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Arbeitsmarktpolitik

Dr. Florian Spohr

veröffentlicht am 22.01.2025

Englisch: labor market policy

Arbeitsmarktpolitik umfasst alle staatlichen Maßnahmen, die zum einen der materiellen Absicherung von Erwerbslosen im Fall der Arbeitslosigkeit dienen und zum anderen deren Eingliederung in den Arbeitsmarkt verfolgen. Die Arbeitsmarktpolitik ist eng mit der Arbeitslosenversicherung verknüpft und wird von der Bundesagentur für Arbeit maßgeblich umgesetzt.

Überblick

  1. 1 Zusammenfassung
  2. 2 Arbeitslosigkeit
  3. 3 Varianten der Arbeitsmarktpolitik
    1. 3.1 Passive Arbeitsmarktpolitik
    2. 3.2 Aktive Arbeitsmarktpolitik
    3. 3.3 Aktivierende Arbeitsmarktpolitik
    4. 3.4 Beschäftigungspolitik
  4. 4 Geschichte der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik
    1. 4.1 Strukturprinzipien
    2. 4.2 Die Arbeitsmarktpolitik bis zur Jahrtausendwende
    3. 4.3 Die Arbeitsmarktpolitik seit den Hartz-Reformen
  5. 5 Instrumente der deutschen Arbeitsmarktpolitik
    1. 5.1 Arbeitslosengeld
    2. 5.2 Bürgergeld
    3. 5.3 Kurzarbeitergeld und Insolvenzgeld
    4. 5.4 Arbeitsförderung
    5. 5.5 Gesetzlicher Mindestlohn
  6. 6 Quellenangaben
  7. 7 Informationen im Internet

1 Zusammenfassung

Arbeitsmarktpolitik regelt zum einen die Bezugsbedingungen der materiellen Leistungen für Arbeitslose. In Deutschland sind dieses vor allem das Arbeitslosen- und das Bürgergeld. Zum anderen zielt Arbeitsmarktpolitik darauf ab, Erwerbslosigkeit durch den Ausgleich von Angebot und Nachfrage nach Arbeit zu reduzieren, etwa durch Vermittlung, Qualifizierung und Lohnkostenzuschüsse.

2 Arbeitslosigkeit

Es gibt unterschiedliche Definitionen und Messungen von Arbeitslosigkeit. In Deutschland gilt gemäß SGB III als arbeitslos, wer bei der Agentur für Arbeit oder einem Jobcenter als arbeitssuchend gemeldet und nicht oder weniger als 15 Stunden pro Woche beschäftigt ist. Nicht als arbeitslos gelten Personen ohne Erwerbsarbeit, wenn sie nicht im erwerbsfähigen Alter (von 15 bis 65 Jahren) oder erwerbsunfähig sind, sich in Schule, Ausbildung, Studium oder arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen befinden oder aus anderen Gründen dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen (etwa „Hausmänner“). Folglich gibt es einen Unterschied zwischen der Arbeitslosenquote, welche den Anteil der Arbeits- oder Erwerbslosen abbildet, und der Erwerbstätigen- bzw. Beschäftigtenquote, die den Anteil der Erwerbstätigen (Beschäftigte und Selbstständige) an den Personen im erwerbsfähigen Alter erfasst (Beckmann und Spohr 2022, S. 28 ff.).

Es können vier Arten von Arbeitslosigkeit unterschieden werden: Schwer zu vermeiden ist, erstens, die Sucharbeitslosigkeit im Zuge von Arbeitsplatzwechseln. Ähnliches gilt, zweitens, für die saisonale Arbeitslosigkeit, die auf jahreszeitliche Produktions- und Nachfrageschwankungen, wie es sie in der Landwirtschaft und dem Tourismus gibt, zurückzuführen sind. Drittens kann Arbeitslosigkeit auch durch Konjunkturschwankungen entstehen. Konjunkturell bedingte Arbeitslosigkeit entsteht in Rezessionsphasen und geht in Aufschwungsphasen zurück. Schließlich gibt es viertens strukturelle Arbeitslosigkeit. Gründe für diese sind:

  • Strukturen, die verhindern, dass sich die Löhne an die Nachfrage anpassen (wie Tarifverträge und Kündigungsschutzregeln),
  • mangelnde Anreize zur Erwerbstätigkeit (vor allem aufgrund hoher Leistungen für Arbeitslose) sowie
  • ein Mismatch zwischen Angebot und Nachfrage. Solche Ungleichgewichte können räumlich bestehen, wenn offene Arbeitsstellen in einigen Regionen hohe Arbeitslosigkeit in anderen entgegenstehen, oder qualifikatorisch, wenn Arbeitslose nicht über die nachgefragten Fähigkeiten verfügen. Letzteres Phänomen ist als „Fachkräftemangel“ bekannt (Armingeon 2003, S. 159 f.; Beckmann und Spohr 2022, S. 30 ff.; Spohr 2015, S. 22 f.; Zohlnhöfer 2007, S. 357 f.).

3 Varianten der Arbeitsmarktpolitik

Arbeitsmarktpolitik soll zum einen die Erwerbslosen sozialpolitisch alimentieren und zum anderen (wieder) in den Arbeitsmarkt integrieren. Gemäß diesen unterschiedlichen Zielen kann sie in passiv sowie aktiv und aktivierend untergliedert werden. Im weiteren Sinne zählt zur Arbeitsmarktpolitik auch die Beschäftigungspolitik, welche die Beschäftigungsentwicklung auf der Makroebene zu steuern versucht.

3.1 Passive Arbeitsmarktpolitik

Die passive Arbeitsmarktpolitik regelt die Subsistenzsicherung von Erwerbslosen, also die Bezugsbedingungen, Höhe und Dauer von Geld- und Sachleistungen im Fall von Arbeitslosigkeit. Die Leistungen für Arbeitslose können über Sozialversicherungsbeiträge (Bismarck-Modell) oder über Steuern (Beveridge-Modell) finanziert werden. In dem nach dem deutschen Reichskanzlers Otto von Bismarck (1815–1898) benannten Modell spannen selbst verwaltete Sozialversicherungen ein Sicherheitsnetz gegen soziale Risiken wie Krankheit, Invalidität oder Altersarmut. Das nach dem britischen Ökonomen William Henry Beveridge (1879–1963) benannte Modell umfasst dagegen im Wesentlichen einen aus Steuermitteln finanzierten Wohlfahrtsstaat.

Die Finanzierung über Steuern oder Beiträge bestimmt maßgeblich die Bezugsbedingungen und Ausgestaltungen der Leistungen bei Arbeitslosigkeit. Da in Bismarck-Modellen diese über Arbeitslosenversicherungen finanziert werden, entsteht die Bezugsberechtigung bei Erwerbslosigkeit durch die im Rahmen des vorherigen Arbeitsverhältnisses entrichteten Sozialversicherungsbeiträge. Da die Höhe der Beiträge lohnabhängig ist, richtet sich auch die Leistungshöhe am vorherigen Einkommen aus (Äquivalenzprinzip).

Da in Beveridge-Modellen die Leistungen durch Steuern finanziert werden, entsteht die Leistungsberechtigung nicht durch geleistete Beiträge, sondern durch Bedürftigkeit. Arbeitslosigkeit ist eine notwendige, aber nicht immer hinreichende Bedingung für den Leistungsbezug, denn steuerfinanzierte Leistungen werden in der Regel nur gewährt, wenn Arbeitslose diese zur Sicherung des Existenzminimums auch bedürfen, was häufig durch Bedürftigkeitsprüfungen festgestellt wird. Die Leistungen sind dabei tendenziell einheitlich und stellen eine politisch definierte und gesellschaftlich akzeptierte universelle Mindestsicherung dar (Kersbergen und Manow 2008, S. 530).

Diese unterschiedlichen Logiken können veranschaulicht werden an dem Unterschied zwischen dem versicherungsbasierten Arbeitslosengeld (Kapitel 5.1) und dem steuerfinanzierten Bürgergeld (Kapitel 5.2).

3.2 Aktive Arbeitsmarktpolitik

Aktive Arbeitsmarktpolitik umfasst sowohl Instrumente zur Eingliederung von Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt als auch präventive Maßnahmen zur Vermeidung von Arbeitslosigkeit durch Erhalt und Förderung der Beschäftigungsfähigkeit.

  • Sie versucht erstens, durch Vermittlung, Mobilitätsförderung und Qualifizierung Ungleichgewichte am Arbeitsmarkt zu einem Ausgleich zu bringen. Während etwa durch Zuschüsse zu Reise- und Umzugskosten das räumliche Ungleichgewicht zwischen der Nachfrage am Arbeitsmarkt und dem Angebot an Arbeitskräften reduzieren kann, sollen Ausbildungs- und Umschulungsprogramme die Fähigkeiten der Arbeitslosen an den Arbeitskraftbedarf anpassen – und somit einem qualifikatorischen Ungleichgewicht entgegenwirken (Beckmann und Spohr 2022, S. 90).
  • Zweitens umfasst aktive Arbeitsmarktpolitik Maßnahmen zur Beschäftigungsförderung auf dem ersten Arbeitsmarkt. Befristete Lohnkosten- und Einstellungszuschüsse sollen Arbeitgeber dazu bewegen, Arbeitsuchende mit Vermittlungshemmnissen (wie Langzeitarbeitslose, Unqualifizierte sowie Menschen mit gesundheitlichen Einschränkungen), von denen beim Erwerbseinstieg eine Minderleistung zu erwarten ist, einzustellen. Modelle des Kombilohns oder der negativen Einkommenssteuer hingegen setzen Arbeitsanreize für Arbeitssuchende, indem sie ein im Vergleich zu den Transferleistungen signifikant höheres Entgelt aus Arbeit garantieren. Ein Verdienst unterhalb des Existenzminimums wird dabei durch Sozialleistungen ergänzt und/oder unterliegt einem Steuerfreibetrag. Zudem kann eine Anschubfinanzierung Arbeitsuchenden den Aufbau einer selbstständigen Existenz ermöglichen (a.a.O., S. 90 f.).
  • Drittens sollen subventionierte Beschäftigungsverhältnisse auf einem öffentlichen, zweiten Arbeitsmarkt arbeitsmarktferne Personen an eine Beschäftigung auf dem allgemeinen, ersten Arbeitsmarkt heranführen. Diese dienen zudem der sozialen Teilhabe dauerhaft erwerbsloser Personen und der Verbesserung der öffentlichen Infrastruktur (a.a.O., S. 91; Kaboth und Brussig 2020, S. 6 f.).

3.3 Aktivierende Arbeitsmarktpolitik

Aktivierende Arbeitsmarktpolitik setzt entlang des Leitmotivs „Fördern und Fordern“ stärker als aktive Arbeitsmarktpolitik auf eine möglichst schnelle (Re-)Integration von Arbeitslosen in den ersten Arbeitsmarkt. Die auch als Workfare bezeichnete fordernde Seite der Aktivierung folgt der Prämisse, dass staatliche Transferleistungen die Bereitschaft zur Beschäftigungsaufnahme und diesbezügliche Eigeninitiative mindern, da sie einen Anspruchs- oder Reservationslohn darstellen, unterhalb der Erwerbslose nicht bereit wären zu arbeiten. Eine aktivierende Politik versucht nun durch Druck auf Arbeitslose diese zur Suche und Aufnahme von Arbeit zu bewegen (Giddens 1999, S. 81; Lodemel und Trickey 2000, S. 19 ff.). Dies kann durch Leistungskürzungen geschehen; vor allem aber werden von Leistungsbeziehenden „Gegenleistungen“ erwartet. Um den vollen Leistungssatz zu erhalten, müssen diese sich regelmäßig bewerben, an Maßnahmen teilnehmen und Stellenangebote akzeptieren. Zudem setzen Steuer-, Sozialleistungs- und Ausbildungssysteme Anreize, Arbeit zu suchen und aufzunehmen (Dingeldey 2007, S. 190).

Die fördernde Seite aktivierender Politik beabsichtigt die Beschäftigungsfähigkeit (Employability) von Arbeitssuchenden zu erhöhen. Weiterbildungen als Investitionen in ihr „Humankapital“ sollen sie wettbewerbsfähig auf dem Arbeitsmarkt halten. Dass Aktivierung vor allem in den 1990er-Jahren zum dominanten Paradigma in den westlichen Wohlfahrtsstaaten geworden ist, liegt schließlich auch in dem post-industriellen Wandel der Arbeit begründet, welcher hohe Qualifizierungs- und Flexibilisierungsanforderungen an Arbeitslose stellt. In Deutschland stellen insbesondere die Hartz-Gesetze (2003–2005) einen Pfadwechsel hin zu einer aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dar (Spohr 2015).

3.4 Beschäftigungspolitik

Beschäftigungspolitik als Arbeitsmarktpolitik im weiteren Sinne reguliert auf gesamtwirtschaftlicher Ebene Arbeitskräfteangebot und -nachfrage mittels Finanz-, Geld-, Lohn- und Strukturpolitik. Sie kann nachfrage- und angebotsorientiert ausgerichtet sein.

  • Eine nachfrageorientierte Beschäftigungspolitik versucht die Arbeitslosenquote dadurch zu senken, dass sie die Konjunktur stimuliert und so die Arbeitsnachfrage der Wirtschaft erhöht. Staatliche Ausgabenprogramme schaffen in Krisenzeiten eine zusätzliche Nachfrage nach Gütern und Leistungen (Keynesianismus). So haben sowohl während der Weltwirtschaftskrise in den Jahren 2007/08 als auch in der Corona-Pandemie ab dem Jahr 2020 milliardenschwere Konjunkturprogramme aus Steuererleichterungen, Investitionen und Subventionen (wie die Umwelt- bzw. „Abwrackprämie“) zum Erhalt von Arbeitsplätzen beigetragen. Zudem kann eine ausgeweitete staatliche Beschäftigung konjunkturelle Schwankungen der Arbeitskräftenachfrage abfedern (Spohr 2019a, S. 16).
  • Eine angebotsorientierte Beschäftigungspolitik zielt darauf ab, über eine Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen Unternehmen zu Investitionen und Neueinstellungen zu bewegen. Entsprechende Maßnahmen sind die Senkung von Lohnnebenkosten und Steuern sowie die Entbürokratisierung und Deregulierung des Arbeitsmarktes, etwa durch Flexibilisierung von Arbeitszeiten, Lockerung des Kündigungsschutzes und die Ausweitung untertariflicher Beschäftigung (Spohr 2019, S. 16; Zohlnhöfer 2007). In Deutschland bewirkten insbesondere die Hartz-Reformen eine angebotsorientierte Neuausrichtung der Beschäftigungspolitik.

4 Geschichte der bundesdeutschen Arbeitsmarktpolitik

Geprägt durch die selbstverwaltete Arbeitslosenversicherung richtet sich die deutsche Arbeitsmarktpolitik auf das sozialversicherungspflichtige Normalarbeitsverhältnis aus (Kapitel 4.1). Um dieses zu stützen, wurde zunächst eine Politik der „Statussicherung“ verfolgt, die primär die Stellung des (männlichen) Alleinernährers am Arbeitsmarkt sichern sollte und zulasten der Beschäftigung von Frauen und Älteren ging (Kapitel 4.2). Zu Beginn des Jahrtausends leiteten dann die Hartz-Reformen eine fundamentale Wende der Arbeitsmarktpolitik entlang eines aktivierenden Leitbildes ein. Deren Folge war zwar ein beachtlicher Beschäftigungsaufschwung, aber auch ein entfesselter Niedriglohnsektor und soziale Härtefälle, was wiederum zu der Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns und der Ablösung von „Hartz IV“ durch das Bürgergeld geführt hat (Kapitel 4.3).

4.1 Strukturprinzipien

Die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland ist, wie der gesamte Wohlfahrtsstaat, durch das sozialversicherungsbasierte „Bismarck-Modell“ geprägt (siehe Kapitel 3.1). Strukturgebend ist die bereits im Jahr 1927 geschaffene Arbeitslosenversicherung, welche durch einkommensabhängige Beiträge paritätisch von Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber:innen finanziert wird. Trägerin der Arbeitslosenversicherung und zentrale Institution der deutschen Arbeitsmarktpolitik ist die 1952 als Bundesanstalt für Arbeit errichtete Bundesagentur für Arbeit (BA).

Die Zentrale der BA in Nürnberg steuert die Arbeitsmarktprogramme, welche zehn Regionaldirektionen und 150 lokale Agenturen für Arbeit mit etwa 600 Niederlassungen umsetzen. Die BA erbringt den wesentlichen Teil der Arbeitsmarktpolitik; auch für Nichtversicherte, die bestimmte Leistungen erhalten können. Sie verwaltet sowohl die passiven Leistungen für Arbeitslose als auch die Maßnahmen der Arbeitsförderung (Spohr 2021b, S. 54). Das Prinzip, dass passive und aktive Arbeitsmarktpolitik aus einer Hand erbracht werden, galt schon beim historischen Vorläufer der BA, der im Jahr 1927 eingerichteten Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung, welche nicht nur die Lohnersatzleistungen verwaltete, sondern auch Vermittlungsaufgaben erbrachte (Barlen und Bogedan 2017, S. 190).

Zum anderen prägt die sozialpartnerschaftliche Mitbestimmung die Arbeitsmarktpolitik. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände verhandeln als Sozialpartner nicht nur im Rahmen der Tarifautonomie die Tariflöhne, sondern sind in die Selbstverwaltung der BA eingebunden. Deren Verwaltungsrat sowie die Selbstverwaltungsgremien auf regionaler und lokaler Ebene setzen sich drittelparitätisch aus Vertretungen von Arbeitgeber:innen, Arbeitnehmer:innen und den öffentlichen Körperschaften (Bund, Länder und Kommunen) zusammen. Somit bestimmen die Sozialpartner über die Grundlinien der BA mit, wenngleich die Autonomie der Selbstverwaltung eingeschränkt ist, da die Bundesregierung den Haushalt der BA auch gegen die Selbstverwaltung durchsetzen kann und das Letztentscheidungsrecht bei der Benennung der Vorstandsmitglieder hat. Zudem sind die Tarifpartner in den Jobcentern, welche die Grundsicherung verwalten, lediglich in Form von Beiräten eingebunden (Spohr 2021b; S. 53).

Aus diesen Strukturprinzipien ergibt sich als Fixpunkt der deutschen Arbeitsmarktpolitik das Normalarbeitsverhältnis in Form einer sozialversicherungspflichtigen, entfristeten, kündigungsgeschützten, nach Tarif entlohnten Vollzeitanstellung.

4.2 Die Arbeitsmarktpolitik bis zur Jahrtausendwende

Im konservativ-korporatistischen deutschen Wohlfahrtsstaat (Esping-Andersen 1990) war im vergangenen Jahrhundert die Sicherung des materiellen Status der Beschäftigten das zentrale Ziel der deutschen Arbeitsmarktpolitik (Statussicherung). Dies äußerte sich, erstens, im Äquivalenzprinzip der Leistungen für Erwerbslose. So ist das versicherungsbasierte Arbeitslosengeld am vorherigen Einkommen ausgerichtet. Bis zum Jahr 2004 gab es darüber hinaus eine Doppelstruktur der steuerfinanzierten Sicherungsleistungen für Langzeitarbeitslose aus Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe. Erwerbslose, deren Bezugsdauer des sozialversicherungsfinanzierten Arbeitslosengeldes ausgelaufen war, bezogen zeitlich unbegrenzt die steuerfinanzierte Arbeitslosenhilfe, welche sich am früheren Arbeitsentgelt orientierte (zuletzt 53 Prozent für Alleinstehende und 57 Prozent für Personen mit Kindern). Arbeitslose, die keinen Anspruch auf diese Leistung hatten, konnten Sozialhilfe beantragen, die in ihrer Bezugshöhe jedoch auf einem einheitlichen, niedrigeren Niveau lag.

Zweitens waren Statuspositionen bis zu den Hartz-Gesetzen durch einen sogenannten Berufsschutz manifestiert. Den Arbeitslosen galt eine Vermittlung in nicht ihrem bisherigen Tätigkeitsbereich entsprechende Tätigkeiten als nicht zumutbar. Sie konnten entsprechende Jobangebote ablehnen, ohne Sanktionen fürchten zu müssen. Äquivalenzprinzip und Berufsschutz wurden von den Gewerkschaften interessenpolitisch gestützt, da diese die Position von Arbeitnehmer:innen in Tarifverhandlungen stärken, welche bei Arbeitslosigkeit nicht jedes Arbeitsangebot annehmen mussten (Ebbinghaus 2015, S. 59 f.).

Und drittens zeigte sich die Statusorientierung darin, dass beschäftigungspolitisch entlang eines patriarchalischen Leitbildes das Alleinernährermodell (mit dem vollzeitbeschäftigten Mann als Familienernährer) gestützt wurde. Daher wurde bei steigender Arbeitslosigkeit das Arbeitskräfteangebot verknappt, etwa durch das Ehegattensplitting, welches eine (Vollzeit-)Erwerbstätigkeit des weniger verdienenden, aufgrund des Gender-Pay-Gap meist weiblichen, Ehepartners unattraktiv macht. Vor allem aber geschah die Reduktion des Arbeitskräfteangebots durch niedrige Schwellen für dauerhafte Arbeitsunfähigkeit und Möglichkeiten zur Frühverrentung (Czada 2003, S. 38 ff.; Heinze 2006, S. 53 ff.), wovon vor allem Frauen Gebrauch machten. Bis zur Regierung unter Helmut Kohl konzentrierte sich die Arbeitsmarktpolitik auf die quantitative Senkung des Arbeitsangebots, um den „Angebotsüberhang“ am Arbeitsmarkt zu reduzieren (Schmid und Wiebe 1999, S. 375 ff.).

Durch die geringe Erwerbstätigkeit von Frauen und Älteren konnte zwar die Arbeitslosenquote niedrig gehalten werden, da diese nur die dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehenden Personen erfasst. Jedoch hatte diese Strategie eine niedrige Beschäftigungsquote zur Folge. Seit den 1980er-Jahren wurden dabei insbesondere die hohen Ausgaben für Frühverrentungen und die fehlenden Einnahmen durch die geringe Frauenerwerbsquote zu einem Problem für die Sozialversicherungen. Die Kostenproblematik verschärfte sich nach der Wiedervereinigung, als die Regierung auf die hohe strukturelle Arbeitslosigkeit in Ostdeutschland mit dem massiven Einsatz von Frühverrentungen sowie Arbeitsbeschaffungs-, Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen reagierte. Eine dauerhafte Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt über aktive Arbeitsmarktpolitik gelang jedoch kaum (Heinelt und Weck 1998, S. 18 ff.).

Die hohen Ausgaben für die Arbeitsmarktpolitik ließen die Sozialbeiträge und somit die Lohnnebenkosten steigen, was den Faktor Arbeit und somit die deutsche Wettbewerbsfähigkeit in einer globalisierten Wirtschaft belastete. Deutschland wurde zum kranken Mann Europas (Spohr 2019). Denn vor allem die Möglichkeit von Unternehmen, ihren Produktionsstandort im europäischen Binnenmarkt frei wählen zu können, ließen Steuern und Sozialabgaben, aber auch Kündigungsschutz und Tariflöhne, zu Nachteilen im innereuropäischen Standortwettbewerb werden.

Zudem erschwerten die große Regulierungsdichte und die hohen Lohnstückkosten die Ausweitung der Beschäftigung; insbesondere im Dienstleistungssektor, in welchem die Arbeitskosten zentral sind. Dessen geringes Wachstum wurde als ein Grund für die geringe Beschäftigung angesehen (Eichhorst und Marx 2011, S. 76 Heinze 2006, S. 63). So trat die Kehrseite des Normalarbeitsverhältnisses zutage: Kündigungsschutz, Tariflöhne und Sozialversicherungspflicht bevorzugten die Arbeitsmarktinsider, während sie für nicht regulär beschäftigte Personen Hürden für den Arbeitsmarkteintritt darstellten (Bothfeld et al. 2012, S. 341).

4.3 Die Arbeitsmarktpolitik seit den Hartz-Reformen

Als Folge einer aus den genannten Gründen resultierenden hohen strukturellen Arbeitslosigkeit sowie einer defizitären Vermittlungsleistung der BA kam es mit den Hartz-Reformen in den Jahren 2003 bis 2005 zu einem fundamentalen Paradigmenwechsel entlang eines aktivierenden Leitbildes:

  • Die Leistungen bei Arbeitslosigkeit wurden gemäß der Vorstellung, dass diese einen Reservationslohn darstellen, unterhalb dessen Arbeitslose nicht arbeiten würden, gekürzt. Die Bezugszeit des Arbeitslosengeldes wurde von maximal 32 auf 18 Monate (für Ältere; 12 regulär) reduziert und die Arbeitslosen- und Sozialhilfe mit Jahresbeginn 2005 zum Arbeitslosengeld II (ALG II) zusammengelegt, welches auch als „Hartz IV“ bezeichnet wird, da es mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt beschlossen wurde. Die Grundsicherung für Langzeitarbeitslose ist seitdem unabhängig vom vorherigen Verdienst.
  • Die Hartz-Reformen haben die aktive Arbeitsmarktpolitik auf das Primärziel der schnellen Integration in den ersten Arbeitsmarkt ausgerichtet (Vermittlungsvorrang). Die Bundesanstalt für Arbeit wurde als Bundesagentur mit einem verstärkten Fokus auf Vermittlung und Betreuung neu organisiert (Spohr 2021b). Hierbei wurde nicht nur das Betreuungsverhältnis von den als „Fallmanager:innen“ bezeichneten Beschäftigten in Arbeitsagenturen und Jobcentern zu Erwerbslosen verbessert, sondern auch gemäß dem Prinzip des „Forderns“ der Sanktionsspielraum der Verwaltung vergrößert. Zudem wurde der Berufsschutz abgeschafft; insbesondere Langzeitarbeitslose müssen seitdem jede Beschäftigung, zu der sie in der Lage sind, akzeptieren.
  • In diesem Zusammenhang haben die Reformen den Niedriglohnsektor gezielt ausgeweitet, etwa indem sie Leiharbeit dereguliert und Mini- und Midijobs mit geringen Sozialleistungsbeiträgen und niedrigerem Kündigungsschutz geschaffen haben (Beckmann 2019, S. 68 ff.). Dieses führte viele Langzeitarbeitslose in prekäre Beschäftigung, was insgesamt ein höheres Maß an Lohnungleichheit (Eichhorst und Sesselmeier 2006, S. 22 f.) bzw. eine Abkehr von dem Ziel der Integration in ein Normalarbeitsverhältnis bedeutet.

Die Hartz-Reformen gelten als Beschäftigungserfolg. Die angebotsorientierte und aktivierende Politik hat das Matching auf dem Arbeitsmarkt sowie dessen Flexibilität deutlich erhöht und mehr Arbeitslose dazu bewegt, schlechter bezahlte Arbeit aufzunehmen (Bonin 2013, S. 148). In Verbindung mit einer abnehmenden Tarifbindung sanken in Folge die Lohnstückkosten in Deutschland (Dingeldey 2007; Caliendo und Hogenacker 2012; Mohr 2012). Der Rückgang der strukturellen Arbeitslosigkeit setzte sich sogar nach der globalen Rezession 2008/09 fort (Spohr 2019, S. 284 f.).

Der Erfolg ist jedoch aus drei Gründen ein zweischneidiges Schwert:

  1. Der deregulierte, untertarifliche Niedriglohnsektor stellte sich nicht wie gedacht als Sprungbrett in reguläre Beschäftigung, sondern als Falle für Millionen Working Poor heraus, die trotz Erwerbsarbeit das Existenzminimum nicht erreichen. Die Zunahme untertariflich entlohnter Beschäftigungsverhältnisse hatte im Jahr 2015 die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns zur Folge (Bosch 2018; Marx und Starke 2017; Ress und Spohr 2022).
  2. Der Vorrang von Vermittlung in den Arbeitsmarkt geht gegenüber einer längeren Suche oder Weiterbildung oft zulasten der Passgenauigkeit und Qualität der Beschäftigung – und führt somit zu einem „Drehtür-Effekt“ aus abwechselnden Phasen von prekärer Beschäftigung und Arbeitslosigkeit. So hat die Evaluationsforschung zwar festgestellt, dass Sanktionen die Dauer des Leistungsbezugs verringern, aber keine dauerhafte Arbeitsmarktintegration bewirken (Knize et al. 2022).
  3. Weder die Liberalisierung des Arbeitsmarktes noch die sanktionierende Aktivierungspolitik konnten die Langzeitarbeitslosigkeit signifikant senken, welche bis heute bei rund 800.000 Personen liegt (Beckmann und Schad 2021; Eichhorst und Marx 2011, S. 79). Jedoch haben die Leistungskürzungen insbesondere die materielle Absicherung der älteren Arbeitslosen verschlechtert, deren Erwerbsintegration zu weiten Teilen nicht gelingt (Brussig und Knuth 2011, S. 103).

Folglich wurden Forderungen nach einer Abkehr von „Hartz IV“ lauter (Beckmann 2023; Beckmann et al. 2021). Während der Corona-Pandemie wurden im Rahmen einer „bedingungsarmen Grundsicherung“ (Schupp 2020) die Sanktionen beschränkt und zeitweise sogar gänzlich ausgesetzt. Das im November 2023 eingeführte Bürgergeld löst „Hartz IV“ als Grundsicherung ab und soll das Verhältnis von Fordern und Fördern zugunsten des Förderns neu ausbalancieren. Vermittlungsvorrang und Sanktionen sollen zugunsten einer nachhaltigen Arbeitsmarktintegration über Qualifizierung abgeschwächt werden (Beckmann 2023). Jedoch ist das Bürgergeld Gegenstand anhaltender Debatten und Modifizierungen, weswegen gegenwärtig (Oktober 2024) unklar ist, inwieweit die deutsche Arbeitsmarktpolitik tatsächlich einen neuen Pfad einschlägt.

5 Instrumente der deutschen Arbeitsmarktpolitik

Die wesentlichen Instrumente der deutschen Arbeitsmarktpolitik sind im Zweiten und Dritten Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB II, III) verankert. Die zentralen passiven Leistungen für Arbeitslose sind das Arbeitslosengeld (Kapitel 5.1) und das Bürgergeld (Kapitel 5.2). Mit dem Kurzarbeiter- und dem Insolvenzgeld existieren zudem Lohnersatzleistungen für den Fall, dass Arbeitgeber zahlungsunfähig sind (Kapitel 5.3). Die Arbeitsförderung über aktive Arbeitsmarktpolitik wird in Kapitel 5.4 beschreiben. Den Abschluss bildet mit dem gesetzlichen Mindestlohn ein noch neues Instrument in der Arbeitsmarktpolitik (Kapitel 5.5).

5.1 Arbeitslosengeld

Das Arbeitslosengeld liegt im Bereich des SGB III, der gesetzlichen Grundlage der Arbeitslosenversicherung, und wird durch die Bundesagentur für Arbeit als Träger der Arbeitslosenversicherung umgesetzt. Ein Anspruch auf Arbeitslosengeld entsteht durch einkommensabhängige Beiträge zur Arbeitslosenversicherung, welche paritätisch von Arbeitnehmer:innen und Arbeitgeber:innen erbracht werden; aktuell beträgt der Beitragssatz 2,6 Prozent des Bruttolohns; bis zu einer monatlichen Beitragsbemessungsgrenze von 7.550 Euro in West- und 7.450 Euro in Ostdeutschland. Alle abhängig Beschäftigten sind pflichtversichert; seit dem Jahr 2006 können sich Selbstständige freiwillig versichern.

Die Leistungshöhe des Arbeitslosengeldes folgt dem für Sozialversicherungsleistungen charakteristischen Äquivalenzprinzip. Ebenso wie die Beiträge richtet sich auch die Höhe des Arbeitslosengelds am versicherungspflichtigen Einkommen aus. Zunächst lag diese bei 68 Prozent des vorherigen Nettoeinkommens. Seit den 1980er-Jahren beträgt sie 60 Prozent; bei Arbeitslosen mit Kindern 67 Prozent. Die Höhe ist äquivalent zur Beitragsbemessungsgrenze gedeckelt. Die am vorherigen Einkommen ausgerichtete Leistungshöhe soll den Arbeitslosengeld-Beziehenden ermöglichen, ihren Lebensstandard weitgehend zu halten. Entsprechend hat das Arbeitslosengeld eher den Charakter eines Lohnersatzes als einer Grundsicherung. Wenn das Arbeitslosengeld unter dem Existenzminimum liegt, kann es mit SGB II-Leistungen „aufgestockt“ werden.

Das Arbeitslosengeld soll Erwerbslosigkeit nur überbrückend finanzieren. Die Bezugsdauer ist daher befristet. Sie ergibt sich aus dem Lebensalter und den Beitragsjahren (Anwartschaftszeit, siehe § 142 SGB III). Die Höchstdauer von 24 Monaten gilt nur für diejenigen, die mindestens 58 Jahre alt sind und in den letzten fünf Jahren vor der Arbeitslosmeldung Versicherungspflichtzeiten von mindestens 48 Monaten nachweisen können. Für Erwerbslose bis 50 Jahre beträgt der Höchstanspruch zwölf Monate, sofern sie in den letzten fünf Jahren zwei Jahre versicherungspflichtig beschäftigt waren. Zudem gibt es eine Sonderregelung zur verkürzten Anwartschaftszeit für überwiegend kurz befristet Beschäftigte, welche unter bestimmten, in § 142 Abs. 2 SGB III festgelegten Umständen für drei bis fünf Monate Arbeitslosengeld beziehen können.

Der Leistungsbezug ist an die Bereitschaft zu einer Erwerbstätigkeit geknüpft. Empfänger:innen von Arbeitslosengeld müssen sich um Beschäftigung bemühen und dieses der Bundesagentur auf Verlangen nachweisen. Von der BA angebotene Stellen dürfen sie nur ablehnen, wenn diese ihnen nicht zumutbar sind. Den Empfänger:innen von Arbeitslosengeld sind nach § 140 SGB III zwar prinzipiell alle ihrer Arbeitsfähigkeit entsprechenden Beschäftigungen zumutbar, es gibt keinen expliziten Berufsschutz mehr, jedoch nicht solche, die erheblich schlechter entlohnt werden als die vorherige (Details siehe § 140 SGB III). Zudem hat die BA gemäß § 35 SGB III bei der Vermittlung die Neigung, Eignung und Leistungsfähigkeit der Arbeitsuchenden sowie die Anforderungen der angebotenen Stelle zu berücksichtigen (Beckmann und Spohr 2022, S. 119 f.).

Bei versicherungswidrigem Verhalten kann die BA eine Sperrzeit von bis zu zwölf Wochen verhängen, während der die Leistung nicht gezahlt wird. Die Anspruchsdauer mindert sich um die Dauer der Sperrzeit. Ein versicherungswidriges Verhalten liegt etwa vor, wenn Arbeitslose selbst gekündigt oder sich nicht rechtzeitig arbeitssuchend gemeldet haben, eine zumutbare angebotene Beschäftigung oder Maßnahme ablehnen oder von der Arbeitsagentur geforderte Eigenbemühungen nicht nachweisen.

5.2 Bürgergeld

Wer keinen Anspruch auf das Arbeitslosengeld (mehr) hat, kann die im SGB II geregelte Grundsicherung für Arbeitssuchende beantragen. Diese kann auch von „Aufstockern“, deren Einkommen oder Arbeitslosengeld unterhalb des Grundsicherungsniveaus liegt, ergänzend bezogen werden. Zum Jahresbeginn 2023 löste das Bürgergeld das „Hartz IV“ genannte Arbeitslosengeld II als Grundsicherung ab. Verwaltet wird die Grundsicherung von den mit den Hartz-Gesetzen geschaffenen gemeinsamen Einrichtungen des SGB II, den etwa 300 Jobcentern, die entweder gemeinsam von Kommunen und der BA oder allein von einer sog. Optionskommune betrieben werden (Beckmann und Spohr 2022, S. 120). Die Grundsicherung unterscheidet sich bezüglich Anspruchsberechtigung, Bezugshöhe und -bedingungen diametral von dem versicherungsbasierten Arbeitslosengeld.

Der Anspruch auf die Grundsicherung ergibt sich nicht wie beim Arbeitslosengeld aus geleisteten Beiträgen, sondern aus der Bedürftigkeit der Arbeitslosen. Diese erhalten das Bürgergeld nach einer Karenzzeit nur, wenn sie abgesehen von einem Schonvermögen über keine eigenen Mittel zur Finanzierung des Lebensunterhaltes verfügen. Entsprechend müssen bei einer Antragstellung die Vermögensverhältnisse aufgedeckt werden (Bedürftigkeitsprüfung), und zwar von allen Personen der „Bedarfsgemeinschaft“, zu welcher gemäß § 7 Abs. 3 SGB II alle gemeinsam wirtschaftenden Personen eines Haushalts gehören (siehe Bürgergeld).

Der von den Jobcentern gezahlte Regelsatz der Grundsicherung orientiert sich nicht wie beim Arbeitslosengeld am vorherigen Verdienst, sondern an einem soziokulturellen Existenzminimum. Dessen Höhe folgt aus den §§ 20 und 23 SGB II und wird gemäß dem Regelsatz-Ermittlungsgesetz jährlich auf Basis der Preis- und Nettolohnentwicklung berechnet (siehe Bürgergeld). Die Kosten der Unterkunft werden in „angemessener Höhe“ übernommen, die von den zuständigen kommunalen Trägern bestimmt wird.

Die Höhe des Regelsatzes ist umstritten. So entschied das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2010, dass die ALG-II-Regelsätze gegen das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (nach Art. 1 GG) und das in der Verfassung garantierte Sozialstaatsprinzip verstoßen (BVerfGE 125, 175–260). Infolgedessen wurden die gesetzlichen Vorschriften zur Ermittlung der Regelsätze zwar angepasst; sie bewegen sich dennoch weiterhin an der Grenze dessen, „was zur Sicherung des Existenzminimums verfassungsrechtlich gefordert“ ist (BVerfGE 137, 34–103).

Die Bezugsbedingungen der Grundsicherung sind stärker aktivierend ausgerichtet als beim Arbeitslosengeld. Der Grundsatz des Forderns ist im SGB II festgehalten:

„Erwerbsfähige Leistungsberechtigte und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft lebenden Personen müssen alle Möglichkeiten zur Beendigung oder Verringerung ihrer Hilfebedürftigkeit ausschöpfen.“ (§ 2 SGB II)

Das bedeutet, dass sie die in der mit dem Jobcenter geschlossenen Eingliederungsvereinbarung festgelegten Pflichten erfüllen müssen, insbesondere:

  • Eigenbemühungen nachweisen,
  • an aktiven Maßnahmen teilnehmen und
  • zumutbare Arbeits- und Ausbildungsangebote annehmen.

Hierbei ist die in § 10 SGB II geregelte Zumutbarkeit bedeutend weitreichender als beim Arbeitslosengeld. Grundsätzlich ist jede nicht sittenwidrige Beschäftigung zumutbar, zu der Bürgergeld-Beziehende physisch und psychisch in der Lage sind und die längstens eine tägliche Pendelzeit von drei Stunden erfordert (Beckmann und Spohr 2022, S. 121 f.).

Wenn Beziehende der Grundsicherung den ihnen auferlegten Pflichten nicht nachkommen, etwa indem sie keine Eigenbemühung zeigen oder angebotene Arbeit oder Eingliederungsmaßnahmen ablehnen, können die Jobcenter Sanktionen verhängen. Pflichtverletzungen werden mit einer Minderung von zehn Prozent des Regelsatzes sanktioniert, welche sich bei weiteren Weigerungen auf bis zu 30 Prozent erhöhen kann (§ 31a SGB II). Dass die Kürzungen höchstens 30 Prozent des Regelbedarfs betragen, ist eine Vorgabe des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfGE 152, 68–151).

5.3 Kurzarbeitergeld und Insolvenzgeld

Das bereits im Jahr 1924 in Deutschland gesetzlich verankerte Kurzarbeitergeld gleicht den Verdienstausfall bei Kurzarbeit, der vorübergehenden Verringerung der regelmäßigen Arbeitszeit aufgrund eines erheblichen Arbeitsausfalls, teilweise oder vollständig aus. Es wird aus der Arbeitslosenversicherung finanziert; der Bezug ist in der Regel bis zu einem Jahr und in Ausnahmefällen bis zu 21 Monaten möglich. Diese befristete Einkommensersatzleistung der BA können Firmen beantragen, deren Aufträge temporär zurückgehen. Zum einen gibt es das saisonale Kurzarbeitergeld, welches Phasen, in denen nicht gearbeitet werden kann, überbrückt; vor allem in der Bauwirtschaft bei ungünstiger Witterung. Zum anderen gibt es das konjunkturelle Kurzarbeitergeld, welches bei einem Einbruch der Binnennachfrage zum Einsatz kommt.

So hat während der Weltwirtschaftskrise 2008 und 2009 die Regierung den Zugang zum Kurzarbeitergeld vereinfacht, dessen Bezugsdauer sukzessive auf 24 Monaten ausgeweitet und die Sozialversicherungsbeiträge erstattet (Barlen und Bogedan 2017, S. 206). Auf dem Höhepunkt der Krise waren 1,2 Millionen Beschäftigte in Kurzarbeit, davon fast eine Million in der Metallindustrie (Haipeter 2012, S. 399). Zusammen mit anderen Maßnahmen zum Erhalt von Beschäftigung wie Arbeitszeitkonten und Überstundenabbau sicherte dieses mindestens 600.000 Arbeitsplätze (Eichhorst und Weishaupt 2013, S. 322). Die Betriebe konnten durch die Kurzarbeit auch ihre Arbeitskräfte erhalten und so die steigende Nachfrage nach dem Ende der Rezession bedienen, was zu einer Rekordbeschäftigung beitrug (Spohr 2019, S. 295 f.).

Auch während der Corona-Pandemie setzte die Regierung das Kurzarbeitergeld zur Beschäftigungssicherung ein. Im April 2020 waren sechs Millionen Menschen in Kurzarbeit. Zudem wurden die etablierten Kurzarbeitsprogramme auch auf atypische Beschäftigung ausgeweitet, die keine Beiträge in die Arbeitslosenversicherung entrichten. Zuvor war die Kurzarbeit beschränkt auf regulär und unbefristet Beschäftigte, um eine Alternative zu Kündigungen bereitzustellen, wodurch vor allem die stark betroffenen Minijobbenden und Solo-Selbstständigen durch das institutionelle Sicherungsraster fielen (Beckmann et al. 2021).

Im Falle einer dauerhaften Insolvenz eines Unternehmens können die betroffenen Arbeitnehmer:innen unter bestimmten Voraussetzungen ein Insolvenzgeld bei der BA beantragen; und zwar auch, wenn sie, etwa aufgrund zu kurzer Anwartschaftszeiten, keinen Anspruch auf Arbeitslosengeld haben. Bei Bewilligung wird bis zu einer Bemessungsgrenze der Nettolohn in voller Höhe als Insolvenzgeld ausgezahlt (Beckmann und Spohr 2022, S. 89 ).

5.4 Arbeitsförderung

Die auch Arbeitsförderung genannte aktive Arbeitsmarktpolitik soll nicht nur Arbeitslosigkeit beenden, sondern auch präventiv verhindern. In der Bundesrepublik der Nachkriegszeit kam ihr lange Zeit nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Erst im Jahr 1969 wurden mit dem Arbeitsförderungsgesetz umfassende aktive Maßnahmen geschaffen. Als dessen Nachfolger regelt seit 1998 das SGB III das Arbeitsförderungsrecht. Auch wenn die Instrumente der Arbeitsförderung im Wesentlichen dort verankert sind, werden sie überwiegend auch im Rechtskreis des SGB II eingesetzt (Kaboth und Brussig 2020, S. 6 f.), was bedeutet, dass viele von ihnen auch Bürgergeld-Beziehenden zur Verfügung stehen. Die individuellen Förderleistungen zur direkten und indirekten Eingliederung in Erwerbsarbeit können in vier Stränge untergliedert werden:

  1. Hauptaufgabe der Arbeitsförderung ist die Vermittlung von Arbeit und Ausbildungsplätzen durch die BA. Instrumente hierzu sind etwa Berufsberatung, Ausbildungs- und Arbeitsvermittlung (§§ 29–43 SGB III). Zudem können Ausbildungssuchende, von Arbeitslosigkeit bedrohte Arbeitsuchende und Erwerbslose ein Vermittlungsbudget (§ 44 SGB III) bei der Anbahnung oder Aufnahme einer versicherungspflichtigen Beschäftigung in Anspruch nehmen. Dieses umfasst etwa die Übernahme von Bewerbungs- und Umzugskosten und eine Führerschein- oder PKW-Förderung, sofern diese für eine Arbeitsaufnahme erforderlich ist. Zwar hat sich die Vermittlung in Folge der Hartz-Reformen verbessert, dennoch kommt es in der BA weiterhin zu Effektivitätsmängeln und Versuchen, die Zielerreichung der Vermittlung zu beschönigen, etwa durch die Konzentration auf leicht zu vermittelnde Arbeitslose (Spohr 2021b, S. 55).
  2. Ein weiterer Strang von Maßnahmen zielt darauf ab, die individuelle Beschäftigungsfähigkeit der Arbeitssuchenden zu verbessern und der Nachfrage auf dem Ausbildungs- und Arbeitsmarkt anzupassen. Maßnahmen hierzu sind die der Aktivierung und beruflichen Eingliederung (§§ 45–47 SGB III), welche Vermittlungshemmnisse der von Arbeitslosigkeit bedrohten oder betroffenen Arbeits- und Ausbildungssuchenden abbauen sollen. Hierfür übernimmt die Arbeitsagentur die Kosten für Einzel- oder Gruppenmaßnahmen, die insbesondere die Qualifizierung der Arbeitsuchenden fördern, etwa Praktika oder kurze Trainingsmaßnahmen bei Bildungsträgern oder Betrieben. Darüber hinaus sind die Unterstützung bei Berufswahl und Berufsausbildung (§§ 48–80 SGB III) sowie die berufliche Weiterbildung (§§ 81–87 SGB III) zentrale Instrumente, um Einstellungschancen zu erhöhen oder Arbeitslosigkeit vorzubeugen. Weiterbildungsangebote können den Erwerb von Grundkompetenzen wie Lesen, Schreiben oder EDV umfassen, aber auch abschlussbezogen sein (Kaboth und Brussig 2020, S. 6 f.).
  3. Lohnkosten- und Gründungszuschüsse zielen direkt auf die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. Dieses sind zum einen Leistungen an Arbeitgeber, welche bei Anstellung von Arbeitslosen mit Vermittlungshemmnissen Eingliederungszuschüsse zum Arbeitsentgelt erhalten können, um so deren Minderleistung auszugleichen (§§ 88–92 SGB III). Äquivalent sieht § 16e SGB II auf 24 Monate befristete Lohnkostenzuschüsse für Arbeitgeber bei der Anstellung von Langzeitarbeitslosen sowie Zuschüsse zur Ausbildungsvergütung für Erwerbslose mit Behinderungen vor. Zum anderen können Anspruchsberechtigte auf Arbeitslosengeld einen Gründungszuschuss für den Einstieg in die Selbstständigkeit beantragen, welcher eine Ermessensleistung der BA darstellt (§§ 93–94 SGB III). Bürgergeld-Beziehende können als Gründungsförderung ein Einstiegsgeld nach § 16b Abs. 3 SGB II beantragen.
  4. Ein vierter Strang der aktiven Arbeitsmarktpolitik sind die Beschäftigung schaffende Maßnahmen im SGB II. Dieses sind insbesondere die „Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung“ (§ 16d SGB II), welches im Zuge der Hartz-Reformen geschaffene Arbeitsstellen bei kommunalen, gemeinnützigen Einrichtungen (bzw. auf dem zweiten Arbeitsmarkt) sind. Diese sind geläufiger unter dem inoffiziellen Namen „Ein-Euro-Jobs“ (da Arbeitslose mit diesen eine Mehraufwandsentschädigung von ein bis zwei Euro pro Stunde beziehen können) und sollen Langzeitarbeitslose an den ersten Arbeitsmarkt heranführen, ohne dort Arbeitsplätze zu verdrängen. Funktional lösen die „Ein-Euro-Jobs“ die seit 2012 nicht mehr geschaffenen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) ab. Zudem wird seit 2019 im Rahmen des Teilhabechancengesetzes versucht, einen sozialen Arbeitsmarkt für besonders arbeitsmarktferne Langzeitarbeitslose zu etablieren. Dieser dient neben der Heranführung an den ersten Arbeitsmarkt explizit auch der Verbesserung der sozialen Teilhabe der Geförderten (Beckmann und Spohr 2022, S. 335 ff.).

5.5 Gesetzlicher Mindestlohn

Der im Jahr 2015 in Kraft getretene allgemeine gesetzliche Mindestlohn ist „eine der größten Sozialreformen der Nachkriegszeit“ (Bosch 2015, S. 173). Die zum ersten Mal in der Bundesrepublik gesetzlich gezogene Lohnuntergrenze ist eine Konsequenz aus der Erosion des deutschen Tariflohnsystems und stellt auch ein komplementäres Instrument der Arbeitsmarktpolitik dar. Denn das durch einen Mindestlohn garantierte Einkommen soll zum einen gemäß dem Prinzip, dass sich Arbeit lohnen müsse, einen „Lohnabstand“ gegenüber den Leistungen bei Arbeitslosigkeit sicherstellen, und zum anderen verhindern, dass Erwerbstätige mit SGB-II-Leistungen aufstocken müssen. Seit dem Jahr 2017 gilt der gesetzliche Mindestlohn in allen Branchen verpflichtend. Ausgenommen sind jedoch:

  • ehrenamtliche Tätigkeiten,
  • Pflichtpraktika,
  • Werkstätten für Menschen mit Behinderung,
  • Maßnahmen der Arbeitsagentur sowie
  • Auszubildende (für die ein „Azubi-Mindestlohn“ gilt) und
  • Langzeitarbeitslose in den ersten sechs Monaten der Beschäftigung.

Da der gesetzliche Mindestlohn in einem Spannungsverhältnis zur Tarifautonomie steht (Bosch 2018; Ress und Spohr 2022), sind die Tarifpartner in die Mindestlohnkommission eingebunden. Alle zwei Jahre erstellt die Kommission einen Vorschlag zur Erhöhung des Mindestlohns. Hierbei orientiert sie sich an der Tarifentwicklung der letzten zwei Jahre; kann aber bei gravierenden Gründen auch mit einer Zweidrittelmehrheit davon nach oben oder unten abweichen. Die Bundesregierung kann den Vorschlag durch Rechtsverordnung umsetzen oder ablehnen, aber nicht abändern. Dieses soll politische Eingriffe in die Tarifautonomie verhindern.

In den ersten Jahren folgte die Anpassung der Höhe des Mindestlohns den Vorschlägen der Kommission, diesen von 8,50 Euro brutto pro Stunde bei der Einführung im Jahr 2015 schrittweise auf 10,45 Euro im Juli 2022 zu erhöhen. Allerdings beschloss die Ampel-Koalition dann im Oktober 2022 eine Erhöhung per Gesetz auf 12 Euro. Die (von den Gewerkschaften begrüßte) Übergehung der Kommission durch die Regierung politisierte den Mindestlohn, dessen Höhe nun immer wieder Thema politischer Forderungen ist. Auch wenn die anschließenden Steigerungen auf 12,82 Euro zum Jahresbeginn 2025 wieder den Kommissionsvorschlägen folgten, wird aktuell vor allem eine politische Anhebung auf 15 Euro diskutiert, auch, um den (nur bedingt rechtsverbindlichen) Vorgaben der EU-Mindestlohnrichtlinie zu genügen.

Zu den Wirkungen des gesetzlichen Mindestlohns liegen zahlreiche Evaluationen vor, die die „Berichte der Mindestlohnkommission zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns“ (Mindestlohnkommission 2020, 2023) zusammenfassen. Hierbei ist insbesondere relevant, inwiefern der Mindestlohn die materielle Situation der diesen Beziehenden tatsächlich verbessert hat, und ob er zu einem Verlust von Arbeitsplätzen im Niedriglohnbereich geführt hat. Bezüglich Ersterem zeigen Evaluationen, dass der gesetzliche Mindestlohn deutliche Steigerungen des Stundenlohns am unteren Rand der Lohnverteilung bewirkt. Etwa vier Millionen Beschäftigte haben von dessen Einführung direkt profitiert (Bosch 2018, S. 30). Ihre Stundenlöhne stiegen zwischen 2014 und 2018 um fast 22 Prozent und – in Folge der Anhebung des Mindestlohns durch den Bundestag auf 12 Euro im Oktober 2022 – um weitere 15 Prozent.

Jedoch haben geringfügig Beschäftigte hiervon deutlich weniger profitiert als Voll- und Teilzeitbeschäftigte, da die gestiegenen Stundenlöhne dazu führten, dass ihre durchschnittliche Arbeitszeit zurückgegangen ist (Mindestlohnkommission 2020, S. 9 ff.; 2023, S. 10 f.).

Prognosen, nach denen der Mindestlohn zu erheblichen Beschäftigungsverlusten führt, haben sich hingegen nicht bestätigt (Mindestlohnkommission 2023, S. 9). Zwar ging die geringfügige Beschäftigung zurück, jedoch weitete sich als Ausgleich die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aus. Es kam auch insgesamt zu keiner erhöhten Arbeitslosigkeit in vom Mindestlohn stark betroffenen Wirtschaftszweigen (Mindestlohnkommission 2020, S. 14). Andererseits sind aber auch die Effekte auf die Armutsbekämpfung der Working Poor geringer als erhofft, da insbesondere bei betreuungspflichtigen Kindern und/oder Beschäftigungsverhältnissen jenseits der Vollzeitbeschäftigung häufig weiterhin ergänzende Sozialleistungen notwendig sind (Beckmann und Spohr 2022, S. 125).

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7 Informationen im Internet

Verfasst von
Dr. Florian Spohr
Akademischer Mitarbeiter
Universität Stuttgart
Institut für Sozialwissenschaften
Abteilung für politische Systeme und politische Soziologie
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Zitiervorschlag
Spohr, Florian, 2025. Arbeitsmarktpolitik [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 22.01.2025 [Zugriff am: 18.02.2025]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/271

Link zur jeweils aktuellsten Version: https://www.socialnet.de/lexikon/Arbeitsmarktpolitik

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