Bürgerbeteiligung

Dr. Tobias Meier

veröffentlicht am 12.11.2024

Englisch: citizen participation; public participation

Unter Bürgerbeteiligung wird in einer repräsentativen Demokratie die Teilhabe von Bürger:innen an politischen Entscheidungsprozessen verstanden. Bürgerbeteiligung folgt dabei einem Ideal einer partizipativen und deliberativen Demokratie, in der sowohl formale Strukturen zur politischen Entscheidungsfindung als auch Einflussmöglichkeiten von Bürger:innen auf die politischen Ergebnisse bestehen.

Überblick

1 Zusammenfassung

In Deutschland hat sich Bürgerbeteiligung seit der Gründung der Bundesrepublik als erprobtes und sinnvolles Mittel erwiesen, um die Legitimität und Reichweite politischer Entscheidungen zu erhöhen. Bürgerbeteiligung folgt dabei dem Grundgedanken, dass politische Entscheidungen dann am besten sind, wenn eine Vielzahl an Perspektiven und Interessen in einen politischen Entscheidungsprozess eingebracht werden (deliberative Demokratie). In Ergänzung zur Einbindung von Fachexperten und -expertinnen und organisierten Fachinteressen über Verbände und Vereinigungen (Korporatismus), steht bei der Bürgerbeteiligung die meist wenig organisierte Bürgerschaft im Mittelpunkt.

Bereits im Grundgesetz finden sich die Grundlagen von Bürgerbeteiligung. So bilden Vereinigungs-, Versammlungs- und Meinungsfreiheit das Fundament dafür, dass alle Bürger:innen sich an politischen Prozessen beteiligen können. Im Gegensatz zu außerparlamentarischen Formen der politischen Meinungsäußerung wie Demonstrationen oder Petitionen ist die Teilhabe am politischen Entscheidungsprozess in der Bürgerbeteiligung bereits prozessbegleitend vorgesehen. Hierfür haben sich verschiedene gesetzliche, programmatische und methodische Rahmenbedingungen entwickelt.

2 Bürgerbeteiligung auf den politischen Entscheidungsebenen

2.1 Kommunale Ebene

In der föderalen Bundesrepublik Deutschland muss die Bürgerbeteiligung je nach Ebene unterschiedlich betrachtet werden. So haben die Bürger:innen auf kommunaler Ebene meist die umfangreichsten Möglichkeiten mitzuwirken.

Grund hierfür ist die Unmittelbarkeit politischer Entscheidungen, die sich auf der kommunalen Ebene greif- und beeinflussbarer darstellen. Themen der kommunalen Daseinsvorsorge sind nahe an den Alltagsinteressen von Bürger:innen. Hier macht es vonseiten des Staates und für Bürger:innen am meisten Sinn, die unterschiedlichen Perspektiven in einen politischen Entscheidungsprozess einzubringen und miteinander in Verhandlung zu bringen. Viele dieser Entscheidungen finden auch im Nahraum der Bürger:innen statt, sodass eine physische Teilnahme an Prozessen der Bürgerbeteiligung mit einem verhältnismäßig geringen zeitlichen und finanziellen Aufwand möglich ist.

Auf kommunaler Ebene ist die Bürgerbeteiligung darüber hinaus auch formal verankert, d.h. fester Teil der kommunalen Selbstverwaltung. So sind u.a. Beiräte für Jugend, Migration oder Senioren in vielen Gemeindeordnungen vorgesehen und diese müssen bei dazugehörigen Themen gehört werden. Ebenso werden in der Stadtentwicklungspolitik vielfach Stadtteilgremien aufgebaut, die ein Sprachrohr der lokalen Bevölkerung sein sollen (Quartiersmanagement). Darüber hinaus können Bürger:innen nach Maßgabe der Gemeindeordnung Eingaben oder Anträge an die Stadt- und Gemeinderäte stellen.

Aber auch jenseits dieser formalisierten Beteiligungsmöglichkeiten, werden mittlerweile in vielen Entscheidungsprozessen Methoden der Bürgerbeteiligung durchgeführt, um weitere Perspektiven auf den politischen Sachverhalt zu erhalten. Hierzu werden Methoden wie Zukunftskonferenzen, World Cafés und andere regelmäßig genutzt. Außerdem haben sich Bürger:innen-Sprechstunden oder -spaziergänge als Mittel direkter Kommunikation mit Politiker:innen etabliert, in denen ganz konkrete Sachverhalte an die Mandatsträger:innen herangetragen werden können.

Sollten diese Möglichkeiten dann für Bürger:innen nicht zum gewünschten Erfolg führen, ermöglichen die Gemeindeordnungen der Bundesländer noch direktdemokratische Verfahren wie Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die bei einem gewissen Quorum der Bürgerschaft die Stadt- und Gemeindeparlamente dazu zwingen können, sich eines Themas anzunehmen.

2.2 Landesebene

Auf Ebene des Bundeslandes ist die thematische und räumliche Überschneidung von Beteiligungsinteressen in der Regel nicht mehr unbedingt gegeben, sodass auf dieser Ebene gut überlegt werden muss, wie und mit welcher Zielgruppe Bürgerbeteiligungsprozesse organisierbar sind. Hier haben sich deshalb eher teilrepräsentative Verfahren durchgesetzt, die per Zufalls- oder gesteuerter Auswahl von Bürger:innen möglichst passende Strukturen der Bürgerbeteiligung etablieren sollen. Hierbei spielen Umfragen oder Bürgerräte/-gutachten eine weit größere Rolle als auf kommunaler Ebene und machen es möglich, trotz größerer Entfernungen weiterhin eine Vielfalt an Perspektiven zu erhalten.

Auch auf der Ebene des Bundeslandes besteht durch die Landesverfassungen die Möglichkeit, direktdemokratische Verfahren wie Volksentscheide anzustoßen, die, ebenso wie auf der kommunalen Ebene, bei einem gewissen Quorum der Bürgerschaft die Beschäftigung mit einem Thema erzwingen können.

2.3 Bundesebene und EU

Auf Ebene des Bundes sind die Voraussetzungen für Bürgerbeteiligung etwas herausfordernd. Auch wenn die Entscheidungen auf nationaler Ebene meist ganz konkrete Auswirkungen auf den Alltag haben (wie beispielsweise Höhe und Struktur des Bürgergeldes), sind für die Bürgerbeteiligung die größten thematischen und räumlichen Distanzen zu überbrücken. Deshalb wird auf dieser Ebene oftmals, wie auf Landesebene, auf teilrepräsentative Verfahren zurückgegriffen. Hinzu kommt erschwerend, dass auf Bundesebene keine Möglichkeiten der direkten Demokratie, wie Bürgerbegehren und -entscheide oder Volksentscheide vorgesehen sind. Diese Möglichkeit der direkten Einflussnahme wird immer wieder diskutiert, ist aber bis heute gesetzlich nur für den Fall einer Neustrukturierung der Bundesländer vorgesehen (Art. 29 Abs. 2 GG).

Zuletzt ist noch zu nennen, dass seit einiger Zeit auch auf Ebene der Europäischen Union Möglichkeiten für Bürger:innen bestehen, an Entscheidungen mitzuwirken. So können EU-Bürger:innen Petitionen und Anfragen an die Kommission richten oder eine europäische Bürgerinitiative gründen. Hierdurch soll das wahrgenommene Demokratiedefizit bei Entscheidungen der EU ausgeglichen und eine vielfältige Mitwirkung von Bürger:innen ermöglicht werden.

3 Bürgerbeteiligung in ausgewählten Politikfeldern

Quer zu den politischen Entscheidungsebenen haben sich je nach Politikfeld ebenso spezielle Strukturen und Verfahren entwickelt, um Bürger:innen an den Entscheidungen zu beteiligen.

3.1 Stadt- und Ortsplanung

In vielen Verfahren der Stadt- und Ortsplanung ist eine formale Bürgerbeteiligung mittlerweile vorgeschrieben. So legt das Baugesetzbuch (BauGB) in § 3 Abs. 1 BauGB fest:

„Die Öffentlichkeit ist möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung, sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebiets in Betracht kommen, und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung öffentlich zu unterrichten; ihr ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben.“ Die weiteren Absätze regeln hierzu die Details zur Form der Beteiligung und auch die Zielgruppe Kinder und Jugendliche wird hier explizit herausgehoben. In Weiterführung dieser Regelungen haben sich in den letzten Jahrzehnten gerade im Besonderen Städtebaurecht weitere Möglichkeiten zur Mitwirkung an räumlicher Planung ergeben. Insbesondere ist hier das Programm der Sozialen Stadt zu nennen, dessen Ziel nach § 171e Abs. 2 BauGB die „Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets“ ist. Hierbei gilt ebenso ein partizipativer Grundsatz. So schreibt § 171e Abs. 5 BauGB fest, dass

„bei der Erstellung des Entwicklungskonzeptes und bei seiner Umsetzung die Beteiligten in geeigneter Form einbezogen und zur Mitwirkung angeregt werden [sollen]“.

Vor diesem Hintergrund überrascht es kaum, dass sich in der räumlichen Planung ein umfangreiches Portfolio an partizipativen Methoden entwickelt hat, um dem gesetzlichen Beteiligungsauftrag zu entsprechen.

3.2 Verkehrs- und Infrastrukturplanung

In der Verkehrs- und Infrastrukturplanung werden meist sogenannte Planfeststellungsverfahren angewandt, die auf Verwaltungsverfahrens- und entsprechenden Fachgesetzen beruhen. Auch hier ist meist eine formale Bürgerbeteiligung vorgesehen und es muss auf Einwände aus der Bürgerschaft eingegangen werden. Hierbei entstehen oftmals große Spannungen, wie die Diskussionen rund um die Neuerrichtung von Brücken und Straßen oder der Netzausbau der Stromversorgung aufzeigen. Gerade hier hat sich als hilfreich herausgestellt, wenn neben den formalen Beteiligungsmöglichkeiten auch ergänzende, informelle Methoden der Bürgerbeteiligung frühzeitig genutzt werden.

3.3 Soziale Arbeit

In der Sozialen Arbeit lassen sich ebenso gesetzliche Regelungen an der staatlichen Daseinsvorsorge finden. So legt § 8 Abs. 1 SGB VIII fest:

„Kinder und Jugendliche sind entsprechend ihrem Entwicklungsstand an allen sie betreffenden Entscheidungen der öffentlichen Jugendhilfe zu beteiligen.“

Diese Regelung bildet damit ein Fundament von Beteiligung von Kindern und Jugendlichen in der Sozialen Arbeit und ergänzt andere Verfahren der Bürgerbeteiligung mit Blick auf diese Zielgruppe. Diese Regelung wird hinsichtlich der Jugendhilfeplanung noch einmal konkretisiert, indem § 80 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII festlegt,

„den Bedarf unter Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen und der Erziehungsberechtigten für einen mittelfristigen Zeitraum zu ermitteln“.

Vergleichbare Regelungen finden sich auch bei anderen Zielgruppen, so legt § 1 SGB IX fest:

„Menschen mit Behinderungen oder von Behinderung bedrohte Menschen erhalten Leistungen nach diesem Buch und den für die Rehabilitationsträger geltenden Leistungsgesetzen, um ihre Selbstbestimmung und ihre volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu fördern, Benachteiligungen zu vermeiden oder ihnen entgegenzuwirken. Dabei wird den besonderen Bedürfnissen von Frauen und Kindern mit Behinderungen und von Behinderung bedrohter Frauen und Kinder sowie Menschen mit seelischen Behinderungen oder von einer solchen Behinderung bedrohter Menschen Rechnung getragen.“

Beteiligung in der Sozialen Arbeit fokussiert also meist auf bestimmte schutzbedürftige Zielgruppen, die sonst oftmals nicht gehört werden.

3.4 Großveranstaltungen

Ergänzend dazu wird zunehmend auch bei geplanten Großveranstaltungen eine umfangreiche Bürgerbeteiligung angestrebt. Events wie Olympia, andere Sportveranstaltungen oder Festivals, Gartenschauen oder Bauausstellungen werden von Verfahren und Methoden der Bürgerbeteiligung begleitet oder sogar erst dann initiiert, wenn eine klare Fürsprache aus der Bürgerschaft besteht. So wurde eine Bewerbung der Stadt Hamburg als Austragungsort für Olympia 2024 im Jahre 2015 von einer Mehrheit der Bürger:innen abgelehnt. Heutzutage wird aber meist auf Referenden verzichtet und eher auf weichere oder begleitende Verfahren gesetzt, um den Entscheidungsgremien ergänzende Perspektiven auf Chancen und Risiken der Umsetzung einer Großveranstaltung an die Hand zu geben.

4 Herausforderungen und Grenzen

Bei allen Formen von Bürgerbeteiligung gilt es, immer sowohl die Möglichkeiten als auch ihre Grenzen im Blick zu behalten, um Frustrationen bei den Beteiligten vorzubeugen. Hierfür ist es sinnvoll, sich die möglichen Stufen der Bürgerbeteiligung vor Augen zu führen, die Sherry Arnstein in ihrem grundlegenden Artikel zur „Ladder of Participation“ beschreibt (Arnstein 1969). In einem Kontinuum zwischen Manipulation und Bürgermacht werden verschiedene Stufen von Beteiligung beschrieben, die Ausdruck dessen sind, was alles unter Bürgerbeteiligung zu verstehen ist.

Abbildung 1: Ladder of Participation (Arnstein 1969, S. 217)

Mit Blick auf die Soziale Arbeit führen Gaby Straßburger und Judith Rieger den Grundgedanken weiter und entwickelten eine Partizipationspyramide mit ähnlichen Stufen (Straßburger und Rieger 2019). Auch hier wird zwischen Information und „zivilgesellschaftlichen Eigenaktivitäten“ als Stufen der Beteiligung unterschieden, wobei die Stufen jeweils eine staatliche und eine zivilgesellschaftliche Seite haben.

Der Vorteil der Partizipationspyramide ist, dass das Zusammenwirken von Staat und Bürger:innen in der Bürgerbeteiligung besonders deutlich wird und auch die Prozesse der Beteiligung differenzierter beschreib- und bewertbar werden. Wie anfangs beschrieben, besteht in der Praxis der Bürgerbeteiligung nicht immer Klarheit darüber, auf welcher Stufe der Beteiligung man sich bewegt. So ist oftmals festzustellen, dass Bürger:innen sich als gleichberechtigte Mitwirkende an Beteiligungsprozessen sehen, während staatliche Vertreter:innen den Beteiligungsprozess eher als Information oder Konsultation ansehen. Hier gilt es, Klarheit über die eigene Rolle im Beteiligungsprozess und die Möglichkeiten zur Erweiterung zu schaffen.

Aber nicht nur die Stufen der Beteiligung sollten im Blick behalten werden, auch Ungleichgewichte innerhalb der Bürgerschaft sind zu berücksichtigen. So wirken bei vielen Bürgerbeteiligungen vermehrt gebildete und wohlhabendere Bürger:innen mit, woraus eine Schieflage in Bezug auf die Vertretung der Interessen einer breiten Schicht der Gesellschaft besteht. Gerade Menschen, die am Rande der Gesellschaft stehen, haben nicht immer die Möglichkeit, ihre demokratischen Rechte im Rahmen von Bürgerbeteiligung wahrzunehmen. Hier gilt es seitens der Organisator:innen von Bürgerbeteiligung besonders aufmerksam zu sein und möglichst inklusive Methoden und Ansätze zu wählen und im besten Falle verschiedene Zugänge miteinander zu kombinieren.

Zuletzt wäre es in vielen Prozessen der Bürgerbeteiligungen für alle Beteiligten hilfreich, ein klareres Bild der eigenen Macht und der Macht des Gegenübers zu haben. Diese Perspektive ist in anderen Ländern bereits etablierter, wird in Deutschland aber bisher nur sehr zurückhaltend thematisiert. Zu euphorisch sind oftmals alle Beteiligten, die eigenen Interessen oder die des Gemeinwohls voranzubringen. Dabei kann mit Hannah Arendt eigentlich nicht genug darauf hingewiesen werden, dass Macht an sich nichts Böses ist, sondern vor allem dann entsteht, wenn Menschen gemeinsam handeln, und sie „in der Tat zum Wesen aller staatlichen Gemeinwesen, ja aller irgendwie organisierten Gruppen [gehört]“ (Arendt 2000, S. 180 f.). Eine Perspektive, die im Sinne einer deliberativen Demokratie nicht oft genug betont werden kann.

5 Methoden der Bürgerbeteiligung

Zur Umsetzung von Bürgerbeteiligung hat sich ein umfangreiches Spektrum an Methoden wie Stadtteilspaziergänge, Zukunftswerkstätten oder Bürgerräte entwickelt. Allen Methoden gemein ist, dass sie dialogisch angelegt sind und sowohl die Einbindung von Bürger:innen als auch Fachexpert:innen vorsehen. Dieser Grundsatz betont den Anspruch der deliberativen Demokratie und das gemeinsame Aushandeln geteilter und multiperspektivischer Lösungen gesellschaftlicher Probleme.

6 Quellenangaben

Arendt, Hannah, 2000. In der Gegenwart. Hrsg. Ursula Ludz. München: Serie Piper 2920. ISBN 978-3-492-22920-3

Arnstein, Sherry, 1969. A Ladder of Citizen Participation. In: Journal of the American Institute of Planners [online]. 35(4), S. 216–224 [Zugriff am: 05.11.2024]. ISSN 1939-0130. doi.org/10.1080/01944363.2019.1612267

Straßburger, Gaby und Judith Rieger, Hrsg., 2019. Partizipation kompakt: Für Studium, Lehre und Praxis sozialer Berufe. 2. überarbeitete Auflage. Weinheim: Beltz Juventa. ISBN 978-3-7799-3988-7

7 Literaturhinweise

Nanz, Patrizia und Miriam Fritsche, 2012. Handbuch Bürgerbeteiligung: Verfahren und Akteure, Chancen und Grenzen. Bonn: Bundeszentrale für Politische Bildung. Schriftenreihe Bd. 1200. ISBN 978-3-8389-0200-5 [Rezension bei socialnet]

Handler, Martina, Hrsg., 2018. Bürgerbeteiligung in der Praxis: ein Methodenhandbuch. Bonn: Verlag Stiftung Mitarbeit. ISBN 978-3-941143-36-4

8 Informationen im Internet

Verfasst von
Dr. Tobias Meier
Hochschule Koblenz
Lecturer/Lehrkraft für besondere Aufgaben(LfbA)
Fachbereich Sozialwissenschaften
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Zitiervorschlag
Meier, Tobias, 2024. Bürgerbeteiligung [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 12.11.2024 [Zugriff am: 13.12.2024]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/347

Link zur jeweils aktuellsten Version: https://www.socialnet.de/lexikon/Buergerbeteiligung

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