Einwanderung ohne Grenzen oder „Deutschland sortiert sich“

17.11.2015 Prof. Dr. Annegret Lorenz

Deutschland erlebt im Moment einen Flüchtlingsstrom nie gekannten Ausmaßes. Hektisch versucht der Gesetzgeber den Ansatz einer Ordnung in das Chaos hineinzubringen. Die baulichen Standards für die Unterkünftige werden gesenkt, auch nicht nach deutschem Recht approbierte Ärzte sollen in den Erstaufnahmeeinrichtungen helfen können, um nur einige Beispiele zu nennen. Und natürlich wird Personal in den betroffenen Ämtern aufgestockt.

Zeitgleich ist eine heftige Auseinandersetzung darüber entbrannt, was man insoweit überhaupt will. Die Positionen reichen von „wir schaffen das“ bis hin zur Forderung nach einer Wiedererrichtung der Grenzzäune.

Die politische Debatte ist in Anbetracht der jüngeren Entwicklung in Deutschland nur begrenzt erstaunlich. Deutschland – seit jeher kein Einwanderungsland – ist zwar sehr offen im Jahre 1949 gestartet: Als weltweit einziges Land hat es ein Asylrecht in seiner Verfassung verankert. Zeitgleich wurden Arbeitskräfte aus dem Ausland, u.a. der Türkei und Jugoslawien, in das nach dem Krieg „personell ausgedünnte“ Land geholt. Sowie alles in geordneten Bahnen zu verlaufen schien, gingen dann aber die Türen auch wieder zu. 1973 wurde die Anwerbung von Arbeitskräften aus dem Ausland gestoppt, auf die „hohen“ Flüchtlingszahlen in den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts hin wurde das Asylrecht deutlich beschränkt. Die Einwanderungszahlen stagnierten.

Eine langsame Öffnung Deutschlands entwickelte sich erst im Kontext der zunehmenden Vergemeinschaftung des nationalen Aufenthaltsrechts. Die EU besitzt mittlerweile Regelungskompetenzen für die Angelegenheiten „Visa, Asyl und Einwanderung“ und tritt seither auch gegenüber nicht aus der EU stammenden Ausländern vermehrt als politische Einheit auf. Touristen reisen mit einem Schengen-Visum in den gesamten europäischen Raum ein, es gibt eine einheitliche Außengrenze, die Binnengrenzen wurden – weil überflüssig – abgebaut. Zugleich macht sie für immer mehr Einwanderungsbereiche auch inhaltliche Vorgaben. Im Zuge dieser europäischen Einbettung hat auch Deutschland eine grundlegende Kehrtwende in seiner Einwanderungspolitik vollzogen:

2012 hat Deutschland in Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie den deutschen Arbeitsmarkt für Einwanderung geöffnet.
2013 hat Deutschland in Reaktion auf die europäische Rechtsprechung sowie verschiedene Richtlinien der EU den Schutz von Flüchtlingen deutlich verbindlicher ausgestaltet.

In Anbetracht dieser Entwicklung mag es überraschen, wie überrascht Deutschland von dem Andrang ist. Nun ist richtig, dass die aufenthaltsrechtlichen Änderungen für Deutschland zunächst keine spürbaren Auswirkungen entfalteten:

Eine Erwerbsimmigration erfolgt sehr zögerlich. Um diese zu steigern entwickelt Deutschland systematische Bemühungen um eine Willkommenskultur.
Im Bereich des Flüchtlingsschutzes erhöhte sich zwar die Anerkennungsquote für Schutzsuchende merklich. Die Ströme entwickelten sich jedoch zunächst nicht weiter besorgniserregend. Die EU hatte in ihren Dublin-Verordnungen ein Zuständigkeitssystem geschaffen, das im Regelfall die EU-Randstaaten, über die die Einwanderung nach Europa mehrheitlich erfolgt, zur Entscheidung über den Schutz der Hilfesuchenden berief. Für die meisten Flüchtlinge war Deutschland nicht zuständig. 2008 war die Zahl der Schutzanträge in Deutschland auf einem historischen Tiefstand von ca. 21.000.

In seinem Dornröschenschlaf hat Deutschland offenbar übersehen, dass Flüchtlinge nach Europa drängen. Seit 2005 werden die EU-Außengrenzen durch eine eigens zu diesem Zwecke eingerichtete Grenzschutzagentur, Frontex, gesichert. Deren Etat ist eklatant gestiegen (von 6,2 Mio. € im Jahre 2005 auf 88 Mio. € im Jahre 2011), ohne aber dass dies dazu geführt hätte, die Ströme wirklich effektiv zu bremsen.

Die Randstaaten der EU – zunehmend überfordert damit, die Migrationsströme in geordnete Bahnen zu lenken – begannen damit, „den Dingen ihren Lauf zu lassen. 2011 stellte der EuGH ein systematisches Versagen des griechischen Asylsystems fest. In der Konsequenz durften Flüchtlinge, die von Griechenland in ein anderes Land (hier Deutschland) weitergewandert waren, nicht mehr dorthin zurückgeschoben werden. Auch Italiens und Maltas Asylsysteme sahen sich diesem Vorwurf ausgesetzt. Für das ungarische Asylsystem hat mittlerweile das VG Berlin den Kollaps festgestellt. Dass die Dämme irgendwann einmal brechen würden, lag sicherlich im Bereich des Vorhersehbaren.

Nun sind sie gebrochen und Deutschland sucht nach einer Haltung. Die vorläufige Position: Wer verfolgt ist, bekommt Schutz, wer nicht, muss wieder ausreisen. Aussortiert werden in der Sache vor allem die sog. Wirtschaftsflüchtlinge. Das trifft vor allem die Staatsangehörigen des ehemaligen Jugoslawiens, die während des Bürgerkrieges vor etwa 30 Jahren nach Deutschland geflohen sind und nach seinem Ende in ihre heute sog. sicheren Herkunftsstaaten zurückkehren mussten. Diejenigen hingegen, die vor einem aktuellen Krieg flüchten, sollen bleiben können. Inhaltlich ist diese Differenzierung natürlich angreifbar. So kann man mit Fug und Recht fragen, ob denn Bürgerkrieg tatsächlich Verfolgung ist und auch, warum die Flucht aus einem durch einen Bürgerkrieg zerstörten Land nicht schutzwürdig sein solle.

In der Sache stellt der plötzliche ungebremste Zustrom in das deutsche Wirtschafts- und Schutzsystem die vielleicht noch auf etwas wackeligen Füßen stehende Neuorientierung sicherlich auf die Nagelprobe. Antworten wird Deutschland jedoch nicht alleine suchen können, sondern sie müssen im europäischen Kontext ausgehandelt werden.

Prof. Dr. Annegret Lorenz
Professorin für Recht mit Schwerpunkt Familien-, Betreuungs- und Ausländerrecht am Fachbereich Gesundheits- und Sozialwesen der Hochschule Ludwigshafen a. Rhein