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Asylbewerberleistungsgesetz

Prof. Dr. Annegret Lorenz

veröffentlicht am 09.03.2023

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Abkürzung: AsylbLG

Amtlicher Name: Asylbewerberleistungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. August 1997 (BGBl. I S. 2022), das zuletzt durch Artikel 4 des Gesetzes vom 23. Mai 2022 (BGBl. I S. 760) geändert worden ist

Geltungsbereich: Deutschland

Genderhinweis: In Anlehnung an den Gesetzestext wird hier das generische Maskulinum geschlechtsneutral verwendet.

Rechtlicher Disclaimer: Herausgeberin und Autor:innen haften nicht für die Richtigkeit der Angaben. Beiträge zu Rechtsfragen können aufgrund geänderter Rechtslage schnell veralten. Sie ersetzen keine individuelle Beratung.

Fassung: grundlegende Überarbeitung

Das Asylbewerberleistungsgesetz ist die Rechtsgrundlage für existenzsichernde Leistungen für Ausländer mit unsicherem Aufenthaltsstatus in der Bundesrepublik Deutschland.

Überblick

  1. 1 Zusammenfassung
  2. 2 Verhältnis zu anderen Sozialleistungen
  3. 3 Persönlicher Geltungsbereich
    1. 3.1 Inhaber einer Aufenthaltsgestattung
    2. 3.2 Schutzsuchende im Flughafenverfahren
    3. 3.3 Ausgewählte humanitäre vorübergehende Aufenthalte
      1. 3.3.1 Gruppenbezogener humanitärer Aufenthaltstitel für einen vorübergehenden Aufenthalt
      2. 3.3.2 Einzelfallbezogener humanitärer Aufenthaltstitel für einen vorübergehenden Aufenthalt
      3. 3.3.3 Längerfristige Unmöglichkeit der Ausreise
    4. 3.4 Duldung nach § 60a AufenthG
      1. 3.4.1 Gruppenbezogene Abschiebestopps
      2. 3.4.2 Unmöglichkeit der Abschiebung
      3. 3.4.3 Vorübergehende humanitäre Gründe/öffentliche Interessen
      4. 3.4.4 Personen mit ungeklärter Identität
      5. 3.4.5 Sonstige Fälle
    5. 3.5 Vollziehbar Ausreisepflichtige
    6. 3.6 Familienangehörige Leistungsberechtigter
    7. 3.7 Folge- und Zweitantragsteller
    8. 3.8 Vorübergehender Schutz nach der EU-Massenzustromrichtlinie (Geflüchtete aus der Ukraine)
  4. 4 Die Leistungen des Asylbewerberleistungsgesetzes
    1. 4.1 Grundleistungen
      1. 4.1.1 Bedarfe
      2. 4.1.2 Leistungserbringung
      3. 4.1.3 Sätze für Geldleistungen
      4. 4.1.4 Einkommen und Vermögen
    2. 4.2 Leistungen der Gesundheitsversorgung (Krankheit, Schwangerschaft und Geburt)
      1. 4.2.1 Akute Erkrankungen und Schmerzzustände
      2. 4.2.2 Gesundheitsvorsorge
      3. 4.2.3 Werdende Mütter und Wöchnerinnen
      4. 4.2.4 Anspruchsberechtigung und Erstattungsansprüche in Notfällen
    3. 4.3 Leistungen bei sonstigen Bedarfen
  5. 5 Leistungseinschränkungen
    1. 5.1 Umfang der Einschränkung: Reduktion auf das Existenzminimum
    2. 5.2 Einschränkungstatbestände
      1. 5.2.1 „Verweigerung“ der Ausreise
      2. 5.2.2 „Verhinderung“ der Abschiebung
      3. 5.2.3 Die „missbräuchliche“ Einreise
      4. 5.2.4 Relokationsbeschlüsse/Anderweitige Schutzgewährung
      5. 5.2.5 Anderweitige Zuständigkeit nach Dublin-III-VO
      6. 5.2.6 Verstöße gegen aufenthaltsrechtliche Mitwirkungspflichten
      7. 5.2.7 Täuschungshandlungen über vorhandenes Vermögen
      8. 5.2.8 Verstöße gegen die Residenzpflicht und Wohnsitzauflagen
      9. 5.2.9 Schutzsuchende vor Ausstellung des Ankunftsnachweises
      10. 5.2.10 Verstoß gegen Arbeitspflichten
      11. 5.2.11 Verstoß gegen Integrationspflichten
    3. 5.3 Leistungsausschluss
  6. 6 Leistungsausweitungen (Analogleistungen)
  7. 7 Arbeitsgelegenheiten und Integration
    1. 7.1 Arbeit und Arbeitsgelegenheiten 
    2. 7.2 Integration
  8. 8 Verfahrensrechtliche Fragen
    1. 8.1 Zuständigkeit
    2. 8.2 Einleitung des Verfahrens
    3. 8.3 Rechtsschutz
  9. 9 Hintergründe und Diskussionen
    1. 9.1 Entstehungsgeschichte
    2. 9.2 Markante Entwicklungen
    3. 9.3 Diskussionen um das Asylbewerberleistungsgesetz
  10. 10 Quellenangaben
  11. 11 Literaturhinweise
  12. 12 Informationen im Internet

1 Zusammenfassung

Das Asylbewerberleistungsgesetz regelt die existenzsichernden Leistungen für bestimmte Ausländergruppen mit unsicherem Aufenthaltsstatus, überwiegend (abgelehnte) Asylbewerber und Duldungsinhaber.

Es sieht folgende Leistungsarten vor:

Das Leistungsniveau liegt dabei unterhalb der Sozialhilfe. Der Leistungsumfang ist z.T. variabel: So sind einerseits weitere Leistungsabsenkungen bis hin zu einem Leistungsausschluss möglich (§ 1a AsylbLG), andererseits besteht die Option einer Anhebung des Leistungsniveaus auf Sozialhilfeniveau (§ 2 AsylbLG).

Seit seiner Einführung im Jahre 1993 steht das Asylbewerberleistungsgesetz im Fokus (verfassungsrechtlicher) Kritik und ist wiederholt Gegenstand von Verfassungsbeschwerden.

2 Verhältnis zu anderen Sozialleistungen

Das Asylbewerberleistungsgesetz enthält für bestimmte Ausländergruppen mit unsicherem Aufenthaltsstatus, die sich tatsächlich im Bundesgebiet aufhalten, ein Sonder(sozialhilfe-)recht existenzsichernder Leistungen.

Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) sind ausgeschlossen von den Leistungen der Sozialhilfe nach dem SGB XII (§ 23 Abs. 2 SGB XII, § 9 Abs. 1 AsylbLG) und den Leistungen für Arbeitsuchende nach dem SGB II (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 SGB II). Leistungsarten und Leistungsumfang werden für diesen Personenkreis vielmehr abschließend durch das Asylbewerberleistungsgesetz geregelt.

Andere Sozialleistungen sind den Leistungsberechtigten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz hingegen zugänglich. Das gilt insbesondere für die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 9 Rn. 7). Dies ist besonders relevant für unbegleitet einreisende Minderjährige.

Auch wenn das Asylbewerberleistungsgesetz in der Sache die Existenzsicherung der Betroffenen regelt (materielles Sozialrecht), zählt es formal nicht zum Sozialrecht (Wahrendorf 2017, AsylbLG Einl. Rn. 14 f.), sondern zum Aufenthaltsrecht (BT-Drs. 12/4451, 5). Sein Ziel ist es u.a., „monetär motivierte Flüchtlingsbewegungen durch Abschreckungsbemühungen“ zu minimieren (Siefert 2016, zit. nach Spitzlei 2022, S. 1). Anders als das Sozialrecht, bei dem die Existenzsicherung im Zentrum steht, hat das Asylbewerberleistungsgesetz migrationspolitischen Lenkungscharakter (Wahrendorf 2017, AsylbLG Einl. Rn. 5).

3 Persönlicher Geltungsbereich

Die Leistungsberechtigten – und damit den sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes – regelt abschließend § 1 AsylbLG. Das Asylbewerberleistungsgesetz gilt grundsätzlich nur für Ausländer, die sich tatsächlich im Bundesgebiet aufhalten und einen bestimmten vorläufigen, unsicheren oder gar keinen rechtmäßigen Aufenthaltsstatus besitzen. Konkret nennt das Gesetz folgende Gruppen.

3.1 Inhaber einer Aufenthaltsgestattung

§ 1 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 1a AsylbLG

Die Aufenthaltsgestattung ist der vorläufige Aufenthaltstitel für Asylbewerber. Er erlaubt die Anwesenheit im Bundesgebiet für die Dauer des Schutzverfahrens (§ 55 Abs. 1 AsylG [Asylgesetz]). Die Aufenthaltsgestattung entsteht nicht erst durch einen formalen Asylantrag, sondern bereits durch das sog. Asylgesuch (die materielle Bitte um Schutz, § 55 Abs. 1 AsylG). Ausreichend ist die Ausstellung eines Ankunftsnachweises (§ 55 Abs. 1 AsylG). Erfasst sind auch diejenigen Ausländer, die sich als asylsuchend gemeldet haben, aber noch keinen Ankunftsnachweis ausgestellt bekommen haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1a AsylbLG; Korff 2020, AsylbLG § 1 Rn. 7; Gerloff 2023, S. 26).

Nicht unter § 1 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 1a AsylbLG fallen Folge- und Zweitantragsteller. Sie werden von § 1 Abs. 1 Nr. 7 AsylbLG erfasst.

3.2 Schutzsuchende im Flughafenverfahren

§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG

Das Flughafenverfahren durchlaufen schutzsuchende Ausländer, die über einen Flughafen einreisen wollen und denen die Einreise nicht oder noch nicht gestattet wurde (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 AsylbLG). Man fingiert dafür das Flughafengelände als extraterritorial. Das Asylverfahren wird damit gewissermaßen vor den Toren Deutschlands auf dem Flughafengelände durchgeführt (§ 18a AsylG). Das Flughafenverfahren betrifft zwei Gruppen:

  1. Schutzsuchende, die aus einem sicheren Herkunftsstaat einreisen (Art. 16a Abs. 3 GG). Sichere Herkunftsstaaten sind diejenigen Staaten, bei denen vermutet wird, dass in ihnen weder eine Verfolgung stattfindet, noch dass eine Gefährdung für ihre Staatsangehörigen ausgeht. Sie werden durch Gesetz festgelegt. Derzeit sind sichere Herkunftsstaaten: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, Mazedonien (ehemalige jugoslawische Republik), Montenegro, Senegal und Serbien (Anlage II zu § 29a AsylG). Das Schutzersuchen eines Staatsangehörigen aus einem sicheren Herkunftsstaat ist in aller Regel erfolglos.
  2. Schutzsuchende, die sich bei der Einreise nicht durch einen gültigen Pass bzw. Passersatz ausweisen können.

In der Praxis hat diese Gruppe keine große Relevanz (Gerloff 2023, S. 30).

3.3 Ausgewählte humanitäre vorübergehende Aufenthalte

§ 1 Abs. 1 Nr. 3 AsylbLG

Das Asylbewerberleistungsgesetz gilt für Inhaber ausgewählter humanitärer Aufenthaltstitel, die nur einen vorübergehenden Aufenthalt implizieren:

3.3.1 Gruppenbezogener humanitärer Aufenthaltstitel für einen vorübergehenden Aufenthalt

§ 1 Abs. 1 Nr. 3a AsylbLG i.V. mit § 23 Abs. 1 AufenthG

§ 23 Abs. 1 AufenthG (Aufenthaltsgesetz) ermöglicht die temporäre Aufnahme größerer Flüchtlingsgruppen, die insbesondere vor allgemeinen Bedrohungen wie (Bürger-)Krieg fliehen aufgrund einer politischen Entscheidung und damit ohne Einzelfallprüfung (Göbel-Zimmermann und Hupke 2021, AufenthG § 23 Rn. 1). In der Praxis betrifft das etwa die Erteilung eines Aufenthaltstitels an abgelehnte Asylbewerber auf der Basis von Bleiberechtserlassen durch die Innenministerkonferenz (Göbel-Zimmermann und Hupke 2021, AufenthG § 23 Rn. 26) oder die Aufnahme syrischer Flüchtlinge im Rahmen von Aufnahmekontingenten (Göbel-Zimmermann und Hupke 2021, AufenthG § 23 Rn. 26).

Die Aufnahme nach § 23 Abs. 1 AufenthG ist eine nationale, also bundesdeutsche Entscheidung. Zuständig für die Anordnung der Aufnahme sind die obersten Landesbehörden, also die Landesinnenministerien, die sich dafür mit dem Bundesinnenministerium abstimmen müssen. Dies erfordert immer zugleich einen bundesweiten Konsens mit Blick auf die konkreten Aufnahmequoten der Länder.

Mit Blick auf die notwendigen internen Abstimmungen innerhalb Deutschlands hat diese Fallgestaltung nur begrenzte Praxisrelevanz.

3.3.2 Einzelfallbezogener humanitärer Aufenthaltstitel für einen vorübergehenden Aufenthalt

§ 1 Abs. 1 Nr. 3b AsylbLG i.V. mit § 25 Abs. 4 S. 1 AufenthG

§ 25 Abs. 4 S. 1 AufenthG ermöglicht die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis bei einer individuellen Notlage bzw. aus öffentlichen Interessen. Eine Aufenthaltserlaubnis kann danach einem Ausländer für einen vorübergehenden Aufenthalt erteilt werden, solange dringende humanitäre oder persönliche Gründe oder erhebliche öffentliche Interessen seine vorübergehende weitere Anwesenheit im Bundesgebiet erfordern. Derartige humanitäre oder persönliche Gründe können etwa die Durchführung einer unumgänglichen medizinischen Behandlung oder aber die vorübergehende Betreuung eines schwer kranken Familienmitglieds sein (Göbel-Zimmermann und Hupke 2021, AufenthG § 25 Rn. 32).

Ein erhebliches öffentliches Interesse hingegen kann dadurch begründet werden, dass der Ausländer als Zeuge in einem Gerichts-, vor allem in einem Strafverfahren benötigt wird (Göbel-Zimmermann und Hupke 2021, AufenthG § 25 Rn. 35). Der praktisch bedeutsame Aufenthalt von Menschenhandelsopfern und illegal Beschäftigten für die Dauer der Strafverfahren gegen die Hintermänner ist allerdings eigenständig in § 25 Abs. 4a bzw. Abs. 4b AufenthG geregelt, auf die das Asylbewerberleistungsgesetz keinen Bezug nimmt. Menschenhandelsopfer und illegal Beschäftigte, die für die Dauer des Strafverfahrens im Inland einen Aufenthaltstitel erhalten, fallen damit nicht unter das Asylbewerberleistungsgesetz, sondern haben Zugang zu den regulären Leistungen des SGB II bzw. SGB XII.

Eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis ist möglich, wenn auf Grund besonderer Umstände des Einzelfalles das Verlassen des Bundesgebietes für den Ausländer eine außergewöhnliche Härte bedeuten würde (§ 25 Abs. 4 S. 2 AufenthG). Auf diese Verlängerung verweist § 1 Abs. 1 Nr. 3b AsylbLG ebenfalls nicht. Daher fallen die Betroffenen ab der Verlängerung nicht mehr unter das Asylbewerberleistungsgesetz, sondern haben Anspruch auf Leistungen nach dem SGB II bzw. SGB XII (Deibel 2011, S. 179).

3.3.3 Längerfristige Unmöglichkeit der Ausreise

§ 1 Abs. 1 Nr. 3c AsylbLG i.V. mit § 25 Abs. 5 AufenthG

Ist eine Abschiebung eines eigentlich ausreisepflichtigen Ausländers aus Gründen, die er nicht zu vertreten hat, rechtlich oder tatsächlich nicht möglich, und ist auf absehbare Zeit (innerhalb von 6 Monaten) mit dem Wegfall des Hindernisses nicht zu rechnen, so erlaubt § 25 Abs. 5 AufenthG die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis.

Rechtlich unmöglich ist die Ausreise, wenn ihr rechtliche Hindernisse entgegenstehen, etwa ein Einreiseverbot des Herkunftsstaates (Deibel 2011, S. 179). Aber auch die Unzumutbarkeit der Ausreise aufgrund (verfassungs-)rechtlicher Wertungen – etwa, wenn die Ausreise gegen den Schutz von Ehe und Familie (Art. 6 GG) oder der Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) sowie den Schutz der sozialen Beziehungen (Art. 8 EMRK [Europäische Menschenrechtskonvention]) verstößt – begründet eine rechtliche Unmöglichkeit der Ausreise (Deibel 2011, S. 180).

Tatsächlich unmöglich ist die Ausreise, wenn der Ausländer keine Personalpapiere besitzt oder es keine Verkehrsverbindungen zum Herkunftsstaat gibt (Deibel 2011, S. 180).

Die Zuweisung an das Regime des Asylbewerberleistungsgesetzes ist allerdings zeitlich begrenzt: Das Asylbewerberleistungsgesetz ist nur während der ersten 18 Monate nach Aussetzung der Abschiebung wegen Unmöglichkeit der Ausreise einschlägig. Zeiten, in denen die Betroffenen deswegen lediglich eine Duldung und noch keine Aufenthaltserlaubnis haben, sind mitzurechnen (Gerloff 2023, S. 29). Danach unterfallen die Betroffenen dem Regelungsregime des SGB II oder SGB XII (Gerloff 2023, S. 29).

3.4 Duldung nach § 60a AufenthG

§ 1 Abs. 1 Nr. 4 AsylbLG

Der Aufenthalt eines Duldungsinhabers ist grundsätzlich nicht (mehr) rechtmäßig. Duldungsinhaber sind vollziehbar ausreisepflichtig (§ 60a Abs. 3 AufenthG). Allerdings ist die zwangsweise Durchsetzung ihrer Ausreisepflicht (Abschiebung) ausgesetzt. Die Duldung ist die formale Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung (§ 60a Abs. 4 AufenthG).

Einer Duldung nach § 60a AufenthG können unterschiedliche Konstellationen zugrunde liegen.

3.4.1 Gruppenbezogene Abschiebestopps

§ 60a Abs. 1 AufenthG

Die gruppenbezogene Aussetzung der Abschiebung erfolgt auf Anordnung der obersten Landesbehörde. Diesen sog. Abschiebestopps liegen völkerrechtliche, humanitäre oder politische Interessen der Bundesrepublik Deutschland zugrunde. Abschiebestopps können für längstens 3 Monate angeordnet werden. Im Regelfall erfolgen sie in Reaktion auf größere Fluchtbewegungen im Gefolge von Bürgerkriegen. Soll die Abschiebung für einen längeren Zeitraum ausgesetzt werden, kommt die Erteilung eines humanitären Aufenthaltstitels gem. § 23 AufenthG in Betracht.

3.4.2 Unmöglichkeit der Abschiebung

§ 60a Abs. 2 S. 1 AufenthG

Ist die Abschiebung eines Ausländers aus tatsächlichen (z.B. bei unterbrochenen Reisewegen) oder rechtlichen (z.B. gesundheitlichen oder familiären) Gründen nicht möglich, so besteht ein Anspruch auf Duldung soweit keine Aufenthaltserlaubnis (nach § 25 Abs. 5 AufenthG) erteilt wird.

3.4.3 Vorübergehende humanitäre Gründe/öffentliche Interessen

§§ 60a Abs. 2 S. 2 und 3, 60c und 60d AufenthG

Besteht an dem vorübergehenden Aufenthalt eines Ausländers ein öffentliches Interesse (etwa, weil man seine Zeugenaussage in einem Strafverfahren benötigt) oder liegen sonstige dringende humanitäre oder persönliche Gründe vor, so ist die Erteilung einer Duldung ebenfalls möglich, soweit keine Aufenthaltserlaubnis (nach § 25 Abs. 4 AufenthG) erteilt wird.

In der Praxis spielen vor allem die Aufnahme einer Ausbildung (Ausbildungsduldung, § 60c AufenthG) oder die Ausübung einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung (Beschäftigungsduldung, § 60d AufenthG) eine große Rolle, die explizit als Duldungsgründe in separaten Normen eigenständig geregelt sind.

3.4.4 Personen mit ungeklärter Identität

§ 60b AufenthG

Eine „Duldung für Personen mit ungeklärter Identität“ (sog. „Duldung light“ [Gerloff 2023, S. 26]) erhalten vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, denen vorgeworfen wird, ihre Abschiebung zu „torpedieren“.

Der Gesetzgeber hat Personen im Blick, die ihr Abschiebungshindernis selbst herbeiführen, indem sie über ihre Identität oder Staatsangehörigkeit täuschen bzw. falsche Angaben über sie machen oder zumutbare Handlungen zur Erfüllung der besonderen Passbeschaffungspflicht nicht vornehmen. Von den Betroffenen wird in diesem Rahmen verlangt, alle zumutbaren Maßnahmen zur Erlangung eines Passes selbst vorzunehmen (§ 60b Abs. 2 AufenthG). Ihnen wird insbesondere – im Rahmen der Zumutbarkeit – etwa abverlangt, bei den Behörden des Herkunftsstaates persönlich vorzusprechen (§ 60b Abs. 3 Nr. 2 AufenthG), eine Erklärung über die Freiwilligkeit ihrer Ausreise abzugeben (§ 60b Abs. 3 Nr. 3 AufenthG) oder ihre Bereitschaft zur Erfüllung der Wehrpflicht zu erklären (§ 60b Abs. 3 Nr. 4 AufenthG).

Trotz der eigenständigen Regelung in § 60b AufenthG handelt es sich um eine Duldung im Sinne des § 60a AufenthG (§ 60a Abs. 1 S. 1 AufenthG).

3.4.5 Sonstige Fälle

Daneben spielen folgende Duldungsgründe eine Rolle:

3.5 Vollziehbar Ausreisepflichtige

§ 1 Abs. 1 Nr. 5 AsylbLG

Besitzt ein eigentlich ausreisepflichtiger Ausländer keine Duldung (mehr), so ist sein Aufenthalt illegal. Dies kann Asylantragsteller betreffen, deren Antrag bestandskräftig abgelehnt wurde, ausgewiesene Ausländer (etwa in Abschiebehaft), aber auch illegal eingereiste Ausländer, die (noch) gar kein Asylgesuch gestellt haben. Besteht für diese ein Schutz in einem anderen EU-Staat kommt allerdings ein Leistungsausschluss in Betracht (4.3).

3.6 Familienangehörige Leistungsberechtigter

§ 1 Abs. 1 Nr. 6 AsylbLG

Das Asylbewerberleistungsgesetz erfasst weiter – als Familienangehörige – die Ehegatten bzw. Lebenspartner sowie die minderjährigen Kinder der eben aufgeführten Leistungsberechtigten, ohne dass es darauf ankäme, dass diese ihrerseits die Voraussetzungen des Leistungsrechts erfüllen.

3.7 Folge- und Zweitantragsteller

§ 1 Abs. 1 Nr. 7 AsylbLG

Das Asylbewerberleistungsgesetz gilt auch für Folge- und Zweitantragsteller. Ein Asylfolgeantrag ist ein erneuter Asylantrag, der im Bundesgebiet nach einer Ablehnung des Asylantrags durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) gestellt wird (§ 71 Abs. 1 S. 1 AsylG). Ein Zweitantrag hingegen ist ein weiterer Asylantrag, der im Bundesgebiet gestellt wird, nachdem bereits ein anderer Staat über das Schutzbegehren des Ausländers entschieden hat (§ 71a Abs. 1 AsylG).

Anders als bei einem Erstantrag, entsteht bei einem Zweit- oder Folgeantrag keine Aufenthaltsgestattung mehr, sondern nur eine Duldung (§§ 71 Abs. 5 S. 2; 71a Abs. 3 AsylG).

3.8 Vorübergehender Schutz nach der EU-Massenzustromrichtlinie (Geflüchtete aus der Ukraine)

§ 1 Abs. 1 Nr. 8 AsylbLG i.V. mit § 24 AufenthG

Wie § 23 Abs. 1 AufenthG erlaubt auch § 24 AufenthG die temporäre Aufnahme (maximal 3 Jahre) größerer Flüchtlingsgruppen, die insbesondere vor allgemeinen Bedrohungen wie (Bürger-)Krieg fliehen. Anders als bei § 23 Abs. 1 AufenthG beruht die Aufnahmeentscheidung nicht auf einer nationalen Maßnahme, sondern auf einer Entscheidung des Rates der Europäischen Union. Grundlage ist die Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20.7.2001 (sog. Temporary-Protection-Richtlinie oder Massenzustromrichtlinie, ABl. Nr. L 212,12), die eine europarechtlich einheitliche Aufnahme und innereuropäische Verteilung von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen ermöglicht.

Ein solcher Beschluss wurde erstmalig im März 2022 in Reaktion auf die militärische Invasion der russischen Streitkräfte in die Ukraine zugunsten der Vertriebenen und Flüchtenden aus der Ukraine gefasst (Durchführungsbeschluss [EU] 2022/382 des Rates vom 4. 3. 2022, ABl. L 71 S. 1; Göbel-Zimmermann und Hupke 2021, AufenthG § 24 Rn. 5).

Erfasst sind Personen, die einen Antrag auf eine Aufenthaltserlaubnis gestellt haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 8 lit. b AsylbLG) bzw. eine Aufenthaltserlaubnis besitzen (§ 1 Abs. 1 Nr. 8 lit. a AsylbLG). Eigentlich sollen die Geflüchteten gar nicht dem Asylbewerberleistungsgesetz unterstellt werden. Dementsprechend beschränkt ist der Anwendungsbereich: Er bezieht sich lediglich auf den Zeitraum zwischen dem 24. Februar und dem 1. Juni 2022, soweit noch keine erkennungsdienstliche Behandlung stattgefunden hat und noch keine Daten im Ausländerzentralregister gespeichert wurden. Ab dem 1. Juni 2022 unterfallen die aufgenommenen Geflüchteten aus der Ukraine dann dem SGB II bzw. SGB XII.

4 Die Leistungen des Asylbewerberleistungsgesetzes

Das Asylbewerberleistungsgesetz unterteilt die möglichen Leistungen in Grundleistungen, Leistungen der Gesundheitsversorgung und sonstige Leistungen.

4.1 Grundleistungen

§ 3 AsylbLG

4.1.1 Bedarfe

Die Grundleistungen dienen der Deckung des Lebensbedarfs. Der Gesetzgeber schlüsselt diesen wie folgt auf:

  • Notwendiger Bedarf (§ 3 Abs. 1 S. 1 AsylbLG): Zu diesem zählen die Bedarfe an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Kleidung, Gesundheitspflege, Ge- und Verbrauchsgütern des Haushaltes.
  • Notwendiger persönlicher Bedarf (§ 3 Abs. 1 S. 2 AsylbLG): Zu diesem zählen sonstige tägliche Bedürfnisse, z.B. Telefon oder öffentlicher Verkehr (Genge 2019, S. 15).

4.1.2 Leistungserbringung

Hinsichtlich des „Wie“ der Leistungserbringung (Geld- oder Sachleistung) differenziert der Gesetzgeber nach der Unterbringungsart der Leistungsberechtigten:

  • Während der Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen besteht ein Vorrang von Sachleistungen bzw. unbaren Abrechnungen vor der Gewährung von Geldleistungen: Der notwendige Bedarf wird grundsätzlich durch Sachleistungen gedeckt (§ 3 Abs. 2 AsylbLG). Der notwendige persönliche Bedarf soll durch Sachleistungen bzw. Wertgutscheine oder andere unbare Abrechnungen gedeckt werden. Die Art und Weise der Bedarfsdeckung sind daher der Organisation des jeweiligen Leistungsträgers überlassen. Nahrung etwa, kann in Form von Kantinenessen oder auch Lunchpaketen gewährt werden (Korff 2020, AsylbLG § 3 Rn. 5). Unterkunft wird durch die zwingende Unterbringung in der Erstaufnahmeeinrichtung ebenfalls notwendig als Sachleistung gewährt.
  • Bei einer Unterbringung außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen dreht sich dieses Verhältnis um: Beide Bedarfe sind nun vorrangig in Geldleistungen zu erbringen. Eine Erbringung als Sachleistung bzw. eine unbare Abrechnung ist jedoch möglich. Der Bedarf für Unterkunft, Heizung und Hausrat sowie für Wohnungsunterhaltung und Haushaltsenergie wird gesondert als Geld- oder Sachleistung erbracht (§ 3 Abs. 3 AsylbLG). Auch der notwendige persönliche Bedarf – eigentlich grundsätzlich als Geldleistung zu erbringen – kann (etwa in Gemeinschaftsunterkünften) durch Sachleistungen gedeckt werden.

Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben werden bei Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen gesondert und in entsprechender Höhe der Leistungen nach dem SGB XII berücksichtigt (§ 3 Abs. 4 AsylbLG).

4.1.3 Sätze für Geldleistungen

Die Bedarfssätze für beide Leistungskategorien konkretisiert der Gesetzgeber gestaffelt nach Leistungsstufen, die nach Alter, Partnerschaft und nach Art der Unterbringung differieren (§ 3a AsylbLG). Insoweit arbeitet das Asylbewerberleistungsgesetz mit der gleichen Leistungsstruktur wie das SGB XII. Während der Unterbringung in Sammelunterkünften (Aufnahmeeinrichtung oder Gemeinschaftsunterkunft) fingiert der Gesetzgeber ein gemeinsames Wirtschaften der Untergebrachten („Zwangsverpartnerung“, Gerloff 2023, S. 58 ff.). Für die Zeit dieser Unterbringung hat der Gesetzgeber daher einen reduzierten Satz für die Grundleistungen festgelegt (Regelbedarfsstufe 2 [statt wie im SGB XII: Regelbedarfsstufe 1], § 3 Abs. 1 und 2, Nr. 2 lit. b AsylbLG).

Das Leistungsniveau des Asylbewerberleistungsgesetzes selbst liegt traditionell unter dem des SGB XII (Spitzlei 2022, S. 1). Dies hängt zum einen damit zusammen, dass das Asylbewerberleistungsgesetz einen Teil der Verbrauchsausgaben der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe nicht deckt. Bei der Verbrauchsstichprobe handelt es sich um die amtliche Statistik über die Lebensverhältnisse privater Haushalte, auf deren Grundlage die Regelbedarfe für das SGB XII ermittelt werden (§ 28 Abs. 1 SGB XII). Nicht gedeckt werden etwa Bedarfe für Freizeit und Kultur oder einen Personalausweis (BT-Drs. 19/10052, S. 22). Vor allem aber sind die Verbrauchsausgaben für Strom, Wohnen und Wohnungsinstandhaltung aus dem Regelbedarf herausgelöst (BT-Drs. 19/10052, S. 26; Genge 2019, S. 16). Der Gesetzgeber hat konkrete Beträge festgelegt, die jährlich entsprechend der Veränderungsrate nach § 28a SGB XII fortgeschrieben werden (§ 3a Abs. 4 AsylbLG).

Tabelle 1: Bedarfssätze für Geldleistungen für das Jahr 2023 (ab 1.1.2023)
Regelbedarfsstufe (RBS) Notwendiger Bedarf Notwendiger persönlicher Bedarf Gesamt Regelsatz des SGB XII im Vergleich
RBS 1
Alleinstehend oder Alleinerziehende
228 € 182 € 410 € 502 €
RBS 2
Volljährige Erwachsene, die mit einem Partner zusammenleben/​Erwachsene in Sammelunterkunft
205 € 164 € 369 € 451 €
RBS 3
Volljährige in einer stationären Einrichtung; 18-24-jährige Erwachsene, die im Haushalt der Eltern leben
182 € 146 € 328 € 402 €
RBS 4
Jugendliche zwischen 14 und 17 Jahren
240 € 124 € 364 € 420 €
RBS 5
Kinder zwischen 6 und 13 Jahren
182 € 122 € 304 € 348 €
RBS 6
Kinder zwischen 0 und 5 Jahren
161 € 117 € 278 € 318 €

4.1.4 Einkommen und Vermögen

§ 7 AsylbLG

Einkommen und Vermögen sind grundsätzlich anzurechnen (§ 7 Abs. 1 AsylbLG). Ähnlich wie im SGB II, werden bestimmte Einkommensarten nicht berücksichtigt, etwa Grundrenten nach dem Bundesversorgungsgesetz (§ 7 Abs. 2 AsylbLG).

Für Erwerbseinkommen gilt ein Freibetrag von 25 % des Bruttoeinkommens (Gerloff 2023, S. 226), maximal 50 % des Betrags, der dem persönlichen notwendigen Bedarf der jeweiligen Bedarfsstufe entspricht (§ 7 Abs. 3 S. 1 AsylbLG).

Um das anrechenbare Einkommen zu ermitteln, ist das Bruttoeinkommen sodann weiter um bestimmte Beträge zu bereinigen, insbesondere Steuern, Beiträge zu gesetzlich vorgeschriebenen Versicherungen und notwendige berufsbedingte Aufwendungen (§ 7 Abs. 3 S. 3 AsylbLG).

Einkommen von Familienangehörigen, die mit dem Berechtigten in Haushaltsgemeinschaft leben, ist ebenfalls zu berücksichtigen (§ 7 Abs. 1 S. 1 AsylbLG). Schwierigkeiten in der Praxis bereiten insofern vor allem die sog. gemischten Bedarfsgemeinschaften, also eine Bedarfs- bzw. Haushaltsgemeinschaft, in denen die Personen unterschiedlichen Sozialleistungssystemen zugeordnet sind (eingehend dazu Gerloff 2023, S. 228 ff.).

4.2 Leistungen der Gesundheitsversorgung (Krankheit, Schwangerschaft und Geburt)

§ 4 AsylbLG

4.2.1 Akute Erkrankungen und Schmerzzustände

Im Bereich der Gesundheitsversorgung beschränkt das Asylbewerberleistungsgesetz seine Leistungen auf das medizinisch unabweisbar Gebotene und gewährt lediglich unabdingbare Minimalleistungen einer Schmerz- und Akutversorgung. Die Leistungen werden grundsätzlich als Sachleistungen, Geldleistungen oder in Form einer Kostenzusage erbracht (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 R. 14).

Akut ist eine Krankheit immer dann, wenn ein regelwidriger Körper- oder Geisteszustand unvermutet auftritt, der schnell und heftig verläuft und aus medizinischen Gründen einer ärztlichen oder zahnärztlichen Behandlung bedarf (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 26).

Kein Hilfeanspruch besteht im Umkehrschluss bei leichteren Erkrankungen. Ausgeschlossen ist vor allem die Behandlung chronischer Krankheiten. Behandelbar ist eine chronische Erkrankung erst, wenn aus ihr ein akuter unaufschiebbarer Behandlungsbedarf resultiert (Korff 2020, AsylbLG § 4 Rn. 5). Das ist aber strittig. Eine andere Auffassung vertritt etwa Wahrendorf (2017, AsylbLG § 4 Rn. 27 f.), der nur akute, zusätzliche zu der chronischen Erkrankung auftretende Krankheitszustände für erstattungsfähig hält.

Die Schmerzlinderung ist hingegen nicht auf akute Schmerzzustände beschränkt, sondern erstreckt sich auch auf chronische Schmerzen (§ 4 Abs. 1 S. 1 AsylbLG). Auf dieser Basis können etwa die Kosten einer Krankengymnastik oder Wärmetherapie zur Schmerzlinderung übernommen werden (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 39). Unter diesem Aspekt kommt auch eine Behandlung eines depressiven Leidenszustands in Betracht (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 29 m.w.Nachw.).

Die Leistungserbringung ist weiter beschränkt auf die erforderliche ärztliche und zahnärztliche Behandlung einschließlich der Versorgung mit Arznei- und Verbandmitteln sowie sonstiger zur Genesung, Besserung oder Linderung von Krankheiten und Krankheitsfolgen notwendiger Mittel (§ 4 Abs. 1 S. 1 AsylbLG). Eine optimale Gesundheitsversorgung hingegen ist nicht geschuldet (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 30). Für Zahnersatz gelten weitere Einschränkungen: Er wird nur im Einzelfall übernommen und setzt voraus, dass er aus medizinischen (nicht: aus zahnmedizinischen) Gründen unaufschiebbar ist (§ 4 Abs. 1 S. 3 AsylbLG).

4.2.2 Gesundheitsvorsorge

Im Rahmen der Gesundheitsprävention werden die amtlich empfohlenen Schutzimpfungen sowie die medizinisch gebotenen Vorsorgeuntersuchungen erbracht (§ 4 Abs. 1 S. 2 AsylbLG).

4.2.3 Werdende Mütter und Wöchnerinnen

Besonderheiten gelten für werdende Mütter und Wöchnerinnen. Diese haben Anspruch auf ärztliche und pflegerische Hilfe und Betreuung, Hebammenhilfe sowie die erforderlichen Arznei-, Verband- und Heilmittel (§ 4 Abs. 2 AsylbLG). Sie genießen in diesem Umfang eine möglichst umfassende Hilfe. Dazu gehören etwa die Feststellung einer Schwangerschaft, die Schwangerschaftsvorsorgeuntersuchungen sowie die Hilfen während der Schwangerschaft (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 47). Nicht gewährt werden dagegen Leistungen der Familienplanung, Eingliederungshilfe für das Neugeborene sowie Hilfen bei Schwangerschaftsabbrüchen (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 48).

4.2.4 Anspruchsberechtigung und Erstattungsansprüche in Notfällen

§ 6a AsylbLG

Anspruchsinhaber ist der Leistungsberechtigte. Behandelnde Ärzte hingegen besitzen gegenüber dem Leistungsträger grundsätzlich keine unmittelbaren Ansprüche (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 17). Nur, wenn der Leistungsträger dem behandelnden Arzt (oder Krankenhaus) eine eindeutige Kostenzusage gegeben hat, kann sich dieser mit eigenen Ansprüchen an den Leistungsträger wenden (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 4 Rn. 17).

Einen eigenen Leistungserstattungsanspruch gegenüber der Behörde besitzen Ärzte, Zahnärzte und Krankenhäuser jedoch dann, wenn sie in medizinischen Eilfällen ohne Rückversicherung bei den Behörden (Not-)Hilfe geleistet haben (§ 6a AsylbLG). Ein Eilfall liegt vor bei einer plötzlich auftretenden Notlage, die eine sofortige Handlungsnotwendigkeit auslöst und eine rechtzeitige Leistung durch den Leistungsträger nicht erlaubt (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6a Rn. 10). Dies ist etwa bei unaufschiebbaren und medizinisch erforderlichen Maßnahmen der Fall, also z.B. bei Notoperationen oder Maßnahmen der Geburtshilfe (Hundt 2016, S. 62). In der Praxis dominieren medizinische Notfälle (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6a Rn. 11). Die Beweislast für das Vorliegen eines Eilfalles trägt der Nothelfer (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6a Rn. 20). Für behandelnde Krankenhäuser birgt das ein gewisses Risiko, auf den Kosten „sitzen zu bleiben“: Ist der leistungsberechtigte Hauptzeuge nach der Operation untergetaucht, kann das Krankenhaus u.U. in einem späteren Prozess gegen den Leistungsträger den Nachweis eines Notfalls nicht mehr erbringen.

Der Erstattungsanspruch ist überdies ausgeschlossen, wenn den Nothelfer eine rechtliche oder sittliche Pflicht zur Hilfe trifft (§ 6a AsylbLG). Die gesetzliche Pflicht der Krankenhausgesetze der Länder, Patienten unabhängig von ihrer finanziellen Lage aufzunehmen, wenn sie Hilfe benötigen, ist allerdings keine derartige, den Anspruch ausschließende, Pflicht (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6a Rn. 18).

Der Erstattungsanspruch ist innerhalb einer angemessenen Frist bei der zuständigen Behörde geltend zu machen (§ 6a AsylbLG).

4.3 Leistungen bei sonstigen Bedarfen

§ 6 AsylbLG

Für alle anderen Bedarfe enthält § 6 Abs. 1 AsylbLG einen Auffangtatbestand. Danach können weitere Leistungen nur in besonderen atypischen Bedarfslagen und nur nach Ermessen erbracht werden (Korff 2020, AsylbLG § 6 Rn. 1). Weitergehende Leistungen sind nur für Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG vorgesehen (§ 6 Abs. 2 AsylbLG).

Die Norm wird in der Praxis eng ausgelegt (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6 Rn 9). Dies ist bereits im Gesetz angelegt, das vier engumrissene Fallgruppen nennt, in denen über die sachlichen und medizinischen Grundleistungen hinausgehende Leistungen in Betracht kommen:

  1. Unerlässliche Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes im Einzelfall: Es muss also ein konkreter Sonderbedarf bestehen. Pauschale Leistungen sind damit nicht zu übernehmen. Denkbar ist etwa die Übernahme einer Erstlingsausstattung, Umzugskosten bei einem Wechsel der Gemeinschaftsunterkunft oder ein krankheitsbedingter Mehrbedarf bei der Ernährung (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6 Rn. 16). Die Gesetzesbegründung selbst nennt einen besonderen Hygienebedarf von Wöchnerinnen (BT-Drs. 12/4451, S. 10 und BT-Drs. 13/2746, S. 16).
  2. Unerlässliche Leistungen zur Sicherung der Gesundheit im Einzelfall: Auf dieser Basis werden die Kosten für Hörhilfen oder Brillen übernommen (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6 Rn. 19). Denkbar ist auch die Übernahme von Dolmetscherkosten im Rahmen einer Psychotherapie (Korff 2020, AsylbLG § 6 Rn. 10).
  3. Gebotenheit der Leistung zur Deckung besonderer Bedürfnisse von Kindern.
  4. Erforderlichkeit der Leistung zur Erfüllung einer verwaltungsrechtlichen Mitwirkungspflicht: Dies betrifft etwa die Kosten der Passbeschaffung (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6 Rn. 27).

Die Leistungen sind grundsätzlich als Sachleistungen zu erbringen (§ 6 Abs. 1 S. 2 AsylbLG).

5 Leistungseinschränkungen

§ 1a AsylbLG

5.1 Umfang der Einschränkung: Reduktion auf das Existenzminimum

Das Leistungsniveau des Asylbewerberleistungsgesetzes kann in bestimmten Konstellationen weiter abgesenkt werden. In diesem Fall wird bis zur Ausreise bzw. Abschiebung nur noch das „Existenzminimum“ (Bett-Brot-Seife [Gerloff 2023, S. 105]) gedeckt: Die Leistungen sollen ausschließlich als Sachleistung erbracht werden (§ 1a Abs. 1 S. 4 AsylbLG).

Konkret:

  • Aus dem Bereich der Grundleistungen wird nur noch der Bedarf an Ernährung, Unterkunft und Heizung sowie Körper- und Gesundheitspflege geleistet (§ 1a Abs. 1 S. 2 AsylbLG). Dies führt im Ergebnis zu einer Kürzung des Regelbedarfs um etwa 50 % (Genge 2019, S. 20).
  • Unangetastet bleibt der Anspruch auf die (ohnehin sehr knapp bemessenen) Leistungen der Gesundheitsversorgung.
  • Die sonstigen Leistungen nach § 6 AsylbLG sollen nur bei Vorliegen besonderer Umstände und auch nur im Einzelfall erbracht werden (§ 1a Abs. 1 S. 3 AsylbLG).

Die Leistungsabsenkung ist auf 6 Monate zu befristen. Sie kann danach aufrechterhalten bleiben, wenn ihre Voraussetzungen weiterhin erfüllt sind bzw. die Pflichtverstöße weiterhin fortbestehen (§ 14 AsylbLG).

5.2 Einschränkungstatbestände

An den Einschränkungstatbeständen zeigt sich wohl am deutlichsten der migrationspolitische Charakter des Asylbewerberleistungsgesetzes: Die Absenkung der Leistungen ist im Regelfall die Reaktion auf aufenthaltsrechtlich unerwünschte Verhaltensweisen des Ausländers. Die Tatbestände im Einzelnen:

5.2.1 „Verweigerung“ der Ausreise

§ 1a Abs. 1 AsylbLG

Diese Einschränkung betrifft vollziehbar Ausreisepflichtige, deren Abschiebung unmittelbar bevorsteht (§ 1 Abs. 1 Nr. 5 AsylbLG). Steht für einen vollziehbar Ausreisepflichtigen ein Ausreisetermin und eine Ausreisemöglichkeit fest, so entfällt ab dem auf den Ausreisetermin folgenden Tag der Leistungsanspruch auf Leistungen der Grundsicherung und sonstiger Bedarfe. Anderes gilt nur, wenn die Ausreise aus Gründen nicht durchgeführt werden kann, die der Ausländer nicht zu vertreten hat (§ 1a Abs. 1 S. 1 AsylbLG). Nicht zu vertreten hat der Ausländer die Nichtdurchführung der Ausreise, wenn sie aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich ist. Anwendungsbeispiele hierfür sind etwa unterbrochene Reisewege oder aber eine fehlende Reisefähigkeit (Korff 2020, AsylbLG § 1a Rn. 9). Die Reiseunfähigkeit aus gesundheitlichen Gründen ist durch eine qualifizierte ärztliche Bescheinigung glaubhaft zu machen (§ 60a Abs. 2c S. 2 AufenthG).

5.2.2 „Verhinderung“ der Abschiebung

§ 1a Abs. 3 AsylbLG

Dieser Tatbestand zielt auf Duldungsinhaber, vollziehbar Ausreisepflichtige und deren Familienangehörige (§ 1 Abs. 1 Nr. 4, 5 und 6 AsylbLG). Er knüpft daran an, dass aufenthaltsbeendende Maßnahmen (also eine Abschiebung oder Zurückschiebung) nicht vollzogen werden können und zwar aus Gründen, die der Ausländer zu vertreten hat.

Das ist etwa denkbar, wenn die Abschiebung daran scheitert, dass der Ausländer die erforderlichen und ihm auch zumutbaren Mitwirkungspflichten verletzt. Dazu gehören etwa die notwendigen Handlungen zur Passbeantragung, die Vorsprache in der Botschaft bzw. dem Konsulat, die Stellung der notwendigen Anträge, die Beschaffung von Geburtsurkunden oder die Abgabe einer (von manchen Staaten geforderten) Freiwilligkeitserklärung hinsichtlich der Rückkehr (LSG [Landessozialgericht] Baden-Württemberg, Beschluss v. 24.11.2008, L 7 AY 5149–09, BeckRS [Beck Rechtsprechung] 2008, 58144). Hingegen ist die gescheiterte Passbeschaffung dem Ausländer dann nicht zuzurechnen, wenn der Heimatstaat die Ausstellung eines Passes verweigert.

Die Leistungsabsenkung ist nur zulässig, wenn die Gründe für die Nichtvollziehbarkeit aufenthaltsbeendender Maßnahmen ausschließlich im Verantwortungsbereich des Ausländers liegen (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 1a Rn. 56). Das kann etwa angenommen werden, wenn der Ausländer für die Ausreise erforderliche Dokumente vernichtet oder fälscht, bei Widerstandshandlungen gegen eine Abschiebung oder einem – auch nur zeitweisen – Untertauchen (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 1a Rn. 60). Ob die Inanspruchnahme von Kirchenasyl eine Leistungsabsenkung erlaubt, ist hingegen unklar (bejahend Janda 2020, S. 105; ablehnend Gerloff 2023, S. 125 m.w.Nachw.; offen gelassen von LSG Nordrhein-Westfalen, Beschluss v. 27.1.2021, L 20 AY 1/21 B ER, BeckRS 2021, 785; eingehend dazu Kötter 2021, S. 156, mit Nachw zur Rspr.).

Die Leistungsabsenkung tritt ab dem Tag ein, der auf die Vollziehbarkeit einer Abschiebungsandrohung oder -anordnung folgt.

5.2.3 Die „missbräuchliche“ Einreise

§ 1a Abs. 2 AsylbLG

Diese Einschränkung betrifft Duldungsinhaber und vollziehbar Ausreisepflichtige sowie deren Familienangehörige (§ 1 Abs. 1 Nrn. 4, 5 und 6 AsylbLG). Die Einschränkung knüpft daran an, dass sich die Betroffenen in das Bundesgebiet begeben haben, um Leistungen nach diesem Gesetz zu erlangen. Der einzige (oder zumindest ausschlaggebende) Grund des Aufenthalts muss also ein Sozialleistungsbezug sein (Wahrendorf 2018, AsylbLG § 1a Rn. 28). Die Beweislast für das Vorliegen einer rechtsmissbräuchlichen Einreise trägt die Behörde, die allerdings auch die Angaben des Antragstellers (einschließlich der darin enthaltenen Widersprüche) zu würdigen hat (Wahrendorf 2018, AsylbLG § 1a Rn. 40).

Der Vorwurf des Rechtsmissbrauchs führt nach der Rechtsprechung zu einer dauerhaften Leistungsabsenkung; die 6-Monats-Frist des § 14 AsylbLG gilt mithin nicht (Gerloff 2023, S. 96 f.).

5.2.4 Relokationsbeschlüsse/Anderweitige Schutzgewährung

§ 1a Abs. 4 AsylbLG

Die Leistungsabsenkung dieser Variante sanktioniert pauschal eine innerhalb des europäischen Lenkungsregimes unerwünschte Sekundärmigration (LSG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 2.8.2018, L 8 AY 2/18 B ER, BeckRS 2018, 2699).

Dieser Tatbestand betrifft sowohl Schutzsuchende (also Asylantragsteller, § 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 1a AsylbLG) als auch vollziehbar Ausreisepflichtige (§ 1 Abs. 1 Nr. 5 AsylbLG). Er hat zwei Gruppen im Blick:

  • Relocated People. Bei diesen handelt es sich um Ausländer, die im Rahmen eines europarechtlich vorstrukturierten Verteilungsverfahrens an einen eigentlich nicht für sie zuständigen EU- bzw. Drittstaat weiterverteilt worden sind (Umsiedelung bzw. relocation), mit der Folge, dass Deutschland nicht (mehr) für sie (und ihr Schutzbegehren) zuständig ist (§ 1a Abs. 4 S. 1 AsylbLG).
  • Schutzsuchende, die bereits internationalen Schutz bzw. ein Aufenthaltsrecht aus anderen Gründen durch einen anderen EU-Staat bzw. an einem Verteilermechanismus teilnehmenden Drittstaat erhalten haben, der auch noch fortbesteht (§ 1a Abs. 4 S. 2 AsylbLG).
    Ist der Betreffende vollziehbar ausreisepflichtig, so ist ein Leistungsausschluss möglich (§ 1 Abs. 4 AsylbLG, vgl. a. unten 5.3).

5.2.5 Anderweitige Zuständigkeit nach Dublin-III-VO

§ 1a Abs. 7 AsylbLG

Die gleiche Leistungsabsenkung trifft Schutzsuchende, für deren Schutzgesuch nicht Deutschland, sondern ein anderer EU-Staat zuständig ist. Sie setzt voraus, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge ein Schutzgesuch wegen der nach der Dublin-III-Verordnung bestehenden Zuständigkeit eines anderen Staates als unzulässig abgelehnt hat (§ 29 Abs. 1 Nr. 1 AsylG). Die Leistungsabsenkung erfolgt mit der Anordnung der Abschiebung, und zwar auch dann, wenn diese noch anfechtbar ist. Erst (und nur dann), wenn ein Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Abschiebungsanordnung angeordnet hat, ist das Leistungsniveau anzuheben.

5.2.6 Verstöße gegen aufenthaltsrechtliche Mitwirkungspflichten

§ 1a Abs. 5 AsylbLG

Dieser Tatbestand betrifft Schutzsuchende im Asylverfahren (§ 1 Abs. 1 Nrn. 1 und 1a AsylbLG) und Zweit- bzw. Folgeantragsteller (§ 1 Abs. 1 Nr. 7 AsylbLG). Die Absenkung knüpft an die Verletzung bestimmter Mitwirkungspflichten.

Die aufgezählten Mitwirkungspflichten stehen alle im Kontext der zügigen Durchführung des Asylverfahrens und der Sicherung der Identität des Schutzsuchenden. Das Absenken des Leistungsniveaus ist Antwort auf eine vorwerfbare Pflichtverletzung. Dementsprechend ist sie unzulässig, wenn der Ausländer die Verletzung der Mitwirkungspflicht bzw. die Nichtwahrnehmung des Termins nicht zu vertreten hat oder aber wenn sie ihm aus wichtigen Gründen nicht möglich war.

Holt der Ausländer die Handlung nach, wird das Leistungsniveau wieder auf das reguläre Niveau angehoben. Konkret sind schädlich:

  • Verzögerungen bei der Einleitung des Asylverfahrens indem der förmliche Asylantrag nicht unverzüglich nach Erstellung des Ankunftsnachweises gestellt wird (§ 1a Abs. 5 Nr. 1 AsylbLG i.V. mit § 13 Abs. 3 S. 3 AsylG).
  • Verstöße gegen bestimmte Mitwirkungspflichten im Asylverfahren (§ 1a Abs. 5 Nrn. 2, 5–7 AsylbLG). Diese sind:
  • Feststellung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, dass bestimmte Mitwirkungspflichten verletzt wurden (§ 1a Abs. 5 Nrn. 3 und 4 AsylbLG): Die eigentlich dem für die Leistung zuständigen Sozialamt obliegende eigenverantwortliche Prüfung, ob Mitwirkungspflichten im Asylverfahren verletzt wurden, wird so auf das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge verlagert (Genge 2019, S. 20). Die Feststellung der Verletzung der Mitwirkungspflichten durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge setzt ihrerseits voraus, dass das Bundesamt die Leistungsberechtigten zuvor zur Vornahme konkret bezeichneter Mitwirkungshandlungen aufgefordert und auf die Folgen einer nicht fristgemäßen Vornahme hingewiesen hat (Genge 2019, S. 20). Sanktionierbar sind Verstöße gegen folgende Mitwirkungspflichten:
    • Vorlage, Aushändigung und Überlassung aller Urkunden und sonstigen Unterlagen (§ 15 Abs. 2 Nr. 5 AsylG).
    • Vorlage, Aushändigung und Überlassung aller Datenträger (also insbesondere Smartphones u.Ä.) auf Verlangen und Mitwirkung an der Beschaffung eines Identitätspapiers (§ 15 Abs. 2 Nr. 6 AsylG).

5.2.7 Täuschungshandlungen über vorhandenes Vermögen

§ 1a Abs. 6 AsylbLG

Vorrangig vor den öffentlichen Leistungen des Asylbewerberleistungsgesetzes haben die Leistungsberechtigten ihr vorhandenes und verwertbares Einkommen und Vermögen einzusetzen (§ 7 Abs. 1 AsylbLG). Die Leistungsberechtigten trifft insoweit die Pflicht, entsprechende wahrheitsgemäße und vollständige Angaben zu machen. Täuschungshandlungen in Bezug auf verwertbares Vermögen führen zur Leistungsabsenkung (§§ 9 Abs. 3, 1a Abs. 6 AsylbLG).

5.2.8 Verstöße gegen die Residenzpflicht und Wohnsitzauflagen

§ 11 Abs. 2 AsylbLG

Der Aufenthalt von Schutzsuchenden und Duldungsinhabern ist von Gesetzes wegen häufig räumlich beschränkt (Residenzpflicht, vgl. etwa § 61 Abs. 1 AufenthG; § 56 Abs. 1 AsylG) bzw. kann durch eine behördliche Wohnsitzauflage auf einen bestimmten räumlichen Bereich beschränkt werden (§ 61d AufenthG, § 59b AsylG). Missachten Leistungsberechtigte diese Vorgaben und halten sich an anderen Orten auf, so haben sie nur Anspruch auf eine Reisebeihilfe zur Deckung des unabweisbaren Bedarfs für die Reise zu ihrem rechtmäßigen bzw. dem ihnen zugewiesenen Aufenthaltsort (§ 11 Abs. 2 AsylbLG).

5.2.9 Schutzsuchende vor Ausstellung des Ankunftsnachweises

§ 11 Abs. 2a AsylbLG

Asylsuchende erhalten bis zur Ausstellung des Ankunftsnachweises grundsätzlich nur abgesenkte Leistungen, es sei denn, die erforderlichen Handlungen im Rahmen der Aufnahme sind alle vorgenommen worden (insbesondere die erkennungsdienstliche Behandlung) und der Leistungsberechtigte hat die fehlende Ausstellung des Ankunftsnachweises nicht zu vertreten (§ 11 Abs. 2a AsylbLG). Davon kann insbesondere dann ausgegangen werden, wenn er sämtliche ihm obliegenden Mitwirkungshandlungen erfüllt hat (§ 11 Abs. 2a S. 3 AsylbLG).

5.2.10 Verstoß gegen Arbeitspflichten

§ 5 Abs. 4 AsylbLG

Arbeitsfähige, nicht erwerbstätige Leistungsberechtigte, die nicht mehr im schulpflichtigen Alter sind, sind zur Wahrnehmung einer zur Verfügung gestellten Arbeitsgelegenheit verpflichtet. Bei einer unbegründeten Ablehnung sind die Leistungen abzusenken. Die Leistungsabsenkung setzt eine Belehrung über die Rechtsfolgen voraus. 

5.2.11 Verstoß gegen Integrationspflichten

§ 5b Abs. 2 AsylbLG

Volljährige Leistungsberechtigte, bei denen eine Aufenthaltsperspektive besteht, können verpflichtet werden, an einem Integrationskurs teilzunehmen (§ 5 Abs. 1 AsylbLG). Weigern sie sich, einen ihnen zumutbaren Integrationskurs zu belegen oder daran ordnungsgemäß teilzunehmen, so sind die Leistungen ebenfalls abzusenken. Die Leistungsabsenkung setzt eine schriftliche Belehrung über diese Rechtsfolgen voraus.

5.3 Leistungsausschluss

Ein kompletter Leistungsausschluss ist für vollziehbar Ausreisepflichtige möglich, die bereits in einem anderen Mitgliedstaat der EU oder einem Drittstaat, der an einem Verteilmechanismus teilnimmt, Schutz erhalten haben, der auch noch fortbesteht. Bis zur Ausreise (maximal jedoch 2 Wochen und auch das nur einmalig innerhalb von 2 Jahren) erhalten sie nur die notwendigen Hilfen bis zur Ausreise (Überbrückungsleistungen, § 1 Abs. 4 AsylbLG).

6 Leistungsausweitungen (Analogleistungen)

§ 2 AsylbLG

§ 2 AsylbLG sieht eine Anhebung des Leistungsniveaus auf Sozialhilfeniveau nach Ablauf einer Wartezeit vor (sog. Analogleistungen, also Leistungen entsprechend denen des SGB XII).

Die Wartezeit ist in der Vergangenheit immer wieder verändert worden und liegt derzeit bei 18 Monaten ununterbrochenen Aufenthalts. Kürzere Auslandsaufenthalte (Klassenfahrt, Besuche von Angehörigen bzw. die Teilnahme an Beerdigungen oder eine behördlich veranlasste Beschaffung von Papieren aus dem Ausland) unterbrechen die Wartezeit nicht (Korff 2020, AsylbLG § 2 Rn. 3).

Die Leistungsanhebung setzt weiter voraus, dass der Leistungsberechtigte die Dauer des Aufenthalts nicht rechtsmissbräuchlich beeinflusst. Dahingehende Verzögerungen können etwa darin zu sehen sein, dass der Pass vernichtet oder eine falsche Identität angegeben wurde (BT-Drs. 15/420, S. 121). Gleiches gilt für die fehlende Mitwirkung bei der Beschaffung von Identitätsdokumenten oder die Verletzung von Meldepflichten und Auflagen im Hinblick auf den Aufenthaltsort (Hundt 2016, S. 56). Lediglich kurzfristige Verstöße, etwa die verspätete Herausgabe von Passbildern (BSG [Bundessozialgericht], Urteil v. 17. 6. 2008 - B 8/9b AY 1/07 R, NVwZ-RR 2009, 22 [6], S. 243) oder aber die verspätete Vornahme von Mitwirkungshandlungen (Korff 2020, AsylbLG § 2 Rn. 11), können hingegen nicht als rechtsmissbräuchliche Verlängerung des Aufenthalts gewertet werden und stehen einer Leistungsanhebung in der Folge nicht entgegen.

Wird das Leistungsniveau angehoben, entsprechen die Leistungen den Regelleistungen des SGB XII sowie des Teils 2 des SGB IX. Konkret bedeutet das etwa:

  • Der notwendige Lebensunterhalt richtet sich nach den sozialhilferechtlichen Regelsätzen. Lebt der Berechtigte noch in einer Gemeinschaftsunterkunft, so wird der Bedarf für Unterkunft und Heizung abgezogen (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 2 Rn. 45).
    Der abgesenkte Regelsatz (2 statt 1) für volljährige alleinstehende Betroffene in Aufnahmeeinrichtungen oder Gemeinschaftsunterkünften gilt allerdings weiter (sog. „Zwangsverpartnerung“, § 2 Abs. 1 S. 4 Nr. 1 AsylbLG). Das Bundesverfassungsgericht hat mittlerweile die Verfassungswidrigkeit dieser Norm festgestellt. Bis zu einer Neuregelung sind die Regelsätze der 1. Bedarfsstufe zu erbringen (BVerfG, Beschluss v. 19.10.2022, 1 BvL 3/21, NJW 2023, 76 [1-2], S. 37 [46 Rn. 97]).
  • Grundsätzlich sind die Leistungen (mit Ausnahme der Unterkunft, die nach wie vor als Sachleistung erbracht werden kann) in Geld zu erbringen (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 2 Rn. 45). Allerdings kann die Behörde – solange die Berechtigten noch in Gemeinschaftsunterkünften leben – die Form der Leistungserbringung bestimmen und in der Konsequenz Sachleistungen erbringen (§ 2 Abs. 2 AsylbLG). Soweit Sachleistungen erbracht werden, können die entsprechenden Beträge vom Regelsatz abgezogen werden (§ 2 AsylbLG i.V. mit § 27a Abs. 4 S. 1 Nr. 1 SGB XII analog). Bei exzessiver Anwendung der Norm durch die Sozialämter können die Analogleistungen faktisch leerlaufen (Gerloff 2023, S. 101).
  • Der Gesundheitsschutz entspricht demjenigen von Kassenpatienten. Daher besteht insbesondere bei leichteren Erkrankungen, vor allem aber bei chronischen Erkrankungen, ein Anspruch auf Kostenübernahme (Hundt 2016, S. 61).
  • An die Stelle der analogen Leistungen für Bildung und Teilhabe (§ 3 Abs. 4 AsylbLG) besteht Zugang zu diesen Leistungen (Gerloff 2023, S. 87).
  • An Stelle der Möglichkeit, weitere Bedarf nach Ermessen zu erbringen (§ 6 AsylbLG), haben die Betroffenen Anspruch auf die konkreten Leistungen des SGB XII, etwa zusätzliche Bedarfe (§§ 30 ff. SGB XII analog), Hilfe zur Pflege (§§ 61 ff. SGB XII analog), zur Überwindung besonderer sozialer Schwierigkeiten (§§ 70 ff. SGB XII analog) oder Eingliederungshilfe (Teil 2 SGB IX analog).
  • Die Einkommensanrechnung richtet sich nach den – im Vergleich zu § 7 AsylbLG deutlich großzügigeren – Vorschriften der §§ 82 ff. SGB XII.

Betrifft die Leistungsanhebung eine Familie, so partizipieren automatisch die minderjährigen Kinder, die mit ihren Eltern oder einem Elternteil in Haushaltsgemeinschaft leben, daran (§ 2 Abs. 3 AsylbLG).

7 Arbeitsgelegenheiten und Integration

7.1 Arbeit und Arbeitsgelegenheiten 

Während der Unterbringung in Erstaufnahmeeinrichtungen ist – zumindest in den ersten neun Monaten – eine Erwerbstätigkeit grundsätzlich unzulässig (§ 61 Abs. 1 Nr. 1 AsylG). Danach kann sowohl Aufenthaltsgestattungs- als auch Duldungsinhabern eine Beschäftigung erlaubt werden (§ 32 BeschV [Beschäftigungsverordnung]).

Für Schutzsuchende gibt es während der Unterbringung in einer Erstaufnahmeeinrichtung darüber hinaus die Besonderheit, dass Arbeitsgelegenheiten zur Verfügung gestellt werden sollen. Diese dienen insbesondere der Aufrechterhaltung und Betreibung der Einrichtung, können aber auch bei staatlichen, kommunalen und gemeinnützigen Trägern erfolgen (§ 5 Abs. 1 AsylbLG). Als Aufwandentschädigung werden 80 Cent/Stunde gezahlt, soweit nicht im Einzelfall höhere Aufwendungen nachgewiesen sind (§ 5 Abs. 2 AsylbLG). Ein Arbeitsverhältnis im Sinne des Arbeitsrechts wird dadurch nicht begründet (§ 5 Abs. 5 AsylbLG).

Arbeitsfähige, nicht erwerbstätige Leistungsberechtigte, die nicht mehr im schulpflichtigen Alter sind, sind zur Wahrnehmung einer zur Verfügung gestellten Arbeitsgelegenheit verpflichtet. Bei einer unbegründeten Ablehnung sind die Leistungen abzusenken (5.2.10).

7.2 Integration

Die Teilnahme an einem Integrationskurs ist bestimmten Kategorien der Leistungsberechtigten im Rahmen der Kapazitäten möglich (§ 44 Abs. 4 AufenthG). Dies betrifft insbesondere:

  • Inhaber einer Aufenthaltsgestattung, bei denen ein rechtmäßiger und dauerhafter Aufenthalt zu erwarten ist,
  • Duldungsinhaber nach § 60a Abs. 2 S. 3 AufenthG (das trifft etwa auf Inhaber einer Beschäftigungs- aber auch Ausbildungsduldung zu) sowie
  • Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Abs. 5 AufenthG (wegen nicht nur vorübergehender Unmöglichkeit der Ausreise).

Volljährige Leistungsberechtigte, bei denen eine Aufenthaltsperspektive besteht, können verpflichtet werden, an einem Integrationskurs teilzunehmen (§ 5 Abs. 1 AsylbLG). Weigern sie sich, einen ihnen zumutbaren Integrationskur zu belegen oder daran ordnungsgemäß teilzunehmen, so sind die Leistungen ebenfalls abzusenken (5.2.11).

8 Verfahrensrechtliche Fragen

8.1 Zuständigkeit

Die Regelung der sachlichen Zuständigkeit für die Durchführung der Aufgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz delegiert das Asylbewerberleistungsgesetz an die jeweiligen Landesregierungen. Diese haben die Zuständigkeit teils durch Gesetz, teils durch Rechtsverordnung festgelegt. Die Zuständigkeit liegt danach in der Regel bei den kreisfreien Städten bzw. Kreisen. Soweit Leistungsberechtigte in einer Aufnahmeeinrichtung untergebracht sind, ist eine Landesbehörde zuständig (Korff 2020, AsylbLG § 10 Rn. 1 m.w.Nachw.; Zu den einzelnen Regelungen vgl. die Übersicht bei Beck-Online 2020).

Örtlich zuständig ist diejenige Kommune, in deren Bereich der Leistungsberechtigte verteilt oder zugewiesen wurde bzw. in deren Bereich für ihn eine Wohnsitzauflage besteht (§ 10a Abs. 1 S. 1 AsylbLG). Bei Vereinbarungen zwischen Ländern bestimmt sich die örtliche Zuständigkeit nach dem Ort der Aufnahmeeinrichtung (§ 10a Abs. 1 S. 2 AsylbLG). Im Übrigen (etwa bei Schutzsuchenden vor Äußerung eines Asylbegehrens oder vor einer Verteilungsentscheidung) ist diejenige Behörde zuständig, in deren Bereich sich der Leistungsberechtigte tatsächlich aufhält (§ 10a Abs. 1 S. 3 AsylbLG).

Eine Sonderregel gilt für Leistungen, die in einer Einrichtung erbracht werden. Dies betrifft stationäre (nicht ambulante) Aufenthalte in einem Krankenhaus oder in einer anderen Einrichtung (z.B. eine stationäre Hilfe der Pflege). Örtlich zuständig ist in diesem Fall diejenige Behörde, in deren Geltungsbereich der Leistungsberechtigte seinen gewöhnlichen Aufenthalt hat (§ 10a Abs. 2 AsylbLG). Der gewöhnliche Aufenthalt wird an dem Ort begründet, an dem sich jemand unter Umständen aufhält, die erkennen lassen, dass er an diesem Ort nicht nur vorübergehend verweilt. Dies ist insbesondere bei einem zeitlich zusammenhängenden Aufenthalt von mindestens sechs Monaten anzunehmen (§ 10a Abs. 3 AsylbLG). Steht die örtliche Zuständigkeit der Behörde nicht innerhalb von vier Wochen fest oder liegt ein Eilfall vor, so hat die primär nach § 10a Abs. 1 AsylbLG berufene Behörde unverzüglich über die Leistung zu entscheiden und vorläufig einzutreten (§ 10a Abs. 2 S. 3 AsylbLG).

8.2 Einleitung des Verfahrens

Für das Einsetzen der Hilfe ist grundsätzlich kein Antrag erforderlich. Ausreichend ist vielmehr die Kenntnis der Behörde vom Vorliegen der Leistungsvoraussetzungen (§ 6b AsylbLG). Ab diesem Zeitpunkt besitzt der Leistungsberechtigte einen Anspruch. Zugleich ist ab diesem Moment kein Raum mehr für einen Erstattungsanspruch Dritter, etwa eines Nothelfers (vgl. 4.2.4; Korff 2020, AsylbLG § 6a Rn. 5; BT-Drs. 18/2592, S. 25). Das gilt auch nach einer Ausweitung der Leistungen (§ 2 AsylbLG i.V. mit § 18 SGB XII).

Lediglich für Leistungen der Bildung und Teilhabe ist ein Antrag erforderlich (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 6b Rn. 1).

8.3 Rechtsschutz

Entscheidungen über die Leistungsgewährung, Absenkung von Leistungen, Ablehnungen von Ausweitungen etc. sind Verwaltungsakte. Mit Blick darauf, dass die jeweiligen Normen sehr differenzierte Voraussetzungen aufstellen, sind an die jeweiligen Entscheidungen sehr hohe Anforderungen an die Sachverhaltsermittlung und Begründung zu stellen. Diese werden in der Praxis häufig nicht erfüllt (etwa für Bescheide über Leistungsabsenkungen, Gerloff 2023, S. 123). Rechtsschutz ist durch Widerspruch und anschließender Klage vor den Sozialgerichten (§ 51 Abs. 1 Nr. 6a SGG [Sozialgerichtsgesetz]) zu suchen.

9 Hintergründe und Diskussionen

9.1 Entstehungsgeschichte

Das Asylbewerberleistungsgesetz ist Teil des sog. „Asylkompromisses“ vom 6.12.1992 (BGBl I 1993, 1062, S. 1074), der den Zweck verfolgte, die damals deutlich angestiegenen Flüchtlingszahlen (nicht zuletzt im Gefolge der Kriege im zerfallenen Jugoslawien) zu verringern (Classen und Kanalan 2011, S. 322). Im Zentrum des Asylkompromisses stand die Modifikation des vormals voraussetzungslosen Asylrechts aus Art. 16 GG a.F. durch eine Drittstaatenregelung, die dazu führte, dass ein Schutzsuchender vom Asylrecht ausgeschlossen ist, wenn er durch einen sicheren Drittstaat eingereist ist (Art. 16a Abs. 2 GG). Im Gefolge dieser Verfassungsänderung verlor das Recht auf Asyl aus Art. 16a GG nahezu jegliche Relevanz. Bis heute wird in maximal 2 % der Schutzverfahren Asyl im Sinne des Art. 16a GG zuerkannt. Erst die Schaffung des internationalen Flüchtlingsschutzes und des subsidiären internationalen Schutzes führte zu deutlich höheren Schutzquoten von bis zu 50 % (dazu etwa die statistischen Übersichten in BAMF 2019, S. 9, 37).

Das Asylbewerberleistungsgesetz hatte die Aufgabe, die umfangreichen aufenthalts- und asylverfahrensrechtlichen Regelungen in sozialleistungsrechtlicher Hinsicht zu flankieren (Janda 2013, S. 175), stellt also den sozialleistungsrechtlichen Annex aufenthaltsrechtlicher Vorschriften dar. Sein migrationspolitischer Zweck ist unverkennbar: Anpassung der existenzsichernden Leistungen auf die Situation eines (mit Blick auf die asylrechtlichen Regeln) erwartbar kurzen und vorübergehenden Aufenthalts (BT-Drs. 12/4451, S. 5) und – in der Folge – finanzielle Entlastung der leistungsverpflichteten Städte und Kreise (Wahrendorf 2017, AsylbLG Einl. Rn. 5). Dazu wurden weite Flüchtlingsgruppen aus dem Anwendungsbereich des damaligen Bundessozialhilfegesetzes herausgenommen, die Leistungen für diese Personengruppe gegenüber der Sozialhilfe deutlich abgesenkt sowie ein System der Gewährung von Sachleistungen an die Betroffenen in Gemeinschaftsunterkünften geschaffen (BT-Drs. 12/4451, S. 5, 6). Jegliche Anreize, aus wirtschaftlichen Gründen nach Deutschland zu kommen, sollten so vermieden werden (BT-Drs. 12/4451, S. 5; BT-Drs. 12/5008, S. 13 f.).

Diese Überlegung steht auch bei weiteren Novellen des Asylbewerberleistungsgesetzes im Fokus, so etwa beim Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 20.10.2015 (BGBl I 2015, S. 1722), mit dem „Fehlanreize für ungerechtfertigte Asylanträge“ explizit vermieden werden sollten (BT-Drs. 18/6185).

9.2 Markante Entwicklungen

Seit seinem Inkrafttreten am 1.11.1993 (BGBl I 1993, S. 1074) steht das Asylbewerberleistungsgesetz in der Kritik (Wahrendorf 2017, AsylbLG § 3 Rn. 2). Seine Gegner haben von Beginn an viele Regeln als verfassungswidrig gebrandmarkt (u.a. Classen und Kanalan 2011, S. 325 ff. m. umfangr. w. Nachw.). Vor allem die Beschränkung der Leistungen auf die Sicherung der „nackten“ physischen Existenz, die über lange Jahre bestehende Intransparenz der (erst 19 Jahre nach Inkrafttreten des Asylbewerberleistungsgesetzes veränderten) Leistungssätze und die Ungleichbehandlung verschiedener Aufenthaltstitel werden als eklatant verfassungswidrig angegriffen (Gerloff 2023, S. 105 ff.).

Im Jahr 2012 hat das Bundesverfassungsgericht die Höhe der Leistungssätze der damaligen Grundleistungen des § 3 AsylbLG a.F. für verfassungswidrig erklärt (Urteil v. 18.7.2012, 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/111 BvL 10/10, 1 BvL 2/11, NVwZ [Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht] 2012, 31 [16], S. 1024 ff.). Sie wurden als evident unzureichend und nicht realitätsgerecht und transparent bemessen beurteilt (BVerfG, Urteil v. 18.7. 2012, 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/111 BvL 10/10, 1 BvL 2/11, NVwZ 2012, 31 [16], S. 1024 [S. 1028, 1029]). In diesem Zusammenhang hat das Bundesverfassungsgericht u.a. ausdrücklich festgehalten, dass migrationspolitische Erwägungen kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum zu legitimieren vermögen (BVerfG, Urteil v. 18.7.2012, 1 BvL 10/10, 1 BvL 2/111 BvL 10/10, 1 BvL 2/11, NVwZ 2012, 31 [16], S. 1024 ff. [S. 1029]; Nichtannahmebeschluss v. 12.05.2021, 1 BvR 2682/17, BeckRS 2021, 17368 Rn 17).

In der Folge hat der Gesetzgeber die Leistungssätze angehoben (Art. 3 Gesetz zur Verbesserung der Rechtsstellung von asylsuchenden und geduldeten Ausländern v. 23.12.2014, BGBl I 2014, S. 2439). Nach wie vor liegen sie jedoch unterhalb des Niveaus des SGB XII.

Die übrige Struktur des Asylbewerberleistungsgesetzes ist trotz mehrfacher Novellen (etwa durch verschiedene Gesetze des sog. Migrationspakets – und dort das dritte Gesetz zur Änderung des Asylbewerberleistungsgesetzes v. 13.8.2019, BGBl I 2019, S. 1290 ff., sowie das zweite Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht v. 15.8.2019, BGBl I 2019, S. 1294 ff.) hingegen unverändert geblieben. Nicht angetastet wurden insbesondere die Beschränkung der medizinischen Leistungen auf eine Notversorgung in Akutfällen (§ 4 AsylbLG), das Sachleistungsprinzip (§ 3 AsylbLG) und die Möglichkeiten der Leistungsabsenkung (§ 1a AsylbLG).

Das Bundesverfassungsgericht hatte in mehreren Entscheidungen erneut Gelegenheit, sich vertieft zur Verfassungskonformität einzelner Regelungen des Asylbewerberleistungsgesetzes zu äußern:

  • Die erste Entscheidung betrifft dieMöglichkeit der Leistungsabsenkung (§ 1a AsylbLG): Diese hält das Bundesverfassungsgericht für verfassungskonform: Ein Verstoß gegen die Menschenwürde, weil durch die Leistungsabsenkung auf das „unabweisbar Gebotene“ das sozio-kulturelle Existenzminimum unterschritten werde (in diese Richtung etwa Janda 2020, S. 111) hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick darauf verneint, dass § 1a AsylbLG eine bedarfsorientierte Einzelfallprüfung eröffne (BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 12.5.2021, 1 BvR 2682/17, BeckRS 2021, 17368 Rn. 21 ff.).

    Die – vielleicht deutlich grundsätzlichere – Bedeutung dieser Entscheidung liegt aber darin, dass das Bundesverfassungsgericht keine Bedenken gegen die Verknüpfung von Sozialleistungen mit migrationspolitischen Erwägungen geäußert hat (BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 12.5.2021, 1 BvR 2682/17, BeckRS 2021, 17368). Die Koppelung von Sozial- und Migrationsrecht im Sanktionsregime des Asylbewerberleistungsgesetz kann mithin als verfassungskonform angesehen werden (Spitzlei 2022, S. 4).
  • Eine weitere Entscheidung verhält sich zur sog. „Zwangsverpartnerung“ (§ 3a Abs. 1 und 2 Nr. 2b AsylbLG), also dem Mechnismus, den Bedarf bei alleinstehenden Volljährigen in Sammelunterkünften nicht nach der Regelbedarfsstufe 1, sondern nach der Regelbedarfsstufe 2 zu bemessen und dadurch ein gemeinsames Wirtschaften aller dort Untergebrachten zu fingieren (Gerloff 2023, S. 78 f.). Im Bereich der Analogleistungen hat das Bundesverfassungsgericht die diesbezügliche Regelung (§ 2 Abs. 2 S. 4 AsylbLG) für verfassungswidrig erklärt (BVerfG, Beschluss v. 19.10.2022, 1 BvL 3/21, NJW 2023, 76 [1-2], S. 37).

9.3 Diskussionen um das Asylbewerberleistungsgesetz

Das Asylbewerberleistungsgesetz steht seit seiner Schaffung in der Kritik. Nachfolgend seien die wichtigsten Diskussionsthemen skizziert:

1. Allgemeines

Sehr grundsätzlich wird der Gesetzgeber dafür kritisiert, ein migrationspolitisch begründetes Leistungsrecht beizubehalten (Hohm 1998, S. 1048; Janda 2013, S. 175; Voigt 2016, S. 99; Genge 2019, S. 21; Gerloff 2023, S. 105, 131). Zugleich negiere das Asylbewerberleistungsgesetz die Diskrepanz zwischen seiner Prämisse (der Aufenthalt der Leistungsberechtigten werde kurz und lediglich vorübergehend sein) und ihrer tatsächlichen (langen) Aufenthaltsdauer (Wahrendorf 2017, AsylbLG Einl. Rn. 6).

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in dem dieses keine Bedenken gegen ein migrationspolitisch motiviertes Sozialrecht erkennen lässt (BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 12.05.2021, 1 BvR 2682/17, BeckRS 2021, 17368) ist in der Literatur auf große Kritik gestoßen (etwa Janda 2020, S. 108; Kanalan und Seidl 2022, S. 63; Dinter 2022, S. 140).

2. Grundleistungen

Aus dem Bereich der Grundleistungen wird die pauschale Nichtberücksichtigung einzelner EVS-Abteilungen bei der Bedarfsbemessung kritisiert (u.a. Janda 2013, S. 175; Voigt 2016, S. 101; Genge 2019, S. 16). Weiter wird der Vorrang des Sachleistungsprinzips abgelehnt (etwa Rothkegel 2012, S. 64; Janda 2013, S. 181; Voigt 2016, S. 101 f.).

Ebenfalls angegriffen wird die sog. „Zwangsverpartnerung“ (§ 3 Abs. 1 und 2 Nr. 2b AsylbLG), die den Bedarf bei alleinstehenden Volljährigen in Sammelunterkünften nicht nach der Regelbedarfsstufe 1, sondern nach der Regelbedarfsstufe 2 bemisst (Gerloff 2023, S. 78 f.; Kötter 2021, S. 154; Dinter 2022, S. 139). Bestärkt sehen sich die Gegner durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit der diesbezüglichen Regelung im Bereich der Analogleistungen (BVerfG, Beschluss v. 19.10.2022, 1 BvL 3/21, NJW 2023, 76 [1-2], S. 37; Gerloff 2023, Addendum zu Teil II). Die Haltung in der Rechtsprechung in diesem Bereich ist bislang uneinheitlich (Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit äußert etwa LSG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss v. 21.1.2021, L 9 AY 27/20 B ER, BeckRS 2021, 471; für zulässig hält die Regelung hingegen das LSG Hessen, Beschluss v. 13.4.2021, L 4 AY 3/21 B ER, BeckRS 2021, 7877; w. Nachw. bei Kötter 2021, S. 154 f.).

3. Medizinische Leistungen

Die Beschränkung der medizinischen Versorgung auf eine akute Notfallversorgung wird für verfassungs- bzw. europarechtswidrig gehalten (u.a. Hundt 2016, S. 60; Janda 2013, S. 181; Birk 2015, S. 52 m.w.Nachw.; Dinter 2022, S. 140).

4. Analogleistungen

Bei der Leistungsausweitung wird die in § 2 AsylbLG vorgesehene Wartezeit für eine Ausweitung der Leistungen auf Sozialhilfeniveau (derzeit 18 Monaten) kritisiert (etwa Rothkegel 2012, S. 363 ff. [sehr differenziert zur damaligen Wartefrist von 48 Monaten]; Janda 2013, S. 179 [zur im damaligen Gesetzentwurf vorgesehenen zweijährigen Wartefrist]; Genge 2019, S. 19).

Die Diskussion um die Verfassungskonformität der „Zwangsverpartnerung“ (§ 3 Abs. 1 und 2 Nr. 2b AsylbLG) hat sich in diesem Bereich mittlerweile erledigt (BVerfG, Beschluss v. 19.10.2022, 1 BvL 3/21, NJW 2023, 76 [1-2], S. 37).

5. Leistungsabsenkung

Die Leistungsabsenkungen (§ 1a AsylbLG) sind unter verschiedenen Aspekten Gegenstand der Kritik (sehr differenziert etwa zur Rechtslage 2012 Rothkegel 2012, S. 360 f. und Spitzlei 2022, S. 1 ff.; sehr grundsätzlich Janda 2013, S. 180 f.; Janda 2020, S. 103 f.; Voigt 2016, S. 102 ff.; Kanalan 2018; Brings und Oehl 2016, S. 33 ff.; Gerloff 2023, S. 105 ff.; Dinter 2022, S. 140). Die h.M. hält § 1a AsylbLG hingegen für verfassungskonform (etwa Birk 2015, S. 52; Rothkegel 2012, S. 360 f; BSG, Urteil v. 12.5.2017, B 7 AY 1/16 R, ZAR 2017, 37 [9], S. 385).

Die Kritik richtet sich zum einen gegen die Ausschlusstatbestände selbst: Konkret wird etwa der Leistungsausschluss für vollziehbar ausreisepflichtige Leistungsberechtigte, die bereits in einem anderen Mitgliedstaat Schutz gefunden haben, – je nach Anwendung in den Bundesländern – als zumindest im Graubereich der Verfassungswidrigkeit angesiedelt angesehen (Genge 2019, S. 21). Auch die Rechtsprechung formuliert insoweit verfassungsrechtliche Bedenken (so etwa LSG Nordrhein-Westfalen, Beschluss v. 27.3.2020, L 20 AY 20/20 B ER, BeckRS 2020, 9669, in Bezug auf die Leistungsabsenkung bei bereits erfolgter Schutzgewährung durch einen anderen EU-Staat [hier: Griechenland]). Daneben stehen die durch Art. 5 des zweiten Gesetzes zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht (BGBl I 2019, S. 1294) neu geschaffenen Anspruchseinschränkungen, die an eine Feststellung der Verletzung von Mitwirkungspflichten durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge anknüpfen, in der Kritik (Genge 2019, S. 20).

Vor allem aber – und sehr grundsätzlich – wird die generelle Verknüpfung von Aufenthalts- und Sozialrecht in § 1a AsylbLG angegriffen. Der zentrale Vorwurf lautet: Mit der leistungsrechtlichen Sanktionierung aufenthaltsrechtlicher Pflichtverletzungen relativiere der Gesetzgeber das sozio-kulturelle Existenzminimum der Betroffenen aus – verfassungsrechtlich unzulässigen – migrationspolitischen Erwägungen (Gerloff 2023, S. 105; Kanalan und Seidl 2022, S. 63). Zündstoff hat diese Auseinandersetzung durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Verfassungswidrigkeit der Leistungsabsenkungen im Sanktionsregime des SGB II erhalten (BVerfG, Urteil v. 5.11.2019, 1 BvL 7/16, NZS [Neue Zeitschrift für Sozialrecht] 2022, 29 [1], S. 13; etwa Janda 2020, S. 103; Spitzlei 2022, S. 4). Dass das Bundesverfassungsgericht § 1a AsylbLG für verfassungskonform hält (BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 12.05.2021, 1 BvR 2682/17, BeckRS 2021, 17368 Rn. 21 ff.) wird dementsprechend in der Literatur heftig kritisiert (etwa Kanalan und Seidl 2022, S. 60; Spitzlei 2022, S. 4; Janda 2020, S. 111).

10 Quellenangaben

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12 Informationen im Internet

Verfasst von
Prof. Dr. Annegret Lorenz
Professorin für Recht mit Schwerpunkt Familien-, Betreuungs- und Ausländerrecht am Fachbereich Gesundheits- und Sozialwesen der Hochschule Ludwigshafen am Rhein
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  1. 09.03.2023 Annegret Lorenz [aktuelle Fassung]
  2. 29.10.2020 Annegret Lorenz

Zitiervorschlag
Lorenz, Annegret, 2023. Asylbewerberleistungsgesetz [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 09.03.2023 [Zugriff am: 20.06.2024]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/29706

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