Länderporträt Dänemark: Der dänische Wohlfahrtsstaat

Anette Nielsen, Jørn Henrik Enevoldsen, Samuel Pedersen Jones

veröffentlicht am 05.06.2020

Inhalt

1 Einleitung

Der dänische Wohlfahrtsstaat entwickelte sich zeitgleich mit der dänischen Wohlfahrtsgesellschaft. Wohlfahrtsgesellschaften können mit dem „Wohlfahrtsdreieck“ beschrieben werden, wobei die Unterstützung, Finanzierung und Bereitstellung von Wohlfahrtsdiensten entweder innerhalb des Marktes, der Zivilgesellschaft und/oder des Staates angesiedelt sind [1]. Jede bestehende Gesellschaft kann durch das jeweilige soziale System für die Bereitstellung von Wohlfahrtsleistungen beschrieben und analysiert werden. So kann untersucht werden, wie die Wohlfahrtsleistungen im Verhältnis zum Markt, zur Zivilgesellschaft und/oder zum Staat positioniert sind. Das dänische Wohlfahrtssystem entwickelte sich durch aktive staatliche Eingriffe, wobei z.B. die Kinderbetreuung weitgehend durch Steuern finanziert wird. Umfangreiche Kinderbetreuungsdienste werden vom Staat durch die Bereitstellung von Kindertagesstätten und Kinderhorten für Familien mit Kindern gesichert. Diese besondere soziale Infrastruktur hat einen hohen Grad an Frauenbeschäftigung und eine hohe Erwerbsbeteiligung ermöglicht. Die genaue Verteilung der Verantwortlichkeiten und die Interaktion zwischen Markt, Zivilgesellschaft und Staat variieren typischerweise innerhalb der verschiedenen Politikbereiche.

Ein Charakteristikum des dänischen Wohlfahrtsstaates ist der Konsens über die politischen Grundwerte zwischen den wichtigsten politischen Entscheidungsträgern. In der Vergangenheit konzentrierten sich die Versuche, die soziale Infrastruktur zu verändern, auf die Änderung spezifischer Politikbereiche. So z.B. auf die Änderung der Kriterien für den Anspruch auf verschiedene Arten von Leistungen oder auf den Versuch, einen stärker marktorientierten Wettbewerb in die Produktion von Wohlfahrtsleistungen einzuführen, aber der grundlegende Rahmen wurde nicht radikal verändert. Politische Parteien, die radikalere Veränderungen des Sozialstaates forderten, erhielten in der Öffentlichkeit keine nennenswerte Unterstützung.

Die dänische Wohlfahrtsgesellschaft kennzeichnet sich aus durch

Doppelverdiener-Familien mit einem hohen Anteil an Frauen auf dem Arbeitsmarkt
Das Prinzip der individuellen Rechte, welches besagt, dass Rechtsansprüche in erster Linie Einzelpersonen und nicht Familien gewährt werden – es gibt keine Zahlungsverpflichtungen zwischen Eltern und Kindern, nachdem das Kind 18 Jahre alt geworden ist.
Unterstützung und Sozialhilfe werden in erster Linie durch Steuern finanziert.
Der dänische Staat erbringt zum größten Teil öffentliche Dienstleistungen.

2 Das dänische Wohlfahrtssystem

Das dänische Wohlfahrtssystem ist ein Beispiel für das nordische Wohlfahrtsmodell oder das sozialdemokratische Wohlfahrtssystem, das sich durch eine flächendeckende Bereitstellung von Sozialdiensten auszeichnet. Dies bedeutet, dass Leistungen und Dienste individuelle Rechtsansprüche darstellen, die die Empfänger dank ihrer Staatsbürgerschaft oder ihres rechtmäßigen Aufenthalts in Anspruch nehmen können. Beispiele für allgemeine Sozialleistungen sind Bildung, das Stipendien- und Darlehensprogramm für Studenten (besser bekannt als SU), Gesundheitsdienste und Familienbeihilfen. Diese Leistungen und Dienste sind unabhängig von der Einkommens- und Familiensituation allen zugänglich.

Ein weiterer zentraler Pfeiler des dänischen Wohlfahrtssystems ist das Prinzip der individuellen Rechte, wobei soziale Rechte und Leistungen individuelle Rechte sind, die Bürger und rechtmäßig Ansässige unabhängig von ihrer familiären Situation besitzen. Leistungen, die das Prinzip veranschaulichen, sind die Invaliditätsrente (Førtidspension), die Vorruhestandsrente (efterløn) sowie die Arbeitslosenunterstützung durch das System der Arbeitslosenversicherungsfonds (dagpenge) [2].

Neben der Bereitstellung von Leistungen und Diensten finanziert das Wohlfahrtssystem auch das Gesundheitssystem und den Betrieb von Krankenhäusern. Und die Kommunen sorgen für die Betreibung von Kindertagesstätten und das öffentliche Schulsystem.

Eltern wird der Anspruch auf Tagesbetreuung garantiert. Alle Kommunen in Dänemark sind gesetzlich verpflichtet, eine Tagesbetreuung für Kinder, die älter als 26 Wochen sind, sicherzustellen. Es werden Benutzergebühren erhoben, aber die Kommunen übernehmen 75 % der Kosten. Die Kommunen stellen auch Mittel für private Tagesbetreuungseinrichtungen zur Verfügung. Die Kinderbetreuungsgebühren sind vom Einkommen der Eltern abhängig. Familien mit niedrigem Einkommen zahlen einen ermäßigten Satz oder erhalten in einigen Fällen kostenlose Tagesbetreuung. 97,5 % aller Kinder zwischen 3 und 5 Jahren besuchen in Dänemark eine Kindertagesstätte. Dieser Familienpolitik wird oft die größte Rolle bei der hohen Frauenerwerbsquote zugeschrieben.

Eines der entscheidenden Merkmale der dänischen Wohlfahrtsgesellschaft ist die hohe Erwerbsquote beider Geschlechter. Im Jahr 2018 lag die Erwerbsquote der Männer bei 79 % und die der Frauen bei 75,2 %. Der geschlechtsspezifische Unterschied ist hauptsächlich zurückzuführen auf: einen längeren Mutterschaftsurlaub für Frauen, einen etwas früheren Eintritt in den Ruhestand bei Frauen und eine niedrigere Erwerbsquote bei Migrantinnen. Nach Angaben der Statistics Denmark waren im ersten Quartal 2017 36,1 % der erwerbstätigen Frauen zwischen 15 und 64 Jahren teilzeitbeschäftigt, während dies nur auf 16,8 % der Männer derselben Altersgruppe zutraf. Zwischen 2012 und 2018 wurden in Dänemark 150.000 neue Arbeitsplätze geschaffen, 44 % davon mit weniger als 20 Stunden Arbeit pro Woche (Arbejderbevægelsens erhvervsråd, 2018).

Von 1975 bis 2012 stiegen die Ausgaben für Gesundheits- und Sozialdienste von 25,2 % auf 33,7 % des BIP. Im Vergleich zu anderen EU-Ländern gibt der dänische Wohlfahrtsstaat proportional mehr Geld für soziale Dienstleistungen aus, d.h. Ausgaben für soziale Einrichtungen für Kinder, ältere Menschen, Menschen mit Behinderungen usw. Beispielsweise für häusliche Pflege, Tagesbetreuungseinrichtungen und die Behandlung von Kranken (Hansen 2016, S. 519).

Im Jahr 2012 übernahmen der dänische Wohlfahrtsstaat, die Regionen und Kommunen 78 % der Kosten für soziale Dienste, einschließlich der Kosten für Gesundheitsdienste. Dies rückt den dänischen Wohlfahrtsstaat als wichtigsten Träger von Sozial- und Gesundheitsausgaben an die Spitze der EU-Staaten. Die Arbeitgeber tragen nur 12 % zu den Sozialausgaben bei (Hansen 2016, S. 518).

3 Der dänische Wohlfahrtsstaat heute

Das dänische Wohlfahrtssystem wird anhand einer Beschreibung von drei ausgewählten Politikbereichen vorgestellt: Gesundheitspolitik, Seniorenpolitik und Arbeitsmarktpolitik.

3.1 Gesundheitspolitik

Der öffentliche Sektor in Dänemark ist von zentraler Bedeutung bei der Regulierung, Verwaltung, Finanzierung und Bereitstellung der Gesundheitsversorgung: so übernimmt der Staat die Verwaltung der Ausgaben und die Kontrolle über die Qualität des Gesundheitssystems. Dänemark ist in fünf Verwaltungsbezirke unterteilt, die für die Verwaltung der Krankenhäuser innerhalb eines vom Staat vorgegebenen Gesamtrahmens verantwortlich sind, da die Gemeinden die Bürger/innen nicht besteuern dürfen. Der Staat gibt auch den Gesamtrahmen für die Ansiedlung und Förderung unterschiedlicher medizinischer Fachrichtungen vor. Die fünf Regionen sind auch für die psychiatrische Behandlung und den Zugang zu Allgemeinmedizinern, Spezialbehandlungen und die Finanzierung der Krankenversicherung zuständig. (sygesikring). Wenn Patienten innerhalb eines Monats nach einer Diagnose (in bestimmten medizinischen Bereichen) keine Behandlung angeboten wird, können sie eine kostenlose Behandlung in einem Privatkrankenhaus ihrer Wahl (auch in anderen Regionen) in Anspruch nehmen (Greve 2019, S. 173). Alle Behandlungen sind kostenlos. Innerhalb des primären Sektors gibt es eine Zuzahlung für verschreibungspflichtige Medikamente.

Die fünf Verwaltungsbezirke sind zusammen mit den Kommunen dafür verantwortlich, den Wechsel vom Krankenhaus zur lokalen Versorgung zu sichern. Die Kommunen sind für präventive Gesundheitsmaßnahmen und Rehabilitation zuständig. Zum Beispiel bieten die Gemeinden für Menschen über 75 Jahre präventive häusliche Pflege und Bewegungsprogramme an. Ein anderer Teil der ambulanten Arbeit auf kommunaler Ebene wird von Gesundheitspersonal (Krankenschwestern) geleistet, die Familien nach der Entbindung besuchen. Dies ist Teil eines staatlichen Präventionsprogramms, das sich an Kinder und ihre Familien richtet. Dies geschieht, um festzustellen, ob eine Unterstützung durch die Behörden erforderlich ist. Auch die kommunalen Versorgungsleistungen werden den Familien kostenlos zur Verfügung gestellt.

Provinzen und Gemeinden kooperieren mit den Hausärzten im Primärsektor. Die Regionen verhandeln mit den niedergelassenen Ärzten über Tarifverträge und die verschiedenen Gesundheitsleistungen.

Im Jahr 2017 beliefen sich die Gesundheitsausgaben auf 182 Milliarden Kronen. Dies entsprach 16,4 % des Gesamtbetrags der öffentlichen Ausgaben und 8,4 % des BIP (Jespersen und Greve 2019, S. 126). Im Vergleich zu anderen EU-Ländern sind die Ausgaben im Bereich des Gesundheitswesens relativ gering. In Dänemark entfallen 21 % der Sozialausgaben auf die Ausgaben für die Gesundheitsversorgung, im EU-Durchschnitt sind es 30 % (Hansen 2016, S. 516).

3.2 Seniorenpolitik

Die demografische Entwicklung der alternden Gesellschaft stellt eine Herausforderung für die meisten westlichen Wohlfahrtsstaaten dar. Die Sozialausgaben im Hinblick auf Senioren machen 43 % aller Sozialausgaben in Dänemark aus – bei weitem der größte Ausgabenposten. Sozialleistungen für Senioren belaufen sich auf 61 % aller staatlichen Geldzuwendungen. Und die Sozialleistungen für ältere Menschen erreichen 17 % des Gesamtbetrags der vom Staat bereitgestellten Sozialleistungen (Hansen 2016, S. 515).

Es gibt keinen direkten Zusammenhang zwischen der Zahl der Senioren/innen und den öffentlichen Ausgaben für ältere Menschen: Die Gesundheitsausgaben sind von der allgemeinen Gesundheit der älteren Menschen abhängig. Die öffentlichen Ausgaben für staatliche Renten richten sich nach dem Zeitpunkt, an dem die Bürger/innen in Rente gehen, sowie nach dem Umfang der privaten Rentensysteme. Künftig wird die Besteuerung von Renten zu einer bedeutenden staatlichen Einkommensquelle für die Finanzierung von Sozialleistungen werden (Andersen & Hansen 2016, S. 518).

Der sogenannte „Wohlfahrtskompromiss“ (Velfærdsforliget) von 2006 sollte die „Zukunft“ der staatlichen Rente „sichern“, indem das Rentenalter bis 2022 schrittweise auf 67 Jahre angehoben wurde. Ab 2025 wird das Renteneintrittsalter der Lebenserwartung von Menschen in ihren Sechzigern folgen, wobei alle fünf Jahre eine Anpassung vorgenommen wird. Dies hat zur Folge, dass mit steigender Lebenserwartung auch das Renteneintrittsalter steigen wird. Es beinhaltet auch, dass das Eintrittsalter für den Vorruhestand schrittweise auf 64 Jahre angehoben und dass die staatliche Frührente gekürzt wird, wenn die Bürger/innen über ein anderes Renteneinkommen oder Vermögen verfügen. Die Zahl der Vorruhestandsempfänger/innen ist folglich von 191.000 auf 91.000 im Jahr 2013 gesunken.

Die staatliche Rente ist nach wie vor eine zentrale Säule des dänischen Rentensystems. Zusammen mit dem Wohngeld (boligydelse) und anderen Leistungen für Rentner/innen bietet die staatliche Rente die höchste Mindestleistung in den nordischen Ländern. Damit wird die Armut unter den Pensionären fast vollständig beseitigt, da sie die volle staatliche Pension erhalten. Eine zunehmende Zahl älterer Menschen erhält jedoch nicht die volle gesetzliche Rente. Der ursprünglich universell ausgerichtete Ansatz, der das dänische Rentensystem prägte, hat moderate Änderungen erfahren, sodass die staatliche Rente in Abhängigkeit vom Haushalts- und Zusatzeinkommen berechnet wird.

Das dänische Rentensystem ist ein dreistufiges System. Es besteht aus der staatlichen Rente, den Arbeitsmarkt-Rentensystemen und individuellen Rentensystemen. Die Altersversorgungssysteme auf dem Arbeitsmarkt sind durch Tarifverträge geschaffen worden, und die Altersbezüge sind allmählich gestiegen. Zwei Drittel der Rentenbeiträge werden von den Arbeitgebern und ein Drittel von den Arbeitnehmern gezahlt. Die Arbeitsmarkt-Rentensysteme sind immer noch im Prozess der Umstellung, aber in Zukunft wird ein größerer Anteil der Lohnempfänger/innen mehr aus der betrieblichen Rente erhalten als aus der staatlichen, wenn sie aus dem Erwerbsleben ausscheiden.

Ein größerer Teil der Menschen entscheidet sich für einen eigenen individuellen Rentenplan, der bis zu einem gewissen Grad steuerlich absetzbar ist.

Wie bereits beschrieben, hat sich das dänische Rentensystem verzweigter und vielschichtiger gestaltet, wobei der Schwerpunkt stärker auf dem individuellen Beitrag liegt. Diese Entwicklung lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Von einem in erster Linie einstufigen System zu einem dreistufigen System.
Von einem nahezu vollständig öffentlichen System zu einem System mit einer sehr starken individuellen Komponente.
Von einem steuerfinanzierten System, bei dem die derzeitigen Steuerzahler die staatliche Rente finanzieren, zu einem starken persönlichen Sparsystem, bei dem die Rentner/innen in größerem Maße auf ihre eigenen persönlichen oder arbeitsmarktbezogenen Rentenersparnissen angewiesen sind.
Von einem primär universellen System zu einem System, in dem alle steuerfinanzierten Leistungen mit Ausnahme der staatlichen Rente über Einkommen und Vermögen bedürftigkeitsabhängig sind.

Im Vergleich zu anderen Ländern wird erwartet, dass Dänemark mit seiner alternden Bevölkerung weniger wirtschaftliche Probleme zu bewältigen hat. Der Anteil älterer Menschen wächst langsamer als in anderen Ländern, und das Rentensystem hängt in höherem Maße von eigenen Ersparnissen durch Arbeitsmarkt-Rentensysteme und/oder individuelle Rentensysteme ab. Außerdem wurde das Rentenalter stärker angehoben als in den meisten anderen Ländern (Andersen og Hansen 2016, S. 331).

Die Leistungen für Senioren/innen in Dänemark unterscheiden sich von den meisten anderen Ländern. So ist häusliche Pflege, nach einer Bedarfsermittlung, grundsätzlich kostenlos. Seit 2007 und danach wurden jedoch die Mittel für solche Dienste gekürzt, und der Anteil der über 85-Jährigen, die in ihrem Haushalt Hilfe erhalten, ist rückläufig. Die Hälfte der über 80-Jährigen erhält keine häusliche Pflege. Es wurde diskutiert, ob dies eine Folge der reduzierten Finanzierung ist oder ob die Senioren/innen zunehmend gesünder leben, was wiederum bedeutet, dass sie ihre Mobilität viel länger erhalten und erst später einer Unterstützung bedürfen.

Obwohl manche meinen, dass die wirtschaftlichen Herausforderungen im Zusammenhang mit der alternden Bevölkerung in Dänemark hinlänglich angegangen worden sind, gibt es immer noch erhebliche soziale Herausforderungen für ältere Bürger/innen. Einige Seniorinnen und Senioren haben aufgrund der psychischen Belastung durch ihre Arbeit mit Problemen zu kämpfen und werden wahrscheinlich nicht in der Lage sein, ihre Arbeit bis zum Rentenalter auszuüben. Ebenso stellt die Marginalisierung von Senioren/innen, die Schwierigkeiten haben, Arbeitgeber zu finden, die bereit sind sie einzustellen, eine große Herausforderung dar.

3.3 Arbeitsmarktpolitik

In den letzten Jahrzehnten hat sich die Einschätzung der Ursachen für Arbeitslosigkeit verschoben. Früher war Arbeitslosigkeit eine unzureichende strukturelle Nachfrage nach Arbeitskräften und Gütern, während sie heute zunehmend als ein Problem der verfügbaren Arbeitskräfte wahrgenommen wird. Den Arbeitslosen mangelt es an wichtigen Qualifikationen oder sie haben keine Arbeitsanreize aufgrund großzügiger Arbeitslosenunterstützung. Der Wandel in der Wahrnehmung der Arbeitslosigkeit hatte erhebliche Auswirkungen auf die jüngste dänische Arbeitsmarktpolitik, die in den letzten Jahrzehnten erhebliche Veränderungen erfuhr.

Seit 1990 gab es einen Trend von einer passiven zu einer aktiven Arbeitsmarktpolitik, wobei die Auflagen für Arbeitslose zugenommen haben. Die Arbeitsmarktpolitik wird nun von einem kommunalen Arbeitsamt verwaltet, und vieles von dem, was früher im Bereich der Sozialpolitik galt, wurde in der Arbeitsmarktpolitik angesiedelt. Dies wurde als ein Übergang von der Wohlfahrt zur Arbeitswohlfahrt beschrieben.

Die dänische Erwerbsbevölkerung hat seit den frühen 2000er Jahren kontinuierliche Arbeitsmarktreformen erfahren: Alle Gesetze, die die Leistungen regeln, wurden reformiert, sieben neue Leistungsarten eingeführt und die Kategorien für die verschiedenen Arten von Arbeitslosigkeit zweimal überarbeitet. Darüber hinaus wurde auch das System, durch das der Staat den Kommunen die Kosten für verschiedene Maßnahmen erstattet, zweimal geändert (Andersen & Larsen 2018, S. 48).

In den 1990er Jahren dominierte die später so genannte „Aktivlinjen“ die Arbeitsmarktpolitik in Dänemark. Die Haltung gegenüber Arbeitslosenunterstützung verlagerte sich von einer Versicherung, die durch Steuern finanziert und damit ein Bürgerrecht ist für den Fall, dass man seinen Arbeitsplatz verliert, hin zu einem System von Verpflichtungen, in dem immer höhere Anforderungen an die Arbeitslosen gestellt werden, um den Anspruch auf die Leistung aufrechtzuerhalten. Die neuen Anforderungen sind breit gefächert: von den Antragstellern wird erwartet, dass sie sich unabhängig von ihrem Wohn- und Bildungsort in einem größeren regionalen Raum um Stellen bewerben, sie müssen sich an Arbeitsaktivitäten (Aktiving) beteiligen, die wenig oder gar nichts mit ihren besonderen Fähigkeiten oder ihrer Berufserfahrung zu tun haben. Schließlich kann von ihnen verlangt werden, an Kursen teilzunehmen, die von einigen als Zeitverschwendung kritisiert werden. Diese Liniehat sich seit ihrer ursprünglichen Einführung Anfang der 1990er Jahre, als der Fokus auf sozialer Integration lag, bis in die 2000er Jahre in Richtung disziplinarischer Sozialmaßnahmen und „Work First“-Prinzipien gewandelt. Das Hauptaugenmerk wurde darauf gerichtet, den schnellsten Weg zurück in die Beschäftigung zu finden, was zu Änderungen in den Verfügbarkeitsbeurteilungen (rådighedsvurdering), zum verstärkten Einsatz von Sanktionen und zu einer geringeren finanziellen Entschädigung für Arbeitslose in Form von Geldleistungen für Assistenten führte (Christensen 2019, p. 76). Die „Work first“-Grundsätze sollten die Konzentration auf die Beschäftigung verstärken und die Aufmerksamkeit auf andere soziale Probleme verringern, die die Empfänger/innen von Geldleistungen für Assistenten haben könnten. Die meisten Arbeitslosen sollten ihre Anleitung und Beratung bei der örtlichen Arbeitsvermittlung erhalten.

Im Jahr 2009 wurde die Organisationsstruktur des dänischen Arbeitsmarktes reformiert. Das vorherige zweistufige staatliche System organisierte selbstversicherte Arbeitslose und die kommunalen Beschäftigungsbemühungen gegenüber den nicht versicherten und kranken Beschäftigten, die nun im kommunalen Arbeitsamt zusammengefasst wurden. Vor dieser Reform war die bestehende Beschäftigungspolitik kritisiert worden.

Die Kritik war in ihrem Anliegen sehr explizit. „Das System muss so beschaffen sein, dass wir sicher sein können, dass die vom Parlament festgelegten Regeln eingehalten werden. Kein Minister kann damit leben, für etwas zur Rechenschaft gezogen zu werden, auf das er keinen Einfluss hat. Wir brauchen Prioritäten, die zwischen zentralen und lokalen Institutionen abgestimmt werden.“ Claus Hjort Frederiksen, (Arbeitsminister), d. 27 October 2003. (Larsen & Caswell, 2015, p. 14, unsere Übersetzung)

Die damalige Regierung war sehr unzufrieden mit dem, was sie als mangelnde Ausrichtung der Systeme auf die Beschäftigung und unzureichenden Einsatz von Verfügbarkeitsbewertungen und Sanktionen für Arbeitslose bezeichnete.

Das neue einstufige System wurde zusammen mit einer Reihe von Maßnahmen eingeführt, um die zentrale Kontrolle der kommunalen Beschäftigungspolitik zu verstärken. Das Rückerstattungsgesetz [3] wurde geändert, um wirtschaftliche Anreize für Kommunen zu schaffen, Arbeitslose in Arbeit zu bringen und bestimmte Arten von Beschäftigungsmaßnahmen, wie z.B. Arbeitsvermittlung, stärker zu nutzen (virksomhedspraktik). Die Zahl der Berufspraktika stieg von 2009 bis 2011 um 50 %. Darüber hinaus wurden eine verbesserte Koordination zur Überwachung und zum Vergleich der Beschäftigungsmaßnahmen der Kommunen sowie eine Reihe von stärker standardisierten Beschäftigungsverfahren eingeführt.

Die organisatorischen Zuständigkeiten der Arbeitsämter wurden in zwei Abteilungen aufgeteilt: eine Abteilung konzentrierte sich in erster Linie auf die Unterstützung der Arbeitslosen bei der Suche nach einer neuen Arbeitsstelle und eine andere Abteilung überwachte die Zahlungen und Sanktionen. Der auf Beschäftigung ausgerichtete Abschnitt stellt den Arbeitslosen einen Arbeitsberater zur Verfügung, der das individuelle Fallmanagement, die Bearbeitung von Anträgen, die Zulassungsverfahren [4] und die Überwachung der Fortschritte der einzelnen Arbeitslosen beaufsichtigt. Die Abteilung „Leistungen und Sanktionen“ kümmert sich um die Auszahlung von Leistungen an Arbeitslose und verhängt Sanktionen, wenn Arbeitslose sich nicht an die Regeln und Anforderungen der Gesetze halten. Arbeitslose mit anderen sozialen Problemen sollten sich an andere Stellen in der Stadtverwaltung wenden.

Die Reformen verwandelten ein universelles, bedingungsloses und teilweise passives Sozialentschädigungssystem in ein durch aktive Arbeitsmarktpolitik gekennzeichnetes System.

3.4 Flexibilität und Sicherheit

Das dänische Flexicurity-Modell ist ein gutes Beispiel dafür, wie die verschiedenen Dimensionen der dänischen Wohlfahrtsgesellschaft zusammenwirken. Der dänische Arbeitsmarkt zeichnet sich durch ein sehr geringes Maß an Arbeitsplatzsicherheit aus; es ist relativ einfach, Arbeitnehmer/innen zu entlassen. Man geht davon aus, dass es einen dynamischen und hochmobilen Arbeitsmarkt schafft. Dies hat den Arbeitnehmern/innen den Zugang zum Arbeitsmarkt erheblich erleichtert, da Arbeitgeber nicht durch lange Kündigungsfristen eingeschränkt sind. Allerdings war die Erwerbsbevölkerung bisher durch ein Sozialversicherungssystem mit langen Bezugszeiten und hohen Lohnersatzleistungen gesichert, dies galt insbesondere für den Niedriglohnsektor, wenn dieser von Arbeitslosigkeit betroffen war. Gleichzeitig bot das System Zugang zu Weiterbildung, wodurch die Arbeitskräfte neue Qualifikationen und Bildungsmöglichkeiten erhielten. Der Staat trägt sowohl direkt als auch indirekt zur Finanzierung eines beträchtlichen Teils der Lohnausgleichszahlungen bei, was ihn wiederum in die Lage versetzte, Vorschriften über Verfügbarkeitsbewertungen und obligatorische Arbeitstätigkeiten umzusetzen (Bengtsson 2015, S. 58).

Es wurde angeführt, dass das Flexicurity-Modell ein hohes Maß an Arbeitsflexibilität sicherstellt, was wiederum zu Wachstum und niedriger Arbeitslosigkeit beigetragen hat. Allerdings ist das Modell in den letzten Jahrzehnten zunehmend unter Druck geraten. Im Flexicurity-Modell zeigen sich Risse. Die Bezugsdauer wurde von vier auf zwei Jahre verkürzt, und die Lohnersatzleistung ist gesunken [5].

4 Der Wohlfahrtsstaat aus historischer Sicht

Die Zeit vom Zweiten Weltkrieg bis zum Beginn der 1980er Jahre war von der Entstehung und Entwicklung des Wohlfahrtsstaates geprägt. Bis 1964 wurde schrittweise ein umfassendes staatliches Rentensystem eingeführt, in dem jeder unabhängig von Einkommen und Vermögen Anspruch auf eine staatlich finanzierte Grundrente hatte.

1961 übernahm der Staat die bis dahin gewerkschaftlich organisierten Krankenkassen (sygekasser) und machte sie für alle in einer Krankenkasse versicherten Arbeitnehmer/innen uneingeschränkt zugänglich. Gleichzeitig wurden alle Alters- und Gesundheitskriterien für die Aufnahme in das System aufgegeben. 1970 fusionierten die Krankenkassen mit den Rehazentren (Revalideringscenter), und die Verwaltung wurde den Gemeinden übertragen.

Die Arbeitslosenversicherungsfonds wurden beibehalten. Dabei handelt es sich um Versicherungssysteme, bei denen die Mitglieder einen Mitgliedsbeitrag zahlen, die tatsächlichen Auszahlungen jedoch in erster Linie vom Staat finanziert werden. Nach 1971 wurden alle Anwartschaften (karensdage) abgeschafft, die Ersatzleistungen aus der Arbeitslosenversicherung wurden schrittweise erhöht, so dass sie 90 % (die maximale Ersatzleistung) des Einkommens aus der vorherigen Tätigkeit betrugen.

1964 wies der Staat die Gemeinden an, die Erreichbarkeit von Einrichtungen für Kinderbetreuung und Jugendclubs zu gewährleisten. 1979 wurde ein allgemeines Kindergeld eingeführt. Alleinerziehende Eltern erhielten ein höheres Kindergeld, Kinder von Rentnern/innen erhielten ein spezielles Kindergeld usw. (Bundesen 2016, S. 162).

Die Herausbildung des Wohlfahrtsstaates bedeutete, dass immer mehr Leistungen und Dienste allgemein und unabhängig von Einkommen und „Bedürftigkeitsprüfungen“ angeboten wurden. Der öffentliche Sektor erlangte die Kontrolle über viele sozial- und gesundheitsbezogene Dienstleistungen und übernahm zu dieser Zeit auch einen Großteil der Finanzierung dieser Dienstleistungen (und Sozialleistungen).

5 Der Wohlfahrtsstaat seit den 1980er Jahren

Wir haben die jüngsten Entwicklungen wohlfahrtsstaatlicher Politik in den Bereichen Arbeitsmarktpolitik und Seniorenpolitik dargestellt.

Die allgemeine Entwicklung dieser politischen Veränderungen lässt sich wie folgt zusammenfassen:

Wirtschaftliche Anreize stehen im Mittelpunkt vieler politischer Entwicklungen. Dies ist auf dem Arbeitsmarkt zu beobachten, wie zuvor beschrieben, aber auch in jüngerer Zeit im Bereich der Familienpolitik, wo „Familienverfügungen“ (forældrepålæg) zu einer Verringerung der Familienbeihilfe (børnefamilieydelsen) führen können, wenn beispielsweise Eltern es versäumen, Elternabende in ihrer örtlichen Schule zu besuchen.
Eine Verschiebung von „Rechten“ zu „Pflichten“ bei der Inanspruchnahme von Leistungen. Dies ist insbesondere im Bereich der Beschäftigungspolitik der Fall, wo die Antragsteller/innen verpflichtet sind, an bestimmten Pflichtveranstaltungen teilzunehmen, um Arbeitslosengeld zu erhalten. Dies zeigt sich auch in der zunehmenden Verwendung von Verträgen und Maßnahmenplänen (handleplaner), in denen Wünsche und Forderungen im Namen der Bürger/innen formuliert werden.
Im Zusammenhang mit der zweiten Entwicklung haben sich die Erwartungen an die soziale Klientel verändert. Es wird größerer Wert auf ihre Fähigkeit gelegt, „Verantwortung für sich selbst zu übernehmen“. Von den Bürgern/innen wird zum Beispiel verstärkt erwartet, dass sie ihre Arbeitssuche dokumentieren.
Stärkere Differenzierung von Bürgern/innen, die mit sozialen Problemen zu kämpfen haben. Zum Beispiel, wenn ihnen der Wille und/oder die Fähigkeit zu Veränderungen fehlt. Die Motivation der Klienten/innen oder das Fehlen einer solchen steht in vielen Bereichen der Sozialarbeit zunehmend im Mittelpunkt. Gleichzeitig haben die verschiedenen Arten von Leistungen deutlich zugenommen, was sich aus dem Bestreben entwickelt hat, die Leistungen gezielt auf Untergruppen auszurichten.
Das New Public Management wurde im gesamten öffentlichen Sektor in dem Versuch angewendet, Sozialleistungen zu verwalten und zu vermarkten. Der Ehrgeiz bestand darin, Prioritäten zu setzen und eine kosteneffiziente Produktion von Sozialdienstleistungen sicherzustellen. Es war jedoch schwierig, die Auswirkungen der Vermarktung der sozialen Dienste und ihre Fähigkeit, wirtschaftliche Lösungen zu finden, zu dokumentieren.
„Street-Level Bureaucrats“ haben einen enormen Anstieg der Anforderungen an die Dokumentation ihrer Arbeit erlebt. Es wurden viele Kontrollmechanismen zur Überwachung ihrer Arbeit eingeführt. Dies ging einher mit der Verbreitung standardisierter Methoden und Instrumente der Sozialarbeit. Einige dieser Prozesse werden im Abschnitt über die Digitalisierung näher beschrieben.

6 Zu Theorie und fachlichem Diskurs der Sozialen Arbeit

Um zu verstehen, was die wichtigsten theoretischen und professionellen Diskurse der Sozialen Arbeit in Dänemark kennzeichnet, ist es notwendig, die Strukturen sowohl aus historischer als auch aus aktueller Perspektive aufzuzeigen und die Organisationen und sozialen Umfelder zu verstehen, die das Wissen über die Soziale Arbeit prägen und beeinflussen.

6.1 Die Beziehung zwischen „dem Sozialen“ und „dem Wissenschaftlichen“

Historisch gesehen ist eine der Grundvoraussetzungen für die Verbreitung wissenschaftlicher Denkmodelle, dass Wissenschaft universell überprüfbares Wissen und allgemeine begriffliche Definitionen von Vernunft und eine Kausalitätslogik hervorbringt (Elias 2009, i Christensen et al. 2015). Dies wird von vielen als zu eng gefasst und potenziell problematisch für das Studium des „Sozialen“ und ganz allgemein für die Geisteswissenschaften angesehen, wo der Gegenstand schwankt und sich in nichtlinearer Weise entwickelt. Wissenschaftliche Traditionen manifestieren sich in verschiedenen Themenbereichen und unterschiedlichen Auffassungen darüber, was die Grundlagen der Menschlichkeit sind. Dieser Gegensatz wurde als der Unterschied zwischen dem geschlossenen Menschen (Homo Clausus) und dem offenen Menschen (Homo Aperti) beschrieben. Der geschlossene Mensch zeichnet sich dadurch aus, dass er unabhängig von anderen ist und über eine unabhängige Fähigkeit zur Vernunft verfügt, während der offene Mensch historisch formbar ist und durch die Interaktion mit der Umgebung ständig neu geformt wird (Christensen et al. 2015).

Folgendes Splitting hat sich in Dänemark sowohl innerhalb der Struktur der Universitäten, als auch in der Arbeitsteilung zwischen Universitäten und Hochschulen (zumindest in Dänemark) manifestiert:

Universitäten, an denen traditionellere Wissenschaftsauffassungen dominieren
Universitätshochschulen (oder Fachhochschulen), bei denen die Abschlüsse auf verschiedene Berufe (d.h. Sozialarbeiter, Krankenschwestern usw.) „des Sozialen“ ausgerichtet sind

Diese setzt sich von der Praxis in anderen Teilen der Welt ab, wie in Großbritannien, Australien oder Schweden, wo Sozialarbeit eine Hochschulausbildung ist.

6.2 Bildung und Forschung auf dem Gebiet der Sozialarbeit in Dänemark

In Dänemark bedeutet es, dass die Qualifikation für Sozialarbeit eine Hochschulausbildung ist, die historisch an den sogenannten „Sozialgymnasien“ zusammen mit anderen sozialen Berufen wie Krankenschwestern, Pädagogen usw. unterrichtet wird. Heute werden Kurse an verschiedenen Universitäten im ganzen Land angeboten. Historisch gesehen hatten die „sozialen Hochschulen“ weder das Recht noch die Pflicht, Forschung zu betreiben. Heute ist die Forschung zu einem integralen Bestandteil der neu gegründeten Universitäten geworden.

Die Ausbildung von Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeitern ist durch ein breites Spektrum an unterschiedlichen akademischen Disziplinen gekennzeichnet. Die dänische Sozialarbeitsausbildung umfasst vier Hauptbereiche: Rechts-, Sozial- und Politikwissenschaft, Psychologie und Sozialarbeit (jeweils mit mindestens einem Master-Abschluss). Kurse an Universitätshochschulen werden von Assistenzprofessoren (Adjunkt) und außerordentlichen Professoren (Lektor) unterrichtet. Alle Kurse an der Hochschule werden dabei von Dozenten/innen mit universitärem Hintergrund und mit sehr unterschiedlichen Auffassungen vom „Sozialen“ unterrichtet.

An einer Universität wurde Sozialpädagogik als Fach angeboten – der Aalborg University [6]. Anfang der 1990er Jahre gründete die soziale Hochschule in Kopenhagen eine Forschungsstelle, die mit der Universität Aalborg zusammenarbeitete. Gemeinsam starteten sie einen berufsbegleitenden Master-Studiengang für Soziale Arbeit.

1995 wurde der erste Doktortitel im Fach Sozialarbeit angenommen (Uggerhøj 2005).

Sozialarbeit als eigenständiges Forschungsfeld ist daher in Dänemark sehr jung. Die Forschung in diesem Bereich wird vor allem an dieser einen Universität in Dänemark mit einem Master-Abschluss in Sozialarbeit geleistet. Heute wird jedoch an allen Hochschulen sogenannte Praxisforschung betrieben. Die Hochschulen sind gesetzlich verpflichtet, Forschung durchzuführen. Doch viele der Forschungsgemeinschaften sind relativ klein und bei größeren Forschungsprojekten auf die Zusammenarbeit mit den Universitäten angewiesen. Die Forschung an Universitätshochschulen muss einem größeren Publikum als der Forschungsgemeinschaft zugänglich sein. Gemäß „Hochschulgesetz“ [7] (eigene Übersetzung) § 5:

„Berufsoberschulen [8] werden auf der Grundlage ihrer Bildungsprogramme praktische und anwendungsorientierte Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten in enger Zusammenarbeit mit den relevanten Akteuren auf dem Arbeitsmarkt, anderen Bildungs- und Forschungseinrichtungen und der umgebenden Gesellschaft durchführen. Abschnitt 2. Der Zweck der Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten ist es, neues Wissen und konkrete Lösungen für Herausforderungen in den Berufen und Berufsfeldern zu liefern, auf die die Programme der Hochschule ausgerichtet sind.“

Dies bedeutet, dass auch die universitären Hochschulen Wissen über die Praxis entwickeln und produzieren müssen. Ein Teil dieses Wissens besteht in der Auswahl und Aufbereitung von Forschung für den Einsatz in der Lehre und zur Qualifizierung sozialarbeiterischer Praxis, u.a. in Zusammenarbeit mit Fachleuten aus der Sozialarbeit.

6.3 Erkenntnisgewinn in der Sozialarbeit

Wir haben die bedeutendsten Forschungsgemeinschaften an Universitäten und Fachhochschulen in Dänemark vorgestellt, die die Entwicklung von forschungsbasiertem, für die Sozialarbeit relevantem Wissen voranzutreiben versuchen. Es gibt allerdings noch andere wichtige Akteure in diesem Bereich.

Die Erkenntnisgewinne in der Sozialen Arbeit und die Rolle des Sozialarbeiters/der Sozialarbeiterin sind eng mit dem Aufbau des Wohlfahrtsstaates in den 1960er und 1970er Jahren verbunden. Um die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates zu unterstützen, wurde beschlossen, die traditionelle universitäre Forschung durch sektorielle Institute zu ergänzen, und 1958 wurde das Sozialforschungsinstitut (SFI) gegründet (heute VIVE). Später wurde das Institut für Kommunalverwaltung (AKF) ins Leben gerufen (heute mit VIVE zum Dänischen Zentrum für sozialwissenschaftliche Forschung fusioniert). Ziel war es, die staatliche Verwaltung und die Politiker mit Forschungsergebnissen, einschließlich Erhebungen über die Lebensbedingungen, zu unterstützen. Diese Art der Forschung war somit irgendwo zwischen Universitäten und staatlicher Verwaltung angesiedelt und spielte eine direktere Rolle in der Politikentwicklung.

Die Entwicklung neuer Wissensformen in der Sozialarbeit und über die Rolle des Sozialarbeiters ist sehr eng mit dem Entstehen des Wohlfahrtsstaates in den 1960er und 1970er Jahren verbunden. Um die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates zu unterstützen, wurde beschlossen, die traditionelle universitäre Forschung durch sektorielle Forschungseinrichtungen zu ergänzen. 1958 wurden das Sozialforschungsinstitut (SFI) (später VIVE) und 1975 das Institut für Studien zur Kommunalverwaltung (heute ein Teil von VIVE) eingerichtet. Das Ziel dieser Institutionen war es, der Zentralverwaltung und den Politikern qualitativ hochwertige Forschung zu bieten, z.B. Forschung, die die Lebensbedingungen verschiedener Gruppen in Dänemark erfasst. Sie war somit zwischen der traditionellen, unabhängigen universitären Forschung und der eher politikorientierten Forschung innerhalb der staatlichen Verwaltung angesiedelt. Damit hatte sie historisch gesehen einen direkteren Einfluss auf die Politikentwicklung.

Die genannten Institutionen tragen dazu bei, Forschung zu implementieren, die teilweise auf das Management und die Entwicklung der Sozialarbeit ausgerichtet ist, damit sie so kosteneffizient wie möglich sein kann. Das New Public Management (NPM) ist seit den 1980er Jahren eine dominierende Managementphilosophie in Dänemark.

Ein weiterer zentraler Akteur ist der Nationale Rat für soziale Dienste, insbesondere in Bezug auf die Umsetzung von Politiken und neuen sozialen Methoden, die Einführung bewährter Praktiken und die Bewertung verschiedener Politiken. Dies wird auf ihrer Webseite deutlich zum Ausdruck gebracht:

„Das National Board of Social Services setzt sich dafür ein, das beste verfügbare Wissen über wirksame Methoden und Praktiken im Bereich der Sozialarbeit zu erlangen und dieses Wissen zu vermitteln und zu verbreiten, um seine Anwendung in der Praxis sicherzustellen. Dies geschieht durch umfassende Beratung der Gemeinden, der dänischen Regionen und einzelner Bürger in Fragen der Sozialarbeit und durch Unterstützung der Gemeinden bei der Umsetzung sozialer Methoden und Praktiken. Darüber hinaus verwaltet der Nationale Ausschuss für Sozialdienste die nationale Rechnungsprüfungsfunktion im Hinblick auf die Beaufsichtigung der lokalen Behörden im sozialen Bereich.“ https://socialstyrelsen.dk/om-os/about-the-national-board-of-social-services

Die letzte Wissensquelle wird im kommunalen Umfeld generiert, wo Lokalpolitiker und die lokale Verwaltung wertvolle Einblicke in das Feld der Sozialarbeit gewinnen können. Dieses Wissen zeichnet sich dadurch aus, dass es sehr dynamisch ist und stark von bestimmten Organisationsstrukturen abhängt, innerhalb derer Wissen generiert wird. Innerhalb dieser Strukturen sind Effizienz und eine fundierte Vorgehensweise die zentralen Voraussetzungen bei der Entwicklung der Sozialarbeit. In diesem Bereich wird Wissen aus Erfahrungen und verschiedenen Lernbereichen abgeleitet.

Diese Arten von Wissen können in folgendem Modell veranschaulicht werden:

Abbildung 1: (Rasmussen I Christensen et al. 2015, S. 143)

Das Verständnis dieser vier Arten von Wissen ist von entscheidender Bedeutung, wenn man versucht, die Grundlage für theoretische und professionelle Debatten im Bereich der Sozialarbeit zu verstehen.

Die vertikale Achse enthält Bildung und Forschung als ein Element und berufliche Ausbildung und Praxis als das andere. Das in dieser Achse enthaltene Ideal ist die langfristige Akkumulation von Wissen, Qualifikation und Fähigkeiten in der Sozialen Arbeit. Ziel ist hier die Entwicklung der qualifizierten Sozialarbeit. Aus dieser Dimension leitet sich auch eine Berufsethik ab.

Dabei versucht die Forschung, die Ursachen für soziale Probleme zu verstehen. Des Weiteren möchte die Forschung in diesem Bereich untersuchen, wie soziale Probleme entstehen und sich entwickeln und welche Arten von sozialen Interventionen notwendig sind, um die betroffene Gruppe zu unterstützen.

Theorien und Fachdiskurs werden in ein interdisziplinäres Feld und ein unterschiedliches Maß an bürgerschaftlichem Engagement bei der Wahl der Interventionen eingebettet (Hart 2008), was wiederum die Gestaltung der Sozialarbeit im Alltag prägt.

Die horizontale Achse repräsentiert die öffentlichen Institutionen, die die Verantwortung für die Ausübung verschiedener Arten von Sozialarbeit tragen. Das in dieser Achse enthaltene Ideal konzentriert sich auf die kurzfristige Fähigkeit, wie neue Erkenntnisse genutzt werden können, um die Sozialarbeit jetzt zu verändern.

Die horizontale Achse erfasst drei unterschiedliche Fachdiskurse:

Der erste Diskurs dreht sich um die Entwicklung und Umsetzung evidenzbasierter sozialer Methoden. Das National Board of Social Services (Nationaler Rat für Sozialdienste) war bei der Finanzierung solcher Bemühungen eine treibende Kraft. Der Ansatz konzentriert sich auf die Entwicklung von Methoden der Sozialarbeit, die „skalierbar“ sind, sodass „bewährte Praktiken“ in verschiedenen Organisationskontexten ausgetauscht werden können. Die Entwicklung neuer Methoden der Sozialarbeit erfolgt in Zusammenarbeit mit lokalen Kommunen und/oder Beraterfirmen und Universitätshochschulen.
Der zweite Diskurs dreht sich um den Transfer evidenzbasierter Methoden der Sozialarbeit aus anderen Ländern. Dies geschah mit der ‚The incredible years‘-Methode (Die unglaublichen Jahre, gegründet von Carolyn Webster-Stratton, emeritierte Professorin an der University of Washington), dem ‚Signs of Safety‘-Ansatz (stammt aus Australien und wurde von Andrew Turnell und Steve Edwards entwickelt) und schließlich der Familiengruppen-Konferenz (ursprünglich in Neuseeland entwickelt). Diese Methoden der Sozialarbeit sind oft patentiert worden, und Sozialarbeiter müssen sich daher einem Zertifizierungsverfahren unterziehen, um diese Methode anwenden zu können.
Der dritte Diskurs geht von verschiedenen Kommunen aus, die an der Entwicklung neuer Methoden der Sozialarbeit beteiligt sind. Diese lokalen Projekte lassen sich sowohl von nationalen als auch internationalen Methoden der Sozialarbeit inspirieren, versuchen aber, sie an ihren lokalen Kontext und ihre besonderen Bedürfnisse anzupassen.

Alle drei Diskurse sind geprägt von dem Bestreben, die Qualität der Sozialarbeit zu steuern und zu kontrollieren, sodass es möglich ist, die Wirkungen verschiedener Interventionen zu dokumentieren. Darüber hinaus war es das Ziel, komplexe soziale Fragen handhabbarer zu gestalten. Die oben genannten Methoden konzentrieren sich in erster Linie darauf, Eltern für die Entwicklung neuer Kinderbetreuungsmöglichkeiten zu gewinnen. Diese Methoden der Sozialarbeit sind angelehnt an die Kognitions-Verhaltenstheorien und Systemtheorien.

Soziale Arbeit ist daher zwischen zwei konkurrierenden Wahrnehmungen von wissenschaftlichem Wissen positioniert: eine Wahrnehmung, die objektives, evidenzbasiertes Expertenwissen wertschätzt. Und eine andere, die eher von einem offeneren Verständnis der Wissensproduktion im Feld der Sozialarbeit getragen wird. Die erste Sichtweise ist (zumindest in Dänemark) im Zusammenhang mit der Einführung von New Public Management entstanden. Die zweite Sichtweise hat ältere historische Wurzeln im Bereich der Sozialarbeit und schöpft aus einem breiten Spektrum wissenschaftlicher Traditionen: qualitative und diskursive Ansätze gehören heute zu den am weitesten verbreiteten (Christensen et al 2015).

Diese widerstreitenden Vorstellungen von Wissen und Wissenschaft prägen die gegenwärtigen Debatten über Soziale Arbeit und die empirischen Grundlagen ihrer heutigen Berufspraxis.

6.4 Digitalisierung, der dänische Wohlfahrtsstaat und die Sozialarbeit

6.4.1 A. Digitalisierung und der dänische Sozialstaat

Dänemark hat in den letzten dreißig Jahren eine umfassende Digitalisierungsstrategie verfolgt und ist seit 2014 konsequent die Nummer 1 in Sachen Digitalisierung in der Europäischen Union (Hjelholt & Schou 2017: 13). Hinter dieser Errungenschaft stehen drei Jahrzehnte der von aufeinander folgenden dänischen Regierungen geleisteten Anstrengungen zur Einführung und Nutzung neuer digitaler Technologien. Im folgenden Abschnitt werden die historischen Entwicklungen in drei verschiedenen Zeiträumen beschrieben: der erste von 1993 bis 2001, der zweite von 2001 bis 2016. Das Kapitel schließt mit einem kurzen Überblick über die wichtigsten Debatten in der dänischen Forschung über die Auswirkungen der Digitalisierung auf die Verwaltung auf kommunaler Ebene.

6.4.2 B. Die Digitalisierung des dänischen Wohlfahrtsstaates aus historischer Perspektive

Von 1993 bis 2001 wurde die Digitalpolitik der Regierung unter die Aufsicht des Ministeriums für Wissenschaft und Technologie gestellt (Forsknings- og teknologiministeriet) (Hjelholt & Schou 2017: 57). Die zweite Phase begann 2001, als die Digitalisierung unter der Aufsicht des Finanzministeriums, das später die Agentur für Digitalisierung im Jahr 2011 gründete und leitete, neu positioniert [9] wurde. Seit 2017 und bis zum heutigen Tag (2019) wird der Digitalisierung von Parlament und Regierungsinstitutionen große Aufmerksamkeit geschenkt. Im Jahr 2018 verabschiedete das dänische Parlament einen Gesetzentwurf, der anordnete, dass alle neuen Gesetze darauf hin geprüft werden, ob sie digitalfreundlich sind. Die Digitalisierung ist ein fester Bestandteil der gesetzgeberischen und politischen Agenda geworden.

Phase I: 1993–2001 Digitalisierung unter Aufsicht des Ministeriums für Wissenschaft und Technologie

E-Government begann in den frühen 1990er Jahren in Dänemark (Jæger & Löfgren 2010: 254), auch wenn frühere Formen der Informationstechnologie, zum Beispiel die Lochkarte, bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts eingesetzt wurden (Johansson 2004: 141).

1993 übergab das Finanzministerium die Verantwortung für IT-Entwicklungen an das neu gegründete Ministerium für Wissenschaft und Technologie (Forsknings- og teknologiministeriet). Seitdem erfuhr die Informationstechnologie (IT) mehr politische Aufmerksamkeit (Johansson 2004: 153). Von anderen Ländern inspiriert, gab die dänische Regierung einen Bericht in Auftrag, um die zukünftige Rolle der IT in Dänemark zu entwerfen (Johansson 2004: 153). Der Bericht betonte die Bedeutung der IT für die zukünftige wirtschaftliche Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit (Johansson 2004: 153). Darüber hinaus zeigte der Bericht eine ganze Reihe von Bereichen auf, in denen IT für wichtig erachtet wurde: Die IT sollte die Demokratie unterstützen, die Beteiligung der Öffentlichkeit verbessern, den Bedürfnissen marginalisierter Gruppen gerecht werden usw. Diese umfassenden gesellschaftlichen Ziele gingen deutlich weiter als die Regierungsansätze zur Digitalisierung in den frühen Tagen des E-Government (Johansson 2004: 152). Der Bericht betonte auch, dass der dänische öffentliche Sektor eine führende Rolle bei der Vermittlung des effizienten IT-Einsatzes übernehmen sollte (Johansson 2004: 153).

In Verbindung mit der erhöhten politischen Aufmerksamkeit wurden eine Reihe von IT-Initiativen auf Regierungs- und Gemeindeebene engeleitet (Johansson 2004: 157). Die ersten Bemühungen wurden von diversen Akteuren in verschiedenen Regierungs- und Gemeindeinstitutionen unternommen. In der Anfangsphase der Digitalisierung wurden von mehreren öffentlichen Einrichtungen verschiedene Arten von „Bottom-up“-Experimenten durchgeführt (Jæger & Löfgren 2010: 263).

Phase II: 2001–2016 Digitalisierung unter der Aufsicht des Finanzministeriums

Im Jahr 2001 wurde die Digitalisierung wieder dem Finanzministerium übergeben und der Schwerpunkt auf die Effizienz verlagert (Johansson 2004: 165). Während der 2000er-Jahre wurde die Digitalisierung vor allem als Mittel zur Eindämmung der öffentlichen Ausgaben gesehen (Jæger & Löfgren 2010: 267). Effizienz, Flexibilität und Qualität wurden zu Schlüsselwörtern, die den Digitalisierungsprozess lenken (Hjelholt & Schou 2017: 47–48).

Im Jahr 2011 wurde die Agentur für Digitalisierung unter der Leitung des Finanzministeriums gegründet. Die Agentur hat eine zentrale Koordinierungsfunktion im Digitalisierungsprozess (Kjeldsen & Høybye-Mortensen 2019: 299). Später beschrieb die Agentur ihre Funktion als „ein einheitlicher Koordinator der gemeinsamen öffentlichen Digitalisierung und Motor der digitalen Gesellschaft der Zukunft“ (Digitaliseringsstyrelsen 2018: 3, quoted in Kjeldsen & Høybye-Mortesen 2019: 299). Dies passt zu dem zuvor beschriebenen Verlauf, bei dem der gesamte Digitalisierungsprozess in den 1990er Jahren von einem „dezentralisierten“ und „Governance“-gesteuerten Prozess zu einer zunehmend zentralisierten und kontrollierten Maßnahme unter Führung des Finanzministeriums überging (Jæger & Löfgren 2010). Wirtschaftliche Effizienz und die Kürzung der öffentlichen Ausgaben durch Digitalisierung sind nach wie vor Eckpfeiler der aktuellen Digitalisierungsstrategie des öffentlichen Sektors (Kjeldsen & Høybe-Mortesen 2019: 299).

Im folgenden Abschnitt werden die jüngsten Entwicklungen und Themen beschrieben, die für die Diskussion über die Digitalisierung und den zukünftigen Wohlfahrtsstaat von zentraler Bedeutung sein werden.

6.4.3 C. Digitalisierung und ‚Street-level Bureaucracy‘

In diesem Abschnitt werden drei Kernthemen umrissen, die sich in der jüngsten Forschung herauskristallisiert haben und für die Frage relevant sind, wie sich die Digitalisierung, hauptsächlich die Automatisierung von Prozessen, auf die ‚Street-level Bureaucracy‘ auswirkt 1) Digitalisierung und das Gesetz 2) Digitalisierung und organisatorische Dynamik.

I. Digitalisierung und das Gesetz

‚Street-level bureaucracy‘ wird durch die möglichen Auswirkungen der Digitalisierung auf Rechtsnormen umgestaltet. Sowohl Professor Dr. Jur. Niels Fenger und die außerordentliche Professorin Hanne Motzfelt stellen eine Reihe von Fragen zu den Auswirkungen der Digitalisierung auf die aktuelle Rechtspraxis (Fenger 2013, Motzfeldt 2015). Insbesondere zwei Entwicklungen werden bestimmen, wie sich die Digitalisierung auf die Rechtspraxis der Street-level bureaucrats auswirken wird. Eine betrifft die Art und Weise, wie das Gesetz selbst formuliert ist, um die Digitalisierung, digitale Automatisierung und robotergestützte Prozessautomatisierung zu erleichtern (RPA). Die Digitalisierung in Form von RPA stellt neue Anforderungen an Rechtstexte und ihren Grad an ‚mathematischer‘ Präzision (Fenger 2013: 30f). Mathematische Präzision in dem Sinne, dass die digitale Automatisierung eine Reihe von objektiven Kriterien erfordert, anhand derer Dokumente und/oder Anträge überprüft werden können. SU, das dänische Stipendien- und Darlehensprogramm für Studenten/innen, ist ein Beispiel für eine Leistung, bei der die Automatisierung im Antragsprüfungsverfahren eingesetzt wird (Hundebøl & Sørensen 2018: 7). Hier bietet sich die bestehende rechtliche Infrastruktur leicht für eine Automatisierung an, da das Recht auf SU von einer Reihe objektiver Kriterien bestimmt wird. Dieses Beispiel veranschaulicht, wie die Digitalisierung von einer bestimmten rechtlichen Infrastruktur abhängt. Die Anforderungen der digitalen Automatisierung könnten die Rechtssprache in neuen Gesetzen beeinflussen. Die Entwicklungen in diesem Bereich sind für Sozialarbeiter/innen in Dänemark von großer Bedeutung, da sie einen gewissen Ermessensspielraum bei der Ausübung der rechtlichen Befugnisse haben.

Dieser Trend ist bei einer der jüngsten und sehr bedeutenden Entwicklung zu beobachten. 2018 trafen alle politischen Parteien eine weitere politische Vereinbarung, die einen Rahmen für die Überprüfung der „Digitalisierungsfreundlichkeit“ neuer Gesetze schafft (Finansministeriet 2018). Es wurde beschlossen, dass alle neuen Gesetzentwürfe nach sieben „digitalisierungsfreundlichen“ Kriterien überprüft werden sollten [10]. Der Rahmen gibt den Ministerien eine Reihe von Checklisten an die Hand, mit denen sie überprüfen können, ob ein Gesetzentwurf „digitalfreundlich“ ist (Digitaliseirngsstyrelsen 2018). Gesetzesentwürfe werden vom „Sekretariat für digital einsetzbare Gesetze“ gesichtet, das den Stand der digital einsetzbaren Gesetzentwürfe prüft und Fragen im Hinblick auf die künftige Umsetzung bewertet [11]. Diese politische Einigung könnte eine wesentliche Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen ankündigen. Die politische Einigung ist jedoch zu neu, um die Auswirkungen auf die Gesetzgebung einschätzen zu können. Darüber hinaus legt der gesetzgeberische Rahmen auch fest, dass bestimmte juristische Entscheidungen sich nicht ohne weiteres mit objektiven Kriterien vereinbaren lassen (Digitaliseringsstyrelsen 2018: 12). Zukünftige Forschung wird die Umsetzung und die Auswirkungen des Abkommens auf neue Gesetze überprüfen müssen.

Ein anderer Bereich von besonderem Interesse für die Rechtspraxis von Sozialarbeitern/innen ist die Frage, wie die allgemeinen prozessualen Anforderungen des Rechts mit neuen digitalen Entwicklungen interagieren (Motzfeldt 2015: 8). Die digitale Infrastruktur, die jetzt vielen Akteuren auf kommunaler Ebene hilft, könnte die Art und Weise, wie das Gesetz die Interaktion mit den Bürgern/innen regelt, neu gestalten. Dänische Staatsbürger/innen genießen eine Reihe von Verfahrensrechten; das Recht, konsultiert zu werden (partshøring), das Recht, am Verfahren beteiligt zu sein (medvirkenskravet), das Recht auf Beratung, um nur einige zu nennen. Wenn zum Beispiel der Antrag eines/r Bürgers/in durch ein RPA geprüft wird, sind Sozialarbeiter/innen nicht in der Lage, einen ganzheitlicheren Ansatz zu verfolgen, wie er im Sozialrecht vorgesehen ist, weil sie nicht in direktem Kontakt mit den Bürgern/innen stehen. Wie diese Rechte mit der Digitalisierung und Automatisierung zusammenwirken, ist für künftige Fallarbeiter/innen von zentralem Interesse, da dies die Interaktion zwischen Bürgern/innen und Wohlfahrtsstaat verändern könnte.

II. Digitalisierung und Dynamik der Organisationsstruktur

Eine weitere neue Debatte mit Relevanz für die Fachleute ist die Auswirkung der Digitalisierung auf die organisatorische Dynamik und Hierarchien. Die Digitalisierung wird möglicherweise eine neue Klasse von Datenanalytikern einführen, die zwischen der Leitungsebene und den Sozialarbeitern/innen angesiedelt sind (Pedersen & Wilkinson 2018). Besonders herausfordernd sind die derzeitige Weisungsstruktur und die herrschende Arbeitsteilung. Eine Studie weist darauf hin, dass datengesteuerte Entscheidungsprozesse eine Reihe unterschiedlicher organisatorischer Herausforderungen mit sich bringen (Høebye-Mortensen & Ejbye-Ernst 2018). Zwei Probleme werden hier kurz erläutert:

die Gewinnung und Verwaltung von Daten
die Verwendung und Auswertung von Daten.

Die Studie ergab, dass: „diejenigen, die Daten eingeben (Sachbearbeiter) und sammeln (Verwaltungspersonal), sind nicht die gleichen Personen wie diejenigen, die sie verwenden (Manager)“ (Høebye-Mortensen & Ejbye-Ernst 2018: 32). Organisationsstrukturen vermitteln und transformieren die gesammelten Daten, da jeder Beteiligte eine andere Einschätzung über die Bedeutung der Daten hat. Das Verwaltungspersonal könnte daher eine völlig andere Auffassung von der Bedeutung der Daten haben als die Sachbearbeiter, die die Daten sammeln. Darüber hinaus könnten Manager die Verlässlichkeit und/oder Gültigkeit der gesammelten Daten falsch einschätzen, wenn ihnen ein fundiertes Verständnis für die Datensammlung durch Sachbearbeiter und der Datenverarbeitung durch Verwaltungsangestellte fehlt. Die Gewinnung von Daten und die Einführung der datengesteuerten Verwaltung führen zu einer neuen organisatorischen Dynamik. Dynamiken, die in der zukünftigen Forschung mehr Aufmerksamkeit verdienen.

6.5 Digitalisierung und die Zukunft der Sozialarbeit

Die Digitalisierung wird sich auf die Sozialarbeit in verschiedenen Bereichen auswirken. So behaupten einige, dass die Digitalisierung eine datengesteuerte Verwaltung (DDM) in einem Maß ermöglicht, welches unter bestimmten Bedingungen das implizite Wissen von Fachleuten ersetzt (Pedersen & Wilkinson 2018: 7). Stillschweigendes Wissen wurde bisher als ein zentrales Merkmal der Sozialen Arbeit angesehen. Wenn diese Dimension durch die Digitalisierung verdrängt wird, könnte sich das professionelle Selbstverständnis von der Rolle der Sozialarbeiter radikal verändern. Die Versuche, bestimmte Elemente des Familiendienstes in den Vereinigten Staaten zu automatisieren, zeigen jedoch auch, dass die bestehenden IT-Bewertungstools mit erheblichen Risiken verbunden sind (Eubanks 2017). Digitale Bewertungsinstrumente können auch die Einschätzung von Problemen seitens der Sozialarbeiter/innen beeinflussen. Dies ist sehr problematisch, wenn die Auswahlkriterien des Programms für diese Bewertung für Sozialarbeiter undurchsichtig bleiben. Wenn das Programm Probleme anhand statistischer Muster bewertet, könnte es am Ende dazu führen, dass es bereits bestehende Ungleichheiten reproduziert oder auf voreingenommenen Wahrnehmungen in der Gesellschaft beruht (O’Neil 2017).

Eine weitere zentrale Frage betrifft die Grenzen der Automatisierung. Da dies zum Teil auch eine politische und rechtliche Frage ist, weil ein Großteil der Automatisierung von einer bestimmten rechtlichen Infrastruktur abhängt, wie zuvor beschrieben. Doch selbst in Fällen, in denen sich das Gesetz ohne weiteres durchsetzen ließe, werden Menschen nicht nur zur Einrichtung und Überprüfung des Programms benötigt. In einigen Fällen können Sachbearbeiter/innen oder Verwaltungspersonal die Ausweichlösung sein, wenn dem Programm Informationen fehlen oder es aus irgendeinem Grund nicht in der Lage ist, den Fall zu bearbeiten. Eine Studie über ein bereits automatisiertes Instrument zur Entscheidungsfindung, mit dem beurteilt wird, ob Studierende für den SU in Frage kommen [12] zeigte, dass Verwaltungsangestellte als Ergänzung zu dem automatisierten Programm benötigt werden, weil es Fehler macht oder eine bestimmte Situation oder Information nicht verstehen kann (Hundebøl & Sørensen 2018). Obwohl also die RPA höchstwahrscheinlich einige lästige Verwaltungsarbeit ersetzen wird, wird sie wahrscheinlich in vielen Fällen immer noch von Verwaltungspersonal überwacht und ergänzt werden müssen.

Schließlich sind die Bemühungen in Dänemark, öffentliche Dienstleistungen und Anwendungen zunehmend über Internet-Plattformen verfügbar zu machen, mit erheblichen Kosten verbunden. Viele benachteiligte Gruppen haben große Schwierigkeiten beim Zugang zu und bei der Navigation auf den im Internet verfügbaren öffentlichen Plattformen. Ein Forschungsprojekt fand heraus, dass viele von ihnen die Unterstützung von Sozialarbeitern benötigten (Hjelholt & Schou 2017). Möglicherweise müssen die Sozialarbeiter/innen neue Trennlinien überwinden zwischen denen, die über den notwendigen Zugang und die erforderlichen Fähigkeiten verfügen, und denen, die diese neue Welt der digitalen Plattformen als belastend und stressig erleben.

Die Folgen der Digitalisierung für die Sozialarbeit hängen von einer Vielzahl von politischen, rechtlichen, organisatorischen und technischen Faktoren ab. Entscheidend ist dann, wer die Schaffung, Gestaltung und Implementierung der digitalen Infrastruktur im Wohlfahrtsstaat gestalten kann? Dies ist eine Kernfrage, denn verschiedene Akteure werden den Wert einer neuen digitalen Infrastruktur auf sehr unterschiedliche Weise beurteilen.

7 Die künftigen Herausforderungen für den dänischen Wohlfahrtsstaat

Der dänische Wohlfahrtsstaat muss sich in Zukunft einer Reihe von Herausforderungen stellen. Wir haben drei Felder möglicher politischer Auseinandersetzungen um den zukünftigen Wohlfahrtsstaat in Dänemark vorgestellt.

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[1] In Dänemark ist der öffentliche Sektor in drei Sektoren unterteilt: einen staatlichen, einen regionalen und einen kommunalen Sektor.

[2] Dieses System ermöglicht es Erwerbstätigen und Studenten, freiwillig einer staatlich anerkannten Arbeitslosenversicherungskasse (A-Kasse) beizutreten. Dadurch hatten Sie Anspruch auf mindestens zwei Jahre Arbeitslosengeld (und unter bestimmten Bedingungen können Sie bis zu drei Jahre erhalten). Diese Leistung ist unabhängig vom Familienvermögen.

[3] Das Rückerstattungsgesetz regelt, wie Gemeinden vom Staat durch verschiedene wirtschaftliche Anreize subventioniert werden.

[4] Bei der Maßnahme kann es sich um eine von der Gemeinde organisierte handeln oder von einem externen Partner durchgeführt werden.

[5] Læs mere om den danske flexicurity model i: Bengtsson, Tea m.fl. (2015). The Danish Welfare State A sociological Investigation. Palgrave Macmillan.

[6] Historisch gesehen gab es zwei Abschlüsse in Sozialarbeit im Hochschulbereich, aber einer der beiden Abschlüsse wurde in den 1980er Jahren abgeschafft.

[7] „Bekendtgørelse af lov om professionshøjskoler“

[8] Im Text als Universitätshochschulen bezeichnet.

[9] Vor 1993 hatte das Finanzministerium die digitale Politik verwaltet.

[10] 1) Einfache, klare Regeln 2) Digitale Kommunikation 3) Möglichkeit der automatisierten Fallbearbeitung 4) Einheitlichkeit zwischen den Behörden – einheitliche Konzepte und Wiederverwendung von Daten 5) Sichere und geschützte Datenverarbeitung 6) Nutzung der öffentlichen Infrastruktur 7) Vorbeugung von Betrug und Fehlern (Vereinbarung über eine digitale Gesetzgebung 2018)

[11] https://en.digst.dk/policy-and-strategy/digital-ready-legislation/secretariat-for-digital-ready-legislation/

[12] SU – Das dänische Stipendien- und Darlehensprogramm für Studenten. Ab 18 Jahren hat jede/r, der/die in Dänemark studiert, Anspruch auf öffentliche Unterstützung.

Verfasst von
Anette Nielsen
Associate professor, UC SYD, Denmark Educational background: Social worker and Master in Social Integration, Aarhus University
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Jørn Henrik Enevoldsen
Associate professor, UC SYD. Denmark Educationel background: Cand.scient.pol., Aarhus University
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Samuel Pedersen Jones
Associate professor, UC SYD Educational background: cand.scient.soc, Copenhagen University
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Zitiervorschlag
Nielsen, Anette,Jørn Henrik Enevoldsen und Samuel Pedersen Jones, 2020. Länderporträt Dänemark: Der dänische Wohlfahrtsstaat In: socialnet International [online]. 05.06.2020. ISSN 2627-6348. [Zugriff am: 24.03.2023]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/international/Daenemark

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