Ausländerrecht

Prof. Dr. Annegret Lorenz

veröffentlicht am 01.06.2022

Synonyme: Aufenthaltsrecht; Asyl- und Ausländerrecht; Asyl- und Flüchtlingsrecht; Zuwanderungsrecht; Einwanderungsrecht; Migrationsrecht

Genderhinweis: In Anlehnung an die Gesetzestexte wird in diesem Artikel die männliche Schreibweise verwendet. Alle Angaben gelten jedoch geschlechtsunabhängig.

Rechtlicher Disclaimer: Herausgeberin und Autor:innen haften nicht für die Richtigkeit der Angaben. Beiträge zu Rechtsfragen können aufgrund geänderter Rechtslage schnell veralten. Sie ersetzen keine individuelle Beratung.

Ausländerrecht ist ein Oberbegriff für diejenigen Gesetze und Rechtsvorschriften, die für Nichtdeutsche gelten.

Überblick

1 Zusammenfassung

Das Ausländerrecht umfasst sämtliche Rechtsvorschriften zur Regelung der Einreise und des Aufenthaltes von Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit. Die einschlägigen Rechtsnormen finden sich auf unterschiedlichen Ebenen: EU-Recht, bundesdeutsches Recht und Völkerrecht. Gemeinsam bilden sie ein komplexes und ineinandergreifendes Regelungsgefüge. Hinsichtlich der Rechtsstellung von Ausländern lassen sich grob drei Gruppen kategorisieren: EU-Bürger, Drittstaatsangehörige und Schutzsuchende. Sonderregeln gelten weiterhin für Spätaussiedler und türkische Staatsangehörige.

2 Zum Begriff

Die Rechtsvorschriften, die die Rechtsstellung Nichtdeutscher regeln, – das sog. Sonderrecht für Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit (Dienelt 2019, S. XI) – finden sich verteilt in vielen nationalen und internationalen Gesetzen. Diese werden unter verschiedene Oberbegriffe gefasst. Der ursprüngliche Begriff des „Deutschen Fremdenrechts“ (Kanein 2020, Vorwort zur 1. Auflage) ist seit etwa 1991 anderen Begriffen gewichen, die – z.T. mit einer Zuspitzung auf bestimmte Materien – weitgehend synonym verwendet werden.

Am weitesten verbreitet ist der – vor allem auf das nationale Recht bezogene – traditionelle Begriff „Ausländerrecht“ (vgl. etwa die Buchtitel Tießler-Marenda 2008; Hofmann 2016; Barwig, Beichel-Benedetti und Brinkmann 2011; Gutmann 2011, S. 109; Altmaier 2011, S. 37) oder auch – unter Betonung der Besonderheiten des Flüchtlingsrechts – „Asyl- und Ausländerrecht“ (vgl. etwa den Buchtitel Hailbronner 2017) bzw. „Asyl- und Flüchtlingsrecht“ (etwa den Buchtitel Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017).

In der neueren Literatur findet sich vermehrt der Begriff „Zuwanderungs-“ (Tießler-Marenda 2008, S. 14; Buchtitel von Kluth, Hund und Maaßen 2017) oder auch „Einwanderungsrecht“ (Özdemir 2011, S. 65). Seltener – und dann auch überwiegend im Kontext mit noch einer anderen Bezeichnung – wird der Begriff „Aufenthaltsrecht“ benutzt (Kluth, Hund und Maaßen 2017; Tießler-Marenda 2008, S. 14; Riese 2021, VwGO § 113 Rn. 242; Schwarze-Müller 2017, S. 185).

Im Zuge der zunehmenden Europäisierung des Zuwanderungsrechts setzt sich aktuell in Rechtswissenschaft und Rechtspraxis verstärkt der Begriff des „Migrationsrechts“ durch (Hundt 2016, S. 14; Brinkmann 2011, S. 51; Özdemir 2011, S. 65; Altmaier 2011, S. 37; Gärditz 2021, GG Art. 16a Rn. 72; Thym 2019, S. 353; Decker 2022, Vorb Rn. 1; Kluth 2020, S. 157).

3 Das Ausländer- oder besser: Migrationsrecht

Die Materien des Ausländer- bzw. Migrationsrechts sind Gegenstand sowohl nationaler Regelungen auf unterschiedlichen Stufen, als auch europäischer und völkerrechtlicher Regelungen, die miteinander in einem engen und ineinandergreifenden Regelungsgeflecht verwoben sind und sich auch inhaltlich auf unterschiedliche Bereiche beziehen.

Den naturgemäß größten Raum nehmen die Regeln zur Einreise und zum Aufenthalt ein (Hailbronner 2017, Rn. 24). Es finden sich aber auch Regelungen zu anderen Rechtsbereichen, etwa dem Sozialrecht oder dem Arbeitsmarktzugang. Vor allem das Flüchtlingsrecht ist Gegenstand verschiedener nationaler, europäischer und völkerrechtlicher Regeln.

Der nachfolgende Überblick unternimmt den Versuch eines systematisierenden Zugangs zu den wichtigsten Regelungsmaterien des Migrationsrechts.

Abbildung 1: Überblick über das Migrationsrecht (eigene Darstellung)

3.1 EU-Recht

3.1.1 Überblick

Die EU hat – beginnend mit dem Vertrag von Amsterdam (Kluth 2017, § 3 Rn. 11) – zunehmend originär nationalstaatliche Regelungsbefugnisse im Bereich Visa-, Asyl- und Einwanderungspolitik übernommen (Art. 61–69 EG [EG-Vertrag]; Kluth 2017, § 3 Rn. 11). Dies erlaubt der EU, steuernde Regelungen in weiten Teilen des Migrationsrechts zu erlassen.

Vom Rang her stehen die europäischen Regeln an erster Stelle und genießen Anwendungsvorrang vor nationalen Rechtsvorschriften einschließlich den nationalen Verfassungen (Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 43).

Rechtsnormen der EU können sich auf zweierlei Ebenen bewegen: Es ist zu differenzieren zwischen dem Primär- und dem Sekundärrecht.

3.1.2 Primärrecht

Das Primärrecht stellt gewissermaßen die Verfassung der EU dar. Zum sog. Primärrecht zählen etwa die Gründungsverträge der EU, die EU-Grundrechtecharta (Abl. C 303 S. 1) und der Vertrag über die Arbeitsweise in der EU (AEUV, Amtsblatt [ABl.] C 115 S 47; Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 38).

Mit Blick auf die Rechtsstellung von Ausländern, enthält insbesondere der Vertrag über die Arbeitsweise in der EU wichtige Aufenthaltsrechte der EU-Bürger, so etwa die allgemeine Freizügigkeit für einen 3-monatigen Zeitraum (Art. 21 AEUV), die Arbeitnehmerfreizügigkeit (Art. 45 AEUV) und die Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV).

Ebenfalls findet sich der unionsrechtliche Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 18 AEUV), der grundsätzlich eine Ungleichbehandlung von Unionsbürgern und Inländern der jeweiligen Mitgliedstaaten (für Deutschland: Deutsche) verbietet (Hailbronner 2017, Rn. 1411). Jeder Unionsbürger hat danach Anspruch auf die gleiche Behandlung wie diejenigen Staatsangehörigen des Mitgliedsstaats, in dem sie sich aufhalten (Thym 2012, S. 63). Das EU-rechtliche Gebot der Inländergleichbehandlung wirkt sich dadurch unmittelbar auf die Rechtsstellung von EU-Bürgern und deren Familienangehörigen in allen Rechtsbereichen aus. Lediglich in einigen Bereichen ist eine Schlechterstellung zulässig. Dies betrifft insbesondere Nichterwerbstätige, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitssuche ableitet (Hailbronner 2017, Rn. 1521 mit umfangr. Nachw. der EuGH-Rechtsprechung). Dementsprechend sind etwa die Leistungsausschlüsse des SGB II (§ 7 Abs. 1 S. 2 SGB II), die sich auch auf EU-Bürger beziehen, EU-rechtlich zulässig (Hailbronner 2017, Rn. 1521).

3.1.3 Sekundärrecht

Das Sekundärrecht ist demgegenüber das Recht, das die EU gegenüber den Mitgliedstaaten setzt (Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 40). Zu unterscheiden ist zwischen Verordnungen und Richtlinien.

Verordnungen gelten unmittelbar in allen Mitgliedstaaten als bindendes Recht (Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 40). Soweit Verordnungen auch konkrete Regelungen bezüglich von Individuen enthalten, können sich diese auch unmittelbar auf sie berufen und Ansprüche aus ihnen ableiten. Das gilt etwa für die Dublin-III-Verordnung (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Rn. 397). Exemplarisch nachfolgend aufenthaltsrechtlich bedeutsame Verordnungen der EU:

Einreise von Ausländern, die nicht EU-Bürger sind (sog. Drittstaater; Groenendijk 2012, S. 46): Im Bereich der Einreise etwa ist die EU-Visaverordnung (Visa-VO 2018/1806, ABl. L 303 S. 39) von Relevanz, die festlegt, welche Staatsangehörigen für die Einreise ein Visum und welche für einen kurzfristigen Aufenthalt lediglich einen Pass benötigen (Art. 1 Visa-VO i.V. mit Anhang I und II). Daneben kommt etwa dem Visakodex hohe Praxisrelevanz zu, der regelt, unter welchen Voraussetzungen ein Schengen-Visum zu erteilen ist (Art. 1 Visakodex [Verordnung (EG) Nr. 810/2009, ABl. L 243 S. 1]).
Flüchtlinge: Im Bereich des Flüchtlingsrechts ist die Dublin III-Verordnung von zentraler Bedeutung, die festlegt, welcher Staat zuständig für die Durchführung des Schutzverfahrens ist (Art. 1 Dublin III-VO [EU] Nr. 604/2013, ABl. L 180 S. 31). Verfahrenstechnische Regelungen zur Identifizierung Schutzsuchender finden sich im automatisierten Fingerabdruckidentifizierungssystem EURODAC (Verordnung [EG] Nr. 603/2013, ABl. L 180 S. 1).

Richtlinien hingegen richten sich an die Mitgliedstaaten der EU und müssen von diesen – innerhalb vorgegebener Fristen – in inländisches Recht umgesetzt werden. Für Bürger, Unternehmen und Behörden sind ihre Vorgaben grundsätzlich erst nach deren Umsetzung in nationales Recht verbindlich (Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 40). Durch Richtlinien steuert die EU viele Bereiche des nationalen Aufenthaltsrechts. Soweit die EU eine Richtlinie für einen bestimmten Bereich erlassen hat, gleichen sich in diesem Bereich die nationalen Rechtsordnungen aller Mitgliedstaaten an. Exemplarisch seien etwa folgende Richtlinien benannt:

EU-Bürger: Die Unionsbürgerrichtlinie (Richtlinie 2004/38/EG, ABl. L 158 S. 23) etwa ist die Basis für das Freizügigkeitsgesetz/EU (FreizügG/EU), das den aufenthaltsrechtlichen Rahmen für die Einreise und den Aufenthalt von EU-Bürgern und deren Familienangehörigen regelt (Brinkmann 2021, FreizügG/EU Vorb Rn. 13).
Drittstaater: Die Blue Card Richtlinie 2009/50/EU (ABl. L 343 S. 1) hat etwa den Arbeitsmarktzugang für hochqualifizierte Fachkräfte reformiert und zur Einführung der Blauen Karte EU (§ 18b Abs. 2 AufenthG) im nationalen Recht geführt. Die Familiennachzugsrichtlinie (Richtlinie 2003/86, ABl. L 215 S. 12) regelt die Rahmenbedingungen für den Nachzug von Familienangehörigen zu Drittstaatern.
Flüchtlinge: Für die Aufnahme Schutzsuchender hat insbesondere die Qualifikationsrichtline (Richtlinie 2004/83/EG, ABl. L 304 S. 18, abgelöst durch Richtlinie 2011/95/EU, ABl. L 337 S. 9) Standards gesetzt. Auf dieser Basis ist etwa der internationale Flüchtlings- und der internationale subsidiäre Schutz in §§ 3 ff. AsylG (Asylgesetz) geschaffen worden.
Mit Blick auf einen möglichen Zustrom großer Flüchtlingszahlen im Rahmen von (Bürger-)Kriegen wurde etwa die sog Massenzustromrichtlinie erlassen (Richtlinie 2001/55/EG, ABl. L 212 S. 12). Diese ermöglicht dem EU-Rat im Falle eines entsprechend großen Flüchtlingszustroms, einen Beschluss zu fassen, der die Mitgliedstaaten ermächtigt und verpflichtet, die Vertriebenen vergleichsweise unbürokratisch und außerhalb des regulären Asylsystems aufzunehmen.

3.2 Nationales Recht

3.2.1 Überblick

Den Löwenanteil im Regelungsgeflecht des Ausländerrechts nimmt das nationale Recht ein. Dieses regelt – z.T. eigenständig, z.T. aber auch im Rahmen EU-rechtlicher Vorgaben – für die unterschiedlichen Ausländergruppen deren Rechtsstellung. Der Umgang mit diesen wird dabei von unterschiedlichen Logiken determiniert: Spätaussiedler sind im Grundsatz deutsche Staatsangehörige. EU-Bürger genießen Freizügigkeit. Für die Zuwanderung von sonstigen Ausländern (Drittstaatern) hingegen ist die Trias „Ermöglichung, Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung“ (§ 1 Abs. 1 AufenthG [Aufenthaltsgesetz]) ausschlaggebend. Der Zugang von Schutzsuchenden schließlich ist durch europa- und völkerrechtliche Regelungen weitgehend vorstrukturiert.

Eng gekoppelt mit dem Aufenthalt von Ausländern ist – neben dem Thema „Integration“ – vor allem deren wirtschaftliche Position im Bundesgebiet, also der Zugang zu Beschäftigung, aber auch zu Sozialleistungen.

Die dahingehenden Fragen sind Gegenstand verschiedener Gesetze, die in bestimmten Bereichen durch Rechtsverordnungen ergänzt werden. Nachfolgend ein Überblick über die wichtigsten Regelungsmaterien des nationalen Migrationsrechts:

Abbildung 2: Überblick zu den wichtigsten Regelungen im nationalen Migrationsrecht (eigene Darstellung)

3.2.2 Grundgesetz

Das Grundgesetz trifft Aussagen zu zwei Gruppen von Migranten: Spätaussiedlern und Schutzsuchenden.

Spätaussiedler: Die Verfassung rechnet Spätaussiedler als Vertriebene deutscher Volkszugehörigkeit zu den Deutschen (Art. 116 Abs. 1 GG). Danach ist Deutscher im Sinne des Grundgesetzes auch, wer als Flüchtling oder Vertriebener deutscher Volkszugehörigkeit oder als dessen Ehegatte oder Abkömmling im Gebiet des Deutschen Reiches nach 1937 Aufnahme gefunden hat (sog. Statusdeutsche; Giegerich 2021, GG Art. 116 Rn. 56). Statusdeutsche sind Deutsche, jedoch ohne deutsche Staatsangehörigkeit, diesen aber nahezu vollständig gleichgestellt (Giegerich 2021, GG Art. 116 Rn. 59). Einfachgesetzlich ausgestaltet wird die Rechtsposition von Spätaussiedlern vor allem durch das Bundesvertriebenengesetz.

Politisch Verfolgte: Politisch Verfolgte genießen gem. Art. 16a Abs. 1 GG Asylrecht. Dieses individuelle Grundrecht (Hailbronner 2017, Rn. 1264) wird allerdings – ebenfalls verfassungsrechtlich – mehrfach eingeschränkt, insbesondere durch die Drittstaatenregelung: Gem. Art. 16a Abs. 2 GG kann sich nämlich auf das Asylrecht nicht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat der EU oder einem anderen Drittstaat einreist, in dem die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) bzw. der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sichergestellt ist. Einfachrechtlich ausgestaltet wird die Rechtsstellung von Asylsuchenden und Asylberechtigten vor allem durch das Asylgesetz und das Aufenthaltsgesetz.

3.2.3 Bundesvertriebenengesetz – Spätaussiedler

Das Bundesvertriebenengesetz (BVFG, Bundesgesetzblatt [BGBl] 2007 I, S. 1902, zuletzt geändert durch Art. 162 der Verordnung vom 19. 6. 2020 [BGBl I, S. 1328]) gestaltet die Rechtsposition von Spätaussiedlern aus und konkretisiert sie.

Hier findet sich eine Begriffsbestimmung des Spätaussiedlers (§ 4 BVFG). Zugleich werden die Anforderungen an den Nachweis der deutschen Volkszugehörigkeit geregelt (§ 6 BVFG) und auch das Aufnahmeverfahren (§§ 26 ff. BVFG). Die Eigenschaft als Statusdeutscher i.S. von Art. 116 GG (allerdings noch ohne deutsche Staatsangehörigkeit; Hailbronner 2022, StAG § Rn. 19) entsteht mit der Einreise und ständigen Aufenthaltnahme eines Spätaussiedlers im Bundesgebiet (§ 4 Abs. 3 BVFG; Klappert 2022, BVFG § 4 Rn. 23). Auch die Rechtsposition Statusdeutscher strukturiert das Bundesvertriebenengesetz vor. So besitzen Spätaussiedler etwa einen Anspruch auf kostenlose Teilnahme an einem Integrationskurs (§ 9 Abs. 1 BVFG, § 4 Abs. 1 Nr. 2 IntV [Integrationsverordnung]).

Nach der Einreise ins Bundesgebiet stellt das Bundesverwaltungsamt eine Spätaussiedlerbescheinigung aus (§ 15 BVFG). Mit dieser erlangen Statusdeutsche und deren in den Aufnahmebescheid mit einbezogenen Familienangehörigen automatisch die deutsche Staatsangehörigkeit (§ 7 StAG). Die Eigenschaft als Statusdeutscher ist daher im Regelfall nur ein Interimszustand bis zur Ausstellung der Spätaussiedlerbescheinigung.

3.2.4 Freizügigkeitsgesetz/EU-Unionsbürger

Die EU-rechtlich vorgegebene – Freizügigkeit von EU-Bürgern (Hailbronner 2017 Rn. 1402) wird einfachgesetzlich im Freizügigkeitsgesetz/EU (FreizügG/EU, BGBl 2004 I, S. 1950, 1986, zuletzt geändert durch Art. 4 Gesetz [G] zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters, BGBl 2021 I, S. 2467) ausgestaltet. Dieses beinhaltet für EU-Bürger und deren Familienangehörigen – ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit – im Vergleich mit anderen Drittstaatern ein Sonderrecht, das durch eine nahezu umfassende Gleichstellung mit deutschen Staatsangehörigen gekennzeichnet ist (Hailbronner 2017 Rn. 54). Die gleiche Rechtsstellung besitzen auch Staatsangehörige und ihre Familienangehörigen der dem Europäischen Wirtschaftsraum angehörenden Staaten (EWR-Staaten): Island, Liechtenstein und Norwegen (§ 12 FreizügG/EU).

Das Freizügigkeitsgesetz/EU konkretisiert die verschiedenen Freizügigkeitsrechte von Unionsbürgern und deren – insbesondere drittstaatsangehörigen – Familienangehörigen (§§ 2 ff. FreizügG/EU). Es regelt die Modalitäten der Einreise (Visum nur für drittstaatsangehörige Familienangehörige von Unionsbürgern, § 2 Abs. 4 FreizügG/EU) und des Aufenthaltes (Aufenthaltskarte für drittstaatsangehörige Familienangehörige, § 5 FreizügG/EU). Weiter finden sich Aussagen zur Verfestigung des Aufenthaltsrechts zu einem voraussetzungslosen Daueraufenthaltsrecht (§ 4a FreizügG/EU) sowie über die Beendigung des Aufenthaltsrechts (§§ 6, 7 FreizügG/EU).

3.2.5 Aufenthaltsgesetz – Drittstaater

Das Aufenthaltsgesetz (AufenthG, BGBl 2008 I, S. 162, zuletzt geändert durch Art. 3 G zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters, BGBl 2021 I, S. 2467) ist das zentrale Gesetz für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatern. Es wird in verschiedenen Bereichen durch Rechtsverordnungen ergänzt. Die wichtigsten sind die Aufenthaltsverordnung (AufenthV), die Beschäftigungsverordnung (BeschV) und die Integrationsverordnung (IntV).

Schwerpunkt des Aufenthaltsgesetzes sind Regelungen zu den Rahmenbedingungen eines Aufenthaltes von Drittstaatern im Bundesgebiet. Es enthält insbesondere die maßgeblichen Vorgaben für eine erlaubte Einreise (§§ 13–15a AufenthG) und einen erlaubten Aufenthalt (§§ 3–12a AufenthG) im Bundesgebiet. Im Aufenthaltsgesetz sind mögliche Aufenthaltstitel (§ 4 AufenthG) enumeriert, die erlaubten Zuwanderungspfade aufgeführt sowie die Voraussetzungen für die Erteilung eines Aufenthaltstitels festgeschrieben (§§ 5, 18–38a AufenthG). Das Aufenthaltsgesetz enthält daneben aber auch Vorgaben zur Beendigung des Aufenthaltes (§§ 50–56a AufenthG) und zur Durchsetzung einer etwaigen Ausreisepflicht (§§ 57–62c AufenthG). Die Besonderheiten des Verwaltungsverfahrens werden geregelt (§§ 71–91g AufenthG) sowie Straftaten und Ordnungswidrigkeiten festgelegt (Ausländerstrafrecht, §§ 95–98 AufenthG).

Das Aufenthaltsgesetz regelt weiter die erwerbsrechtliche Position von Drittstaatern, die sich im Bundesgebiet aufhalten (§ 4a AufenthG). Zuletzt setzt es den Rahmen für eine Integration von Drittstaatern in die Gesellschaft (§§ 43–45a AufenthG).

3.2.6 Aufenthaltsverordnung

Die Aufenthaltsverordnung (AufenthV, BGBl 2004 I, S. 2945, zuletzt geändert durch Art. 5, 10 G zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters, BGBl 2021 I, S. 2467) ergänzt die Regelungen des Aufenthaltsgesetzes im Bereich der Einreise und des Aufenthaltes (Hailbronner 2017 Rn. 32). Sie konkretisiert u.a. die Erfordernisse der Passpflicht des § 3 AufenthG (§§ 2–14 AufenthV), enthält Befreiungen vom in § 4 AufenthG aufgestellten Erfordernis des Aufenthaltstitels (§§ 15–30 AufenthV) und ergänzt das Visumserfordernis des § 6 Abs. 3 AufenthG. So regelt die Aufenthaltsverordnung verschiedene Zustimmungserfordernisse zur Erteilung eines Visums sowie das beschleunigte Fachkräfteverfahren (§§ 31–38 AufenthV). Nicht zuletzt enthält die Aufenthaltsverordnung Fallgestaltungen, in denen ein Aufenthaltstitel im Inland eingeholt werden kann (§§ 39–41 AufenthV). Ebenfalls finden sich Vorgaben zur Erhebung von Gebühren (§§ 44–54 AufenthV) sowie die Führung von Ausländerdateien durch die Ausländerbehörden und deutschen Auslandsvertretungen (§§ 62–70 AufenthV).

3.2.7 Beschäftigungsverordnung

Das Aufenthaltsgesetz überschneidet sich in weiten Teilen mit den originären Kompetenzen der Arbeitsverwaltung: Zum einen ist die Zuwanderung von Arbeitskräften ein detailliert geregelter Einwanderungspfad (§§ 18–21 AufenthG). Zum anderen hat der Aufenthaltstitel eine Entscheidung über die Zulässigkeit einer Erwerbstätigkeit von Ausländern, die sich zu anderen Zwecken im Bundesgebiet aufhalten, zu treffen (§ 4a AufenthG).

Die erforderliche Einbindung der Arbeitsverwaltung in diese Prozesse geschieht durch Zustimmungserfordernisse der Arbeitsverwaltung in diese Entscheidungen (§ 39 AufenthG), die – gegenüber dem Ausländer – die Ausländerverwaltung trifft (sog. One-stop-Government; Dippe 2021, AufenthG § 39 Rn. 5). Die dabei von der Arbeitsverwaltung zu beachtenden Erfordernisse konkretisiert die Beschäftigungsverordnung (§ 42 AufenthG; Hailbronner, 2017 Rn. 33–35).

Die Beschäftigungsverordnung (BeschV, BGBl 2013 I, S. 1499, zuletzt geändert durch Art. 1 7. VO zur Änderung der BeschV, BGBl 2021 I, S. 1253) öffnet den Arbeitsmarkt für Arbeitskräfte außerhalb der EU (Hailbronner 2017, Rn. 34). Sie dient der Steuerung der Zuwanderung ausländischer Arbeitnehmer und deren Zulassung zum Arbeitsmarkt (§ 1 Abs. 1 BeschV).

Die Beschäftigungsverordnung enthält konkrete Aussagen, in welchen Fällen die Zustimmung der Arbeitsverwaltung zur Erteilung eines Aufenthaltstitels bzw. zur Genehmigung einer Erwerbstätigkeit erforderlich ist und – soweit erforderlich – unter welchen Voraussetzungen bzw. für welche Berufssparten eine Genehmigung erteilt werden kann (§ 1 BeschV). Dazu differenziert sie zwischen sog. qualifizierten Beschäftigungen (§§ 2–9 BeschV) und vorübergehenden Beschäftigungen (§§ 10-15c BeschV). Auch Ausländer mit einem humanitären Aufenthaltstitel sowie Duldungsinhaber sollen zum Arbeitsmarkt zugelassen werden können (§§ 31, 32 BeschV; Hailbronner 2017, Rn. 34). Gering qualifizierte Drittstaatsangehörige können ausnahmsweise zugelassen werden.

3.2.8 Integrationsverordnung

Der Besuch von Integrationskursen ist das zentrale Steuerungselement für die Integration von Drittstaatern in die Gesellschaft (§ 44 AufenthG). Die Festlegung der Einzelheiten der Integrationskurse hat das Aufenthaltsgesetz an die Bundesregierung delegiert (§ 43 Abs. 4 AufenthG), die zu diesem Zweck die Integrationsverordnung (IntV, BGBl 2004 I, S. 3370, zuletzt geändert durch Art. 171 11. ZuständigkeitsanpassungsVO, BGBl 2020 I, S. 1328) erlassen hat. Diese legt die Zuständigkeiten für die Durchführung der Integrationskurse (§ 1 IntV) sowie die Kursträger (§§ 18–21 IntV), die Teilnahmeberechtigungen und die Kursgebühren (§§ 4–9 IntV), vor allem aber deren Struktur, Dauer und Inhalte fest (§§ 10–17 IntV).

3.2.9 Asylgesetz – Schutzsuchende

Das Asylgesetz (AsylG, BGBl 2019 I, S. 1798, zuletzt geändert durch Art. 9 G zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters, BGBl 2021 I, S. 1798) ist das zentrale Gesetz für Schutzsuchende. Es enthält einen Teil der Schutzgründe, regelt das Schutzverfahren und nicht zuletzt auch die Rechtsstellung Schutzsuchender während des Verfahrens.

Schutzgründe: In der Praxis ist vor allem der internationale Schutz von hoher praktischer Bedeutung. Zu diesem zählt zum einen die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft, der vor einer individuellen Verfolgung schützen soll (§§ 3–3e AsylG), zum anderen der internationale subsidiäre Schutz, der auch bei allgemeinen Gefahren, typischerweise Bürgerkriegssituationen, einen Schutz ermöglicht (§ 4 AsylG). Nicht im Asylgesetz geregelt ist der Anspruch auf Asyl (Art. 16a GG, § 1 Nr. 1 AsylG) sowie der sog. nationale subsidiäre Schutz (Abschiebeverbote gem. § 60 Abs. 5 und Abs. 7 AufenthG (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Rn. 34; § 5 Abs. 1 S. 2 AsylG).

Schutzverfahren: Vor allem regelt das Asylgesetz das Schutzverfahren. Es legt die Zuständigkeit für die Entscheidung über das Schutzbegehren sowie allen damit zusammenhängenden Fragen in den Verantwortungsbereich des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (§ 5 AsylG). Die Besonderheiten der Einleitung des Schutzverfahrens sind hier ebenfalls geregelt (§§ 18–22a AsylG), wie auch das Schutzverfahren selbst (§§ 23–33 AsylG) einschließlich des Flughafenverfahrens, das bei einer Einreise des Schutzsuchenden auf dem Luftweg zur Anwendung kommt (§ 18a AsylG). Wird der Schutzsuchende abgelehnt, so regelt das Asylgesetz weiter das Verfahren zur Aufenthaltsbeendigung (§§ 34–43 AsylG) und enthält Regeln für den Rechtsschutz gegen Entscheidungen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge. So ist etwa der Widerspruch gegen dessen Entscheidungen ausgeschlossen (§ 11 AsylG) Besonderheiten gelten auch für das sich etwa anschließende Klageverfahren (§§ 74–83c AsylG). So gilt etwa bei einer Ablehnung des Schutzgesuchs im Vergleich zu sonstigen Verfahren eine verkürzte Frist zur Erhebung der Klage von 2 Wochen (§ 74 Abs. 1 Halbs. 1 AsylG), bei einer qualifizierten Ablehnung (als unzulässig oder offensichtlich unbegründet) von lediglich einer Woche (§§ 74 Abs. 1 Halbs. 2, 34a Abs. 2 S. 1 und 3, 36 Abs. 3 AsylG).

Das Aufenthaltsgesetz bleibt komplementär anwendbar (Hailbronner 2017, Rn. 36). Das ist etwa bedeutsam bei der Ausweisung Schutzsuchender oder der Rückführung von Antragstellern (Hailbronner 2017, Rn. 36). Auch die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis – bei Schutzgewährung – richtet sich dann nach dem Aufenthaltsgesetz.

Rechtsstellung Schutzsuchender während des Verfahrens: Zuletzt regelt das Asylgesetz die grundlegenden Rahmenbedingungen für den Aufenthalt Schutzsuchender während des Asylverfahrens: So findet sich hier der besondere Aufenthaltstitel (Aufenthaltsgestattung, § 55 AsylG) sowie Vorgaben für deren Unterbringung (§§ 44–54 AsylG) und die Zulässigkeit einer Erwerbstätigkeit.

3.2.10 Sozialleistungen und Asylbewerberleistungsgesetz

Der Zugang zu Sozialleistungen ist hingegen grundsätzlich nicht Gegenstand des Aufenthaltsrechts. In diesem Bereich verhalten sich vielmehr die jeweiligen Gesetze selbst dazu, unter welchen Voraussetzungen Drittstaatsangehörige leistungsberechtigt sind (etwa § 7 Abs. 1 S. 2 SGB II, § 23 SGB XII, § 8 Abs. 2 BAföG [Bundesausbildungsförderungsgesetz], § 1 Abs. 3 BKGG [Bundeskindergeldgesetz ], § 1 Abs. 7 BEEG [Bundeselterngeld und -elternzeitgesetz], § 6 Abs. 2 SGB VIII).

Für einen Teil der Drittstaater, deren Aufenthalt lediglich vorübergehend ist, ist mit dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG, BGBl 1997 I, S. 2022, zuletzt geändert durch Art. 8 KitafinanzhilfenänderungsG, BGBl 2021 I, S. 2020) ein „Sondersozialrecht“ für bestimmte Ausländergruppen mit einem voraussichtlich lediglich vorübergehenden Aufenthalt geschaffen worden (Janda 2013, S. 175). Es betrifft vor allem Schutzsuchende, Kriegsflüchtlinge, vollziehbar zur Ausreise verpflichtete Ausländer sowie ihre Ehegatten (§ 1 Abs. 1 AsylbLG).

Das Asylbewerberleistungsgesetz differenziert zwischen drei Leistungsarten:

Grundleistungen (§§ 3, 3a AsylbLG): Die Grundleistungen umfassen Leistungen zur Deckung des notwendigen Lebensbedarfs, einschließlich des notwendigen persönlichen Bedarfs zur Deckung persönlicher Bedürfnisse (§ 3 Abs. 1 AsylbLG). Das Asylbewerberleistungsgesetz enthält insoweit Regeln zur Leistungserbringung (Geld- oder Sachleistungen, § 3 Abs. 2, Abs. 3 AsylbLG) sowie zum Leistungsumfang (§ 3a AsylbLG).
Leistungen bei Krankheit, Schwangerschaft und Geburt (§ 4 AsylbLG). Geregelt ist die Behandlung von Schmerzzuständen sowie akuten Erkrankungen, Vorsorgeuntersuchungen sowie die zahnmedizinische Versorgung (§ 4 Abs. 1 AsylbLG). Weiter finden sich Ansprüche werdender Mütter sowie Wöchnerinnen (§ 4 Abs. 2 AsylbLG).
Sonstige Leistungen können nach Ermessen erbracht werden, soweit sie unerlässlich sind (§ 6 AsylbLG).

Erklärtes Ziel des Asylbewerberleistungsgesetzes war es bereits von Beginn an, die existenzsichernden Sozialhilfeleistungen auf die Situation eines (mit Blick auf die asylrechtlichen Regeln) erwartbar kurzen und vorübergehenden Aufenthaltes anzupassen (BT-Drs. 12/4451, S. 5; Wahrendorf 2017, AsylbLG Einl. Rn. 5). Dementsprechend bewegen sich die Leistungen teilweise unter dem Sozialhilfeniveau (Hailbronner 2017, § 2 Rn. 48). Weitere Einschränkungen (§ 1a AsylbLG) sind möglich, aber auch eine Ausweitung auf das Sozialhilfeniveau nach 18 Monaten (§ 2 AsylbLG).

3.2.11 Staatsangehörigkeitsgesetz

Das Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG, Reichsgesetzblatt [RGBl] 1913 I, S. 583, zuletzt geändert durch Art. 10 RegistermodernisierungsG, BGBl 2021 I, S. 591) regelt die möglichen Zugänge zur deutschen Staatsangehörigkeit, aber auch den Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit.

Der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit ist insbesondere durch Geburt (§ 4 StAG) und Einbürgerung (§§ 8–16 StAG) möglich. Einen markanten Einschnitt bildet in diesem Bereich vor allem die seit 2001 geschaffene Möglichkeit des Erwerbs der deutschen Staatsangehörigkeit durch Kinder gut integrierter ausländischer Eltern ab Geburt (§ 4 Abs. 3 StAG). Spätaussiedler erwerben die deutsche Staatsangehörigkeit im Zeitpunkt der Ausstellung der Spätaussiedlerbescheinigung (§ 7 StAG i.V. mit § 15 BVFG).

Verlusttatbestände sind hingegen etwa der Erwerb einer ausländischen Staatsangehörigkeit (§ 25 StAG), die Adoption eines Kindes durch einen Ausländer (§ 27 StAG) oder die Ableistung von Wehrdienst in fremden Streitkräften (§ 28 StAG).

3.3 Völkerrecht

3.3.1 Überblick

Völkerrecht kann auf völkerrechtlichen Verträgen (Krajewski 2020, S. 63) oder Völkergewohnheitsrecht (a.a.O., S. 91) beruhen.

Völkerrechtliche Verträge werden zwischen zwei oder auch mehreren Staaten geschlossen. Diese Konventionen gelten zunächst nur zwischen den Staaten und bilden Staatenverpflichtungen. Innerstaatlich verbindlich werden sie für Deutschland durch eine Transformation in innerstaatliches Recht auf der Basis eines Transformationsgesetzes (Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 31). Sie nehmen dann den Rang eines regulären innerstaatlichen Gesetzes ein (Hailbronner 2017, Rn. 60), stehen also unterhalb der Verfassung und auf gleicher Ebene wie andere Bundesgesetze. Soweit ihre Bestimmungen hinreichend konkret und unbedingt sind, sind sie unmittelbar anwendbar (Hailbronner 2017, Rn. 60). In diesem Rahmen lassen sich auch konkrete Ansprüche für betroffene Individuen herleiten.

Im Verhältnis zum EU-Recht gehen völkerrechtliche Verträge – wie alle anderen innerstaatlichen Vorschriften – dem EU-Recht nach (Hailbronner 2017, Rn. 61).

Die im Bereich des Ausländerrechts bedeutsamsten Abkommen sind die Europäische Menschenrechtskonvention und die Genfer Flüchtlingskonvention.

Völkergewohnheitsrecht wird durch eine allgemeine Übung der Staaten geschaffen, durch die sich deren Anerkennung als rechtlich verbindlich ausdrückt (Krajewski 2020, S. 92 f.). Völkergewohnheitsrecht ist automatisch Bestandteil des Bundesrechts. Seine Regeln erzeugen unmittelbar Rechte und Pflichten für die Bewohner des Bundesgebietes. Im Rang geht es den innerstaatlichen Gesetzen vor (Art. 25 GG).

3.3.2 Genfer Flüchtlingskonvention

Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention, BGBl 1953 II, S. 559) definiert den Begriff des „Flüchtlings“ (Art. 1 GFG). Darüber hinaus legt sie weitgehende Verpflichtungen der Staaten zum Umgang mit Schutzsuchenden fest. Von besonderer Bedeutung ist vor allem das Verbot der Ausweisung und Zurückschiebung (sog. Refoulement-Verbot; Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Rn. 39) in Art. 33 Abs. 1 GFK: Art. 33 Abs. 1 GFK verbietet den vertragsschließenden Staaten, einen Flüchtling in irgendeiner Weise über die Grenzen von Gebieten auszuweisen oder zurückzuweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.

Das Refoulement-Verbot aus Art. 33 Abs. 1 GFK ist nicht nur völkervertraglich gewährleistet, sondern gilt auch völkergewohnheitsrechtlich (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Rn. 39). Dadurch geht es den einfachgesetzlichen Normen im Rang vor (Art. 25 GG).

Einfachgesetzlich ist das Refoulement-Verbot der Genfer-Flüchtlingskonvention in § 60 Abs. 1 AufenthG und in § 3 AsylG verankert und bildet so die Basis für den internationalen Flüchtlingsschutz.

3.3.3 Europäische Menschenrechtskonvention

Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK, BGBl 1952 II, S. 685, 935) schützt verschiedene Grundrechte. Sie enthält etwa das Verbot der Folter (Art. 3 EMRK) oder aber auch das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens (Art. 8 EMRK). Verletzungen ihrer Rechte können vor einem gesonderten Gericht, dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) geltend gemacht werden (Art. 19 ff. EMRK).

Die Europäische Menschenrechtskonvention nimmt ebenfalls eine besondere Stellung im innerstaatlichen Recht ein: Denn die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist auch für die innerstaatlichen Gerichte bei deren Entscheidungen zu berücksichtigen (Reinhardt und Kluth 2017, § 2 Rn. 33). Zudem haben die deutschen Gerichte die Europäische Menschenrechtskonvention zu beachten, sofern nicht Verfassungs- oder ein anderes höherrangiges Recht entgegensteht (a.a.O., § 2 Rn. 32). Dadurch bewegt sich die Europäische Menschenrechtskonvention faktisch vom Rang her auf Verfassungsebene (a.a.O., § 2 Rn. 34).

Im Aufenthaltsrecht selbst sind ihre Garantien explizit in § 60 Abs. 5 AufenthG aufgenommen und bilden die Basis für den nationalen subsidiären Flüchtlingsschutz.

3.4 Assoziationsrecht

3.4.1 Überblick

Es gibt verschiedene Assoziierungsabkommen zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten einerseits und anderen Staaten andererseits. Bei diesen handelt es sich um völkerrechtliche Verträge, die für besondere Kategorien von Drittstaatern eine bevorrechtigte Stellung schaffen (Hailbronner 2017, Rn. 52). Aufenthaltsrechtlich praktisch am bedeutsamsten ist das zwischen der damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Türkei abgeschlossene Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und der Türkei (BGBl 1964 II, S. 509; Hailbronner 2017, Rn. 1527).

Der EuGH rechnet die Assoziation und im Gefolge auch die assoziationsrechtlichen Regelungen zum integralen Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung (EuGH, Urt.v. 20.9.1990 – Rechtssache [Rs.] C-192/89 – Sevince, Amtliche Sammlung der Entscheidungen des EuGH [Slg.] 1990, I-3497; dazu auch Hailbronner 2017 Rn. 57). In der Konsequenz genießen die dahingehenden Vorschriften den Rang von EU-Recht und gehen insbesondere dem Aufenthaltsgesetz vor (Hailbronner 2017, Rn. 57; Reinhardt und Kluth 2017, § 7 Rn. 14).

3.4.2 Assoziationsratsbeschluss 1/80 – Türkische Staatsangehörige

Das zwischen der EWG und der Türkei geschlossene Assoziationsabkommen sollte nicht zuletzt auch den EU-Beitritt der Türkei vorbereiten (Hailbronner 2017, Rn. 1527). Diverse Regelungen im Gefolge dieses Abkommens räumten türkischen Staatsangehörigen dementsprechend bereits eine Sonderstellung im Vergleich mit sonstigen Drittstaatern ein. Zu diesen zählen insbesondere das Zusatzprotokoll vom 23.11.1970 (BGBl 1972 II, S. 385) sowie der Beschluss Nr. 1/80 des Assoziationsrates vom 19.9.1980 über die Entwicklung der Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Türkei (Assoziationsratsbeschluss [ARB] 1/80).

Vor allem der Assoziationsratsbeschuss 1/80 enthält wichtige Sonderregeln für türkische Arbeitnehmer. So erlangen diese nach einer mehrjährigen Beschäftigung einen Anspruch auf Verlängerung ihrer Arbeitserlaubnis (Art. 6 ARB 1/80). Gleiches gilt für deren Familienangehörigen (Art. 7 ARB 1/80). Der EuGH hat daraus eine implizite aufenthaltsrechtliche Begünstigung türkischer Arbeitnehmer, die bereits dem Arbeitsmarkt eines Mitgliedsstaats angehören, und deren Familienangehörigen abgeleitet (EuGH, Urt.v. 6.6.1995 – Rs. C-434/93 - Bozkurt, Slg. 1995, I-1475).

Darüber hinaus enthält Art. 13 ARB 1/80 ein an die vertragsschließenden Mitgliedstaaten gerichtetes Verbot, neue Beschränkungen für türkische Arbeitnehmer und deren Familienangehörigen einzuführen (sog. Stand-Still- oder Stillhalteklausel; Kurzidem 2017, § 7 Rn. 74). Das fixiert die Rechtsstellung türkischer Arbeitnehmer und deren Familienangehörigen in bestimmten Bereichen auf den aufenthaltsrechtlichen Rechtszustand von 1980 (Kurzidem 2017, § 7 Rn. 76). Aus diesem Grunde gelten etwa neue nationale Regelungen, die gegenüber der damaligen Rechtslage eine Verschlechterung der Rechtsstellung türkischer Arbeitnehmer und deren Familienangehörigen beinhalten, ihnen gegenüber nicht.

Mit Blick darauf, dass die Regelungen des ARB 1/80 den Rang von EU-Recht einnehmen und insbesondere dem Aufenthaltsgesetz vorgehen (Hailbronner 2017, Rn. 57), hat der EuGH das solchermaßen gemeinschaftsrechtlich gewährte Aufenthaltsrecht türkischer Staatsangehöriger der aufenthaltsrechtlichen Position von Unionsbürgern weitgehend angeglichen (EuGH, Urt.v. 6.6.1995 – Rs. C-434/93 – Bozkurt, Slg. 1995, I-1475; auch Hailbronner 2017, Rn. 1535). So richtet sich auch die Aufenthaltsbeendigung von assoziationsberechtigten türkischen Staatsangehörigen nach den für Unionsbürger geltenden Regelungen (Hailbronner 2017, 2 Rn. 57).

Dieses sog. assoziationsrechtliche Aufenthaltsrecht überlagert die aufenthaltsrechtliche Rechtsstellung türkischer Staatsangehörige nach dem nach wie vor für sie einschlägigen Aufenthaltsgesetz. Ohne dass ihr – nach dem Aufenthaltsgesetz nach wie vor erforderlicher – Aufenthaltstitel dies ausweist, folgt die Behandlung assoziationsberechtigter türkische Staatsangehöriger anderen Regeln als die sonstiger Drittstaater (Hailbronner 2017 Rn. 57). All dies erschwert sowohl die Ermittlung des anwendbaren Rechts als auch dessen Anwendung in diesem Bereich erheblich (Kurzidem 2017, § 7 Rn. 75).

4 Das Zusammenspiel des Rechts bezogen auf die einzelnen Gruppen

Der folgende Überblick unternimmt den Versuch einer systematisierenden Zusammenschau des Zusammenspiels der verschiedenen Rechtsordnungen der unterschiedlichen Ebenen bezogen auf die unterschiedlichen Gruppen von Migranten:

Abbildung 3: Zusammenspiel der verschiedenen Rechtsordnungen bezogen auf die einzelnen Gruppen (eigene Darstellung)

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7 Informationen im Internet

Bundesamt für Migration und Flüchtlinge
Pro Asyl
Informationsverbund Asyl & Migration (Rechtsprechungsdatenbank und Artikelsammlung)

Verfasst von
Prof. Dr. Annegret Lorenz
Professorin für Recht mit Schwerpunkt Familien-, Betreuungs- und Ausländerrecht am Fachbereich Gesundheits- und Sozialwesen der Hochschule Ludwigshafen am Rhein

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