Bildungspolitik

Jelena Büchner, Prof. Dr. Rita Nikolai

veröffentlicht am 27.06.2022

Unter Bildungspolitik sind Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse zu verstehen, die die institutionelle Gestaltung von Bildung und das pädagogische Handeln an Bildungseinrichtungen beeinflussen.

Überblick

1 Zusammenfassung

Bildungspolitik umfasst soziale Interaktionen, die sich auf die Organisation und die vermittelnden Inhalte in Bildungsinstitutionen beziehen. In Deutschland ist Bildungspolitik durch komplexe Akteur:innenkonstellationen (OECD, UNESCO, EU, BMBF, Kultusministerium, KMK; Stadträte, Kreistage und Bildungseinrichtungen) und verschiedene Entscheidungsebenen (international, national, regionalen, lokal sowie die Ebene der Bildungseinrichtungen) gekennzeichnet. Zudem ist sie in hohem Maße geschlechtlich segregiert. Frauen sind auf der Ebene der bildungspolitischen Entscheidungen deutlich seltener vertreten als auf der Ebene der „bildungspolitischen Praxis“.

2 Einleitung

„Bildung ist immer soziale Bildung. Sie ist von soziostrukturellen Voraussetzungen und Rahmenbedingungen abhängig; sie wird von sozialen Strukturen der Verteilung von Macht, Reichtum und Ressourcen beeinflusst.“ (Sting 2018, S. 408)

Dieses Zitat des österreichischen Bildungsforschers Stephan Sting weist auf die Abhängigkeit von Bildung von sozioökonomischen Rahmenbedingungen hin. Bildungspolitik in Deutschland berührt in vielen Bereichen das alltägliche Leben von Bürger:innen. Sei es, weil sie selbst Bildungseinrichtungen besuchen oder von Bildungseinrichtungen als Eltern, Großeltern, weiteren Angehörigen, aber auch als Freunde oder Nachbar:innen betroffen sind. Ebenso sind im Bildungsbereich viele Personen mit unterschiedlichen Ausbildungen und Qualifikationen beschäftigt, etwa Erzieher:innen, Lehrkräfte, Nicht-Lehrpersonal (z.B. in Sekretariaten oder als Hausmeister:innen etc.), Ausbilder:innen in Betrieben, Dozierende an Hochschulen, aber auch als Fortbildner:innen in der Erwachsenenbildung.

Von insgesamt knapp 34 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im März 2021 waren über sechs Millionen Personen in dem Cluster Gesundheit, Soziales, Lehre und Erziehung tätig (StBa 2021d). Das entspricht rund 19 % aller Beschäftigten und es ist v.a. eine weibliche Beschäftigung, denn rund 79 % der Beschäftigten im Bereich von Gesundheit, Soziales, Lehre und Erziehung sind Frauen (StBa 2021d, eigene Berechnungen).

Bereiche der Bildungspolitik reichen von der frühkindlichen Bildung und Schule über Berufsbildung, Hochschulen, Weiter- und Erwachsenenbildung bis hin zu geragogischen Bildungsangeboten. Die Inhalte und Organisation von Bildungseinrichtungen sind mehr als nur eine pädagogische Angelegenheit, denn sowohl die Gestaltung der Curricula, die finanzielle Ausstattung von Bildungseinrichtungen, auch mit qualifiziertem Personal, sowie die Steuerung von Bildungseinrichtungen sind immer zugleich politische Entscheidungen (hierzu bereits Eliot 1959, S. 1036).

Dem britischen Bildungsforscher Maurice Kogan zufolge ist Bildung eine politische Angelegenheit („education is political“) (Kogan 1978, S. 15). An der Steuerung von Bildungseinrichtungen sind vielfältige Akteur:innen und Ebenen beteiligt, die die inhaltlichen, prozessualen sowie institutionellen Rahmenvorgaben beeinflussen. Im vorliegenden Beitrag werden wir den Begriff von Bildungspolitik in seinen vielfältigen Dimensionen beleuchten.

Zunächst wird der Begriff Bildungspolitik definiert, danach werden die Akteur:innen und Entscheidungsebenen von Bildungspolitik in Deutschland vorgestellt. Die Geschlechtersegregation in Bildungspolitik und im Bildungswesen wird angesprochen. Ein Fazit und Hinweise auf offene Forschungsfragen schließen den Beitrag ab.

3 Definition von Bildungspolitik

In Anlehnung an die britische Soziologin Margret S. Archer können in einem weiten Verständnis von Bildungspolitik alle sozialen Interaktionen verstanden werden, die die Organisation und unterrichtete bzw. vermittelte Inhalte in Bildungseinrichtungen beeinflussen (Archer 1985, S. 39). Nach einer Definition des Erziehungswissenschaftlers Oskar Anweiler lässt sich als Bildungspolitik „das Feld gesellschaftlicher Prozesse und politischer Entscheidungen bezeichnen, durch welche die institutionelle Ordnung des pädagogischen Lebens im Gemeinwesen geregelt und aufgrund bestimmter Zielvorstellungen weiterentwickelt wird“ (Anweiler 2001, S. 704). Ein solch weites Verständnis subsumiert unter Bildungspolitik all die Versuche, Input, Prozesse sowie Output von Bildungseinrichtungen zu beeinflussen, und integriert sowohl direkte und indirekte Einflüsse als auch intendierte wie nicht intendierte Konsequenzen.

Um sich jedoch systematisch dem Begriff von Bildungspolitik zu nähern, bietet es sich an, verschiedene Dimensionen zugrunde zu legen. Die Politikwissenschaft kennt drei systematische Dimensionen des Politikbegriffs entlang der sprachlichen Differenzierung im Englischen in polity (Form), policy (Inhalt) und politics (Prozess) (Reuter und Sieh 2009, S. 185). Wenden wir diese Unterscheidung auf dem Feld der Schulpolitik an, so können unter Bildungspolitik die folgenden drei Dimensionen unterschieden werden:

Bildungspolitik als polity, in der die formale Ebene in den Blick genommen wird, bezieht sich auf das bildungspolitische Institutionengefüge und meint Verfassungsgrundsätze (in Deutschland z.B. die Kulturhoheit der Bundesländer in der Schulpolitik), Kompetenzzuweisungen und Entscheidungsprozeduren (z.B. Geschäftsordnungen von Parlamenten auf Bundes-, Landes- oder Kommunalebene), die die Entscheidungsprozesse als eine Art Regelwerk beeinflussen. Ebenso bezieht sich die Polity-Dimension in der Bildungspolitik auf Deutungsmuster und Vorstellungen der Akteur:innen, wie Bildungsprozesse organisiert werden sollten.

Unter Bildungspolitik als policy ist die inhaltliche Dimension von Bildungspolitik zu verstehen. Hierunter fallen inhaltliche Handlungsprogramme, die von Akteur:innen und Instanzen im Schulwesen verfolgt werden (z.B. Integration vs. Differenzierung, Chancengleichheit vs. Elitenförderung), sowie Resultate von bildungspolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen.

Bildungspolitik als politics umfasst den bildungspolitischen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess. Betont wird hier der prozessuale Aspekt von Bildungspolitik, insbesondere für die aus Interessengegensätzen und interessengeleitetem Handeln hervorgehende Konfliktaustragung und Konsensbildung.

Wer bildungspolitische Analysen vornimmt, sollte daher immer auch explizit machen, welche Dimension von Bildungspolitik berücksichtigt werden soll.

Bildungspolitik in Deutschland ist charakterisiert durch komplexe Akteur:innenkonstellationen, in denen unterschiedliche Handlungsebenen und Akteur:innen wirken. Rechtliche Vorgaben (z.B. durch das Grundgesetz, Landesverfassungen, Gesetze, z.B. Schulgesetz, Hochschulgesetz, Kinderbildungs- und Betreuungsgesetze, Verordnungen) beeinflussen die Kompetenzverteilungen zwischen Akteur:innen auf den unterschiedlichen Handlungsebenen und begrenzen wie ermöglichen den Handlungsspielraum von bildungspolitischen Akteur:innen.

Wie Abbildung 1 verdeutlicht, sind in Deutschland auf vertikaler Ebene die Entscheidungsebenen entlang der internationalen, nationalen, regionalen und lokalen Ebene sowie der Ebene der Bildungseinrichtungen zu unterscheiden. Zwar haben die Bundesländer in Deutschland nach Art. 70 Abs. 1 GG die alleinige Kompetenz zur Gesetzgebung in der Schulpolitik (sog. Kulturhoheit), soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, jedoch beeinflussen auch die nationale Ebene (Bund) und die internationale Ebene die Bildungspolitik der Bundesländer.

Im Folgenden wird in diesem Abschnitt verdeutlicht, welche Handlungsebenen (international, national, regional, lokal, Einzelschule) und Akteur:innen in der Schulpolitik zu identifizieren sind. Dabei wird auch beleuchtet, welche Kompetenzen und Einflussmöglichkeiten diese haben. Neben den staatlichen Akteur:innen entlang der Entscheidungsebenen ist das Bildungssystem in Deutschland auch durch eine Multipluralität nichtstaatlicher Akteur:innen zu charakterisieren (Hepp 2011), die vertikal auf verschiedenen Ebenen wirken.

Wir gehen zunächst auf die a) verschiedenen Entscheidungsebenen ein und beleuchten dann b) die Vielzahl nichtstaatlicher Akteur:innen. Aus Gründen der Übersichtlichkeit konzentrieren wir uns dabei auf das Feld der Schulpolitik.

4 Entscheidungsebenen

4.1 Internationale und staatliche Ebene

Auf internationaler Ebene beeinflussen internationale Organisationen wie die OECD oder die UNESCO die Bildungspolitik von Nationalstaaten durch „weiche Steuerungsmechanismen“ (Hepp 2011, S. 284), auch wenn diese selbst keine rechtlichen Kompetenzen in der Durchsetzung von Veränderungen haben. Jedoch löste die internationale Schulleistungsstudie PISA, in der die OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) die Testungen von 15-jährigen Schüler:innen regelmäßig durchführt, zahlreiche Reformen in Deutschland aus. Hierzu gehörte etwa die Einführung überprüfbarer Bildungsstandards (Niemann 2015).

Durch die diskursive Verbreitung von Ideen zu Praktiken und Organisation anderer Bildungssysteme beeinflussen Internationale Organisationen die Bildungspolitik der Bundesländer. Zu diesen gehören etwa Ergebnisse der PISA-Studien (z.B. OECD 2019b) oder Berichte der OECD wie „Bildung auf einen Blick“ (OECD 2021), in der auf Basis von vergleichbaren Statistiken die Bildungssysteme der OECD-Mitgliedsstaaten miteinander verglichen werden. Zur diskursiven Verbreitung von Praktiken gehören auch OECD-Reviews zu Stärken, Schwächen und Herausforderungen von einzelnen Bildungssystemen und Handlungsfeldern wie etwa zur frühkindlichen Bildung (z.B. die Starting Strong-Initiative der OECD, siehe hierzu unten „Informationen im Internet“).

Über die Vermittlung diskursiver Praktiken und Standardsetzungen nimmt auch die UNESCO (Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur) Einfluss auf die deutsche Bildungspolitik. Neben regelmäßigen Bildungsberichten wie dem Weltbildungsbericht (z.B. UNESCO 2021) nimmt die UNESCO jedoch auch Stellung dazu, wie etwa Übereinkommen der Vereinten Nationen in Deutschland umgesetzt werden.

Hierzu gehört u.a. das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-Behindertenrechtskonvention, BRK), das Deutschland 2008 ratifizierte. Mit der Ratifizierung verpflichtet sich Deutschland als Vertragsstaat dazu, dass Menschen mit Behinderung Anspruch auf Bildung haben. Im Bereich der Schulpolitik hat sich Deutschland dazu erklärt, „ein inklusives Schulsystem zu gewährleisten, in welchem Schülerinnen und Schüler mit und ohne Behinderung gemeinsam unterrichtet werden“ (Siehr und Wrase 2014, S. 161).

Ein weiteres Übereinkommen der UN ist die Kinderrechtskonvention von 1989, die von Deutschland ebenfalls ratifiziert wurde und bis heute Einfluss auf die bildungspolitische Debatte nimmt, ob Kinderrechte im Grundgesetz aufgenommen werden sollen (Brosius-Gersdorf 2020; Schmahl 2020).

Ebenso wird die Bildungspolitik in Deutschland auf internationaler Ebene durch die Europäische Union beeinflusst. Zur Stärkung des Europäischen Bildungsraums hat die Europäische Union 2021 fünf bildungspolitische Prioritäten für den Zeitraum 2021–2030 formuliert und diese mit Zielvorgaben verknüpft, deren Zielerreichung in jährlichen Umsetzungsberichten überprüft werden sollen. Zu diesen Zielvorgaben gehört etwa, dass bis 2030 der Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Leistungen in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften im Durchschnitt der EU-Mitgliedsstaaten unter 15 % liegen sowie bis 2030 mindestens 96 % der Kinder im Alter zwischen drei Jahren und dem Schulpflichtalter an frühkindlicher Bildung teilnehmen sollen (zu den weiteren Zielvorgaben siehe unten „Informationen im Internet“).

Über weiche Politikinstrumente mit der Methode der offenen Koordination versucht die Europäische Union durch Umsetzungsberichte und Berichte über entsprechende Beispiele, die EU-Mitgliedsstaaten zu Reformanstrengungen im Sinne der Zielvorgaben zu motivieren. Während die Europäische Union in bildungspolitischen Bereichen wie der frühkindlichen Bildung und Schulbildung eine weniger starke Rolle in der Bildungspolitik Deutschlands einnimmt, lässt sich im Bereich der Hochschulbildung ein starker Einfluss feststellen. Mit dem Bologna-Prozess wurde in Deutschland die Hochschulausbildung in den Bundesländern auf das dreistufige System aus Bachelor-, Master und Promotionsstudiengängen umgestellt und mit der Einführung von ECTS-Leistungspunkten (European Credit Transfer and Accumulation System) die gegenseitige europaweite Anerkennung von Studienleistungen und Qualifikationen geschaffen (Knill, Vögtle und Dobbins 2013).

Abbildung 1: Entscheidungsebenen und Akteurinnen in der Schulpolitik in Deutschland (eigene Darstellung. Anmerkung: Für Unterstützung bei der Abbildung danken wir den wissenschaftlichen Hilfskräften Line Saur und Moritz Gawert von der Universität Augsburg)

4.2 Nationale Ebene

Auf der nationalen Ebene – in Deutschland die Bundesebene – ist zunächst als Akteur:in in der Bildungspolitik das BMBF (Bundesministerium für Bildung und Forschung) zu nennen, welches die „Federführung für die Wahrnehmung der bildungspolitischen Grundsatz-, Koordinierungs- und Gesetzgebungsaufgaben“ (Hepp 2011, S. 129) wahrnimmt. Auch wenn das BMBF aufgrund der Kulturhoheit der Bundesländer kaum gesetzgeberisch im Bereich der Schulpolitik wirken kann, bildet das BMBF als Repräsentant und Vermittler ein wichtiges Bindeglied zwischen der europäischen und internationalen Ebene sowie der Ebene der Bundesländer.

So übernimmt der Bund etwa die Verantwortung und Ratifizierung bei internationalen Rechtsakten wie z.B. der UN-Behindertenrechtskonvention, die Deutschland und die Bundesländer dazu verpflichtet, ihre Bildungssysteme an die Vorgaben der Konvention anzupassen. Der Bund ist dabei auf die Kooperation der Bundesländer angewiesen. Infolge der Föderalismusreform von 2006 darf sich der Bund gemäß Art. 104b Abs. 1 des Grundgesetzes nicht mehr finanziell an Maßnahmen der Bundesländer im Schulbereich beteiligen, jedoch wurde neu im Grundgesetz aufgenommen (siehe Art. 91b Abs. 2 GG), dass Bund und Bundesländer bei Schulleistungstests und -evaluationen (z.B. bei der Teilnahme an PISA oder IGLU) zusammenwirken können.

In diesem Zusammenhang gehören auch Berichte und Empfehlungen, wie etwa der seit 2006 gemeinsam von Bund und Ländern alle zwei Jahre vorgelegte Nationale Bildungsbericht (zum jüngsten Bildungsbericht siehe ABB 2020). Jedoch kann der Bund den Ländern „Finanzhilfen für gesamtstaatlich bedeutsame Investitionen sowie besondere, mit diesen unmittelbar verbundene[n], befristete[n] Ausgaben der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der kommunalen Bildungsinfrastruktur gewähren“ (Artikel 104c Grundgesetz). Zu solchen Finanzierungsprogrammen gehört etwa der DigitalPakt Schule (hierzu auch Hartong 2019 und Scheller 2019).

4.3 Regionale Ebene

Die Bundesländer haben nach Art. 70 Abs. 1 Grundgesetz in der Schulpolitik die alleinige Kompetenz zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Ausgestaltung der Schulsysteme, die Regelung der Lehramtsausbildung, Zulassungs- und Prüfungsangelegenheiten sowie die Gestaltung der schulischen Lern- und Lehrprozesse gehören zu den „ureigenste[n] Kernkompetenzen der Bundesländer“ (Wolf 2008, S. 21). Im Gegensatz zu vielen anderen Ländern im internationalen Vergleich ist die Bildungspolitik in den deutschen Bundesländern durch eine starke institutionelle Trennung gekennzeichnet: Schulpolitik gehört in den Gestaltungsspielraum der Kultusministerien, während die Bereiche der frühkindlichen Bildung zum Portfolio der Sozialministerien der Bundesländer zählen (Roßbach 2008). Eine solche institutionelle Aufsplittung gibt es z.B. nicht in Ländern wie Australien, Schweden, Spanien oder Großbritannien (OECD 2019a, S. 196).

Wenn auch zumeist nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner, stimmen sich die Bundesländer in ihrer Schulpolitik über die Ständige Konferenz der Kultusminister (KMK) ab. Die KMK wurde bereits vor Gründung der BRD ins Leben gerufen und existiert als „überregionale Planungs- und Koordinationsinstanz“ (Hepp 2011, S. 110) der Bundesländer bereits seit 1948. Zu den bekanntesten Abkommen als Abstimmungen zwischen den Bundesländern gehören das Düsseldorfer (1955) und Hamburger Abkommen (1964), die ein gegliedertes Schulsystem festschrieben und an dem sich alle Bundesländer in ihrer Schulstrukturgestaltung orientierten (Fuchs 2004). Abgelöst wurde das Hamburger Abkommen 2020 durch die „Ländervereinbarung über die gemeinsame Grundstruktur des Schulwesens und die gesamtstaatliche Verantwortung der Länder in zentralen bildungspolitischen Fragen“ (siehe unten „Informationen im Internet“).

In der Folge wurde auch die „Ständige Wissenschaftliche Kommission der Kultusministerkonferenz“ eingerichtet, die die Länder in Fragen der Weiterentwicklung ihrer Bildungswesen beraten soll. Aufgrund der engen Abstimmung über die KMK sind schulpolitische Alleingänge von Bundesländern selten bis gar nicht durchsetzbar (z.B. Verlängerung der Grundschulzeit oder Abschaffung von Gymnasien als eigenständige Schulform).

4.4 Lokale Ebene und Einzelschulebene

Die Bundesländer sind über gesetzgeberische Hoheit für Landesverfassung und Schulgesetzgebung für die Schulstruktur, Unterrichtsinhalte und -methoden sowie Lehrkräfteausbildung und -versorgung zuständig (innere Schulangelegenheiten). Als Schulträger sind Kommunen verantwortlich für die Schulbauinfrastruktur inklusive der Erhaltung und Neuerrichtung von Schulen, deren Verwaltung, Betriebs- und Sachkosten von Schulen (darunter etwa die Bereitstellung von Lehrmitteln, einschließlich digitaler Endgeräte samt Wartung oder die Beförderung von Schüler:innen) (äußere Schulangelegenheiten). Entscheidungen hierzu werden in Städten und Gemeinden getroffen und die gewählten Stadträte und Kreistage sind die parlamentarischen Entscheidungsgremien in Städten und Gemeinden.

Kommunen organisieren sich zudem in kommunalen Spitzenverbänden wie dem Deutschen Städtetag, dem Deutschen Städte- und Gemeindebund oder dem Deutschen Landkreistag, um ihre Interessen in der Schulpolitik gegenüber den Bundesländern, dem Bund oder gar der internationalen Ebene durchzusetzen (Hepp 2011).

Die unterschiedlichen Entscheidungsebenen in der Schulpolitik in Deutschland schränken zwar einerseits den Handlungsspielraum von einzelnen Schulen ein, doch haben andererseits die einzelnen Schulen durch Schulautonomiereformen in den letzten Jahrzehnten mehr Gestaltungsspielräume und Entscheidungsbefugnisse in organisatorischen Fragen (z.B. Schulorganisation, Personalverantwortung, Budgetierung) als auch in inhaltlichen Fragen (z.B. Schulcurricula, Wahl der Textbücher, Kursinhalte, Kursangebote) erhalten (Nikolai und Helbig 2013).

5 Nichtstaatliche Akteur:innen

5.1 Parteien

Studien zur Bildungspolitik weisen auf die starke Bedeutung von politischen Parteien hin (Busemeyer 2015), denn Parteien entscheiden als Regierungs- wie Oppositionsparteien über Gesetze in den Parlamenten auf den verschiedenen Entscheidungsebenen (Bundestag, Landesparlament, Kreis- oder Stadtparlament). Entscheidungen für Landesverfassungen wie Schulgesetzgebungen hängen von der politischen Macht der Parteien ab, denn diese vertreten unterschiedliche Wählerschichten (Nikolai und Rothe 2013). Als Transmissionsriemen zwischen Staat und Gesellschaft „greifen [Parteien] bildungspolitische Interessen und Präferenzen aus der Gesellschaft auf, bündeln und artikulieren diese und beeinflussen so die öffentliche Meinungsbildung“ (Hepp 2011, S. 67). Politische Parteien in Deutschland beeinflussen als gewählte Regierungs- wie Oppositionsparteien den parlamentarischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess auf den verschiedenen Entscheidungsebenen von Europäischer Union, Bundestag, Landesparlamenten der Bundesländer bis hin zu Stadträten und Kreistagen.

Die schulpolitischen Positionen von Parteien kommen zum Ausdruck in Grundsatzprogrammen, in bildungspolitischen Positionspapieren, Parteitagsbeschlüssen sowie in Wahlprogrammen (hierzu Nikolai und Rothe 2013) und sind eine geeignete Quelle, um Ziele und Strategien von Parteien analysieren zu können. Ebenso können Interviews mit Vertreter:innen von Parteien eine hilfreiche Quelle hierzu sein. Wie Hepp ausführt, beeinflussen Parteien Schulpolitik „nicht nur über die parlamentarischen Wege, sondern auch wenn sie in Landesregierungen den Kultusminister stellen bzw. in der Ministerialverwaltung die politischen Spitzenbeamten (z.B. Staatssekretäre, Abteilungsleiter)“ (Hepp 2011, S. 303).

Die parteipolitische Zusammensetzung von Regierungsparteien kann einen Unterschied in der Schulpolitik ausmachen (Nikolai und Rothe 2013, 2017). Parteipolitische Unterschiede in Positionen lassen sich in Deutschland vor allem in der Schulstrukturfrage beobachten (Helbig und Nikolai 2015), die sich entlang der parteipolitischen Fronten zwischen einem differenzierten und leistungsorientierten, gegliederten Schulsystem feststellen lassen. Jedoch lassen sich Parteieneffekte kaum in statistischen Analysen nachweisen – ein Hinweis darauf, stärker die Prozesse schulpolitischer Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in den Blick zu nehmen (ebd.).

5.2 Verbände von Beschäftigten im Bildungswesen

Verbände von Lehrkräften und Verbänden von Beschäftigten im Bildungswesen (z.B. GEW: Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft, VBE: Verband Bildung und Erziehung, DLV: Deutscher Lehrerverband mit seinen Mitgliedsverbänden) spielen in der Politikgestaltung von Schulen eine wichtige Rolle (Nikolai, Briken und Niemann 2017). So kommt den Interessen, Strategien und organisatorischen Konstellationen der Interessengruppen von Lehrkräften und Beschäftigten im Bildungswesen eine Schlüsselvariable bei den unterschiedlichen Umsetzungen von Bildungsreformen zu und dies jenseits von parteipolitischen, institutionellen und internationalen Faktoren.

Auch die divergente Entwicklung zwischen Ländern und Bundesländern können mit der unterschiedlichen Rolle von Interessengruppen erklärt werden (Dobbins und Nikolai 2019). Um die Positionen von Verbänden der im Bildungswesen Beschäftigen zu erkunden, sind Analysen von Pressemitteilungen und Positionspapieren neben Interviews eine hilfreiche Quelle. Je nach ihrer Position im schulpolitischen Meinungs- und Willensbildungsprozess können Verbände von Beschäftigten im Bildungswesen Reformen blockieren oder auch ermöglichen (Jenner 2021).

Das Ziel der Verbände von Beschäftigten im Bildungswesen besteht in erster Linie darin, die Arbeitsplätze, Arbeitsbedingungen und Gehälter ihrer Mitglieder zu garantieren (Finger 2018). Lehrkräfteverbände wie die GEW, der VBE oder der DLV rekrutieren ihre Mitglieder hauptsächlich aus dem öffentlichen Sektor und der gewerkschaftliche Organisationsgrad von Lehrkräften ist im Allgemeinen hoch. Sie haben verschiedene Möglichkeiten, ihren Einfluss geltend zu machen, indem sie beispielsweise Bündnisse mit politischen Parteien oder Bildungsverwaltungen eingehen. Auch können sie versuchen, die öffentliche Meinung durch Streiks, Demonstrationen und politische Kampagnen zu beeinflussen. Verbände von Beschäftigten im Bildungswesen können dann als eine starke Kraft angesehen werden, wenn die Verbändelandschaft nicht zersplittert ist (Dobbins und Nikolai 2019).

5.3 Verbände der Wirtschaft

In der Bildungspolitik nehmen Verbände der Wirtschaft vor allem in der Berufsbildung eine bedeutsame Rolle ein, schließlich wird die duale Berufsausbildung gemeinsam sowohl von Staat, Gewerkschaften als auch von Unternehmen durch Bereitstellung von Ausbildungsplätzen organisiert (Busemeyer 2009). Doch auch in der Schulpolitik haben Wirtschaftsverbände in der Vergangenheit Reformen beeinflusst (Hepp 2011).

Hierzu gehört etwa die in vielen Bundesländern erfolgte Abschaffung der Hauptschule als eigenständige Schulform, da Interessenverbände wie etwa der Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) oder der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) sich in Bundesländern wie in den Stadtstaaten von Berlin, Hamburg oder Bremen dafür einsetzten, dass die Hauptschule mit anderen Schulformen wie der Realschule und Gesamtschule fusionierten, um wieder mehr qualifizierte Schulabsolvierende für ihre Ausbildungsplatzangebote gewinnen zu können (zu Hamburg s. Edelstein und Nikolai 2013; zu Berlin s. Nikolai 2016).

Ein schulpolitisches Engagement lässt sich jedoch auch auf anderen Feldern wie der Digitalisierung von Schulen beobachten (Förschler 2021). Ähnlich wie bei den schulpolitischen Akteur:innen sowie den politischen Parteien oder Verbänden der Beschäftigten im Bildungswesen sind Stellungnahmen oder Interviews geeignete Quellen, um die schulpolitischen Positionen, Strategien und Einflussmöglichkeiten von Verbänden der Wirtschaft analysieren zu können.

5.4 Kirchen und Religionsgemeinschaften

Während es eine breitere Forschungsbasis zum Einfluss von Lehrkräfteverbänden auf Entscheidungsprozesse im Bildungswesen gibt (für einen Überblick siehe Moe und Wiborg 2017), ist die Forschung zum Einfluss anderer Interessengruppen auf die Schulpolitik meist spärlich, insbesondere zur Rolle von Kirchen und Religionsgemeinschaften als wichtige Träger von Privatschulen. Ihre Durchsetzungsfähigkeit hängt von ihrer Machtposition und Geschlossenheit ab.

Im Zuge der Institutionalisierung nationaler Schulsysteme im 19. Jahrhundert verloren die Kirchen in den europäischen Ländern ihr Monopol (Busemeyer und Nikolai 2021), aber in Ländern wie Österreich, Deutschland und der Schweiz blieben die Kirchen „Teil der staatlichen Schulsysteme, indem sie einen konfessionellen Religionsunterricht sicherstellten“ (Gordt 2019, S. 201). Länder mit einem starken katholischen Erbe (wie in Österreich oder einigen deutschen Bundesländern wie Bayern) haben einen hohen Anteil an Privatschulen. Laut Ansell und Lindvall (2013) haben Länder mit etablierten Kirchen irgendeine Form der Subventionierung von Privatschulen übernommen und haben weniger wahrscheinlich säkularisierte Bildungssysteme. Das Engagement für öffentliche Subventionen für Privatschulen hängt von der Existenz einer etablierten Kirche ab und dem Vetorecht von Kirchen und Religionsgemeinschaften in den jeweiligen Ländern. Auch in diesem Fall können die schulpolitischen Positionen und Einflussmöglichkeiten über die Analyse von Dokumenten und Interviews erkundet werden.

5.5 Nutzer:innen von Schulen

In Forschungen zu Bildungspolitik werden Nutzer:innen von Bildungseinrichtungen wie der Schule kaum in den Blick genommen – dabei stellen sie keine unbedeutenden Akteur:innen dar. Zu der Gruppe der Nutzer:innen von Schulen sind zum einen die Schüler:innen selbst und zum anderen deren Eltern bzw. Erziehungsberechtigten zu zählen (Hepp 2011, 72 ff.). Die Mitwirkungsrechte von Schüler:innen in der Gestaltung des Schullebens sind in den Bundesländern der Bundesrepublik über die Jahrzehnte ausgebaut worden (als gewählte Klassensprecher:innen, Vertreter:innen an Schulen oder in Schüler:innenparlamenten auf Stadt-, Kreis- oder Landesebene). In Kultusministerien und Landtagen haben gewählte Vertreter:innen von Schüler:innen ein Anhörungsrecht. Auch Elternvertretungen haben solche Anhörungsrechte (z.B. Landeselternbeirat, Bundeselternrat, konfessionelle und nicht konfessionelle Elternvertretungen) (Hepp 2011, S. 75).

Eltern steht nach Art. 6 Abs. 2 im Grundgesetz das Erziehungsrecht zu, sodass sie über Bildungsweg und Schulform ihrer Kinder frei wählen dürfen. Demgegenüber steht aber – im Falle einer mangelnden Eignung des Kindes für die gewählte Schulform – das Recht des Staates zur Wahrnehmung der Schulaufsicht (Art. 7 Abs. 1 GG) (Nikolai 2020). Der Staat kann somit in die elterliche Schulwahlfreiheit in Form einer „negativen Auslese“ eingreifen (Füssel et al. 2010, S. 92). Gerade gegen diese Einschränkung des Elternrechts haben Eltern immer wieder in den Bundesländern geklagt und waren dabei erfolgreich, sodass Schulgesetze auch immer wieder verändert worden sind. Hierzu gehört v.a. der Übergang von der Grundschule auf weiterführende Schulen und der Streit darüber, ob Eltern beim Grundschulübergang mitentscheiden dürfen (Helbig und Nikolai 2020).

Eltern können sich aber nicht nur über den Klageweg in die schulgesetzliche Gestaltung und Organisation von Schulen einbringen. Neben Veröffentlichungen von Statements können Vertreter:innen von Schüler:innen und Eltern gemeinsam mit Lehrkräfteverbänden schulpolitische Entscheidungsprozesse in Form von Demonstrationen oder über Volksinitiativen beeinflussen (Rösner 1981; Seifert 2013; Töller et al. 2011) und dabei mitunter auch Reformvorhaben von politischen Parteien verhindern (zum gescheiterten Reformvorhaben der sechsjährigen Primarschule in Hamburg vgl. Edelstein und Nikolai 2013). Elternvertretungen konnten z.B. in Niedersachsen die Abschaffung von Förderschulen verhindern (Jenner 2021).

In der deutschen Bildungspolitik ist eine Vielzahl von Entscheidungsebenen und Akteur:innen beteiligt, jedoch wird kaum debattiert, dass es dabei eine starke Geschlechtersegregation in Bildungswesen und Bildungspolitik gibt. Darauf geht der folgende Abschnitt ein.

6 Die Geschlechtersegregation in Bildungspolitik bzw. im Bildungswesen

Eine Bemerkung vorab: Als Autor:innen reproduzieren wir im vorliegenden Artikel bewusst die vorherrschende binäre Geschlechterordnung, um auf die Schieflage in Bildungspolitik und -praxis hinzuweisen. Die faktische geschlechtliche Vielfalt kann daher in diesem Rahmen nicht weiter berücksichtigt werden.

Für die repräsentative Demokratie in Deutschland ist ein politischer Gender Gap zu verzeichnen: Frauen sind in politischen Spitzenämtern und in innerparteilichen Führungspositionen deutlich unterrepräsentiert. Die Differenzierung nach Leitungsfunktionen zeigt, dass der Frauenanteil mit steigender Führungsebene insgesamt abnimmt. Der durchschnittliche Frauenanteil aller obersten Bundesbehörden (ohne die Zentrale der Deutschen Bundesbank) an Referatsleitungen beträgt 38 %, der an Unterabteilungsleitungen bei 33 % sowie an Abteilungsleitungen, einschließlich Direktor:innen bei 32 %. Für die Ebene der Staatssekretär:innen wurde lediglich ein Frauenanteil von 25 % erreicht (StBa 2021c, S. 6 ff.). Erklärungsmodelle für die Unterrepräsentanz von Frauen beziehen sich vor allem auf die historisch gewachsene Trennung zwischen politischer Öffentlichkeit und Privatheit und deren geschlechtliche Zuweisung (Wiechmann 2019, S. 1245 ff.).

Dies steht im starken Kontrast zu den Beschäftigtenzahlen des Statistischen Bundesamts vom März 2021: Von insgesamt ca. sechs Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten im Cluster Gesundheit, Soziales, Lehre und Erziehung sind ca. fünf Millionen weiblich und ca. eine Million männlich (StBa 2021d). Damit zeigt sich, dass Frauen auf der Ebene der bildungspolitischen Entscheidungen wesentlich seltener vertreten sind als auf der Ebene der bildungspolitischen Praxis – sprich in erziehenden und bildenden Berufen. Dies zeigt auch Abbildung 2, die den Anteil von Frauen im Schulbereich des Schuljahrs 2020/21 darstellt. Der Frauenanteil ist in allen in der Tabelle aufgeführten Schularten und -formen höher als der Männeranteil. Der Gesamtwert der in Voll- und Teilzeit tätigen Frauen beträgt 73 %. Ganz generell sind die Prozentwerte der teilzeitarbeitenden Lehrkräfte bei Frauen höher. So stellen sie heute die Hälfte aller Arbeitnehmer:innen, allerdings sind sie dabei zu einem Großteil in Teilzeitmodellen oder nur geringfügig angestellt.

Dies ist vor allem der Beschäftigung von Frauen mit Care geschuldet, also den Fürsorgetätigkeiten für Kinder oder anderen pflegebedürftigen Personen. Indes zeigt sich das Erwerbsverhalten von Männern durch Faktoren wie Sorgearbeit kaum beeinflusst. Das sogenannte traditionelle Alleinernährermodell, bei dem der Mann in Vollzeit beschäftigt ist und die Frau keiner Erwerbstätigkeit nachgeht, ist bei Paaren mit Kindern zu 20 Prozent vertreten. Noch populärer ist mit 45 Prozent das Zuverdienermodell, in dem der Vater vollzeitbeschäftigt ist und die Mutter in Teilzeit arbeitet (Wagner 2015, S. 2 f.).

In Grundschulen, in denen die jüngsten Kinder vertreten sind, liegt der Frauenanteil – sowohl bei den Vollzeit- als auch bei den Teilzeitlehrer:innen – am höchsten. Dies entspricht dem (durchaus von beiden Geschlechtern reproduzierten) Geschlechtsstereotyp, dass Frauen vor allem für die Arbeit mit kleinen Kindern geeignet sind (Möller-Dreischer 2012, S. 34). In den Schulen der Sekundarstufe I sinkt der Frauenanteil hingegen. So sind Frauen in Voll- und Teilzeit an Hauptschulen zu 65,1 % vertreten, an Realschulen zu 65,7 % und an Gymnasien zu 60,5 %. Frauen sind also auf der ausführenden Ebene des deutschen Bildungssystems stark repräsentiert. Für die Entscheidungsebene lässt sich dies, wie oben gezeigt, jedoch nicht behaupten. Auch Busch (2013) weist darauf hin, dass Männer in Frauenberufen „vergleichsweise häufig die dort wenig vorhandenen Führungspositionen besetzen“ (a.a.O., S. 81).

Der Datenreport 2021 liefert weitere Evidenzen, die auf die Fortsetzung dieses Trends hindeuten. So liegt der Frauenanteil der Studienanfänger:innen im Jahr 2018 im ersten Semester bei 51 Prozent. Jedoch variiert der Anteil stark nach der fachlichen Ausrichtung des Studiums. Der Frauenanteil in den Geisteswissenschaften beträgt 70 Prozent, in den Ingenieurswissenschaften hingegen nur 25 Prozent.

Ähnliches zeigt sich für die geschlechtsspezifische Besetzung von Ausbildungsberufen im Jahr 2018: Frauen ergreifen Berufe wie z.B. Kauffrau für Büromanagement, Medizinische oder Zahnmedizinische Fachangestellte. Daneben sind Berufe im Sozial- und Gesundheitswesen – beispielsweise Gesundheits- und Krankenpfleger:in oder Altenpfleger:in – stark von Frauen besetzt (StBa 2021b, S. 109 ff.). Damit zeigt sich, dass Frauen weiterhin „Frauenberufe“ ergreifen und Männer „Männerberufe“. Erstere sind durch schlechtere Arbeitsmarktchancen gekennzeichnet, d.h. dass diese sich durch eine geringere Arbeitsmarktsicherheit, geringeres Berufsprestige, schlechtere Aufstiegschancen und nicht zuletzt schlechtere Verdienste auszeichnen. Wenn Frauen doch in männerdominierten Berufen arbeiten, stehen diese vor dem – wie oben bereits gezeigten – Problem einer männlich geprägten Berufskultur und die dadurch erschwerte Vereinbarkeit von Familie und Beruf. Zudem sind sie häufig von Diskriminierung und Ausgrenzung durch männliche Vorgesetzte und Kollegen betroffen (Busch 2013, S. 20 ff.).

Tabelle 1: Lehrberuf als Frauenberuf: Anteil von Frauen im Schulbereich 2018 (vollzeit- und teilzeitbeschäftigt) in % (Quelle: StBa 2021a. Hinweis: In Bayern werden Hauptschulen seit dem Schuljahr 2010/11 Mittelschulen genannt. Anmerkung: Für Unterstützung bei der Tabelle danken wir den wissenschaftlichen Hilfskräften Line Saur und Moritz Gawert von der Universität Augsburg)
Schularten	in Vollzeit	in Teilzeit	voll- und teilzeitbeschäftigt
Grundschulen	84,1	95,1	89,3
Schulartunabhängige Orientierungsstufe	77,0	87,2	80,3
Hauptschulen	56,3	86,0	65,1
Schularten mit mehreren Bildungsgängen	63,0	83,4	69,1
Realschulen	54,3	85,5	65,7
Gymnasien	47,6	79,6	60,5
Integrierte Gesamtschulen	58,4	80,7	65,7
Freie Waldorfschulen	57,6	71,0	66,0
Förderschulen	71,4	88,8	77,9
Insgesamt	63,9	86,8	73,0

7 Fazit

An der Bildungspolitik in Deutschland ist eine Vielzahl von Entscheidungsebenen und Akteur:innen beteiligt – was mitunter zu komplexen und langwierigen Entscheidungsprozessen führt. Aufgrund der Kulturhoheit sind die Bundesländer in der Gestaltung ihrer Schulsysteme weitestgehend frei und das Grundgesetz macht hierzu nur wenige Vorgaben (siehe Art. 7 GG). Dennoch gibt es eine hohe Abstimmung zwischen den Bundesländern, daher zeichnen sich die Schulsysteme der Bundesländer durch eine hohe Pfadabhängigkeit aus. Hierzu gehören etwa die Beibehaltung der im internationalen Vergleich frühen Trennung und Aufteilung von Kindern nach der Grundschule auf verschiedene Sekundarschulformen, die Beibehaltung des Gymnasiums als eigenständige Schulform und die Beibehaltung des Förder- und Sonderschulsystems (Nikolai 2020; Helbig und Nikolai 2015).

Doch bei aller festzustellenden Kontinuität in der Schulpolitik haben die Bundesländer auch beträchtliche Wandlungsprozesse vorzuweisen. Hierzu gehören Reformaktivitäten zum Aufbau eines umfassenden Bildungsmonitorings und der Ausbau digitaler Bildungsinfrastrukturen. Wie Handlungsspielräume genutzt werden können und wie sich die verschiedenen Akteur:innen in die Schulpolitik einbringen und dabei Reformen ermöglichen, aber auch behindern, hierzu bieten sich vielfältige Analysemöglichkeiten. Qualitative Untersuchungen etwa in Form von Dokumentenanalysen und auch Analysen von Interviews mit den verschiedensten schulpolitischen Akteur:innen können dabei spannende Einblicke liefern. Dabei ist noch weitgehend unbekannt in der Bildungsforschung, wie Geschlechtersegregationen die Bildungspolitik und -praxis beeinflussen – eine offene Forschungsfrage, die mehr Aufmerksamkeit in der Bildungsforschung erhalten sollte.

8 Quellenangaben

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Ländervereinbarung über die gemeinsame Grundstruktur des Schulwesens und die gesamtstaatliche Verantwortung der Länder in zentralen bildungspolitischen Fragen

Verfasst von
Jelena Büchner
Wissenschaftliche Mitarbeit an der Professur für Pädagogik mit Schwerpunkt Vergleichende Bildungsforschung an der Universität Augsburg
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Prof. Dr. Rita Nikolai
Professorin für Pädagogik mit Schwerpunkt Vergleichende Bildungsforschung an der Universität Augsburg
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Zitiervorschlag
Büchner, Jelena und Rita Nikolai, 2022. Bildungspolitik [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 27.06.2022 [Zugriff am: 15.01.2025]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/332

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