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Länderporträt Deutschland

12.10.2018    Monika Burmester, Norbert Wohlfahrt

Inhalt
  1. Daten
  2. 1. Wohlfahrtsstaatliches Regime und Sozialleistungssystem der BRD im Wandel
  3. 2. Das System sozialer Dienstleistungen und Sozialer Arbeit
  4. 3. Organisation sozialer Dienste und sozialer Arbeit
  5. 4. Träger und Organisationsformen sozialer Arbeit
  6. 5. Aktuelle Entwicklungen im Bereich Soziale Dienste und Sozialer Arbeit
    1. 5.1  Kommunalisierung und Dezentralisierung
    2. 5.2  Personalentwicklung und Fachkräftemangel
    3. 5.3  Digitalisierung
  7. Literatur
  8. AutorInnen

Daten

Tabelle 1: Grunddaten zur Bevölkerung, Ausgaben und Schulden
Quelle: Statistisches Bundesamt
 Jahr 
Bevölkerung (30.09.) 2017 82,7 Mill.
Private Haushalte 2016 41,0 Mill.
Private Konsumausgaben 2016 2.480 €
Bildungsausgaben (% Anteil am BIP) 2016 6,4%
Gesundheitsausgaben 2016 356,5 Mrd. €
Schulden öffentliche Haushalte (31.12.) 2017 1.965,5 Mrd. €
Tabelle 2: Soziales
Quelle: Statistisches Bundesamt, teilweise Aktualisierungen von https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Soziales/Soziales.html; Zugriff: 22.06.2018
Empfänger/innen von Sozialhilfe

Grundsicherungsleistungen (31.12.)

2017

1.058.827

Hilfe zur Pflege

2016

439.617

Wohngeldhaushalte

2016

631.481

Asylbewerberleistungen

2016

728.239

Kinder- und Jugendhilfe

Ausgaben

2016

45,1 Mrd. €

Sozialberichterstattung

Mindestsicherungsquote

2015

9,7%

Sozialleistungsquote
Abbildung 1: Sozialleistungsquote
Quelle: BMAS, Sozialbericht 2017, Tabelle 1.1, eigene Darstellung

 Sozialausgaben der Kommunalen Gebietskörperschaften

Abbildung 2: Sozialausgaben der Kommunalen Gebietskörperschaften
Quelle: Deutscher Städtetag, Gemeindefinanzbericht 2009,2012, 2015, 2017, eigene Darstellung

 Ausgaben Kinder- und Jugendhilfe

Abbildung 3: Ausgaben Kinder- und Jugendhilfe
Quelle: Statistisches Bundesamt: Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Jugendhilfe, eigene Darstellung

1. Wohlfahrtsstaatliches Regime und Sozialleistungssystem der BRD im Wandel

Deutschland wird nach der Kategorisierung von Esping-Andersen (1990) als konservativer Wohlfahrtsstaats klassifiziert. Esping-Andersen unterscheidet in seiner Typologie drei wohlfahrtsstaatliche Grundtypen: (1) das sozialdemokratische, (2) das konservative bzw. korporatistische und (3) das liberale Regime. Der sozialdemokratische Typus des Wohlfahrtsstaates wurde zum Zeitpunkt der Untersuchung durch die skandinavischen Länder repräsentiert, der korporatistisch-konservative Typus u.a. durch Deutschland und Frankreich, der liberale Typ insbesondere durch den anglo-amerikanischen Wohlfahrtsstaat. Das Modell des Wohlfahrtsregimes sollte zum Ausdruck bringen, dass die Sozialstaaten westlicher Prägung verschiedene Ausformungen erfahren haben und sich danach unterscheiden lassen, in welchem Umfang und unter welchen Voraussetzungen sie wem welche Leistungen und Hilfen gewähren. 

Den Kern des deutschen Sozialstaatsmodells bildet seit seiner Etablierung in den 1880er Jahren die Sozialversicherung mit der kompensatorischen Absicherung typischer aus der Lohnarbeit resultierender Risiken (Arbeitslosigkeit, Krankheit, Alter). Neben Leistungen aus den Sozialversicherungen gibt es zur Absicherung existenzieller Lebensrisiken steuerfinanzierte Sozialleistungen für diejenigen, die auf Grund fehlender Erwerbsarbeit keinen Anspruch auf Sozialversicherungsleistungen haben (u.a. Hilfe zum Lebensunterhalt, Hilfe in besonderen Lebenslagen). Das Sozialversicherungsmodell war und ist eng mit der Annahme verknüpft, dass Erwerbsarbeit kontinuierlich und stabil als Vollerwerbsarbeit mit einer zur Sicherung des (familialen) Lebensunterhalts ausreichenden Lohnhöhe stattfindet. Dieses sozialstaatliche Arrangement wurde durch eine Bildungs- und Familienpolitik ergänzt, die die Reproduktion der Familie auf die (weibliche) Hausfrauenarbeit verwies und die Arbeitsteilung zwischen (männlicher) Erwerbsarbeit und (weiblicher) Reproduktionsarbeit fundierte und verstärkte.

Das bundesdeutsche Sozialleistungssystem beruht im Kern auf zwei Säulen: Zum einen stellt der Wohlfahrtsstaat finanzielle Transferleistungen zur Verfügung. Darunter fallen alle Geldleistungen, die entweder über Sozialversicherungsansprüche erworben wurden (z.B. Arbeitslosengeld, Krankengeld, Renten) oder als Grundsicherungsleistungen bei Bedürftigkeit gewährt werden (z.B. Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung, Grundsicherung für Arbeitssuchende). Die zweite Leistungsform stellen soziale Dienstleistungen dar, die in Form von Beratung, Betreuung, Begleitung, Pflege oder Therapie organisiert sind und durch soziale Dienste erbracht werden. Das gesamte Sozialleistungssystem wird über Steuern und über Sozialversicherungsbeiträge finanziert. Beides sind Zwangsabgaben, denen sich die (meistens erwerbstätigen) Bürger/innen nicht entziehen können.

Wohlfahrtsstaaten – und das gilt im Grundsatz für alle Regime – organisieren über die Bereitstellung von Transferzahlungen und soziale Dienstleistungen den gesellschaftlichen Reproduktionsprozess. Die Leistungen sollen sicherstellen, dass der Marktwirtschaft immanente Störungen der Kapitalverwertung (ökonomische Krisen) die Arbeitsfähigkeit nicht nachhaltig beeinträchtigen und die Arbeitskräfte auch in Zeiten, in denen sie nicht (mehr) einsatzfähig sind, als Staatsbürger/innen in ihrer Existenz gesichert sind.

Seit den 1970er Jahren ist das bundesrepublikanische Sozialstaatsmodell aus verschiedenen Gründen unter Druck geraten. Ein Grund lag in der vergleichsweise geringen Integration von Frauen in den Arbeitsmarkt. Die Finanzierung der zentralen wohlfahrtsstaatlichen Programme (Sozialversicherungen) primär durch männliche Erwerbsarbeit führte zu steigenden Armutsproblemen insbesondere bei Alleinerziehenden und zu einer wachsenden Diskrepanz zwischen Leistungsempfänger/innen und Einzahler/innen in die Sozialversicherung. Gleichzeitig wurden die Kommunen in der Sozialhilfe (Hilfe zum Lebensunterhalt) stark belastet und zwar insbesondere von denjenigen Gruppen, die keine Leistungsansprüche aus vorangegangener (hinreichend langer) Erwerbstätigkeit an die Arbeitslosenversicherung und der ihr nachgelagerten Arbeitslosenhilfe hatten. Zur Entlastung der Kommunen im Bereich der Hilfe zur Pflege wurde 1995 die Pflegeversicherung eingeführt, die seither einen Teil des Pflegerisikos über eine zusätzliche Sozialversicherung abfängt. Mit der Finanzierung der deutschen Einheit über die Sozialversicherungen (Arbeitslosen- und Rentenversicherung) entstand weiterer Reformdruck. Nachdem in der ehemaligen DDR über ein Drittel aller Arbeitsplätze den Rationalisierungen zum Opfer gefallen waren, wurde in den 2000er Jahren das Sozialstaatsmodell von der Schröder Regierung einer grundlegenden Reform unterzogen.

Im Zentrum der Reformen stand der Arbeitsmarkt, dessen Flexibilisierung mit den so genannten Hartz-Reformen eingeleitet und in mehreren Stufen intensiviert wurde (Dahme/Wohlfahrt 2010). Mit den ersten beiden Hartz-Gesetzen wurden sog. Ich-AG’s, Personalserviceagenturen zur Ausweitung der Zeitarbeit und die Ausweitung von Minijobs ermöglicht. Die Voraussetzungen für den verbesserten Datenabgleich zwischen Arbeitsämtern und Sozialämtern wurden geschaffen. Die beiden Gesetze beinhalteten zugleich Einschnitte für Arbeitslose (Verkürzung der Dauer des Leistungsbezugs für Ältere, Änderungen der Zumutbarkeitsregelungen). Mit Hartz 3 und Hartz 4 wurde konsequent der Kurs einer Akzentverschiebung von einer sozialpolitischen welfare- zu einer workfare-Strategie fortgesetzt: Hartz 3 beinhaltete die Umstrukturierung der Bundesanstalt für Arbeit zur „Bundesagentur für Arbeit“ und eine Vereinfachung des Arbeitsförderungsrechts im Sozialgesetzbuch III. Mit dem vierten Hartz-Gesetz wurde das neue Sozialgesetzbuch II geschaffen, die Grundsicherung für Arbeitsuchende. Das SGB II wurde für alle erwerbsfähigen hilfesuchenden Menschen zwischen 15 und 65 Jahren eingeführt, von denen die meisten bis dahin entweder Arbeitslosenhilfe oder Sozialhilfe (Hilfe zum Lebensunterhalt) bezogen hatten sowie für deren Haushaltsmitglieder (genauer: Mitglieder der Bedarfsgemeinschaft). Im Unterschied zur Arbeitslosenhilfe orientieren sich die Grundsicherungsleistungen nicht mehr am vorausgegangenen Einkommen. Länger andauernde Arbeitslosigkeit bedeutet seither, dass die Transfereinkommen sehr rasch auf das Grundsicherungsniveau zurückgeführt werden. Das war der Abschied vom bis dahin geltenden Prinzip der Lebensstandardsicherung.

Ziel der Arbeitsmarktreformen war die bessere Vermittlung in den so genannten ersten Arbeitsmarkt (nicht-geförderter Arbeitsmarkt). Leistungsberechtigte müssen sich seither aktiver an den Integrationsbemühungen beteiligen. Bei fehlender Mitwirkung drohen Sanktionen in Form von Leistungskürzungen sowohl bei der Sozialversicherungsleistung Arbeitslosengeld 1 als auch bei der Fürsorgeleistung Arbeitslosengeld 2, bei dem es sich eigentlich um eine existenzsichernde Grundsicherungsleistung handelt.

Die Hartz-Reformen förderten die massive Ausdehnung des Niedriglohnsektors in Deutschland. Das wiederum belastete die Sozialversicherungssysteme, die an das standardisierte Erwerbsarbeitsmodell (Vollzeitarbeit mit entsprechender Lohnhöhe) gekoppelt sind.

Eine weitere Belastung entstand durch die finanzielle und ökonomische Krise nach dem Ausbruch der Finanzkrise 2008. Im Jahr 2009 kam es zu einem Wachstumseinbruch mit einem Rückgang des realen Bruttosozialprodukts um 5,6%. Mit Maßnahmen wie der Ausweitung des Kurzarbeitergeldes, Steuersenkungen, Leistungen zur besseren Integration von Frauen in Erwerbsarbeit etc. (vgl. zum Überblick Starke 2015) wurde versucht, die stark exportabhängige Wirtschaft zu stärken (Entlastung von Lohnnebenkosten) und hohe Produktivität mit einem flexiblen Arbeitsmarktregime zu kombinieren.

Wirtschaftspolitisch wurde die Finanzkrise im Kern als eine fiskalische Krise angesehen, was im Jahr 2009 zur Einführung einer so genannten Schuldenbremse in das Grundgesetz führte, die von 2016 an einen ausgeglichenen Haushalt fordert und die Länderhaushalte verpflichtet, ab 2020 kein strukturelles Defizit (nach einer Übergangsphase von 2016 – 2020 in Höhe von 0,35% des Bruttosozialprodukts) mehr zuzulassen. Zugleich beginnt auch das deutsche Wohlfahrtsstaatsmodell auf sozialinvestive Zielsetzungen (Garantie eines Kindergartenplatzes) umzuschwenken und die Integration von Frauen in die Erwerbsarbeit sozialstaatlich stärker zu flankieren.

Die Arbeitsmarktflexibilisierung, kombiniert mit einem sich ausdehnenden Niedriglohnsektor hat im Zuge des Aufschwungs zu einer steigenden Erwerbsquote geführt. Die „Anreize“ zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bei Arbeitslosigkeit sind gestiegen, geringe Einkommen machen die Erwerbsbeteiligung von Frauen zur Sicherung des Haushaltseinkommens notwendig. Von diesen Beschäftigungserfolgen haben die Langzeitarbeitslosen kaum profitieren können, was die Diskussion um neue Instrumente der Arbeitsmarktintegration für Langzeiterwerbslose immer wieder neu belebt.

2. Das System sozialer Dienstleistungen und Sozialer Arbeit

Der sozialpolitische  Diskurs über die Rolle sozialer Dienste und sozialer Dienstleistungen in der Sozialpolitik begann in den 1960er Jahren (vgl. Schäfer 1969) als erstmals registriert wurde, dass sich auf Grund gesellschaftlicher Veränderungen (Wandel der Mortalität, Zunahme von Mobilität, Steigerung der Scheidungsraten, Zunahme von Pflegebedürftigkeit, Wandel der Haushaltsgröße und Zunahme von Zwei- und Ein-Personen-Haushalten) neue soziale Problemlagen am Horizont abzeichneten. Als Gründe für die in den 1960er Jahre einsetzende Expansion des Wohlfahrtsstaates durch die Neugewichtung der Dienstleistungsstrategie und die Ausweitung der staatlichen Leistungstiefe gelten neben den sozialstrukturellen Veränderungen auch die sich wandelnden Konsumgewohnheiten, das gestiegene Anspruchsniveau der Bürger/innen und die sich verändernden Lebensstile.

Angesichts der Wachstumsprognosen internationaler Organisationen, welche die Wachstumsraten der Nachkriegsjahrzehnte extrapolierten, schien auch die Finanzierung dieser wohlfahrtsstaatlichen Expansion kein Problem darzustellen (vgl. Hobsbawn 1998, S. 326). Damals wurde davon ausgegangen, dass der Ausbau der sozialen Dienste vor allem eine beschäftigungswirksame Maßnahme sei. Durch den Ausbau der sozialen Dienstleistungen sollten Normalfamilien und (berufstätige) Alleinerziehende dabei unterstützt werden, Familie und Beruf vereinbaren zu können. Das würde für einen steigenden Konsum wie für höhere Steuereinnahmen sorgen. Die Sozialausgaben würden sich dadurch quasi selber finanzieren. Der Sozialstaat forcierte die Entwicklung einer sozialpolitischen Dienstleistungsstrategie als Ergänzung der klassischen Einkommensstrategie (Badura/Gross 1976, S. 11) im Vertrauen auf die arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Wirkung von Sozialpolitik.

Ende der 1960er Jahre war noch strittig, welche Zielgruppen von den expandierenden sozialen Diensten profitieren sollten. Beobachter der damaligen Entwicklungen gingen davon aus, dass die öffentlich finanzierten sozialen Dienste in Trägerschaft der Kommunen und Wohlfahrtsverbände „pathologische Zustände“ bearbeiten (beheben, mildern oder vorbeugen) sollten und dass deshalb im „Normalfall“ keine oder keine wachsende Nachfrage nach ihnen bestünde (Schäfer 1969). Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) definierte soziale Dienstleistungen zu Beginn der 1980er Jahre in diesem Verständnis als alle „Handlungen, Aktivitäten und Maßnahmen von privaten Institutionen oder Einzelpersonen und/oder staatlichen Institutionen (…), die darauf abzielen, die physische und psychische Lebens- und Erlebnisfähigkeit sowie die Sozialfähigkeit von einzelnen und/oder Gruppen wieder herzustellen oder zu verbessern“  (BMAS 1981, zit. nach Bauer 2001, S. 13). Da körperliche und psychische Beeinträchtigungen zunehmend zu Problemen des „Normalfalls“ wurden, wurden auch Normalbürger/innen Adressat/innen der von sozialen Diensten erbrachten Leistungen. Da so genannte Normalbürger/innen auch Bedürfnisse nach Unterstützung in Erziehungs-, Familien- und Haushaltsangelegenheiten entwickelten, änderte sich nicht nur die Funktion sozialer Dienste, sondern auch die politische und öffentliche Debatte über ihre Aufgaben und Zielgruppen. Das führte dazu, dass soziale Dienste als Dienstleistungen und weniger als Hilfen für pathologische Fälle oder Zustände thematisiert wurden.

Die Ausgestaltung der monetären Sozialleistungen war in der Bundesrepublik bis in die 1990er Jahre hinein an der Absicherung des Lebensstandards orientiert und führte zu einer gewissen Standardisierung von Risiken, Lebensläufen und Leistungssystemen. Die sozialen Dienste blieben dagegen (bis auf wenige Ausnahmen) wenig standardisiert und waren institutionell schwach integriert. Das änderte sich durch die Kodifizierung wichtiger sozialer Dienstleistungen in den Sozialgesetzbüchern. Eine besondere Bedeutung ist hier dem SGB II zuzuschreiben (siehe oben). In dem Sozialgesetzbuch wurden das Transfer- und das sozialen Dienstleistungssystem verzahnt. Durch diese Verzahnung wurde die soziale Dienstleistungsstrategie neu definiert. Fachliche Standards wie die Freiwilligkeit des Zugangs zur Sozialberatung oder die Ergebnisoffenheit der Beratung sind im Kontext der seither sanktionsbewährten Sozialberatung in Teilen obsolet geworden.

In der Bundesrepublik ist die Erbringung sozialer Dienstleistungen in öffentlich-rechtli­che Organisationsformen eingebunden. Sie findet entweder auf der Basis gesetzlicher Aufgaben­definitionen statt, und/oder sie wird aus öffentlichen Haushalten finanziert. Dabei han­delt es sich i.d.R. um wohlfahrtsstaatliche Dienste, die deshalb öffentlich bereitgestellt werden, weil eine zahlungsfähige Nachfrage nach den „Produkten“ sozialer Dienste nur eingeschränkt existiert. In weiten Bereichen sozialer Dienste ist deshalb der öffentliche Kostenträger nach wie vor der monopolistische Nachfrager. Soziale Dienstleistungen sind sozialrechtlich nach § 11 SGB I neben Geld- und Sach­leistung die „dritte Leistungsart“ des bundesrepublikanischen Sozialleistungsrechts und umfassen – sozialrechtlich betrachtet - alle persönlichen und er­zieherischen Hilfen, d.h. alle Formen der Beratung von Hilfeempfängern oder Hilfesu­chenden, die Weitervermittlung, das Herstellen von Verbindungen zu Personen oder Ein­richtungen/Institutionen sowie allgemein die persönliche Betreuung. Aus dem Dienst­leistungsauftrag des Sozialgesetzgebers hat sich eine Vielzahl sozialer Dienste entwickelt, wobei (vor allem) den Kommunen eine besondere Rolle bei der Bereitstellung und Finanzierung der sozialen Dienste zukommt.

Der Sozialgesetzgeber selbst bleibt bei der Definition sozialer Dienstleistungen vage und bezeichnet persönliche und erzieherische Hilfen als soziale Dienstleistungen (§ 11 SGB I). Demnach zählen die im SGB VIII und SGB XII genannten sozialen Leistungen dazu, ebenso aber auch die Pflegeleistungen nach dem SGB XI, Haushaltshilfen nach dem SGB V oder Rehabilitationsmaßnahmen für behinderte Menschen und psychisch chronisch Kranke.

3. Organisation sozialer Dienste und sozialer Arbeit

Der deutsche Wohlfahrtsstaat wurde lange Zeit als ein dual strukturierter Wohlfahrtsstaat (vgl. Tennstedt 1992, S. 342) beschrieben, da „neben öffentlichen Trägern (...) zahlreiche private Träger bei der Ausgestaltung“ mitwirken, „die überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden“.  Insbesondere medizinische und soziale Dienstleistungen wurden von großen, konfessionellen oder weltanschaulich orientierten Verbänden (den Wohlfahrtsverbänden) erbracht, die nach wie vor bundesweit organisiert sind und flächendeckend soziale Dienstleistungen erbringen. Diese duale Struktur des Wohlfahrtsstaates in Deutschland war im europäischen Vergleich lange Zeit einzigartig.

Die Organisation der sozialen Dienste in Deutschland geht auf das sog. Subsidiaritätsprinzip zurück (vgl. Dahme/Wohlfahrt 2008). Das aus der katholischen Soziallehre stammende Subsidiaritätsprinzip ist bereits seit der Weimarer Republik Grundlage der Sozialgesetzgebung. Damals glaubte der Staat zur Bearbeitung der sozialen Folgeprobleme des Ersten Weltkrieges auf die Mitwirkung der Kirchen und Wohlfahrtsverbände angewiesen zu sein. Das Subsidiaritätsprinzip regelt die Zusammenarbeit von öffentlicher und freier Wohlfahrtspflege und benennt und anerkennt die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege förmlich als Mitwirkende bei der Erledigung öffentlicher sozialer Aufgaben. Das sichert ihnen Privilegien und politischen Einfluss, machte sie aber auch von staatlichen Subventionen abhängig.

In der Bundesrepublik Deutschland wurde das Subsidiaritätsprinzip des Sozialrechts (vgl. § 17 SGB I; § 5 SGB XII) vom Bundesverfassungsgericht anlässlich des Subsidiaritätsstreits in den 1960er Jahren (vgl. Sachße 1990) mit dem von ihm geprägten Begriff der partnerschaftlichen Zusammenarbeit beschrieben. Dem Sozialgesetzgeber obliegt demnach für alle von ihm gewollten sozialen Leistungen eine Finanzierungspflicht, es sichert gleichzeitig den freien Trägern (Kirchen, Wohlfahrtsverbänden und sonstigen privaten Anbietern sozialer Dienste) bei der Erbringung dieser Leistungen eine bedingte Vorrangstellung. Für den öffentlichen Träger folgt aus dem Subsidiaritätsprinzip eine bedingte Funktionssperre. Damit ist gemeint, dass der öffentliche Träger keine Angebote unterbreiten soll, falls soziale Dienste von freien Trägern angeboten werden. Der öffentliche Träger hat im Rahmen dieser institutionellen Subsidiarität, die ihm eine Gewährleistungsfunktion zuspricht, dafür Sorge zu tragen, dass benötigte soziale Dienste in genügendem Umfang und rechtzeitig zur Verfügung stehen (Planungsverantwortung).

Sozialverwaltung, frei-gemeinnützige und nicht gemeinnützige private Träger sind gleichermaßen Träger sozialer Dienste. Da die Zusammenarbeit partnerschaftlich erfolgen soll, ist die Selbstständigkeit der kirchlichen und freien Träger und sonstiger Leistungserbringer seitens der Verwaltung zu achten. Nach den Vorstellungen von Subsidiarität sollten Aufgaben nicht einfach delegiert werden, weil dadurch freie und folglich auch kirchliche Träger zu Erfüllungsgehilfen (z. B. Beliehene oder Verwaltungshelfer) bei der Erledigung von Verwaltungsaufgaben würden. Formalrechtlich betrachtet wird das Eingriffsrecht von Staat und Verwaltung gegenüber freien Trägern durch das im Sozialrecht verankerte Subsidiaritätsprinzip begrenzt. Das grundgesetzlich verankerte Selbstbestimmungsrecht der Kirchen und der ihnen zugeordneten Einrichtungen (vgl. GG Art. 140) begründet einen weitergehenden Anspruch auf eigenständige Aufgabenerfüllung insbesondere dieser Träger, jenseits von reinen Auftragsbeziehungen.

Die öffentliche Gesamtverantwortung, die das Bundesverfassungsgericht Ende der 1960er Jahre formuliert hatte und die seitdem im Sozialrecht verankert wurde (vgl. bspw. § 79 SGB VIII), erwies sich letztlich als Einfallstor für zunehmende Verstaatlichungstendenzen in den sozialen Diensten. Die gesetzlichen Regelungen seit Beginn der 1970er Jahre verdeutlichen, dass das Subsidiaritätsprinzip schrittweise seiner originären katholisch-ständischen Ordnungsfunktion zur Absicherung der Eigenständigkeit und der Selbstbestimmungsrechte freier Träger und der von ihnen beschäftigten Fachkräfte verlustig ging zugunsten der Stärkung staatlicher Planungs- und Steuerungsrechte. Aber auch der Ausbau kommunal getragener Einrichtungen ging anfänglich weiter und wurde erst in den 1990er Jahren gestoppt, seitdem die Sozialpolitik einem neuen Leitbild folgt. 

Die wohlfahrtsstaatlichen Entwicklungen seit Mitte der 1990er Jahre haben ein verändertes Leitbild für die Modernisierung des alten Wohlfahrtsstaats entstehen lassen. In Staat und Gesellschaft werden auf verschiedensten Ebenen Markt- und Wettbewerbselemente implementiert, um deren Effizienz zu steigern. Der Wohlfahrtsstaat soll zu einem Wettbewerbsstaat umgestaltet werden. Der Umbau des Sozialstaates erfolgt nach den gleichen Vorlagen wie die Umbauarbeiten in der Verwaltung. Die Wettbewerbsphilosophie wird seitdem über die Wirtschaft hinaus auch auf andere gesellschaftliche Bereiche ausgedehnt (z.B. die Öffentliche Verwaltung, das Bildungssystem wie den Gesundheits- und Sozialsektor), um deren Effizienz zu steigern. Dazu ist es notwendig, in nicht-ökonomischen Bereichen, die einer eigenen Logik folgen, ökonomisches Denken zu verwurzeln.

Der Um- und Rückbau des Sozialstaats findet dabei unter der Losung statt, dass in Zeiten der Globalisierung bzw. Europäisierung der Sozialstaat zwar auch weiterhin zur Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenhalts benötigt wird, aus Wettbewerbsgründen mit anderen Wirtschaftsstandorten dieser Welt müssten aber Leistungstiefe und Finanzierung neu organisiert werden. Durch eine angebotsorientierte Politik soll die Wirtschaft für den globalisierten Wettbewerb gestärkt werden. Durch präventive wie durch kompensatorische Sozial-, Familien- und Bildungspolitik sollen auf der anderen Seite Bürger/innen dazu befähigt werden, (ggf. wieder) aktiv am Marktgeschehen teilzunehmen. Der neue Sozialstaat investiert in die employability (Beschäftigungsfähigkeit) seiner Bürger/innen und gewisse Sozialtransfers werden als Sozialinvestitionen betrachtet, die den re-entry in den Arbeitsmarkt fördern (Priddat 2000). Der Sozialstaat will spätestens seit der Agenda 2010 auch diejenigen aktivieren, die nicht (mehr) am Wirtschaftsleben teilnehmen und sie (wieder) dem Arbeitsmarkt zuführen oder sie als potenzielle Arbeitskräfte verfügbar machen. Zielgruppen der Aktivierungspolitik waren zunächst Arbeitslose und Bezieher/innen von Grundsicherungsleistungen. Mittlerweile zählen ebenfalls Menschen mit Behinderung oder Pflegebedürftige dazu. Sie sollen mehr Verantwortung für sich übernehmen und dabei durch Bürger/innen und das Gemeinwesen gestützt werden.

Dieser neue Typus von Sozialpolitik hat sich in Europa parteiübergreifend durchgesetzt, nicht zuletzt, weil die Europäische Union (EU) im Zuge der Europäischen Beschäftigungsstrategie und ihrer Flexicurity-Politik (vgl. EU-Kommission 2007) Aktivierung und Sozialinvestition zu den zentralen Leitprinzipien sozialstaatlichen Handelns erhoben und in verschiedenen Programmen festgeschrieben hat.

Inzwischen wird auch Soziale Arbeit als eine Sozialinvestition verstanden, die sich dementsprechend über die von ihr erzielten Wirkungen zu legitimieren hat. Der noch in den 1970er Jahren geführte Diskurs über eine fehlende Kausaltechnologie sozialer Arbeit ist in weiten Teilen der fachlichen Diskussion der Überzeugung gewichen, dass sich Ziele sozialer Arbeit (quantitativ) bestimmen lassen und dementsprechend auch messbar gemacht werden können.

4. Träger und Organisationsformen sozialer Arbeit

Wie bereits mehrfach erwähnt, werden soziale Dienstleistungen in Deutschland von unterschiedlichen Trägern erbracht. Die von der Schröder-Regierung Anfang der 2000er Jahre angestoßene sozialpolitische Umsteuerung betraf auch das Arrangement der örtlich agierenden sozialen Dienste. Entsprechend der seinerzeit neuen sozialpolitischen Leitidee waren sie aufgefordert, ihre Aufgaben effizienter und letztendlich kostengünstiger zu erfüllen. Die Kommune und die Sozialverwaltung positionierten sich als Dienstleistungsunternehmen und auch von den Trägern und Einrichtungen des Nonprofit-Sektors machten etliche diese neue Unternehmensphilosophie zur Leitidee ihres Handelns. Sozialpolitik und Sozialverwaltung haben gemeinsam einen wettbewerblichen Ordnungsrahmen für die sozialen Dienste geschaffen, der nicht nur zu einem Wandel der Trägerstrukturen in der Sozialen Arbeit geführt hat.

Bereits seit Mitte der 1990er Jahre wurde in der Sozialgesetzgebung die traditionell privilegierte Stellung der Träger der Freien Wohlfahrtspflege eingeschränkt. Privat-gewerblichen Trägern wurde die Möglichkeit eröffnet, sich als Leistungserbringer im Pflegebereich, in der Beschäftigungsförderung sowie im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe zu betätigen. Die Trägerlandschaft hat sich seitdem pluralisiert und die Trägerkonkurrenz hat sich etabliert. Die Konkurrenz ist Resultat von Veränderungen, die u.a. durch das europäische Wettbewerbs- und Vergaberecht angestoßen wurden. Das hat die Finanzierungsregeln in der Sozialen Arbeit verändert. Ausschreibungsverfahren bei der Beauftragung sozialer Dienste sowie die Einführung von leistungsbezogenen Entgelten haben dazu beigetragen, dass soziale Dienste in einem Kosten- und Qualitätswettbewerb stehen und nicht nur ihre Organisationsformen, sondern vor allem auch ihre Personal- und Entlohnungspolitik neu geordnet haben, um sich in diesem Wettbewerb behaupten zu können (vgl. Dahme u.a. 2007).

Die Trägerlandschaft setzt sich aus öffentlichen und freien Trägernzusammen. Die Gruppe der freien Träger ist dabei sehr heterogen. Wichtig sind in allen Arbeitsfeldern die Einrichtungen und Dienste der Wohlfahrtsverbände. Ob es sich um Kindergärten handelt, um Krankenhäuser, Altenpflegeheime oder Dienste der offenen Hilfe, ein erheblicher Anteil von ihnen ist einem Verband der Freien Wohlfahrtspflege angeschlossen. Nach eigenen Angaben (BAGFW 2014, S. 14) bieten die Wohlfahrtsverbände in 105.295 Einrichtungen und Diensten betroffenen Menschen Hilfe und Unterstützung an. 1.673.861 Mitarbeitende sind in diesen Diensten und Einrichtungen hauptamtlich beschäftigt.  

Die in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) zusammenarbeitenden Verbände haben ein je eigenes Profil. Sie unterscheiden sich in ihren Werteorientierungen und zum Teil im Arbeitsrecht. Die Unterschiede werden größer, wenn die Einrichtungsebene betrachtet wird. Die Einrichtungen und Dienste stehen infolge des im Sozialbereich organisierten Wettbewerbs in Konkurrenz zueinander. Sie grenzen sich voneinander ab und versuchen – sofern ihnen das für ihre Geschäftspolitik angemessen erscheint – ihren Konkurrenten, die durchaus dem eigenen Verband angehören können, Marktanteile abzunehmen. Neben diesem Konkurrenzverhalten gibt es etablierte Zusammenarbeitsstrukturen sowohl innerhalb der jeweiligen Verbände als auch über Verbandsgrenzen hinweg (z.B. Landesarbeitsgemeinschaften). Diese Formen der Zusammenarbeit dienen primär der Interessenswahrnehmung gegenüber den politischen Entscheidungsgremien sowie den Kostenträgern.

In der amtlichen Statistik werden die Einrichtungen und Dienste der Wohlfahrtsverbände i.d.R. als freigemeinnützige Träger bezeichnet. Hierzu zählen auch gemeinnützige Einrichtungen und Dienste, die nicht in den Wohlfahrtsverbänden organisiert sind oder im Fall von Kindertagesstätten (Kitas) einer Kirche zugehören. Diese Gruppe fällt quantitativ aber kaum ins Gewicht. Wichtiger sind – und das schwankt von Arbeitsfeld zu Arbeitsfeld – die nicht-gemeinnützigen privaten Träger. Sie werden in der Jugendhilfe als nicht-gemeinnützige Träger bezeichnet, in der Pflegestatistik, für die ebenfalls Daten nach Trägern vorliegen, als private Träger.

Für die Jugendhilfe gibt es zwei unterschiedliche Statistiken. In einer eigenen Veröffentlichung werden die Angaben zu Kindertageseinrichtungen (Kita) ausgewiesenen. Die Statistik für die anderen Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe enthält die Kitas nicht. In Tabelle 3 sind die Daten aus beiden Statistiken dargestellt und die Anteile der jeweiligen Trägergruppen ausgewiesen. Hierbei ist zu beachten, dass die Daten zu verschiedenen Zeitpunkten erhoben wurden.

Tabelle 3: Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe nach Träger
Quelle: Eigene Darstellungen nach Statistisches Bundesamt 2018, T 71 und Statistisches Bundesamt 2017, T 1
  Träger
Öffentliche Träger Freie Träger
Gemeinnützig nicht-gemeinnützig
Einrichtungen ohne Kindertageseinrichtungen
(Stand 31.12.2016)
8.207 22% 25.277 69% 3.270 9%
Kindertageseinrichtungen
(Stand 01.03.2017)
18.228 33% 35.366 64% 1.699 3%

Aus der Übersicht (Tabelle 3) ist deutlich zu erkennen, dass nicht-gemeinnützige Träger in der Kinder- und Jugendhilfe quantitativ nach wie vor nicht sehr relevant sind. Die Gruppe der nicht-gemeinnütziger Träger wird in der Statistik weiter untergliedert. Dazu zählen (1) Unternehmens- oder Betriebsteile, (2) selbständig privat-gewerbliche Träger und (3) natürliche und andere juristische Personen. Die erste Trägergruppe (1) fällt quantitativ nicht stark ins Gewicht. Auf diese Träger entfallen 10% bzw. 9,4% (Kitas) der Einrichtungen nicht-gemeinnützigen Träger. Nach der Anzahl der Einrichtungen ist die 2. Trägergruppe die wichtigste mit 50,5% bzw. 53,4% (Kitas). Natürliche und andere juristische Personen haben 39,5% bzw. 37,1% (Kitas) aller Einrichtungen nicht-gemeinnütziger Träger. Wie gesagt, ist diese gesamte Gruppe der nicht-gemeinnützigen freien Träger in der Jugendhilfe insgesamt vergleichsweise wenig präsent. In anderen Bereichen sieht das anders aus. Besonders stark sind nicht-gemeinnützige freie Träger in der Pflege vertreten, einem Bereich, in dem die Politik schon sehr früh stark auf Trägerwettbewerb gesetzt hat (vgl. Tabelle 4).

Tabelle 4 Stationäre und ambulante Pflegeangebote nach Träger (Stand: 15.12.2015)
Quelle: Gesundheitsberichterstattung des Bundes (http://www.gbe-bund.de), Tabelle Pflegeheime (Anzahl) und Tabelle Ambulante Pflegedienste und von ambulanten Pflegediensten betreute Pflegebedürftige (Anzahl und Dichte)
  Träger
Öffentliche Träger Freie Träger
Gemeinnützig Privat
Pflegeheime stationär und teilstationär 659 5% 7.200 53% 5.737 42%
Ambulante Pflegedienste 192 1% 4.461 34% 8.670 65%

Mit der Etablierung von Sozialmärkten ging logisch konsequent die Öffnung für neue Anbietergruppen einher. Nicht-gemeinnützige (privat gewerbliche) Träger, denen vielfach eine andere Zielsetzung (Gewinnorientierung) nachgesagt wird als den etablierten gemeinnützigen (nonprofit) Organisationen, sind mittlerweile in nahezu allen Arbeitsfeldern präsent. Die Andersartigkeit dieser Träger im Vergleich zu den Nonprofit-Anbietern sozialer Dienstleistungen ist in den Angeboten nicht immer erkennbar. Allerdings sind Einrichtungen des Pflegebereichs mittlerweile zu einer Anlagesphäre für internationales Finanzkapital geworden, das von seinem finanziellen Engagement entsprechende Renditen erwartet. Über dieses Phänomen und dessen Auswirkungen auf die Qualität der Leistungen und die Bedingungen der Leistungserbringung wird in den Medien berichtet, ohne das die Politik bislang darauf reagiert hätte. Hier ein Video zum Thema (Verfügbar bis 14.06.2019): https://www.ardmediathek.de/tv/Kontraste/Wie-internationale-Finanzinvestoren-mit-/Das-Erste/Video?bcastId=431796&documentId=53175066

Seit einiger Zeit gibt es eine weitere Gruppe von Anbietern, die nicht gut in das Schema von freigemeinnützigen und privat-gewerblichen Trägern passt. Sie grenzen sich sowohl von Nonprofit Organisationen ab, denen sie die wirtschaftlichen Kompetenzen absprechen als auch von den privat-gewerblichen Anbietern, bei denen sie die gesellschaftliche Orientierung (social mission) vermissen. Sie bezeichnen sich als Social Entrepreneurs oder Sozialunternehmen, eine Bezeichnung, die auch Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände mittlerweile für sich in Anspruch nehmen.

Die (neuen) Social Entrepreneurs sind sich darin einig, dass sie soziale Probleme besser bearbeiten können als die etablierten Akteure. Ihre Kritik richtet sich nicht nur gegen die traditionellen Leistungsanbieter, sondern zudem gegen den Sozialstaat und dessen Arrangements. Die bestehenden Strukturen sehen sie als ineffizient an und damit als wenig geeignet, den Herausforderungen der modernen Marktwirtschaft begegnen zu können. Sie wollen soziale Probleme, die vielfach durch den Markt verursacht wurden, unternehmerisch lösen und damit auch Gewinn erzielen. Sie sind also sehr marktaffin und damit tendenziell staatskritisch. Ihre Kritik formulieren sie häufig als Bürokratiekritik.

5. Aktuelle Entwicklungen im Bereich Soziale Dienste und Sozialer Arbeit

5.1  Kommunalisierung und Dezentralisierung

Der Begriff Kommunalisierung beschreibt Bestrebungen, sozialstaatliche Aufgaben der Länder auf die Kommunen zu delegieren und ihnen die Verteilung der staatlichen Finanzen an die örtlichen Träger sowie deren Steuerung und Kontrolle zu übertragen. Ziel der Kommunalisierung ist es, lokale Ressourcen zu bündeln, die politische Steuerung durch die Kommune zu stärken und effizientere Formen der Problembearbeitung zu implementieren. Die Kommunalisierungspolitik bringt Dezentralisierungsprozesse mit sich (z.B. Sozialraumorientierung), die der Zielsetzung folgen, lokale Akteure einschließlich der Bürgerschaft für kommunale Aufgaben zu aktivieren und zivilgesellschaftliche Organisationen und Sozialorganisationen in die Durchführung der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben einzubeziehen. Dieser Ansatz wird auch als Local Governance bezeichnet. Local Governance hat das Ziel, die Kommune und die örtlichen Akteure zu mehr Eigenverantwortung zu aktivieren und Ansätze für eine eigenverantwortliche lokale Problembearbeitung zu generieren. Das Strategische Management in Kommunalverwaltungen kann Bestandteil der Local Governance werden.

Die Dezentralisierungspolitik wird unter verschiedenen Stichworten thematisiert: In der Sozialarbeit (insbesondere der Jugendhilfe) gibt es eine Renaissance der Sozialraumorientierung. Bei der Kommunalisierungspolitik der Länder handelt es sich um Dezentralisierungsstrategien, die damit begründet werden, dass Aufgaben am besten dort wahrgenommen werden sollten, wo sie anfallen. Unter der Prämisse können die Landesmittel durch die kommunalen Gebietskörperschaften passgenauer eingesetzt werden. Der zuvor über mehrere Jahrzehnte beobachtbare Trend der Höherzonung sozialpolitischer Verantwortung soll durch diese Politik umgekehrt werden. Durch die Dezentralisierungspolitik erhält die Kommune bzw. erhalten die Quartiere (z.B. in sog. territorialen Beschäftigungspakten oder Sozialraumgremien) bei der Bearbeitung von Problemen eine neue Funktion. Die Dezentralisierung der staatlichen Sozialpolitik einerseits und die Dekonzentration von Sozialverwaltungsaufgaben in Sozialräumen andererseits ist als Vorgang zu sehen, der eine neue Gestalt Sozialer Arbeit mit sich bringt: Soziale Arbeit soll sich von ihrer einseitigen Bezugnahme auf personenbezogene Hilfeprozesse und individualisierte Dienstleistungen wegbewegen hin zu einer aktivierenden und sozialraumbezogenen Funktion.

Die sich daraus ergebende neue Form von Sozialarbeit könnte als bürgerschaftliche Sozialarbeit bezeichnet werden, denn Aufgabe sozialer Dienste ist es nun, Ehrenamtliche zu mobilisieren, fortzubilden und zu binden, Netzwerke von Professionellen und Ehrenamtlichen zu schaffen, Gelder für Stadtteilprojekte zu akquirieren, Projektmanagement zu betreiben u.a.m. Entscheidend ist, dass die Leistungserbringung im Sozialraum zu einer Koproduktion von Professionellen und Ehrenamtlichen führen soll. Die Bürgergesellschaft (in Form bürgerschaftlichen Engagements) und die Zivilgesellschaft (das sind die vielen zivilgesellschaftlichen Vereinigungen) sollen sich an den sozialen Diensten (sprich: an der Leistungserbringung) beteiligen. Hinzu kommt das Engagement von Unternehmen, das als Corporate Citizenship bezeichnet wird.

5.2  Personalentwicklung und Fachkräftemangel

Über die Personalsituation im Bereich der sozialen Dienste liefert die amtliche Statistik keine gesicherten Erkenntnisse. Dies gilt umso mehr, je genauere Informationen gewünscht werden wie bspw. die nach der formalen Qualifikation des Personals, denn nicht alle Mitarbeitende von Einrichtungen im Sozialwesen sind Fachkräfte der Sozialen Arbeit. Die Kinder- und Jugendhilfestatistik liefert differenzierte Informationen zu den Beschäftigten in dem Bereich (u.a. formale Abschlüsse). Diese Daten geben aber keinen Hinweis auf die Arbeitsmarktlage bzw. den vielfach beschworenen Fachkräftemangel. Für Aussagen hierzu muss auf Sonderuntersuchungen zurückgegriffen werden, wie sie in den letzten Jahren insbesondere für den Pflegebereich veröffentlicht wurden.

Nach einer Prognose des Bundesinstituts für Berufsbildung (BiBB 2010) wird der demografische Wandel zu einem Personalmangel bei Pflegekräften führen: Im Jahr 2025 werden rund 152.000 Beschäftigte in Pflegeberufen fehlen. Sie wären rechnerisch notwendig, um die dann zu erwartende Zahl an Krankenhauspatient/innen und Pflegebedürftigen versorgen zu können. Umgerechnet auf die volle tarifliche Arbeitszeit entspricht das etwa 112.000 Pflegevollkräften in Krankenhäusern, ambulanten und (teil-)stationären Pflegeeinrichtungen. Den Modellrechnungen zufolge stehen im Jahr 2025 einem Bedarf an 940.000 Pflegevollkräften lediglich rund 828.000 Pflegevollkräfte auf der Angebotsseite gegenüber.

Das Angebot neu ausgebildeter Pflegevollkräfte im Jahr 2025 wird bei 74.7000 liegen. Der Arbeitskräftemangel wird sich bis dahin auf rund 193.000 erhöhen. Selbst der bislang hohe Zugewinn an fachfremdem Pflegepersonal wird spätestens ab dem Jahr 2018 nicht mehr ausreichen, um den steigenden Bedarf zu decken.

Eine Umwandlung von geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen in Teilzeitverhältnisse oder der Teilzeit- in Vollzeitverhältnisse bzw. eine Anhebung der geleisteten Wochenstunden bei Teilzeit- oder geringfügig Beschäftigten würde den Pflegepersonalengpass verzögern.  Die tatsächliche Entwicklung sieht allerdings anders aus: Teilzeit- und geringfügige Beschäftigung gewinnen an Bedeutung.

Die Ende der 1960er Jahre mit dem Ausbau der sozialpolitischen Dienstleistungsstrategie verbundenen Hoffnungen auf den Ausbau eines staatlich finanzierten sozialen Dienstleistungssektors zur Schaffung qualifizierter Arbeitsplätze und zur Ankurbelung des Konsums, haben sich nicht realisiert, da soziale Dienstleistungen in immer stärkerem Maße nur noch als Kostenfaktor betrachtet werden. Die gegenwärtige Situation der Sozialen Berufe und sozialen Dienste in der Bundesrepublik ist anschlussfähig an internationale Trends: in fast allen fortgeschrittenen Wohlfahrtsstaaten Europas lässt sich beobachten, dass es zu stetig steigenden Anforderungen an die sozialen Dienstleistungserbringung kommt (bis hin zur Akademisierung vieler sozialer Berufe), allerdings ohne adäquaten Anstieg der Einkommen der Beschäftigten. Im Gegenteil ist es durch den verschärften Trägerwettbewerb in vielen Bereichen zu sinkenden oder bestenfalls stagnierenden Löhnen gekommen.

Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) fasst die Ergebnisse seiner Studie aus dem Jahr 2018 folgendermaßen zusammen (Brenke et al. 2018)

  • „Das Sozialwesen ist ein stark wachsender Wirtschaftszweig in Deutschland und fast überall in der Europäischen Union
  • Die Beschäftigung im Sozialwesen hat in Deutschland weit stärker als in der Gesamtwirtschaft zugenommen
  • Charakteristisch sind eine ausgeprägte Arbeitsintensität und ein stark unterdurchschnittliches Lohnniveau
  • Das Lohnniveau ist nicht nur für Helfer sondern auch für qualifizierte Arbeitskräfte niedrig, obwohl es an qualifiziertem Personal fehlt
  • Ein hinreichendes Arbeitsangebot – insbesondere in der Pflege – erfordert eine angemessene Bezahlung“

Beschäftigung im Sozialwesen in Deutschland

Das Schaubild findet sich auf dieser Website: https://www.diw.de/de/diw_01.c.582391.de/themen_nachrichten/sozialwesen_in_deutschland_niedrige_loehne_in_einem_rasant_wachsenden_wirtschaftszweig.html; Zugriff: 23.06.2018. Auf dieser Seite gibt es auch ein Interview zum Thema mit einem der Autoren des Berichtes.

5.3  Digitalisierung

Die Digitalisierung ist zunächst ein Phänomen, das sich auf die umfassende Automatisierung und Vernetzung sämtlicher Produktionselemente bezieht. Hierdurch können perspektivisch Arbeitskosten gesenkt und der notwendige Anteil der Arbeit in der Produktion verringert werden. Auch Kontrollfunktionen bezüglich des Produktionsverlaufs können zunehmend von Automaten und ihren Algorithmen übernommen werden. Durch das Internet lassen sich Produkte und Bestell- und Lieferungsprozesse effektiver gestalten und bestehende Hierarchien flacher organisieren. Die so neu entstehenden Wertschöpfungsnetzwerke können auch bei sozialen Diensten und der sozialen Arbeit eine zunehmende Bedeutung spielen, wenn Prozesse der Leistungserstellung stärker ineinandergreifen und die Anwendungsbereiche einzelner Leistungsanbieter zunehmend überschreiten. Die Konkurrenz um Standards und Daten, die schon jetzt im industriellen Bereich der Produktion eine bedeutende Rolle spielen, könnte sich auch auf den sozialen Dienstleistungsbereich und die soziale Arbeit ausdehnen und nicht nur zu neuen organisatorischen Arrangements zwischen den Leistungserbringern, sondern auch zur Etablierung von Leistungsnetzwerken mit Zulieferstrukturen führen. Für die soziale Arbeit führt diese Entwicklung absehbar zu veränderten Anforderungen in der Ausbildung und zur notwendigen Kenntnis über softwaregesteuerte Abläufe in der Leistungserbringung bis hin zur computergestützten Analyse der Wirkungen sozialer Interventionen. In Teilen der Produktion sozialer Dienste sind zudem Rationalisierungseffekte wahrscheinlich (in der Pflege sind die Forschungen am weitestem fortgeschritten), die sich sowohl auf die Ersetzung einfacher Arbeiten als auch auf die geforderte Arbeitsplatzflexibilität auswirken dürften.

Neue digital gestützte Angebote werden bereits jetzt in der sozialen Arbeit eingesetzt. Das größte Anwendungsfeld ist die Unterstützung von Arbeitsprozessen, die im Hintergrund der Dienstleistungsanwendung genutzt werden. Hierzu gehören der Bereich der digitalen Datenverarbeitung und –dokumentation sowie der Datenauswertung. Auch die Koordination und Administration von Leistungen im Team, z.B. Dienstplangestaltung, Bettenbelegung im Krankenhaus oder stationären Pflegeeinrichtungen sowie digitale Tourenplanungen in der ambulanten Pflege (vgl. Hielscher u.a. 2015) zählen dazu. Anwendungsbeispiele in der sozialen Arbeit finden sich im Bereich der Falldokumentation und –planung, der Gestaltung von Websites, der Onlineberatung und dem Einsatz von digitaler Technik bei Diagnosehilfen (vgl. als Überblick Becka u.a. 2017).

Die Einschätzungen über die Folgen des Einsatzes digitaler Technik mit Bezug auf Rationalisierungseffekte schwanken erheblich. Während einige Studien sogar (mit Blick auf Gesundheitsberufe) zu einem höheren Bedarf an Arbeitskräften kommen (vgl. Ostwald u.a. 2016), gehen andere Prognosen davon aus, dass die Gesundheitsberufe mit fast 30% am stärksten von Rationalisierungseffekten betroffen sein könnten (Dengler/Matthes 2015). Rationalisierungseffekte können dabei mit Prozessen der Dequalifizierung einhergehen, sofern kompliziertere Tätigkeiten durch einfache Arbeiten ersetzt werden. Aber auch der umgekehrte Effekt ist denkbar: mehr Kompetenzen werden benötigt, wenn „einfache“ Tätigkeiten durch Roboter ersetzt werden.

In der sozialen Arbeit wird intensiv über Effekte des Einsatzes digitaler Technik auf die Professionalität des Handelns diskutiert, beispielsweise wenn softwarebasierte Tools zur Diagnose- und Urteilsbildung, die auf Algorithmen basieren und Wahrscheinlichkeiten von Fallkonstellationen berechnen, immer stärkere Anwendung in der Fallarbeit finden.

Digitalisierung in der sozialen Dienstleistungsarbeit ist ein noch junges Forschungsfeld, das aber in Teilbereichen, wie bspw. der Gesundheitswirtschaft, bereits starke Unterstützung erfährt.

Literatur

Badura, B. / Gross, P. (1976): Sozialpolitische Perspektiven. Eine Einführung in Grundlagen und Probleme sozialer Dienstleistungen. München.

Bauer, R. (2001): Über Dienste und Dienstleistungen im Sozialwesen. Zur begrifflichen Klärung. In: Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik (ISS) (Hg.): Europäische Integration als Herausforderung. Rolle und Reform der sozialen Dienste in Europa. Frankfurt a.M., S. 9–22.

Becka, D. / Evans, M. / Hilbert, J. (2017): Digitalisierung in der sozialen Dienstleistungsarbeit, FGW-Studie Digitalisierung von Arbeit, Düsseldorf.

Brenke, K. / Schlaak, T. / Ringwald, L. (2018): Sozialwesen: ein rasant wachsender Wirtschaftszweig. In: DIW Wochenbericht (16), S. 306–315. Online verfügbar unter https://www.diw.de/sixcms/detail.php?id=diw_01.c.582514.de, zuletzt geprüft am 22.06.2018.

Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) (2014): Gesamtstatistik 2012, Berlin. Verfügbar unter https://www.bagfw.de/fileadmin/user_upload/Broschuere_Gesamtstatistik_2012_Webversion.pdf; Zugriff: 10.06.2018.

Bundesinstitut für berufliche Bildung (BiBB) (2010): Wer pflegt uns in Zukunft? Fachkräftemangel beim Pflegepersonal bereits jetzt absehbar, Pressemitteilung, Bonn. Verfügbar unter https://www.bibb.de/de/pressemitteilung_545.php; Zugriff: 10.06.2018.

Dahme, H.-J. / Trube, A. / Wohlfahrt, N. (Hrsg.) (2007): Arbeit in sozialen Diensten – flexibel und schlecht bezahlt? Baltmannsweiler.

Dahme, H.-J. / Wohlfahrt, N. (2008): Subsidiarität. Die Metamorphosen eines gesellschafts- und sozialpolitischen Ordnungsprinzips. In A. Markert, A. Buckley, M. Vilain u. M. Biebricher (Hrsg.): Soziale Arbeit und Sozialwirtschaft. Beiträge zu einem Feld im Umbruch. Festschrift für Karl-Heinz Boeßenecker, Berlin, S.  6 – 23.

Dahme, H.-J. / Wohlfahrt, N. (Hrsg.) (2010): Aktivierende Soziale Arbeit, Baltmannsweiler.

Dengler, K. / Matthes, B. (2015): Folgen der Digitalisierung für die Arbeitswelt. Substituierbarkeitspotenziale von Berufen in Deutschland. IAB Forschungsbericht 11/2015, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, Nürnberg.

Esping-Andersen, G. (1990): The three worlds of welfare capitalism, Cambridge.

EU-Kommission (2007): Gemeinsame Grundsätze für den Flexicurity-Ansatz herausarbeiten. Mehr und bessere Arbeitsplätze durch Flexibilität und Sicherheit. Brüssel.

Hielscher, V. / Nock, L. / Kirchen-Peters, S. (2015): Technikeinsatz in der Altenpflege, Baden-Baden.

Hobsbawn, E. (1998): Das Zeitalter der Extreme. Weltgeschichte des 20. Jahrhunderts. München.

Ostwald, D. A. / Hofmann, S. / Acker, O. / Pachmajer, M. / Friedrich, R. S. (2016): Der Einfluss der Digitalisierung auf die Arbeitskräftesituation in Deutschland. Berufs- und branchenspezifische Analyse bis zum Jahr 2030, Frankfurt am Main/Darmstadt.

Priddat, B. P. (2000): Soziale Diversität. Skizze zur Zukunft des Sozialstaates. In K. D. Hildemann (Hrsg.): Abschied vom Versorgungsstaat? Erneuerung sozialer Verant­wortung zwischen Individualisierung, Markt und bürgerschaftlichem Engage­ment. Bonn, S. 89 – 109.

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Schäfer, D. (1969): Die sozialen Dienste im Rahmen einer Systematik der sozialen Hilfen. In A. Blind, C. von Ferber u. H.-J. Krupp (Hrsg.): Sozialpolitik und persönliche Existenz. Festgabe für Hans Aichinger anlässlich seines 70. Geburtstages. Berlin, S. 265 – 287.

Starke, P. (2015): Krisen und Krisenbewältigung im deutschen Sozialstaat: von der Ölkrise zur Finanzkrise von 2008, ZeS Arbeitspapier, Nr. 2, Bremen.

Statistisches Bundesamt (Destatis) (2017): Statistik der Kinder- und Jugendhilfe 2016. Kinder und tätige Personen in Tageseinrichtungen und in öffentlich geförderter Kindertagespflege am 01.03.2017. Wiesbaden. Online verfügbar unter https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Soziales/KinderJugendhilfe/TageseinrichtungenKindertagespflege.html, zuletzt geprüft am 22.06.2018.

Statistisches Bundesamt (Destatis) (2018): Statistik der Kinder- und Jugendhilfe 2016. Einrichtungen und tätige Personen (ohne Tageseinrichtungen für Kinder). Wiesbaden. Online verfügbar unter https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Soziales/KinderJugendhilfe/SonstigeEinrichtungen.html, zuletzt geprüft am 22.06.2018.

Tennstedt, F. (1992). Die Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege im dualen Wohlfahrtsstaat. In: Soziale Arbeit, 44, S. 342 – 356.

AutorInnen

Monika BurmesterMonika Burmester, Dr. rer pol., Dipl. Volkswirtin, bis August 2018 Professur für Ökonomie des Sozial- und Gesundheitswesens an der Evangelischen Hochschule RWL, Bochum.

Forschungsschwerpunkte: Sozialberichterstattung und Sozialplanung, Social Entrepreneurship und Impact Investing.

Email: burmester@evh-bochum.de

Norbert WohlfahrtNorbert Wohlfahrt, Dipl.Soz.Arbeiter, Dr. rer soc., seit 1993 Professor für Sozialmanagement an der Ev.Hochschule R-W-L, seit Oktober 2017 im Ruhestand, Forschungsschwerpunkte: Entwicklung sozialer Dienste, Kommunale Sozialpolitik und Sozialverwaltung, aktuelle Veröffentlichung: Was ist das Soziale wert? eine mehrperspektivische Betrachtung von Monika Burmester und Norbert Wohlfahrt, Reihe Soziale Arbeit kontrovers des Deutschen Vereins. 

Norbert Wohlfahrt, Weiherstr. 7, 44789 Bochum, wohlfahrt@evh-bochum.de.


Zitiervorschlag
Burmester, Monika und Norbert Wohlfahrt, 2018. Länderporträt Deutschland. In: socialnet International [online]. 12.10.2018 [Zugriff am: 21.09.2019]. ISSN 2627-6348. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/international/de/deutschland.html

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