Abschiebungshaft

Stefan Keßler

veröffentlicht am 14.01.2019

Synonym: Abschiebehaft

Geltungsbereich: Dieser Beitrag bezieht sich auf die Situation in Deutschland.

Genderhinweis: Der Verfasser erlaubt sich, in diesem Text fröhlich zwischen den verschiedenen grammatischen Geschlechtern zu wechseln – die jeweils anderen Geschlechter sind immer mit gemeint.

Rechtlicher Disclaimer: Herausgeberin und Autor:innen haften nicht für die Richtigkeit der Angaben. Beiträge zu Rechtsfragen können aufgrund geänderter Rechtslage schnell veralten. Sie ersetzen keine individuelle Beratung.

Abschiebungshaft ist ein Freiheitsentzug, der die Abschiebung der betroffenen Person in den Herkunftsstaat oder in einen anderen europäischen Staat sichern soll.

Überblick

1 Zusammenfassung

Abschiebungshaft dient ausschließlich dem Zweck, die Abschiebung der betreffenden Person zu sichern. Sie ist damit keine Straf-, sondern Verwaltungshaft. Rechtsgrundlagen für ihre Anordnung und den Vollzug sind in Deutschland vor allem die §§ 62–62b AufenthG (Aufenthaltsgesetz) und Art. 28 der Dublin-III-Verordnung. Das Procedere richtet sich nach den einschlägigen Vorschriften des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG).

Formen der Abschiebungshaft sind namentlich

die Vorbereitungshaft (Haftdauer bis 6 Wochen)
die Sicherungshaft (Haftdauer i.d.R. bis zu 3 Monaten, höchstens 18 Monate)
und der Ausreisegewahrsam (Haftdauer bis 10 Tage).

Die Sicherungshaft ist der Regelfall.

Abschiebungshaft wird durch die zuständige (Ausländer- oder Polizei-)Behörde beim Amtsgericht beantragt und setzt eine richterliche Anordnung voraus. Gegen eine solche Anordnung bestehen Rechtsmittelmöglichkeiten.

Aus dem Haftzweck ergibt sich nach der Rechtsprechung, dass Voraussetzung für die richterliche Anordnung einer Abschiebungshaft eine tatsächlich durchführbare Abschiebung ist. Die Haft darf keinen anderen Zwecken dienen, auch nicht als „Beugehaft“ zur Erzwingung einer Kooperation etwa bei der Passersatzbeschaffung.

Abschiebungshaft unterliegt außerdem dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, d.h. sie muss „geeignet“, „erforderlich“ und „geboten“ sein.

Nach der Rechtsprechung folgt daraus, dass Abschiebungshaft ausschließlich als „UltimaRatio“ eingesetzt und nur für die kürzest mögliche Dauer verhängt werden darf (Beschleunigungsgebot).

Zugleich ist anerkannt, dass der Vollzug der Abschiebungshaft nicht dem einer Strafhaft gleichen darf, sondern soweit wie irgend möglich dem „normalen Leben“ entsprechen muss.

Abschiebungshaft löst Leid aus. Menschen in der Abschiebungshaft wissen oft noch nicht einmal, weshalb sie in Gewahrsam genommen worden sind, obwohl sie keine Straftat verübt haben. Je länger sie in Gewahrsam sind, umso größer wird der seelische und körperliche Schaden.

Zugleich sind in einzelnen Fällen immer wieder schwerwiegende Verfahrensfehler, falsche Entscheidungen und ähnliche Probleme festzustellen. Damit hat auch zu tun, dass es im Abschiebungshaftverfahren – anders als im Strafrecht – keine Beiordnung eines Pflichtanwaltes gibt.

In der politischen Diskussion steht vor diesem Hintergrund die Legitimität von Abschiebungshaft in Frage, auch weil sie als ungerecht empfunden wird. Von anderer Seite wird dagegen gefordert, Abschiebungshaft sogar auszuweiten. Fehlende Haftplätze werden als eine Ursache für das „Vollzugsdefizit“ nicht ausreichender Abschiebungen benannt; die Länder werden dementsprechend aufgefordert, die Haftkapazitäten auszubauen.

Abschiebungshaft stellt nicht per se eine Menschenrechtsverletzung dar. Das Recht der einzelnen Staaten, Abschiebungen und Abschiebungshaft zur Durchsetzung migrationspolitischer Entscheidungen einzusetzen, ist völkerrechtlich weitgehend unumstritten. Art. 5 Abs. 1 S. 2 Buchst. f) der Europäischen Menschenrechtskonvention regelt vor diesem Hintergrund ausdrücklich, dass einer Person die Freiheit unter anderem dann entzogen werden darf, wenn

die Gründe und das Verfahren gesetzlich vorgeschrieben sind und
es sich um eine rechtmäßige Festnahme oder rechtmäßige Freiheitsentziehung handelt „zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist.“

Abschiebungshaft ist allerdings nicht zwingend geboten. Keine internationale Norm zwingt einen Staat, abzuschiebende Personen in Haft zu nehmen. Deshalb wird verstärkt in der internationalen Diskussion gefordert, vorrangig Alternativen zur Abschiebungshaft zu entwickeln und anzuwenden.

2 Formen und Rechtsgrundlagen der Abschiebungshaft

Die gesetzlichen Grundlagen für die Abschiebungshaft bilden im Wesentlichen die §§ 15, 62 und 62b des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG), die verschiedene Arten der Haft mit unterschiedlicher Höchstdauer regeln. Hinzu kommt für „Dublin-Fälle“ Art. 28 der Dublin-III-Verordnung. Daraus ergeben sich die folgenden Arten von Haft oder Gewahrsam:

Tabelle 1: Haftformen und Rechtsgrundlagen
Haftform	geregelt in	Voraussetzungen	Höchstdauer der Haft
Zurückweisungshaft	§ 15 Abs. 5 AufenthG	Zurückweisungsentscheidung ist ergangen, kann aber nicht sofort vollstreckt werden	bis zu 6 Monate, im Ausnahmefall bis zu 18 Monate
Vorbereitungshaft	§ 62 Abs. 2 AufenthG	Ausweisung ist beabsichtigt, über sie kann aber nicht sofort entschieden werden; ohne Haft würde die anschließende Abschiebung vereitelt oder wesentlich erschwert	6 Wochen
Sicherungshaft	§ 62 Abs. 3 AufenthG	vollziehbare Ausreisepflicht und gleichzeitiges Bestehen von Haftgründen (siehe unten)	bis zu sechs Monate; im Ausnahmefall bis zu 18 Monate
behördlicher Gewahrsam	§ 62 Abs. 5 AufenthG	dringender Verdacht des Vorliegens von Haftgründen (siehe unten), richterliche Anordnung kann nicht vorher eingeholt werden und begründeter Verdacht, dass sich die Person der Abschiebung entziehen will	einige Stunden, bis die Vorführung beim Haftrichter möglich ist
Ausreisegewahrsam	§ 62b AufenthG	Ausreisefrist ist abgelaufen und das Verhalten der Person lässt erwarten, dass sie die Abschiebung erschweren oder vereiteln wird	10 Tage
Überstellungshaft	Art. 28 Dublin-III-Verordnung	Vorliegen einer erheblichen Fluchtgefahr	12 Wochen

2.1 Sicherungshaft

Am häufigsten angeordnet wird die Sicherungshaft.

Die Haftgründe sind äußerst allgemein formuliert. Nach § 62 Abs. 3 AufenthG ist auf richterliche Anordnung in Haft zu nehmen,

wer auf Grund einer unerlaubten Einreise vollziehbar ausreisepflichtig ist
gegen wen eine Abschiebungsanordnung ergangen ist, auch wenn diese noch nicht vollstreckt werden kann
wessen Ausreisefrist abgelaufen ist und der seine Adresse gewechselt hat, ohne dies der Ausländerbehörde mitzuteilen
wer zum festgesetzten Abschiebungstermin nicht erschienen ist
wer „sich in sonstiger Weise der Abschiebung entzogen hat“ oder
bei wem „der begründete Verdacht besteht, dass er sich der Abschiebung entziehen will“.

Dies sind ziemlich vage Regelungen; vor allem der letztgenannte Haftgrund kann sehr weit ausgelegt werden. Allerdings folgt daraus auch: Alleine die Weigerung der Person, freiwillig auszureisen, mag die Abschiebung rechtfertigen, nicht aber darüber hinaus zwingend die Haft. Erklärt also eine Person, sie wolle nicht freiwillig in das Herkunftsland zurück, oder lässt sie die gesetzte Frist zur freiwilligen Ausreise verstreichen, wird die Ausländerbehörde die zwangsweise Entfernung aus dem Bundesgebiet, eben die Abschiebung, betreiben. Es müssen aber zusätzliche Umstände hinzutreten, die darüber hinaus eine Inhaftierung der betreffenden Person rechtfertigen.

Hinzu kommt: Sicherungshaft soll die Abschiebung sichern. Eine solche Abschiebung ist nur möglich, wenn der Zielstaat seine Aufnahmebereitschaft erklärt hat, was in der Regel durch die Ausstellung von Heimreisepapieren dokumentiert wird. Versucht dagegen die Ausländerbehörde unter Umgehung der Behörden des Zielstaates eine „Rückführung“ nur mit einem deutschen Laissez-passer, stellt dies keine Abschiebung im eigentlichen Sinne dar. Somit darf in einem solchen Fall keine Sicherungshaft verhängt werden.

Sicherungshaft darf damit auch nicht für andere Zwecke als der Abschiebung verhängt werden. Auch als „Beugehaft“ zur Erzwingung einer Mitwirkung oder zur Vereinfachung der Arbeit von Ausländerbehörden ist sie unzulässig.

Sicherungshaft setzt außerdem eine tatsächlich durchführbare Abschiebung voraus. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet es der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, von der Sicherungshaft abzusehen, wenn – aus welchem Grund auch immer – die Abschiebung nicht durchführbar und die Freiheitsentziehung deshalb nicht erforderlich ist.

Entgegen dem Wortlaut des Gesetzes („[…] ist […] in Haft zu nehmen“, § 62 Abs. 3 AufenthG) darf die Verhängung von Sicherungshaft keinen Automatismus bei Vorliegen einer der genannten Haftgründe darstellen, sondern steht unter dem Vorbehalt, dass keine weniger in die Rechte eingreifende Alternative gefunden werden konnte und dass die Haft dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht.

Eine sehr wichtige Ausnahme von den Haftgründen ist: Haft darf von vornherein nicht angeordnet werden, wenn feststeht, dass die Abschiebung nicht innerhalb der nächsten drei Monate durchgeführt werden kann.

2.2 Überstellungshaft

Ebenfalls sehr häufig angeordnet wird die sog. Überstellungshaft nach der Dublin-III-Verordnung, d.h. wenn eine Person nicht in das Herkunftsland, sondern in den EU-Mitgliedstaat abgeschoben werden soll, der nach dem europäischen Regelwerk für die Prüfung des Asylantrages zuständig ist.

Eigenständige Rechtsgrundlage für diese Haftart ist Art. 28 Abs. 2 Dublin-III-Verordnung. Bei Überstellungshaft darf also nicht auf die Haftgründe des § 62 Abs. 3 AufenthG zurückgegriffen werden. Vielmehr setzt Überstellungshaft das Bestehen einer „erheblichen Fluchtgefahr“ voraus. Dieser Begriff wird in Art. 2 Bst. n Dublin-III-VO näher definiert: „Fluchtgefahr“ bedeutet hiernach „das Vorliegen von Gründen im Einzelfall, die auf objektiven gesetzlich festgelegten Kriterien beruhen und zu der Annahme Anlass geben, dass sich ein Antragsteller, ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser, gegen den ein Überstellungsverfahren läuft, diesem Verfahren möglicherweise durch Flucht entziehen könnte“. Der deutsche Gesetzgeber hat versucht, solche Kriterien im Aufenthaltsgesetz (§ 2 Abs. 15 in Verbindung mit Abs. 14 AufenthG) festzulegen. Es ist allerdings umstritten, ob ihm das in ausreichendem Maße gelungen ist. Jedenfalls begründen auch die dort genannten Anhaltspunkte nur „Fluchtgefahr“, nicht jedoch eine „erhebliche Fluchtgefahr“.

3 Verfahren

§ 106 Abs. 2 S. 1 AufenthG ordnet an, dass sich das Verfahren bei Freiheitsentziehungen, mithin vor allem bei Abschiebungshaft, nach Buch 7 (§§ 415-432) des Gesetzes über das Verfahren in Familiensachen und in den Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (FamFG) richtet. Damit obliegt die Verhängung von Abschiebungshaft den Gerichten der freiwilligen Gerichtsbarkeit (siehe § 23a Abs. 2 Nr. 6 GVG [Gerichtsverfassungsgesetz]).

Aus alldem folgt: Die Ausländerbehörde – in manchen Fällen auch die Bundespolizei – stellt einen Antrag auf Haftanordnung beim zuständigen Amtsgericht. Gegen die Entscheidung des Amtsgerichts kann die betroffene Person Beschwerde beim Landgericht erheben. Unter bestimmten Voraussetzungen ist die weitere Rechtsbeschwerde zum Bundesgerichtshof möglich. Die Oberlandesgerichte bzw. in Berlin das Kammergericht bleiben hier außen vor.

Abschiebungshaft darf nur auf Grund einer persönlichen Anhörung der betroffenen Person, zu der gegebenenfalls auch rechtzeitig ein bevollmächtigter Anwalt geladen werden muss, angeordnet werden.

Lehnt das Amtsgericht den Antrag auf Haftanordnung ab oder hebt die höhere Instanz die Anordnung auf, muss die betroffene Person freigelassen werden. Liegen die Voraussetzungen für die Abschiebungshaft zwischenzeitlich nicht mehr vor, muss die Ausländerbehörde von sich aus die Freilassung der Person betreiben.

Die Haft darf nur für einen konkreten, auf die Umstände des Einzelfalls bezogenen Zeitraum beantragt und angeordnet werden. Konnte innerhalb dieser Frist die Abschiebung nicht vollzogen werden, kann die Behörde einen Antrag auf Haftverlängerung stellen. Hierzu ist die betroffene Person erneut anzuhören und hat gegen einen Haftverlängerungsbeschluss die oben genannten Rechtsmittelmöglichkeiten.

Im Verfahren gibt es für die betroffene Person die Möglichkeit, eine Anwältin zu bevollmächtigen. Problematisch ist allerdings, dass es hier – anders als etwa im Strafprozess – keine Beiordnung einer Pflichtverteidigerin gibt. Der Anwalt kann zwar einen Antrag auf Verfahrenskostenhilfe stellen, muss aber erst einmal die (Rechts-)Beschwerde ausführlich begründen, bevor über diesen Antrag entschieden wird. Mit anderen Worten: Ein Anwalt muss erst einmal hart arbeiten, bevor er überhaupt weiß, ob er für die Arbeit Geld bekommt. Verfügt die betroffene Person über keine Mittel und hat auch keine Angehörigen oder Freunde, die die Anwaltskosten bezahlen, bleibt nur die Möglichkeit, bei einigen Organisationen (Amnesty International, Jesuiten-Flüchtlingsdienst, Pro Asyl) unter bestimmten Voraussetzungen Geld aus deren Rechtsmittelfonds zu beantragen.

4 Haftantrag

Die wichtigsten Schritte im Verfahren sind das Stellen des Haftantrages durch die Behörde und seine Überprüfung durch das Gericht. Hier geschehen die meisten Fehler. Beim zuständigen Amtsgericht ist ein schriftlicher, unterschriebener und vollständiger Haftantrag zu stellen. Ob ein solcher Antrag vorliegt, ist in jedem Stadium des Verfahrens zu prüfen. Lässt sich den Verfahrensakten ein ordnungsgemäßer Antrag nicht entnehmen, liegt ein Verstoß gegen § 417 Abs. 1 FamFG vor, der zur Rechtswidrigkeit der Haft führen kann.

Die Behörde muss den Haftantrag auch begründen. Dabei sollen die zur Begründung dienenden Tatsachen und Beweismittel angegeben sowie die Personen benannt werden, die als Beteiligte in Betracht kommen. Urkunden, auf die Bezug genommen wird, sollen in Urschrift oder Abschrift beigefügt werden. Zu den anzugebenden Tatsachen gehören:

Die Identität der betroffenen Person: steht diese nicht zweifelsfrei fest, sind die eigenen Angaben der Person (u.U. auch Alias-Identitäten) zugrunde zu legen.
Der Ort ihres gewöhnlichen Aufenthalts.
Die zweifelsfreie Ausreisepflicht des Betroffenen. Hierfür ist zumindest eine bestandskräftige Rückkehrentscheidung (Abschiebungsandrohung) bzw. eine entsprechende verwaltungsgerichtliche Entscheidung anzugeben und vorzulegen. Alleine die Angabe, dass der Aufenthaltstitel erloschen sei, reicht nicht aus, ebenso wenig die Ankündigung der Ausländerbehörde, demnächst eine Abschiebungsandrohung zu erlassen. Auch muss geprüft werden, ob die eine vollziehbare Ausreisepflicht begründende Entscheidung (also etwa Ausreiseaufforderung und Abschiebungsandrohung) überhaupt wirksam zugestellt worden ist. Ebenso ist etwa zu prüfen, ob die durch den ersten Asylantrag erlangte gesetzliche Aufenthaltsgestattung erloschen ist, da eine Haftanordnung nicht ergehen darf, solange diese Gestattung besteht. Nach § 67 Abs. 1 Ziff. 6 AsylG (Asylgesetz) erlischt die Aufenthaltsgestattung, wenn die Entscheidung des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge unanfechtbar geworden ist. Die Unanfechtbarkeit setzt den Ablauf der Klagefrist voraus, die nach Zustellung der Entscheidung beginnt. Ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen kein klarer und eindeutiger Nachweis einer persönlichen Bekanntgabe der Bundesamtsentscheidung und erklärt der Betroffene ausdrücklich, weder die Entscheidung noch eine Benachrichtigung über die Niederlegung erhalten zu haben, ist die Haftanordnung abzulehnen. Dasselbe gilt, wenn die vollziehbare Ausreisepflicht auf Grund einer aufenthaltsbeendenden Entscheidung besteht. Auch hier muss der über die Abschiebungshaft entscheidende Richter die Wirksamkeit der Zustellung überprüfen.
Die Erforderlichkeit der Freiheitsentziehung: Es ist vor allem nachvollziehbar darzulegen,
- welche Alternativen zur Freiheitsentziehung die antragstellende Behörde vorrangig geprüft hat und weshalb im konkreten Einzelfall diese Alternativen nicht ausreichend sein sollen
- aus welchen konkreten Umständen sich eine Entziehungsabsicht des Betroffenen ergeben soll
- und inwiefern die Freiheitsentziehung noch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht.
Die notwendige Dauer der Freiheitsentziehung: Hier ist darzulegen, welche konkreten Abschiebungsmaßnahmen in welchem genauen Zeitraum zu erwarten sind; es sind dabei auf den Einzelfall bezogene Angaben erforderlich, allgemeine Ausführungen reichen nicht aus.
Die Voraussetzungen und die Durchführbarkeit der Abschiebung: Es sind auf den Zielstaat, in den tatsächlich abgeschoben werden soll, bezogene Ausführungen erforderlich; anzugeben ist unter anderem, wie lange das Verfahren zur Beschaffung eines Passersatzdokuments dauern wird, sowie ob und innerhalb welchen Zeitraums Abschiebungen in dieses Land üblicherweise möglich sind. Erforderlich sind konkrete Angaben zum Ablauf des Verfahrens und eine Darstellung, in welchem Zeitraum die einzelnen Schritte unter normalen Bedingungen durchlaufen werden.
Wenn Rechtsschutzanträge nach den §§ 80, 123 VwGO (Verwaltungsgerichtsordnung) gegen die Abschiebung vorliegen, muss die Ausländerbehörde den Haftrichter darüber informieren, weil in einem solchen Fall unter Umständen nicht von einer Abschiebungsmöglichkeit innerhalb der nächsten drei Monate ausgegangen werden kann.
Zugleich muss die Ausländerbehörde auf ihr bekannte Krankheiten oder Schwangerschaften hinweisen und das Ergebnis ärztlicher Untersuchungen mitteilen und damit dem Haftrichter die Prognose ermöglichen, ob eine Abschiebung überhaupt durchführbar ist.
Außerdem ist gegebenenfalls das Einverständnis der Staatsanwaltschaft mit der Abschiebung zu belegen.

Die Begründung darf somit nicht aus floskelhaften Textbausteinen oder anzukreuzenden Kästchen bestehen, sondern muss dem Amtsgericht auf den Einzelfall bezogene Informationen geben. Sie dient dazu, dem Gericht eine hinreichende Tatsachengrundlage für eventuelle weitere Ermittlungen und für seine Entscheidung zu liefern. Entspricht der Haftantrag nicht diesen Anforderungen, darf die beantragte Sicherungshaft nicht angeordnet werden.

5 Vollzug der Abschiebungshaft

Abschiebungshaft wird grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen vollzogen, die bereits in einigen Bundesländern bestehen.

Tabelle 2: Abschiebungshafteinrichtungen in Deutschland Anfang 2019
Bundesland	Ort	Kapazität (Plätze)	Geplante Erweiterung auf (Plätze)	Ehemalige Justizvollzugsanstalt
Baden-Württemberg	Pforzheim	36	80	ja
Bayern	Eichstätt	96		ja
Bayern	Erding	35		ja
Bayern	München (Flughafen)	30
Berlin	Berlin-Lichtenrade (für abzuschiebende „Gefährder“)	8-10		ehem. Jugendarrestanstalt
Brandenburg	Eisenhüttenstadt (derzeit geschlossen)	(104)		nein
Bremen	Bremen (Polizeipräsidium)	20		nein
Hamburg	Flughafen (zugleich Ausreisegewahrsam) Der Ausreisegewahrsam am Flughafen wird „für den kurzfristigen Vollzug von Abschiebungshaft (§ 62 AufenthG) für maximal zehn Tage genutzt, wenn bundesweit keine freien Abschiebungshaftplätze zur Verfügung stehen“ (Hamburgische Bürgerschaft 2017).	20		nein
Hessen	Darmstadt-Eberstadt	20	80	ja
Hessen	Frankfurt/M.-Flughafen			nein
Niedersachsen	Hannover-Langenhagen (zugleich Ausreisegewahrsam)	68		nein
Nordrhein-Westfalen	Büren	175		ja
Rheinland-Pfalz	Ingelheim	40		nein
Sachsen	Dresden (zugleich Ausreisegewahrsam)	24 für Abschiebungshaft; 34 für Ausreisegewahrsam		nein

Tabelle 3: Geplante weitere Abschiebungshafteinrichtungen
Bundesland	Ort	geplante Kapazität (Plätze)
Bayern	Hof	150
Bayern	Passau	200
Sachsen-Anhalt	Dessau-Roßlau	30
Schleswig-Holstein (mit Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern)	Glückstadt	60

Daneben wird der Ausreisegewahrsam derzeit in den Einrichtungen Hamburg-Flughafen, Hannover-Langenhagen und Dresden vollzogen.

Mit solchen eigenständigen Einrichtungen soll der Tatsache angemessen Rechnung getragen werden, dass Abschiebungsgefangenen keine Straftaten vorgeworfen werden und es deshalb unverhältnismäßig ist, sie den Bedingungen des Straf- oder Untersuchungshaftvollzugs auszusetzen. Spezielle Einrichtungen können – und müssen – daher sicherstellen, dass Abschiebungsgefangene nur solchen Einschränkungen ihrer Rechte und Freiheiten unterworfen werden, die für die Sicherung der Abschiebung unerlässlich sind. Allerdings haben längst nicht alle Bundesländer auch gesetzliche Regelungen über den Abschiebungshaftvollzug getroffen.

Tabelle 4: Gesetzliche Regelungen über den Abschiebungshaftvollzug
Bundesland	Vorschrift	Fundstelle
Baden-Württemberg	Abschiebungshaftvollzugsgesetz Baden-Württemberg	GBl. 2015, S. 1187
Berlin	Gesetz über den Abschiebungsgewahrsam im Land Berlin Ordnung für den Abschiebungsgewahrsam im Land Berlin (Gewahrsamsordnung)	GVBl. 1995, S. 657 ABl. 2018, S. 4934
Brandenburg	Abschiebungshaftvollzugsgesetz	GVBl. I 1996 S. 98
Bremen	Gesetz über den Abschiebungsgewahrsam dazu auch Erlass des Senators für Inneres über die Durchführung der Abschiebungshaft in Gewahrsamseinrichtungen des Polizeivollzugsdienstes (Gewahrsamsordnung) vom 6. Juni 2002, geändert durch Erlass vom 10. Juli 2008 – Az.: 124-71-51/010	Brem.GBl. 2001, 405
Hamburg	Gesetz über den Vollzug der Abschiebungshaft (Hamburgisches Abschiebungshaftvollzugsgesetz)	HmbGVBl. 2018, S. 85
Hessen	Gesetz über den Vollzug ausländerrechtlicher Freiheitsentziehungsmaßnahmen	GVBl. 2017 S. 474
Nordrhein-Westfalen	Abschiebungshaftvollzugsgesetz Nordrhein-Westfalen geändert durch Gesetz vom 18.12.2018	GV.NRW.2015, 901 GV.NRW.2018, 770
Sachsen	Gesetz zur Regelung des Vollzugs der Abschiebungshaft und des Ausreisegewahrsams im Freistaat Sachsen vom 28. Juni 2018	SächsGVBl. 2018, S. 458
Schleswig- Holstein	Die Landesregierung hat den Entwurf eines Abschiebungshaftvollzugsgesetzes in den Landtag eingebracht (Drs. 19/939).

Die Sächsische Staatsregierung hat den Entwurf für ein „Gesetz zur Regelung des Vollzugs der Abschiebungshaft und des Ausreisegewahrsams im Freistaat Sachsen“ (Sächsische Staatsregierung 2018) in den Sächsischen Landtag eingebracht.

6 Person des Vertrauens

Für viele Abschiebungsgefangene ist es sehr hilfreich, wenn sie in der Haft von Personen ihres Vertrauens betreut werden. Die Person des Vertrauens stellt den Kontakt der betroffenen Person zur Außenwelt und eine Hilfe bei der Wahrnehmung ihrer Rechte sicher. Dabei muss es sich nicht um einen Anwalt handeln; Person des Vertrauens kann vielmehr jede einigermaßen sachkundige Person sein, also auch ein Sozialarbeiter, eine Pfarrerin, das Mitglied einer Initiative usw. Die einzige Voraussetzung ist, dass sie das Vertrauen des Betroffenen genießt. Das Vertrauensverhältnis muss nicht vor der Inhaftierung bereits bestanden haben, sondern kann auch während der Haft – etwa durch Beratungsgespräche – entstanden sein. Ansonsten kommt es hier ausdrücklich nicht auf eine behördliche oder gerichtliche Anerkennung oder Zulassung an (die Entscheidung über die Beteiligung der Vertrauensperson am Verfahren steht allerdings im Ermessen des Gerichts).

Nach Art. 104 Abs. 4 GG (Grundgesetz) und § 432 FamFG ist von jeder richterlichen Entscheidung über die Anordnung oder Fortdauer einer Freiheitsentziehung unverzüglich eine Angehörige des Festgenommenen oder eine Person seines Vertrauens zu benachrichtigen.

Diese Benachrichtigung ist in der Regel unverzichtbar, es sei denn die betroffene Person wünscht ausdrücklich, dass sie unterbleibt. Notfalls muss das Gericht selbst, wenn der Betroffene nicht von sich aus eine Vertrauensperson benennen kann, im Einvernehmen mit dem Betroffenen eine solche bestimmen. Hierfür bieten sich besonders bereits in der Abschiebungshafteinrichtung tätige Seelsorgerinnen oder Angehörige von Betreuungsorganisationen und -initiativen an.

Im Übrigen kann nach § 418 Abs. 3 Nr. 2 FamFG am Verfahren im Interesse des Betroffenen eine von ihm benannte Person seines Vertrauens beteiligt werden. Die Vertrauensperson hat die damit verbundenen weiteren Rechte, v.a. auf Übermittlung des Haftantrags (§ 23 Abs. 2 FamFG), Anhörung (§ 420 Abs. 3 S. 1 FamFG), Stellen eines Antrags auf Haftaufhebung (§ 426 Abs. 2 S. 1 FamFG), Einlegen der Beschwerde, wenn die Vertrauensperson schon im ersten Rechtszug beteiligt worden ist (§ 429 Abs. 2 Nr. 2 FamFG). Darüber hinaus kann die Vertrauensperson als Beistand auftreten, sofern sie schon Beteiligte und unentgeltlich tätig ist (§ 12 S. 2 FamFG i.V.m. § 10 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 3. Alt.FamFG) oder vom Gericht zugelassen wird, weil es sachdienlich ist und nach den Umständen des Einzelfalls hierfür ein Bedürfnis besteht (§ 12 S. 3 FamFG).

Die Person des Vertrauens ist somit zu eigenständigen Verfahrenshandlungen befugt, sie tritt im Freiheitsentziehungsverfahren neben die übrigen Beteiligten. Diese Regelungen gelten nicht nur im Zusammenhang mit der erstmaligen Haftanordnung, sondern nach § 425 Abs. 3 FamFG auch für das Verfahren, bei dem über die Fortdauer einer Freiheitsentziehung entschieden wird. Anträge oder Rechtsmittel müssen aber dem Interesse der betroffenen Person entsprechen, das aus deren Sicht zu beurteilen ist. Sie sind daher unzulässig, wenn ihnen der Wille der betroffenen Person entgegensteht.

Wegen der Kompliziertheit des Abschiebungshaftrechts sollten juristisch nicht ausgebildete Personen des Vertrauens gleichwohl als ihre vorrangige Aufgabe betrachten, den Kontakt und den Informationsaustausch zwischen der Person in der Abschiebungshaft und dem anwaltlichen Beistand her- und/oder sicherzustellen.

7 Politische Diskussion über Abschiebungshaft

Anordnung und Vollzug der Abschiebungshaft sind in Deutschland in vielerlei Hinsicht zumindest unbefriedigend. Organisationen, Betreuer, Rechtsanwältinnen oder Seelsorger, aber auch wissenschaftliche Untersuchungen weisen auf zahlreiche problematische Praktiken und Regelungen hin.

Angesichts des Umstands, dass viele Abschiebungshäftlinge letztendlich doch nicht abgeschoben werden können, bestehen wachsende Zweifel an der Legitimation dieser Form der Freiheitsentziehung. Zu den Zweifeln trägt bei, dass sich viele Haftanordnungen als rechtswidrig erweisen: Rechtsanwalt Peter Fahlbusch aus Hannover hat errechnet, dass von den bundesweit 1.675 Mandantinnen, die er von 2001 bis zum 15.11.2018 in Abschiebungshaftverfahren vertreten hat, 832 (d.h. knapp 50 %) nach den bei ihm vorliegenden rechtskräftigen Entscheidungen rechtswidrig inhaftiert gewesen sind (manche „nur“ einen Tag, andere monatelang). „Zusammengezählt kommen auf die 832 MandantInnen einundzwanzigtausendachthundertvierundfünfzig (in Zahlen: 21.854) rechtswidrige Hafttage (das sind knapp 60 Jahre rechtswidrige Inhaftierungen!). Im Durchschnitt befand sich jeder/r Mandant/in knapp 4 Wochen (26,3 Tage) zu Unrecht in Haft.“ (Fahlbusch 2019).

Den damit begründeten Zweifeln an der Legitimität der Abschiebungshaft steht im politischen Diskurs allerdings die Forderung gegenüber, vermehrt ausreisepflichtige Menschen abzuschieben und damit auch die Abschiebungshaft auszuweiten. Fehlende Haftplätze werden als eine Ursache für das „Vollzugsdefizit“ benannt; die Länder werden dementsprechend aufgefordert, die Haftkapazitäten auszubauen.

8 Abschiebungshaft und Menschenrechte

Durch die (völker-)rechtliche Brille betrachtet, stellt Abschiebungshaft nicht per se eine Menschenrechtsverletzung dar. Das Recht der einzelnen Staaten, Abschiebungen und Abschiebungshaft zur Durchsetzung migrationspolitischer Entscheidungen einzusetzen, ist weitgehend unumstritten. Art. 5 Abs. 1 S. 2 Buchst. f) der Europäischen Menschenrechtskonvention regelt ausdrücklich, dass einer Person die Freiheit unter anderem dann entzogen werden darf, wenn die Gründe und das Verfahren gesetzlich vorgeschrieben sind und es sich um eine rechtmäßige Festnahme oder rechtmäßige Freiheitsentziehung handelt „zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist.“

Die Durchführung der Abschiebungshaft berührt allerdings zahlreiche Grundrechte der Betroffenen. Vor allem stellt sie einen gravierenden Eingriff in das Grundrecht auf Freiheit der Person dar, der nur nach sorgfältiger Abwägung der Umstände im Einzelfall und unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes vorgenommen werden sollte. Wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat, gewährleistet der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit in Verbindung mit dem Grundrecht auf Freiheit der Person eine umfassende Prüfung der Voraussetzungen für eine Anordnung von Abschiebungshaft in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht. Der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebietet es, von der Sicherungshaft abzusehen, wenn die Abschiebung nicht durchführbar und die Freiheitsentziehung deshalb nicht erforderlich ist. Dieses Verfassungsgebot zwingt weiter dazu, das öffentliche Interesse an der Sicherung der Abschiebung und den Freiheitsanspruch des Betroffenen als wechselseitige Korrektive zu sehen und gegeneinander abzuwägen; dabei ist immer auch zu bedenken, dass sich das Gewicht des Freiheitsanspruchs gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Durchsetzung ausländerrechtlicher Vorschriften mit zunehmender Dauer der Haft regelmäßig vergrößern wird.

Die alltägliche Praxis wird diesen Ansprüchen allerdings nicht immer gerecht: Die Amtsgerichte, die Abschiebungshaft anordnen oder verlängern, prüfen häufig nicht in ausreichendem Maße, ob die Haft (noch) notwendig ist bzw. ob die Ausländerbehörde bereits alle anderen Möglichkeiten zur Durchsetzung der Ausreisepflicht erfolglos ausgeschöpft hat.

Im Zusammenhang mit der Verwirklichung der verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einzelfall wirkt sich das Fehlen einer institutionalisierten professionellen Rechtsberatung für die Inhaftierten fatal aus. Sie sind – allein schon aus Sprachgründen – häufig nicht in der Lage, überhaupt zu verstehen, welche Haftgründe es im Einzelnen sind. Dementsprechend können die Betroffenen sich auch nicht wirksam mit Argumenten gegen die Anordnung oder die Verlängerung der Haft wehren. Damit sind sie in unzulässiger Weise in der Wahrnehmung ihrer Grundrechte beschränkt. In einzelnen Hafteinrichtungen führen zwar Anwältinnen und Anwälte Sprechstunden durch, dies ist aber nur ein Tropfen auf dem heißen Stein.

9 Alternativen zur Abschiebungshaft

Die dargelegten Probleme und die schwerwiegenden Auswirkungen der Abschiebungshaft auf die psychische und physische Gesundheit der Betroffenen machen es erforderlich, dass in jedem Einzelfall zunächst Alternativen geprüft werden, die mildere Mittel darstellen. Der absolute Vorrang solcher Alternativen vor der Haft ergibt sich, so das Bundesverfassungsgericht, aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist: Jeder Grundrechtseingriff, also auch die Abschiebungshaft, muss zum Erreichen des damit verfolgten – legitimen – Zieles geeignet und erforderlich sein und darf die betroffene Person nicht übermäßig belasten. Den „Ultima Ratio“-Charakter der Abschiebungshaft betont auch die EU-Rückführungsrichtlinie (2008). Sie nimmt ausdrücklich Bezug auf die vom Europarat verabschiedeten „Zwanzig Richtlinien zur Abschiebung“ (Europarat 2005), wonach Abschiebungshaft nur dann zulässig ist, wenn sich die Behörden davon überzeugt haben, dass im Einzelfall andere Mittel unterhalb des Freiheitsentzuges zur Sicherstellung der Abschiebung nicht anwendbar sind.

Dies wird insoweit in § 62 Abs. 1 S. 1 AufenthG aufgegriffen, als dass hiernach Abschiebungshaft unzulässig ist, wenn ein anderes, milderes Mittel zur Verfügung steht. Somit reichen, wie bereits ausgeführt, die im Gesetz aufgezählten Gründe alleine nicht für eine Haftanordnung aus, sondern es muss auch dargelegt werden, warum im konkreten Einzelfall die Abschiebungshaft alternativlos ist.

In der Praxis wird dieses Gebot allerdings bislang kaum beachtet. Es findet sich nur ganz selten eine Gerichtsentscheidung, die wenigstens ansatzweise die Frage nach Alternativen zur Haft stellt.

Dabei dürfte die größte Schwierigkeit für die Durchsetzung des Vorrangs für Alternativen darin bestehen, dass der Gesetzgeber über die allgemeine Regelung in § 62 Abs. 1 S. 1 AufenthG hinaus keine detaillierten Vorgaben dazu gemacht hat, welche Alternative in Frage kommen soll. Auch verwaltungsinterne Weisungen hierzu scheint es nicht zu geben. Dies darf aber nicht zu Lasten der Betroffenen gehen. Deshalb ist zu fordern, dass Behörden und Gerichte für jeden Einzelfall prüfen, welche Alternativen zur Haft in Frage kommen, und dass erst dann, wenn sich alle denkbaren Möglichkeiten als undurchführbar erwiesen haben, Haft angeordnet wird.

Sinnvolle und effektive Alternativen gibt es bereits. In Belgien werden etwa abzuschiebende Familien nicht in Haft genommen, sondern in Wohngemeinschaften in der Nähe des Brüsseler Flughafens untergebracht. Dort genießen sie volle Bewegungsfreiheit, haben aber auch Zugang zu einem „Case Manager“. Die Erfahrung mit diesem und anderen Modellen zeigt, dass dann, wenn den Betroffenen „auf Augenhöhe“ begegnet und ihre Anliegen ernst genommen werden, die Bereitschaft zur Befolgung aufenthaltsrechtlicher Anordnungen signifikant steigt und die Gefahr des „Untertauchens“ abnimmt.

10 Quellenangaben

Bundesverfassungsgericht, ständige Rechtsprechung, vgl. Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE), Band 23, S. 127, vor allem S. 133 f.; Band 48, S. 396, vor allem S. 402, Band 83, S. 1, vor allem S. 19; Band 107, S. 299; Band 109, S. 279, vor allem S. 335 ff.

Europarat, 2005. Twenty guidelines on forced return [online]. Strasburg: Council of Europe, Committee of Ministers, 09.0.2005 [Zugriff am 28.06.2018]. Verfügbar unter: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID=09000016805b06f6

EU-Rückführungsrichtlinie, 2008. Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger. ABl. EU L 348, 24.12.2008, S. 98.

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Verfasst von
Stefan Keßler
Jesuiten-Flüchtlingsdienst Deutschland, Referent für Politik und Recht
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Zitiervorschlag
Keßler, Stefan, 2019. Abschiebungshaft [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 14.01.2019 [Zugriff am: 09.12.2023]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/3499

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