehmende Professionalisierung zu beobachten, die sich am entstandenen Markt wirtschaftlich behaupten müsse und sich gleichzeitig an den klassischen sozial- und gesundheitspolitischen Paradigmen wie „Prävention vor Intervention“ oder „ambulant vor stationär“ zu orientieren habe. Im Bereich der Altenhilfe habe dies, auch im Zusammenspiel mit der 1995 eingeführten Pflegeversicherung, zu einem sehr heterogenen Anbietermarkt geführt, auf dem sich sowohl gewerbliche Kleinanbieter, überregionale sozialwirtschaftliche Konzerne als auch frei gemeinnützige Anbieter fänden. Im Gegensatz zur Altenhilfe, in der die Kommunen letztlich nur noch eine untergeordnete Rolle spielen, falle diesen in der Altenarbeit, die ja auch nach wie vor kommunal finanziert sei, weiterhin eine tragende Rolle zu. Gleichwohl schienen Altenarbeit und Altenhilfe immer mehr aufeinander zu zugehen. „Heute suchen Altenhilfe und Altenarbeit zueinander mehr Kooperationen als früher, sind doch beide Bereiche - unabhängig ihrer gesellschaftlichen Stellung - stets auf der Suche nach Nachwuchs- einem Nachwuchs, der einerseits pflegeleicht und andererseits mitwirkungsbereit ist“. (S. 133) Im Weiteren beschreibt Albrecht anhand von Beispielen aus verschiedenen Bundesländern, wie vehement die Landesebene an die kommunale Ebene appelliere, sich der Aufgabe der Altenarbeit und Altenhilfe gemeinsam zu stellen. „Dezentralisierung und Kommunalisierung erscheinen […] von einem Arbeitsteilungsansinnen (der Landesebene, d.V.) getragen“ (S. 137). Leitend scheint immer die Einsicht zu sein, „dass zuvorderst die handeln, die zu handeln haben, die näher an einem spezifischen Problem bzw. den Betroffenen `dran` sind als eine Landesregierung“ (S. 135). Im Sinne des Subsidiaritätsmodells stelle die Dezentralisierung und Kommunalisierung „nur natürliche Hierarchien (wieder) her“ (S. 135). Zusammenfassend kommt Albrecht zu dem Ergebnis, dass Altenarbeit nach wie vor unter einem maßgeblichen Einfluss der kommunalen Akteure stehe, vielfach gäbe es mit den Kommunen kooperierende Akteure mit verschiedensten Angeboten. Gleichwohl könne die auf Partizipation setzende Altenarbeit der ökonomischen Professionalisierung „nur teilweise Ergänzung oder Korrektiv sein.“ (S. 141) Gleichwohl entstünden jedoch auch Netzwerke, mit deren Hilfe es gelingen könne, „ausuferndes Geldverdienen an den Schattenseiten des Alterns einzudämmen.“ (S. 141) Bezug nehmend auf die Altenhilfe stellt Albrecht fest, dass die Letztverantwortung bei den Kommunen läge, diese jedoch faktisch kaum Möglichkeiten hätten, in die Entscheidungen von freien Altenhilfeträgern einzugreifen.
Michael Krummacher entwickelt in seinem Aufsatz „Kommunalisierung der Integrationspolitik: Zwischenbilanz zu den Herausforderungen, Entwicklungstrends und Widersprüchen“ eine Folie, auf deren Grundlage die aktuelle Debatte um die Rolle der Kommunen bei der Integration von Migrantinnen und Migranten konkret diskutiert werden kann. Auch wenn die faktische Funktion der Kommune bei der Integration von jeher eine gewichtige Rolle spiele, hätten die Kommunen in Deutschland bis in die Mitte der 1990er Jahre in der Migrations- und Integrationspolitik eine eher zu vernachlässigende Rolle gespielt. Aktuell hingegen „bildet die aktive Förderung von Integration und interkulturellem Zusammenleben eine selbstverständliche Herausforderung von Stadtentwicklung.“ (S. 143) Angesichts der demographischen Entwicklung auf der einen und der beständigen „Unterschichtung“ von Migrantinnen und Migranten hinsichtlich Bildung, Einkommen und sozialer Sicherheit auf der anderen Seite würde jedoch deutlich, dass eine zukunftsfähige Integrationspolitik zwingend erforderlich sei. „Andernfalls“, so Krummacher „drohen sich die bisherigen Integrationsdefizite zu verfestigen, werden unverzichtbare Entwicklungspotentiale vergeudet.“ (S. 146), mit der Folge, dass sich die Lebensqualität in den Städten für alle Bewohner/-innen deutlich verschlechtern würde. Aufgrund des föderalen Systems in Deutschland sei Integrationspolitik eine arbeitsteilige Aufgabe aller relevanten Akteure aus Politik und Verwaltung, aus Kammern und Verbänden und natürlich auch den „Migranten, […] der Alteingesessenen und ihrer Organisationen.“(S. 148), bei deren Vernetzung den Kommunen eine „Moderatorenfunktion“ zufalle. Dies sei jedoch, auch nach der Reform des Ausländerrechts durch das Zuwanderungsgesetz von 2005, eine für die Kommunen schwer zu bewältigende Aufgabe, da Integration für die Kommune eine weitgehend freiwillige Aufgabe sei, die refinanziert werden müssen. Entsprechend fehlten in der Hälfte der Großstädte und in der Mehrheit kleiner Kommunen Leitbilder und Konzepte. „Insgesamt dominieren in vielen Kommunen reaktives Improvisieren bzw. `Gewurstel` anstelle strategischer Orientierung und Steuerung der interkulturellen Arbeit.“ (S. 153) Hinzu komme, dass auch die kommunalen Spitzenverbände ein klares Bekenntnis zur Migrations- und Integrationspolitik vermissen liesen. Vielmehr täten sich diese auf der einen Seite mit der Forderung nach bürgerschaftlichem Engagement von Migrant/-innen nicht schwer – entwickeln dieses sogar zum Maßstab von Integrationswilligkeit oder eben Unwilligkeit - blockierten hingegen auf der anderen Seite konsequent das kommunale Wahlrecht für Ausländer. Hinsichtlich einer Bewertung der aktuellen kommunalen Integrationspolitik und deren Perspektiven ist Krummacher zurückhaltend und hält es für „längst noch nicht ausgemacht, ob es sich beim aktuellen Trend zur `Kommunalisierung` der Integrationspolitik um eine symbolische „Festredenpolitik“ […] ohne materielle Substanz oder um einen längerfristigen Paradigmenwechsel […] handelt.“ (S.155), und nennt abschließend a) die Akteursvernetzung, b) Partizipation, c) Sozialraumorientierung und die d) interkulturelle Öffnung von Verwaltungen und sozialen Diensten als Prüfsteine für eine gelingende Integrationspolitik.
III. Steuerung kommunalisierter Sozialpolitik
Der dritte Teil des Bandes wird von Monika Burmesters Beitrag „Kommunale Sozialberichterstattung- Instrumente der Steuerungsunterstützung oder der Öffentlichkeitsarbeit“ eingeleitet. Sie beginnt den Beitrag mit der Klarstellung, dass es weder einheitliches Methoden noch vergleichbare Darstellungsformen von Sozialberichten gäbe und auch die Zielsetzung kommunaler Sozialberichte als eher disparat beschrieben werden müssten. Von ihrer Zielsetzung her sollten Sozialberichte ein vorbeugendes Handeln kommunaler Sozialplanung ermöglichen und die Grundlage zur Entwicklung bedarfsgerechter Angebote liefern. Diese Nutzung, bzw. eine entsprechende Ausgestaltung von Sozialberichten sei allerdings rechtlich nicht verankert, lediglich die Erreichung von Mindestanforderungen an sozialpolitisches Handeln sei gesetzlich festgelegt. Dies führe dann auch dazu, dass eine Vielzahl von Sozialberichten keine Instrumente einer „fachlich-inhaltlichen Politikberatung“ sondern eher als Rechenschaftsberichte daherkämmen. Burmester konstatiert ein Kaleidoskop von unterschiedlichen Sozialberichten. Die einen richteten ihren Fokus auf bestimmte Zielgruppen, andere wiederum auf Lebenslagendimensionen oder bestimmte Hilfefelder. Was gegenwärtig fast gänzlich zu fehlen scheine seien Integrierte Sozialberichte, die dadurch gekennzeichnet seien, „dass sie Themen ressortübergreifend behandeln, dass sie verschiedene Lebenslagendimensionen berücksichtigen, unterschiedliche Akteure an der Berichterstattung beteiligen und verschiedene Methoden zusammenführen.“ (S. 163) Eine umfassende und handlungsrelevante Berichterstattung mache es erforderlich, dass nicht irgendwelche gerade verfügbaren Daten zusammengetragen würden, sondern strategisch bestimmte Daten erhoben werden müssten. „Konkret kann das durchaus heißen, dass Kommunen relevante Daten erst einmal erheben müssen.“ (S. 164) was dazu führe, dass Kommunen auf die Berichterstattung über relevante Lebenslagen ihrer Bevölkerung häufig einfach –mit dem Hinweis auf fehlende Daten - verzichten. Dies erscheine um so unverständlicher, als das Sozialberichterstattung als eine sozialplanerische Managementaufgabe definiert werden müsse, deren Fragestellungen auf der normativen, der strategischen und der operativen Ebenen am Anfang eines jeden Sozialplanungsprozesses stehen sollten. Neben der konkreten Planung in der Kommune böten relevante Sozialberichte aber auch die Möglichkeit, im Diskurs mit anderen Kommunen (Benschmarkprozesse) optimale oder zumindest optimierte Instrument zu erarbeiten. Allerdings sei auch dies häufig in Ermangelung relevanter Grunddaten eher selten möglich. Selbst in vielen Optionskommunen, die beispielsweise unmittelbaren Zugriff auf alle relevanten Informationen zum SGB II Bezug ihrer Bewohner haben, fänden diese Daten häufig keinen Einzug in die Sozialberichterstattung. Ebenso disparat wie die Nutzung als Planungsinstrument sei der Einsatz von Sozialberichten zu Öffentlichkeitsarbeit in Kommunen, wobei Burmester gerade hier auf die „Rolle insbesondere der kleinräumigen Sozialberichterstattung“ verweist, die sie als „eine Art Begleitmaterial zur Arbeit der verschiedenen Akteure im Sozialraum“ (S. 173) beschreibt. Mit dem Blick auf die Perspektiven zukünftiger Sozialberichterstattung regt Burmester sowohl die Erhebung qualitativer Daten - wenn ein Bezug zu den quantitativen Daten hergestellt werden kann - als auch die Ermittlung subjektiver Daten, die dazu beitragen könnten, ein differenzierteres Bild über Lebenslagen zu zeichnen.
Andreas Poluta geht in dem Beitrag „Wirkungssteuerung als Instrument kommunalisierter Sozialpolitik“ der Frage nach, ob es sich bei dem Einsatz von wirkungsorientierten Steuerungsmodellen in der Sozialen Arbeit um Ausdruckformen einer Kommunalisierung handelt. Gleich zu Begin stellt Poluta fest, dass ein sozialpolitischer Rahmen zum Einsatz von wirkungsorientierten Instrumenten seitens der Politik (auch Bundespolitik) vorgegeben werde, „der aber in aller Regle auf der lokalen Ebene ausformuliert und umgesetzt werden muss.“ (S.177) Es folgt die Darstellung einzelner Teilbereiche der wirkungsorientierten Steuerung in der Jugendhilfe, die so ausgewählt sind, „dass Merkmale einer Kommunalisierung von Sozialpolitik identifizierbar sind.“ (S.178) Konkret geht Poluta dann auf die wirkungsorientierte Fallsteuerung, wirkungsbezogene Evaluation und Controlling sowie die wirkungsorientierte Steuerung der professionellen Akteure ein. Im Hinblick auf den Bereich der Akteurssteuerung hebt er hervor, „dass das Steuerungsmedium Geld gerade auch für professionelle Entscheidungen eine zunehmend wichtigere Rolle einnimmt, wohingegen professionelle Wissens-, Deutungs- und Bewertungsformen […] als weniger bedeutsam erscheinen . (S. 182) Die Bildung von „Koalitionen Urbaner Regimes“ (S. 183) sowie die zu beobachtende kommunale Ausgestaltung der bundespolitisch gesetzten Rahmen sind laut Poluta erkennbare Indizien für eine Zunahme der kommunalen Steuerung in der Sozialen Arbeit. Gleiches gelte für die Einführung quasi marktlicher Wettbewerbe vor Ort. „Auch wenn vielleicht nur quais-marktförmige Strukturen geschaffen werden, wird jedoch mit wettbewerblichen Instrumenten wie Trägerrankings, Bonuszahlungen, Budgets und Fallpauschalen operiert – und zwar immer in Bezug auf Zielereichung.“ (S. 186). Abschließend kommt der Autor zu dem Schluss, dass wirkungsorientierte Steuerung deutliche Auswirkungen auf die Neuordnung wohlfahrtstaatlicher Gestaltung habe, der Erfolg bzw. die (Aus)Wirkungen dieser Entwicklung jedoch noch nicht abzuschätzen seien und daher der Prozess auch in Zukunft genau beobachtet werden müsse\.
IV Armutsbekämpfungsprogramme in den USA
Den Abschluss des vorliegenden Bandes bildet der Beitrag „Die (Re-)Föderalisierung und Kommunalisierung des Armutsproblems in den USA“ von Britta Grell. Sie wirft einen Blick über den großen Teich und zeichnet das Bild einer sich verändernden, aber keineswegs verbessernden Entwicklung im Umgang mit unterstützungsbedürftigen Bevölkerungsgruppen in den Vereinigten Staaten. Big government spiele in der Sozialpolitik der USA eine immer weiter zurückgehende Rolle und seit den 1960er Jahren sei eine durch alle politischen Fraktionen getragene Verlagerung der Sozialpolitik auf die kommunale Ebene zu verzeichnen. Die breite politische Unterstützung für diese Strategie „leitet sich nicht zuletzt aus der in auch der hiesigen Debatte um Kommunalisierung vertrauten Rethorik ab, lokale Akteure, einschließlich privater und zivilgesellschaftlicher Initiativen seien besser dazu in der Lage, als der behäbige Zentralstaat […] Lösungsansätze für soziale Probleme hervorzubringen.“ (S. 196) Diese Entwicklung gipfelte dann 1996 in der Abschaffung eines Rechtsanspruches auf Unterstützung von Familien mit Kindern (seit 1935 festgelegt durch den „Aid to Families with Dependent Childeren“ ADFC) und der Einführung einer strengen Arbeitspflicht in der Verbindung mit einer zeitlichen Begrenzung für Transferleistungen auf maximal fünf Jahre der gesamten Lebenszeit. Den Einzelstaaten und Kommunen komme bei der Umsetzung dieser Regelungen eine zentrale Bedeutung zu, da die von der Bundesregierung zur Auszahlung gestellten Mittel mit einem „ausgeklügelten Finanzierungs-, Sanktions- und Quotensystem“ (S. 198) gekoppelt sein. So bräuchten Kommunen, die innerhalb eines Jahres die Anzahl der Leistungsempfänger um 30% verringern, im kommenden Jahr 30% weniger von ihnen in Arbeit oder Maßnahmen vermitteln. Dieser Umstand führe zu einer sich ausweitenden Aussteuerung großer Teile der Bevölkerung. „Dementsprechend fördert die Welfare Reform – trotz anders lautender Rhetorik - vielerorts weniger den Aufbau einer aktiven lokalen Arbeitsmarktpolitik, sondern vielmehr den Aufbau eines umfassenden Systems der Kontrolle und Abschreckung.“ (S. 198). Ein weiteres Indiz für die Delegation des Armutsproblems vom Zentralsaat auf die kommunale Ebene sei die Tatsache, dass aus den zur Verfügung gestellten Bundesmitteln weder Straffällige, Drogenabhängige noch Migranten ohne US-amerikanischen Pass unterstützt werden dürfen. Mittel hierfür müsste die Kommune selber aufbringen, oder eben auch nicht. Zwar wurden mit der Welfare Reform die Handlungsspielräume bei der Verwendung der Bundesmittel deutlich vergrößert (geringe Kontrolle der Verwendung, Entwicklung eigener Maßnahmen, Privatisierung der Leistungserbringung), dennoch habe sich die Situation in den Kommunen teilweise dramatisch verschlechtert. Dies gilt sowohl für die finanzielle Situation der Kommunen und Einzelstaaten, 39 von 50 Einzelsaaten stehen lt. Los Angeles Times vor der Zahlungsunfähigkeit (S.206), als auch für die unterstützungsbedürftigen Bürger der Kommunen. „Etwa einem Drittel aller Wohnungslosen, unter denen sich auffälligerweise immer mehr Frauen mit kleinen Kindern (die Hauptgruppe der Weflare Reform) befinden, könne angesichts beschränkter Ressourcen nicht geholfen werden.“ (S. 203) Zu beobachtende einzelstaatliche Aktivitäten zur innovativen Problemklärung bzw. zur Einflussnahme auf die Bundespolitik blieben eher die Ausnahme, vielmehr ist zu beobachten, dass zunehmend „Zero-Tolerance-Konzepte“ (S. 207) zum Einsatz kommen, bei denen auf eine räumliche Verdrängung und Unsichtbarmachung von Armut gesetzt werde. „Vielleicht“ so konstatiert Grell abschließend, „ ist es – nicht nur in den USA - an der Zeit, dass sich die Kommunalpolitik entscheiden muss, auf welcher Seite sie steht.“(S.207)
Fazit
Der vorliegende Band bietet einen differenzierten Blick auf die verschiedenen dezentralisierten Politikstrategien. Besonders deutlich wird, dass die Soziale Arbeit im Rahmen der angestrebten Kommunalisierung und Dezentralisierung Gefahr läuft, zu einer „Sozialpolizei“ zu mutieren, deren Hauptaufgabe es ist, das vermeintlich individuell zu verantwortende Versagen vor Ort (Individuum, Familie, Bildungseinrichtungen etc.) durch Aktivierung (gegebenenfalls auch durch Druck und Zwang) der Betroffenen zu beheben. Besonders der Blick auf die USA macht deutlich, wohin diese Strategien potentiell führen können. Dieses Buch ist allen kritischen Sozialarbeitenden ebenso wie engagierten Studierenden uneingeschränkt zu empfehlen, hilft es doch, die als Heils bringenden Innovationen daherkommenden Konzepte einer „Local Governance“ als das zu entlarven was sie in Wirklichkeit sind: Die Umdefinition von gesellschaftlichen Problemen zu Problemen der Gemeinschaft durch den neoliberalen Staat.
Rezensent
Prof. Dr. Frank-Peter Oltmann
Fachhochschule des Mittelstands, Bielefeld
Homepage www.frank-peter-finke.de
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Zitiervorschlag
Frank-Peter Oltmann. Rezension vom 20.08.2010 zu: Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Regiert das Lokale das Soziale? Schneider Verlag Hohengehren (Baltmannsweiler) 2010. 214 Seiten. ISBN 978-3-8340-0691-2. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, http://www.socialnet.de/rezensionen/9547.php, Datum des Zugriffs 09.02.2012.
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