Bildungswesen in Deutschland

Prof. Dr. Reinhold Weiß

veröffentlicht am 10.11.2021

Das Bildungswesen in Deutschland umfasst Bildungsangebote von der frühen Kindheit bis ins hohe Lebensalter. Sie sind größtenteils staatlich reguliert und führen zu anerkannten Abschlüssen. Aufgrund der primären Zuständigkeit der Bundesländer für das Bildungswesen unterscheiden sich die rechtlichen, institutionellen und finanziellen Rahmenbedingungen voneinander.

Überblick

1 Zusammenfassung

Bildung ist ein elementares Bürger- und Menschenrecht. Es schafft die Grundlage für die Wahrnehmung von Grundrechten, wie die Meinungs-, Informations- und Berufsfreiheit sowie die Mitwirkung in einem demokratischen Gemeinwesen. Ziel der Bildung ist die Entwicklung der Persönlichkeit und der Mündigkeit, das heißt des selbstbestimmten und -verantworteten Urteilens und Handelns. Dazu sind Selbst-, Sach- und Sozialkompetenzen erforderlich. Die Grundlagen dafür durch Bildungseinrichtungen und geeignete Bildungsangebote zu schaffen, ist eine elementare staatliche Aufgabe. Im Grundgesetz ist die primäre Verantwortung für das Bildungswesen den Bundesländern übertragen worden.

Das deutsche Bildungswesen ist durch eine große Vielfalt gekennzeichnet. Sie ist zum einen der Kulturhoheit der Bundesländer geschuldet; zum anderen ist sie eine Reaktion auf die vielfältigen Anforderungen an Bildung in den unterschiedlichen Lebensphasen. Bildungsangebote reichen von der frühen Kindheit bis ins hohe Lebensalter. Sie umfassen allgemeine, berufliche und akademische Angebote.

2 Rechtliche Grundlagen

2.1 Staatliche Verantwortung und Erziehungsrecht der Eltern

Artikel 26 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte bestimmt: „Jeder hat das Recht auf Bildung.“ Das bedeutet, dass zumindest die grundlegende Bildung unentgeltlich und obligatorisch sein muss. Die weiterführende fachliche und berufliche Bildung müssen allgemein verfügbar sein, ein Hochschulstudium allen Bürger*innen entsprechend ihren Fähigkeiten offen stehen (Motakef 2006). Das Recht auf Bildung gilt für alle Bürger*innen grundsätzlich ein Leben lang. Dies kommt nicht zuletzt im Konzept des lebensbegleitenden Lernens zum Ausdruck.

Die Gewährleistung einer gleichberechtigten Teilhabe aller Bürger*innen am gesellschaftlichen und beruflichen Leben ist eine zentrale staatliche Aufgabe. Sie findet ihren Ausdruck im Grundgesetz. Art. 7 Abs. 1 GG bestimmt: „Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates“. Damit wird dem Staat die Befugnis zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens übertragen. Er besitzt damit eine umfassende Gestaltungsfreiheit, etwa bei der Errichtung und Schließung von Schulen, der Konzipierung von Bildungsgängen sowie der Festlegung von Zielen und Inhalten des Unterrichts.

Der staatliche Bildungs- und Erziehungsauftrag in Art. 7 GG ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem elterlichen Erziehungsrecht nach Art. 6 Abs. 2 GG gleichrangig. Daraus folgt die Verpflichtung zur Abstimmung und Beteiligung der Eltern in schulischen Angelegenheiten und bei Fragen, die einzelne Kinder unmittelbar betreffen. Die Ausgestaltung der Elternmitwirkung ist in den Schulgesetzen der Länder geregelt (KMK 2018). Sie betrifft das Recht der Eltern zur Wahl der Schule sowie zur Beteiligung in allen erzieherischen Fragen. Es betrifft aber auch die organisierte Mitwirkung von Eltern auf der Ebene der Schule, der Schulträger und der Bundesländer.

Für die Lehrpläne ist grundsätzlich der Staat verantwortlich. Von dieser Regel gibt es indessen eine gewichtige Ausnahme: den Religionsunterricht. Staat und Kirche sind nach dem Grundgesetz prinzipiell getrennt; auch muss der Staat grundsätzlich bekenntnisneutral sein. Gleichwohl verpflichtet Art. 7 Abs. 3 S. 1 GG den Staat zum Religionsunterricht im Schulwesen. Religion muss danach Pflichtfach in allen öffentlichen Schulen (mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen) sein. Für die inhaltliche Ausgestaltung sind indessen die Kirchen und Religionsgemeinschaften zuständig, ebenso für die Lehrerausbildung und die Zulassung von Religionslehrern.

2.2 Kulturhoheit der Bundesländer

Nach den Erfahrungen mit dem Zentralstaat in den Jahren des Nationalsozialismus wollten die Mitglieder des Parlamentarischen Rates, die den Entwurf des Grundgesetzes erarbeitet haben, eine bundesstaatliche Ordnung schaffen. Den Bundesländern wurden deshalb wichtige Entscheidungs- und Handlungsfelder übertragen. Dazu gehört vor allem die sogenannte Kulturhoheit. Sie bedeutet, dass die Bundesländer eigenverantwortlich und nach eigenen Prioritäten über die Bildungs- Wissenschafts- und Kulturpolitik entscheiden können. Die Grundlage dafür ist Art. 30 GG. Er besagt, dass die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt. Die Kulturhoheit bildet nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts den Kern der Eigenstaatlichkeit der Länder.

Die Landesverfassungen formulieren einen rechtlichen Rahmen. Sie enthalten unter anderem Vorgaben zu übergreifenden Bildungszielen, zum Aufbau des Schulwesens, zur Schulpflicht und zur Schulgeldfreiheit sowie zur Elternmitwirkung. Die Bestimmungen der Landesverfassungen werden konkretisiert durch eine Reihe weiterer Gesetze, insbesondere durch Schul- und Hochschulgesetze, Lehrerausbildungsgesetze, Weiterbildungs- und Erwachsenenbildungsgesetze, Bildungsurlaubsgesetze sowie Gesetze für einzelne Berufe oder Berufsgruppen. Im Ergebnis unterscheiden sich die Bildungssysteme der sechzehn Bundesländer zum Teil erheblich voneinander. Das gilt insbesondere für die Schulformen, die Dauer der Schulzeit, die erteilten Unterrichtsfächer und die Lehrerausbildung.

Allerdings tragen die Bundesländer eine Verantwortung für das gesamte Gemeinwesen (KMK 2020), denn sie sind verpflichtet, untereinander und mit dem Bund zusammen zu arbeiten. Zur Koordinierung der Zusammenarbeit in den Bereichen Bildung und Erziehung, Hochschulen und Forschung sowie kulturellen Angelegenheiten haben die Bundesländer 1948 die Ständige Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland – die Kultusministerkonferenz (KMK) – gegründet. Dort wird über die Entwicklung des Bildungswesens beraten und es werden Beschlüsse gefasst. Allerdings haben die Beschlüsse der KMK keinen eigenständigen Rechtscharakter. Es handelt sich um Absichtserklärungen, die erst durch die Landesparlamente in Gesetze oder durch die zuständigen Ministerien in Verordnungen umgesetzt werden müssen. Jedes Land nutzt dabei seinen Spielraum, die Vereinbarungen landesspezifisch umzusetzen. Der zuständige Bundesminister für Bildung und Forschung nimmt an den Beratungen der KMK teil, hat aber lediglich einen Gaststatus.

In den bildungspolitischen Debatten wird der Föderalismus im Bildungswesen kontrovers diskutiert. Während die Bundesländer ihn als Grundlage für einen Qualitäts- und Innovationswettbewerb verteidigen, sehen Kritiker darin eine zentrale Ursache für mangelnde Transparenz, eingeschränkte Durchlässigkeit zwischen den Bildungsgängen sowie Hemmnisse bei der Mobilität der Lernenden und Lehrenden. Beanstandet werden auch eine mangelnde konzeptionelle Stringenz und Kontinuität sowie eine unzureichende Ressourcenausstattung (Bertelsmann-Stiftung, Telekom-Stiftung und Robert-Bosch-Stiftung 2014).

2.3 Eingeschränkte Kompetenzen des Bundes

Der Bund hat nur auf wenigen Gebieten eine verfassungsrechtlich abgesicherte Kompetenz im Bildungswesen (KMK 2019, S. 23/Deutscher Bundestag 2018). Er wird im Wesentlichen nur ergänzend und zur Sicherung einheitlicher Lebensverhältnisse aktiv. Durch die Föderalismusreform im Jahr 2015 wurden die begrenzten Kompetenzen des Bundes nochmals reduziert. So hat er seine Kompetenz zur Rahmensetzung für das Hochschulwesen, den Hochschulbau sowie die Bildungsplanung an die Bundesländer abgegeben.

Die Regelungskompetenzen des Bundes sind zudem auf einzelne Felder sowie unterschiedliche Ministerien verteilt. Neben dem Bundesministerium für Bildung und Forschung haben die Bundesministerien für Wirtschaft, Arbeit und Soziales, Gesundheit sowie Familien jeweils Teilkompetenzen. Im Einzelnen hat der Bund Kompetenzen auf folgenden Feldern (Art. 74 Abs. 1 GG):

Kinder- und Jugendhilfe: Dies findet seinen Ausdruck im Teil acht des Sozialgesetzbuches (SGB VIII).
Außerschulische berufliche Aus- und Weiterbildung: Das Berufsbildungsgesetz (BBiG) und die Handwerksordnung (HwO) regeln die Berufsausbildungsvorbereitung, die außerschulische Berufsausbildung, die berufliche Fortbildung und Umschulung.
Maßnahmen zur Arbeitsförderung sowie Arbeitsmarkt- und Berufsforschung: Auf der Grundlage des Sozialgesetzbuches fördert der Bund Bildungsmaßnahmen in den Bereichen Berufsvorbereitung, Ausbildung, Fortbildung und Umschulung (SGB III ) sowie zur Rehabilitation (SGB IX).
Gewährung von Ausbildungsbeihilfen: Von dieser Kompetenz hat der Bund mit dem BAföG, der Förderung der höheren Berufsbildung (Aufstiegsfortbildung) und durch die Deutschlandstipendien Gebrauch gemacht.
Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse: Auf der Basis dieses Kompetenztitels hat der Bund im Zuge der „Bologna-Reform“ die Umstellung auf Bachelor- und Masterabschlüsse vollzogen.
Berufszulassung: Der Bund ist unter anderem für die Berufszulassung von Rechtsanwält*innen zuständig; desgleichen regelt er die Zulassung in den Heil- und Heilhilfsberufen.
Fernunterricht: Zum Schutz der Teilnehmer*innen am Fernunterricht hat der Bund das Fernunterrichtsschutzgesetz erlassen. Es regelt die Zulassung von Fernlehrangeboten.
Forschungsförderung: Der Bund fördert Forschungseinrichtungen institutionell und durch zahlreiche Förderprogramme. Ebenso fördert er begabte Studierende und den wissenschaftlichen Nachwuchs durch Stipendienprogramme, die über Studienförderwerke vergeben werden.

Darüber hinaus kann sich der Bund an sogenannten Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91b GG beteiligen. Das bedeutet, dass Bund und Länder in Fällen überregionaler Bedeutung aufgrund von Vereinbarungen zur Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenarbeiten können. So arbeiten Bund und Länder bei internationalen Vergleichsuntersuchungen zur Leistungsfähigkeit des Bildungswesens sowie der Bildungsberichterstattung auf dieser rechtlichen Grundlage zusammen (KMK 2019, S. 41).

Eine weitere Ausnahmeregel ist mit dem Art. 104c GG geschaffen worden. Nach diesem Artikel kann der Bund den Gemeinden und Gemeindeverbänden Finanzhilfen zur Finanzierung der Bildungsinfrastruktur gewähren. Damit wurde eine Mitfinanzierung von Aufgaben, die eigentlich in die Zuständigkeit der Länder fallen, durch den Bund geschaffen. Der Versuch des Bundes, über die Mitfinanzierung zugleich Einfluss auf die Qualität der Bildung und damit die Bildungspolitik zu nehmen, stößt allerdings auf den entschiedenen Widerstand der Bundesländer.

2.4 Bildung in privater Trägerschaft

Das Grundgesetz eröffnet in Art. 7 Abs. 4 GG das Recht, private Schulen zu errichten. Dies wird an die Voraussetzung geknüpft, dass diese Bildungsangebote den gleichen qualitativen Anforderungen gerecht werden wie die staatlichen Angebote. Insbesondere dürfen sie in ihren Lehrzielen, in ihrer Ausstattung und den Qualifikationen der Lehrenden nicht hinter denen der öffentlichen Anbieter zurückstehen. Auch soll keine „Sonderung“ der Schüler*innen nach den Besitzverhältnissen der Eltern erfolgen. Aus diesem Artikel erwächst zugleich eine staatliche Schutz- und Förderpflicht von Schulen in privater Trägerschaft.

Im Sekundarbereich sind zwei Typen von Schulen in privater Trägerschaft zu unterscheiden (KMK 2019, S. 32). Ersatzschulen ersetzen und ergänzen öffentliche Schulen. Sie bedürfen einer staatlichen Genehmigung, können jedoch ein eigenes Profil anbieten. Dazu gehören vor allem die konfessionellen Schulen, Internate und Reformschulen (z.B. Waldorfschulen). Davon zu unterscheiden sind Ergänzungsschulen. Sie zeichnen sich durch ein Bildungsangebot aus, das es so in öffentlichen Schulen nicht gibt. Verbreitet sind sie vor allem im beruflichen Schulwesen. Ergänzungsschulen müssen den Schulbehörden nur angezeigt werden. Ein Finanzierungsanspruch gegenüber dem Staat besteht bei ihnen, im Unterschied zu den Ersatzschulen, im Allgemeinen nicht.

2.5 Schulpflicht

In den Schulgesetzen der Bundesländer ist die allgemeine Schulpflicht geregelt (KMK 2019, S. 24). Sie beginnt für alle Kinder in der Regel im Jahr der Vollendung des sechsten Lebensjahres und beträgt neun, in einigen Bundesländern auch zehn Vollzeitschuljahre. Nach dem Abschluss eines Bildungsgangs im Sekundarbereich I gilt eine Berufsschulpflicht von in der Regel drei Jahren Teilzeitschulunterricht. Die Dauer richtet sich nach dem jeweiligen Ausbildungsberuf. Für Jugendliche, die weder in einem Ausbildungsverhältnis stehen noch eine weiterführende allgemeinbildende oder berufliche Schule besuchen, kann die Berufsschulpflicht auch in Vollzeitform in beruflichen Bildungsgängen abgeleistet werden.

Die Schulpflicht gilt grundsätzlich auch für Schüler*innen mit Behinderungen. Traditionell wurden Schüler*innen mit sonderpädagogischem Förderbedarf in gesonderten Bildungseinrichtungen unterrichtet. Das sind Förderschulen, Förderzentren oder Sonderschulen mit einer Konzentration auf die jeweilige Behinderung. Im Jahr 2009 hat die Bundesrepublik die UN-Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen ratifiziert. Damit hat sie sich zu einer „inklusiven“ Bildung verpflichtet. Menschen mit und ohne Behinderung sollen danach grundsätzlich gemeinsam unterrichtet werden. Entsprechend haben die Bundesländer damit begonnen, Förderschulen abzubauen und deren Schüler*innen in den Regelbetrieb zu überführen. Die Erfahrungen zeigen, dass das gemeinsame Lernen die Integration von behinderten Menschen fördern kann (Kemper und Goldan 2019). Voraussetzung ist jedoch eine mindestens ebenso gute Betreuung wie in den Förderschulen. Die ist in den Regelschulen oftmals aber nicht gewährleistet (Wrase 2016, S. 4).

3 Systematisierung des Bildungswesens

Um das Bildungswesen zu strukturieren, wurden verschiedene Systematisierungsansätze entwickelt. Die einzelnen Bildungsgänge und -abschlüsse werden dabei unterschiedlichen Bereichen, Stufen oder Ebenen zugeordnet.

3.1 Vorschlag des Deutschen Bildungsrats

Eine Strukturierung des Bildungswesens nach Sektoren wurde einst vom Deutschen Bildungsrat (1970) eingeführt. Die einzelnen Bildungsgänge werden nach dem Lebensalter der Lernenden und den erzielten Bildungsabschlüssen unterschiedlichen Bereichen zugeordnet.

Zum Elementarbereich gehören die frühkindliche Erziehung und Bildung in Kindergärten und Kindertagesstätten.
Den Primarbereich repräsentieren die Grundschulen.
Zum Sekundarbereich gehören zum einen die allgemeinbildenden Schulen von Klasse 5 bis 10 (Sekundarstufe I), zum anderen die darauf aufbauenden studien- und/oder berufsqualifizierenden Bildungsgänge in den Klassen 11 bis 13 (Sekundarstufe II).
Der Tertiäre Bereich umfasst die hochschulische Bildung, insbesondere an Fachhochschulen und Universitäten.
Den Quartären Bereich repräsentiert die Weiterbildung mit ihren verschiedenen Segmenten, der allgemeinen, politischen, kulturellen, wissenschaftlichen und beruflichen Weiterbildung.

Der Ansatz des Deutschen Bildungsrates hat sich in der Wissenschaft wie auch der Bildungspolitik durchgesetzt. Daneben gibt es weitere Ansätze, die nach Art und Niveau der Bildungsgänge und Abschlüsse weiter differenzieren.

3.2 Deutscher Qualifikationsrahmen

Mit dem Deutschen Qualifikationsrahmen (DQR) wurden alle schulischen, hochschulischen und beruflichen Abschlüsse in einer achtstufigen Hierarchie eingeordnet (Bund-Länder-Koordinierungsstelle 2020, S. 3 f.). Sie sieht – vereinfachend – folgende Zuordnungen vor:

Niveau 1: Berufsausbildungsvorbereitung/Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen (BvB, BvB-Reha)/Berufsvorbereitungsjahr (BVJ)
Niveau 2: Hauptschulabschluss/Berufsfachschule (Berufliche Grundbildung)/Berufsausbildungsvorbereitung/Berufsvorbereitende Bildungsmaßnahmen (BvB, BvB-Reha)/Berufsvorbereitungsjahr (BVJ)/Einstiegsqualifizierung (EQ)
Niveau 3: Mittlerer Schulabschluss/zweijährige duale Berufsausbildung
Niveau 4: Allgemeine und fachgebundene Hochschulreife/Fachhochschulreife/Duale Berufsausbildung (3- und 3 1⁄2-jährige Ausbildungen)/landesrechtlich geregelte Berufsausbildungen an Berufsfachschulen/vollqualifizierende Berufsausbildung nach BBiG/HwO an Berufsfachschulen/berufliche Umschulung nach BBIG
Niveau 5: Erste Fortbildungsstufe (z.B. Zertifizierter IT-Spezialist, Geprüfter Servicetechniker)
Niveau 6: Bachelor und gleichgestellte Fortbildungsabschlüsse (z.B. Staatlich anerkannte Betriebswirte, Geprüfte Industriemeister, Handwerksmeister, Geprüfte Fachkaufleute und Fachwirte)
Niveau 7: Master und gleichgestellte Fortbildungsabschlüsse (z.B. Geprüfte Betriebswirte nach BBiG/HwO, Geprüfte Technische Betriebswirte, Strategische IT-Professionals)
Niveau 8: Doktorat und äquivalente künstlerische Abschlüsse

Die Zuordnung der Abschlüsse zu den einzelnen Niveaus erfolgt aufgrund von Experteneinschätzungen. Sie besagt, dass alle Abschlüsse einer Niveaustufe ein vergleichbares Kompetenzniveau vermitteln. Berechtigungen, etwa in Form einer Zulassung zu weiterführenden Bildungsgängen, sind damit aber nicht verbunden.

3.3 Internationale Klassifikation

Dem internationalen Vergleich von Bildungssystemen und Abschlüssen dient die „International Standard Classification of Education“ (ISCED). Da in vielen Staaten berufliche Bildung im tertiären Bereich stattfindet, ist dieser Bereich entsprechend differenziert. Die aktuelle ISCED-Fassung von 2011 unterscheidet die folgenden neun Levels (BMBF-Datenportal):

Level 0: Vorschulische Erziehung (early childhood education)
Level 1: Grundbildung (primary education)
Level 2: Sekundarbildung I (lower secondary education)
Level 3: Sekundarbildung II (upper secondary education)
Level 4: Postsekundäre Bildung (post-secondary non tertiary education)
Level 5: Tertiäre Bildung, erste Stufe (short cycle tertiary education)
Level 6: Tertiäre Bildung, zweite Stufe (bachelor or equivalent)
Level 7: Tertiäre Bildung dritte Stufe (master or equivalent)
Level 8: Tertiäre Bildung, Forschungsqualifikation (doctoral or equivalent)

Die einzelnen Systematisierungen weisen viele Gemeinsamkeiten auf, dennoch gibt es wichtige Unterschiede bei den Zuordnungen. Das gilt vor allem für berufliche Abschlüsse. So werden anerkannte Fortbildungsabschlüsse im DQR den Niveaus 5, 6 und 7 zugeordnet. In der ISCED-Klassifikation hingegen werden sie überwiegend dem Level 3 und 4 und damit der sekundären oder postsekundären Bildung zugeordnet.

4 Das deutsche Bildungssystem

4.1 Überblick

Deutschland verfügt über ein ausgebautes, regional und fachlich hoch differenziertes Bildungswesen. Ziel der staatlichen Bildungspolitik ist die Sicherstellung einer flächendeckenden Versorgung mit Bildungsangeboten, die Sicherung des Zugangs zu Bildungsangeboten für alle Bürger*innen, die Förderung der Lernenden durch geeignete Bildungsangebote, die Sicherung der Chancengleichheit sowie die Gewährleistung eines hohen Bildungsniveaus in der Bevölkerung.

Der Unterricht an den Schulen findet traditionell halbtags statt. Um Benachteiligungen besser ausgleichen zu können und dem veränderten Erwerbsverhalten von Frauen gerecht zu werden, gibt es inzwischen vermehrt Schulen mit einem Ganztagsunterricht, zumindest einer Betreuung an den Nachmittagen. Die Bundesregierung plant die Einführung eines Anspruchs auf Ganztagsbetreuung an den Grundschulen (Bundesregierung 2021). Bei der Umsetzung ist indessen noch eine Reihe von Fragen zu klären.

Die Grundstruktur des Bildungswesens ist im folgenden Schaubild (KMK 2019) in einer stark zusammengefassten Form beschrieben. Die vielen Unterschiede und Besonderheiten zwischen den Bundesländern, wie auch innerhalb der einzelnen Bundesländer kommen darin nicht zum Ausdruck.

Abbildung 1: Grundstruktur des Bildungswesens in der Bundesrepublik Deutschland (Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland 2019)

4.2 Elementarbereich: Frühkindliche Bildung

Der Einstieg in das Bildungswesen beginnt mit der Phase der frühkindlichen Bildung an Kindergärten und Kindertagesstätten. Ursprünglich ging es vor allem um die Betreuung der Kinder im Alter von ein bis sechs Jahren, das heißt vor Einsetzen der Schulpflicht. Das gemeinsame Spiel, soziales Lernen sowie die Vorbereitung auf den Übergang zur Grundschule waren das Kennzeichen dieser Phase. Bildung im Sinne des systematischen Erwerbs von Kompetenzen und Kulturtechniken, wie erstes Lesen, Schreiben und Rechnen, gehörten in Deutschland traditionell nicht zum Bildungsauftrag. In anderen Ländern hingegen werden die Jahre vor dem Beginn der Pflichtschule bereits als erste Bildungsphase verstanden und durch Lernangebote unterlegt. Inzwischen wird das letzte Jahr vor dem Übertritt in die Grundschule auch in Deutschland als Vorschule gestaltet.

Die Zuständigkeit für die frühkindliche Bildung liegt nicht in den Händen der Schul- oder Bildungsministerien der Länder. Zuständig sind, je nach Bundesland teils die Sozialministerien, teils die Familienministerien. Die Angebotsstrukturen und der Betreuungsumfang sind deshalb zwischen den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich. Während in den westlichen Bundesländern Angebote kirchlicher Träger aus der Wohlfahrtspflege dominieren, sind in den ostdeutschen Bundesländern kommunale Träger vorherrschend (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2020, S. 82).

Aufgrund steigender Nachfrage der Eltern nach Betreuungsangeboten sind die Kapazitäten in den vergangenen Jahren deutlich ausgebaut worden. Dennoch reichen die Angebote nach wie vor nicht aus, um den Bedarf zu decken (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2020, 86). Das gilt vor allem für die Betreuung der Jüngsten. Während es für die über Dreijährigen zu über 90 Prozent Betreuungsplätze gibt, liegen die Betreuungsquoten bei den unter Dreijährigen bei etwa einem Drittel. Zudem gibt es deutliche Unterschiede in den Regionen und Bundesländern. Tendenziell stehen im Osten deutlich mehr Betreuungsangebote zur Verfügung.

Der Bund unterstützt die Bundesländer bei der qualitativen Weiterentwicklung der frühkindlichen Bildung mit erheblichen Finanzmitteln. Grundlage ist das „Gesetz zur Weiterentwicklung der Qualität und zur Teilhabe in der Kindertagesbetreuung (Gute-KiTa-Gesetz)“. Die Mittel werden von den Ländern unterschiedlich genutzt. Während einige damit qualitative Verbesserungen, zum Beispiel eine bessere Betreuung, finanzieren, haben andere Länder die Mittel genutzt, um die Elternbeiträge zu reduzieren.

4.3 Primarbereich: Grundschule für alle

Mit dem Beginn der Schulpflicht, üblicherweise im Alter von sechs oder sieben Jahren, gehen Kinder zur Grundschule. Sie umfasst die Klassenstufen 1 bis 4, in einigen Bundesländern auch zusätzlich die Klassenstufen 5 und 6. Der Primarbereich ist der einzige Bildungsbereich, der von fast allen Schülern*innen gemeinsam besucht wird.

Im Vordergrund des Bildungsauftrags der Grundschule steht das Erlernen von Kulturtechniken wie Lesen, Schreiben und Rechnen sowie das soziale Lernen. Daneben bieten die Grundschulen einen Sachkundeunterricht mit geografischen, historischen oder naturwissenschaftlichen Inhalten, das Erlernen einer ersten Fremdsprache, Musik und künstlerisches Gestalten, Sport und Religion.

Am Ende der Grundschule steht die Entscheidung für den Übergang auf eine weiterführende Schule an. Anstelle der noch in den sechziger Jahren üblichen Auswahlverfahren in Form von Tests und Prüfungen sind heute Schullaufbahnempfehlungen der Grundschulen getreten. Sie sind in den meisten Bundesländern aber nicht verbindlich. Entscheidend ist der Wille der Eltern. Nur ausnahmsweise sind noch ein Probeunterricht oder eine Probezeit vorgesehen.

4.4 Sekundarbereich I: Pflichtschulbereich

Der Sekundarbereich I umfasst alle Schulformen bis zur 10. Jahrgangsstufe. Er deckt somit – zusammen mit dem Primarbereich – die Schulpflicht von 10 Jahren ab.

Das früher in Hauptschulen, Realschulen, Gymnasien und Förderschulen gegliederte Schulwesen ist zunehmend durch integrierte Bildungsgänge ersetzt worden. Zusammengefasst worden sind vor allem die Bildungsgänge an Haupt- und Realschulen. Sie existieren entweder als eigenständige Bildungsgänge in einer neuen Schulform oder sind in einem neuen integrierten Bildungsgang aufgegangen (KMK 2019, S. 112). Die Bezeichnungen sind von Land zu Land unterschiedlich, ebenso die Bildungskonzepte: Mittelschule (Bayern), Regelschule (Thüringen), Sekundarschule (Bremen, Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen), Integrierte Sekundarschule (Berlin), Erweiterte Realschule (Saarland), Verbundene Haupt- und Realschule (Hessen), Regionale Schule (Mecklenburg-Vorpommern), Realschule plus (Rheinland-Pfalz), Regionalschule (Schleswig- Holstein), Oberschule (Sachsen, Brandenburg), Mittelstufenschule (Hessen), Gemeinschaftsschule (Saarland).

Hinzu kommen integrierte Bildungsgänge, die nicht nur die Bildungsgänge von Haupt- und Realschulen umfassen, sondern auch die des Gymnasiums. Die Bezeichnungen lauten: Integrierte Gesamtschule, Kooperative Gesamtschule, Integrierte Sekundarschule (Berlin), Oberschule (Bremen, Niedersachsen), Stadtteilschule (Hamburg), Regionale Schule (Mecklenburg-Vorpommern), Gemeinschaftsschule (Baden-Württemberg, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen) oder Sekundarschule (Nordrhein-Westfalen).

Jedes Jahr verlassen rund 7 Prozent eines Altersjahrgangs den Sekundarbereich I ohne Abschluss (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2020, 143). Einigen gelingt es später noch, durch den Besuch einer weiterführenden (beruflichen) Schule, im Rahmen einer Berufsausbildung oder auf dem zweiten Bildungsweg einen Schulabschluss nachzuholen.

4.5 Sekundarbereich II: Studienvorbereitung

Dem Sekundarbereich II sind alle Bildungsgänge zugeordnet, die sich an den Besuch der allgemeinbildenden Pflichtschule anschließen. Sie umfassen die 11. bis 13. Jahrgangsstufe. Die Bildungsgänge bereiten auf ein anschließendes Studium vor und führen zur Fachhochschulreife, der fachgebundenen oder allgemeinen Hochschulreife. Sie sind entweder an Gymnasien, Oberstufen von Gesamtschulen oder an einer beruflichen Schule (z.B. Fachoberschule oder Berufsfachschule) angesiedelt.

Die gymnasiale Oberstufe gliedert sich in eine einjährige Einführungsphase und eine zweijährige Qualifikationsphase. Die Fächer sind drei Aufgabenfeldern zugeordnet: dem sprachlich-literarisch-künstlerischen, dem gesellschaftswissenschaftlichen und dem mathematisch-naturwissenschaftlich-technischen Aufgabenfeld. Außerdem wird zwischen Grundkursen und Leistungskursen mit höheren Anforderungen differenziert. In der Qualifikationsphase müssen mindestens zwei Fächer auf Leistungskursniveau gewählt werden. Darunter müssen sich zwei der drei Fächer Deutsch, Fremdsprache und Mathematik befinden.

Alle drei Felder müssen auch in der Abiturprüfung vertreten sein. Die Kultusminister haben sich auf einheitliche Anforderungen verständigt (KMK 2008). Sie beschreiben indessen nur einen Rahmen, der von den Ländern jeweils spezifisch ausgestaltet werden kann. Festgelegt ist darin, dass die Abiturprüfung vier oder fünf Prüfungsfächer umfassen muss. Davon müssen mindestens drei schriftliche und ein mündliches Fach sein. Als fünftes Prüfungselement können die Länder eine Jahres- oder Projektarbeit vorsehen. Die Aufgaben für die Prüfung werden landeseinheitlich (mit Ausnahme von Rheinland-Pfalz) durch die Kultusministerien gestellt.

4.6 Sekundarbereich II: Berufsvorbereitung und Berufsausbildung

Ein Großteil der Schulabgänger*innen aus dem Sekundarbereich I mündet in einen mindestens einjährigen beruflichen Bildungsgang ein. Häufig schließen sich weitere Bildungsgänge bis zum Eintritt in den Arbeitsmarkt an. An den berufsbildenden Schulen wird dazu eine Vielzahl an beruflichen Bildungsgängen angeboten. Grundlegend unterschieden werden kann zwischen Bildungsgängen, die

auf eine Berufsausbildung (z.B. Berufsvorbereitungsjahr) vorbereiten,
eine berufliche Grundbildung in einem Berufsbereich (z.B. Berufsgrundschuljahr, Berufsfachschulen, Fachoberschulen) bieten oder
eine anerkannte berufliche Ausbildung in einem landes- oder bundesrechtlich geregelten Ausbildungsberuf vermitteln.

Neben der beruflichen Ausbildung bieten die beruflichen Bildungsgänge auch Möglichkeiten, einen allgemeinbildenden Abschluss zu erwerben. Das kann je nach Bildungsgang der Hauptschulabschluss, die mittlere Reife, die Fachhochschulreife oder die fachgebundene/allgemeine Hochschulreife sein.

Die meisten Bildungsgänge an den berufsbildenden Schulen sind durch Schulgesetze geregelt und unterliegen den Schul- oder Kultusministerien der Länder. Die Ausbildungsgänge in den Sozial-, Gesundheits- und Pflegeberufen hingegen werden an besonderen, teils staatlichen, teils privaten beruflichen Schulen ausgebildet. Zuständig sind je nach Bundesland die Sozial-, Familien- oder Gesundheitsministerien.

Der betriebliche Teil der Berufsausbildung im dualen System obliegt der Kompetenz des Bundes. In den gewerblichen Ausbildungsberufen regeln das BBiG und die HwO den betrieblichen Teil der Berufsausbildung, die Aufgaben der „zuständigen Stellen“ sowie die Organisation der Abschlussprüfungen. Die Zuständigkeiten sind auch hier auf unterschiedliche Ministerien verteilt. Zuständig für die meisten Berufsordnungen ist das Wirtschaftsministerium. Das Bildungsministerium nimmt hierbei eine koordinierte und unterstützende Rolle ein. Für die Gesundheits- und Pflegeberufe liegt die Zuständigkeit im Gesundheitsministerium. Grundlage ist das Pflegeberufegesetz.

In den Ländern besteht zwar eine Berufsschulpflicht, aber kein Recht auf Ausbildung. Gleichwohl besteht das politische Ziel darin, allen jungen Menschen, die dies wünschen, den Zugang zu einer vollqualifizierenden dualen oder vollschulischen Berufsausbildung zu ermöglichen. Trotz vieler Bildungsangebote und Förderprogramme bleiben jedes Jahr etwa 14 Prozent eines Altersjahrgangs ohne Berufsabschluss (BMBF 2020, S. 72). Da ein Berufsabschluss nach wie vor die Grundlage für eine berufliche Karriere darstellt, stellt das Fehlen eines anerkannten Abschlusses ein deutliches Handicap dar. Das Risiko einer prekären Beschäftigung und von Arbeitslosigkeit ist deutlich höher als bei Personen mit einem Berufsabschluss.

4.7 Tertiärbereich: Hochschulen

Inzwischen nimmt gut jeder zweite junge Mensch ein Hochschulstudium auf. Der Anteil der Studienanfänger*innen an der Bevölkerung des entsprechenden Geburtsjahres lag im Jahr 2020 bei rund 55 Prozent (Statista 2021). Auch der tertiäre Bereich des Bildungswesens ist vielgestaltig. Neben Universitäten (inklusive Medizinische und Technische Universitäten) zählen dazu vor allem Fachhochschulen, von denen inzwischen viele nur noch „Hochschule“ im Namen führen. Daneben gibt es Pädagogische Hochschulen, Kunst- und Musikhochschulen, Sporthochschulen, Theologische Hochschulen und Duale Hochschulen. Ebenso zum tertiären Bereich werden Berufsakademien und Fachschulen gerechnet (KMK 2019, S. 155). Berufsakademien bieten in Zusammenarbeit mit Arbeitgebern duale Studiengänge an. Sie unterliegen speziellen Akademiegesetzen. Fachschulen bieten Bildungsgänge an, die zu einem Fortbildungsabschluss auf der Ebene sechs des DQR führen.

Im Semester 2018/19 gab es in Deutschland insgesamt 427 Hochschulen (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2020, S. 178), darunter waren 112 Universitäten und 247 Fachhochschulen. Stark angestiegen ist in der Vergangenheit der Anteil der privaten (Fach-)Hochschulen. Sie müssen in einem Akkreditierungsverfahren durch den Wissenschaftsrat nachweisen, dass sie den gleichen qualitativen Anforderungen wie öffentliche Hochschulen gerecht werden.

Alle Hochschulen bieten mehr als 20.000 Studiengänge an (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2020, S. 180). Davon entfallen 10.500 auf grundständige Studiengänge, die größtenteils zu einem Bachelor-Abschluss führen; 9.600 sind weiterführende Studiengänge, die zu einem Abschluss als Master oder einem Staatsexamen führen. Das Staatsexamen gibt es – neben dem Masterexamen – nach wie vor in den Lehramtsstudiengängen, bei Jurist*innen und Mediziner*innen. Während der Einstieg in das Referendariat, also die zweite Phase der Lehrerausbildung, in den meisten Bundesländern (Ausnahme: Bayern) auch mit einem Masterabschluss möglich ist, ist für die Zulassung als Rechtsanwalt oder Arzt und auch die Ausübung des Richteramtes das Staatsexamen zwingend.

Da der Bund im Zuge der Föderalismusreform auf seine Kompetenz zur Rahmensetzung im Hochschulwesen verzichtet hat, liegt die Zuständigkeit bei den Bundesländern. In der „Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz“ erfolgt eine länderübergreifende Koordination. Der Schwerpunkt liegt allerdings in der Abstimmung von Förderprogrammen zwischen Bund und Bundesländern. Daher sind neben den zuständigen Ministern für das Hochschulwesen auch die Finanzminister beteiligt.

4.8 Quartärer Bereich: Fort- und Weiterbildung

Weiterbildung wird in Anlehnung an den Deutschen Bildungsrat (1970, S. 197) als „Fortsetzung oder Wiederaufnahme einer unterschiedlich langen ersten Bildungsphase“ verstanden. Teilgebiete sind die allgemeine, kulturelle, politische, berufliche und wissenschaftliche Weiterbildung. Dazwischen kann jedoch nicht trennscharf unterschieden werden. Im Mittelpunkt steht die berufliche Weiterbildung. Sie dient der Anpassung an aktuelle oder künftige Anforderungen, der Vorbereitung auf neue und möglicherweise anspruchsvollere Aufgaben oder der beruflichen Qualifizierung für einen gänzlich neuen Beruf.

Für die einzelnen Teilbereiche der Weiterbildung existieren unterschiedliche Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten.

Die Erwachsenenbildung, die von öffentlichen oder anerkannten privaten Trägern verantwortet wird, unterliegt den Erwachsenenbildungs- oder Weiterbildungsgesetzen der Länder. Sie verpflichten die Städte und Gemeinden dazu, ein öffentlich verantwortetes, wohnortnahes und kostengünstiges Angebot an Weiterbildung vorzuhalten. Die wichtigsten Träger dieses Segments sind die Volkshochschulen.
Freistellungsansprüche für die Teilnahme an Maßnahmen der allgemeinen, kulturellen, politischen und teilweise auch der beruflichen Weiterbildung bestehen aufgrund von Bildungsurlaubsgesetzen der Länder. In der Regel können fünf Tage pro Jahr in Anspruch genommen werden.
Die Fortbildung und Umschulung von Arbeitslosen, von Arbeitslosigkeit Bedrohten oder von Arbeitnehmer*innen ohne beruflichen Abschluss fördert die Arbeitsverwaltung auf der Basis des Sozialgesetzbuches (SGB III).
Die höherqualifizierende Berufsbildung (früher: Aufstiegsfortbildung), die zu anerkannten Fortbildungsabschlüssen auf den Ebenen fünf, sechs und sieben des DQR führt, ist zum einen durch das BBiG/die HwO, zum anderen – bei den Abschlüssen beruflicher Fachschulen – durch die Schulgesetze der Länder geregelt.
Weitgehend regelungsfrei ist der Bereich der betrieblichen Weiterbildung. Hier greifen im Wesentlichen nur die Mitbestimmungsmöglichkeiten der Betriebs- oder Personalräte.

Auf dem Weiterbildungsmarkt bieten zahlreiche private und öffentliche Einrichtungen ihre Leistungen im Wettbewerb miteinander an. Für Interessent*innen besteht die Schwierigkeit, aus der Vielzahl der Angebote das für sie passende herauszufinden. Dies gilt umso mehr, als die Qualität nur schwer zu beurteilen ist. Beratungsstellen und Datenbanken können zwar helfen, dennoch bleibt eine erhebliche Unsicherheit. Angesichts der unterschiedlichen Regelungsbereiche, der Heterogenität und Intransparenz des Angebots sowie qualitativer Mängel in Teilbereichen wird seit längerem eine bundeseinheitliche Rahmengesetzgebung für die Weiterbildung gefordert (Odenthal et al. 1994; Faulstich und Haberzeth 2007). Dazu ist es bislang aber nicht gekommen.

Die Beteiligung an Weiterbildung ist in den vergangenen Jahrzehnten deutlich angestiegen. Im Jahr 2018 haben immerhin 54 Prozent aller Erwachsenen im Alter von 18 bis 64 Jahren an mindestens einer Maßnahme teilgenommen (BMBF 2019, S. 13). Hoch sind vor allem das Interesse und die Teilnahme an Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung. Die meisten Weiterbildungsmaßnahmen sind von kurzer Dauer und nicht mit einem anerkannten Abschluss verbunden. Auch ist die Teilnahme stark von sozialen Merkmalen und der Vorbildung abhängig.

5 Quellenangaben

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7 Informationen im Internet

Beschlüsse der Kultusministerkonferenz: https://www.kmk.org/dokumentation-statistik/beschluesse-und-veroeffentlichungen/bildung-schule/allgemeine-bildung.html#c2630
Bertelsmann-Stiftung: https://www.bertelsmann-stiftung.de/de/startseite
Bildungswege und Abschlüsse: https://www.kmk.org/themen/allgemeinbildende-schulen/bildungswege-und-abschluesse.html
Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB): https://www.bibb.de
Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW): https://www.gew.de/bildungssystem/
Hochschulrektorenkonferenz (HRK): https://www.hrk.de
Institut zur Qualitätsentwicklung im Bildungswesen (IQB): https://www.iqb.hu-berlin.de

Verfasst von
Prof. Dr. Reinhold Weiß
ehemaliger Vize-Präsident und Forschungsdirektor im Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB)
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Zitiervorschlag
Weiß, Reinhold, 2021. Bildungswesen in Deutschland [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 10.11.2021 [Zugriff am: 18.03.2025]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/28250

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