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Bürgerkommune

Paul-Stefan Roß, Roland Roth

veröffentlicht am 23.08.2021

Anmerkung: Eine ausführliche Darstellung des Leitbilds Bürgerkommune mit weiteren Literaturhinweisen findet sich unter den socialnet Materialien.

Bürgerkommune ist ein Leitbild für die Entwicklung von Städten und Gemeinden. Je nach Lesart bezieht es sich entweder – im engeren Sinne – auf ein verändertes Selbstverständnis von Kommunalverwaltung und Kommunalpolitik oder aber – im weiteren Sinne – auf die lokale Gesellschaft insgesamt mit ihren verschiedenen Akteursfeldern (Politik, Verwaltung, freiwillige Assoziationen, Wirtschaft), auf das Zusammenwirken dieser Akteure sowie auf die politischen und ökonomischen Voraussetzungen für eine Entwicklung in Richtung Bürgerkommune.

Überblick

  1. 1 Diskurse und Entwicklungen zur Bürgerkommune
    1. 1.1 Entwicklungsphasen im Kontext praxisorientierter Reformnetzwerke
    2. 1.2 Linien des fachlich-akademischen Diskurses
  2. 2 Umsetzung in der Praxis
  3. 3 Kernelemente des Leitbilds Bürgerkommune
    1. 3.1 Leitbild für die gesamte lokale Gesellschaft
    2. 3.2 Intersektorale, kollaborative Netzwerke
    3. 3.3 Bürger*innen in den Rollen von Mitentscheiden und Mitmachen
    4. 3.4 Politik- und Verwaltungsreform
    5. 3.5 Exklusionsvermeidung
    6. 3.6 Nutzenperspektive und Gemeinwohlorientierung
    7. 3.7 Rahmenbedingungen auf höheren föderalen Ebenen
  4. 4 Perspektive
  5. 5 Quellenangaben

1 Diskurse und Entwicklungen zur Bürgerkommune

Unter dem Begriff Bürgerkommune wird in Deutschland seit den 1990er Jahren in mehreren Phasen bzw. auf verschiedenen Diskurspfaden ein Leitbild für die Entwicklung von Städten und Gemeinden diskutiert. Die angestrebte Reformtiefe reicht dabei von einer eher bescheidenen, verwaltungszentrierten und schrittweisen Veränderung bis zur ambitionierten demokratiepolitischen Erneuerung der lokalen Ebene. Die Protagonist*innen des Leitbilds versprechen sich vom Konzept der Bürgerkommune eine verbesserte Problemlösungskompetenz der Städte und Gemeinden gegenüber den Herausforderungen eines beschleunigten gesellschaftlichen Wandelns.

1.1 Entwicklungsphasen im Kontext praxisorientierter Reformnetzwerke

Vereinfacht lassen sich folgende Phasen des Diskurses bzw. der praktischen Entwicklung und Erprobung des Leitbilds Bürgerkommune unterscheiden.

Die erste Entwicklungsphase (Ende der 1990er Jahre bis 2004) ist geprägt von etwa 30 regionalen und überregionalen kommunalen Netzwerken. Dabei spielen das Landesprogramm und Landesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement Baden-Württemberg und das von der Bertelsmann Stiftung initiierte „Netzwerk bürgerorientierter Kommunen in Deutschland“ (CIVITAS) eine besondere Rolle (Pröhl et al. 2002).

Mit dem Abschluss des CIVITAS-Netzwerks 2004 setzt eine Latenzperiode ein, in der das Leitbild Bürgerkommune keine prägende Rolle in der kommunalpolitischen Debatte mehr spielte.

Eine – 2010 beginnende und noch anhaltende – zweite Phase ist insbesondere durch massive lokale Infrastrukturkonflikte, wie z.B. „Stuttgart 21“ ausgelöst worden. Bürgerinitiativen und Bürgerentscheide beschleunigten eine Hochkonjunktur in Sachen Bürgerbeteiligung. In Reaktion darauf rücken beteiligungsorientierte Konzepte in einzelnen Kommunen, kommunalen Spitzenverbänden und Landesregierungen ins Zentrum (Bertelsmann Stiftung und Staatsministerium Baden-Württemberg 2014).

Mit dem 2015 aufgelegten Programm „Engagierte Stadt“, in dem inzwischen an rund 100 Modellorten „Bürgerkommune“ erprobt wird, zeichnen sich Konturen einer weiteren Entwicklungsphase ab. Hier steht besonders das freiwillige Engagement im Zentrum.

1.2 Linien des fachlich-akademischen Diskurses

Bürgerkommune als Facette des Diskurses zur Verwaltungsreform. Ein erster Diskussionsstrang hat als zentralen Anknüpfungspunkt die seit Mitte der 1980er geführte Reformdebatte zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung (Banner 1998, 1999; Plamper 2000; Schäfer 2001, 2002). Im weiteren Verlauf wurde der Diskurs zur Bürgerkommune in der Verwaltungs- bzw. Rechtswissenschaft vereinzelt erneut aufgegriffen (Winkel 2013, Weiße 2009; Hartwig und Kroneberg 2017).

Bürgerkommune als pragmatische Erweiterung von Bürger*innen-Rollen. Ebenfalls eng mit Diskursen der Verwaltungsmodernisierung verknüpft, jedoch deutlich stärker theoretisch-systematisch entfaltet und empirisch rückgebunden, präsentiert sich das Modell von Bürgerkommune, das Bogumil, Holtkamp und Schwarz erstmals zwischen 2001 und 2003 vorlegen (Bogumil 2001; Bogumil und Holtkamp 2002; Bogumil et al. 2003) und in den folgenden Jahren mit nahezu identischen Kernaussagen fortschreiben (Bogumil und Holtkamp 2010, 2011, 2019; Bogumil 2014).

Bürgerkommune als Kondensat der Erfahrungen reformorientierter Kommunen. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement legt 2014 einen gut fünfzigseitigen Bericht „Leitbild Bürgerkommune“ (KGSt 2014) vor. Das Papier präsentiert sich von seinem Gesamtcharakter her als eine pragmatisch gehaltene Empfehlung von Kommunen für Kommunen. Es ist gemeinsam mit Leitungs- und Fachkräften aus Kommunen erarbeitet worden, die in den vergangenen Jahren in verschiedenen Programmkontexten intensiv an Strukturen und Prozessen zur Förderung von bürgerschaftlichem Engagement und Bürgerbeteiligung gearbeitet haben.

Bürgerkommune als ambitioniertes demokratisches und zivilgesellschaftliches Reformprojekt. Basierend auf langjähriger Forschungs- und Beratungstätigkeit plädieren Roß und Roth für ein Verständnis von Bürgerkommune als ambitioniertes zivilgesellschaftliches Reformprojekt und möchten ein ebenso theoriebasiertes wie gesellschaftspolitisch produktives Leitbild Bürgerkommune formulieren (Roth 2001, 2003; Roß 2012; Roß und Roth 2018a, 2018b). Damit grenzen sie sich von überwiegend pragmatischen Ansätzen ab. Ein solch ambitioniertes Konzept von Bürgerkommune macht sich auch der Zweite Engagementbericht der Bundesregierung von 2017 (BMFSFJ 2017) weitgehend zu eigen, in Teilen auch König (2019).

Bürgerkommune als loser Anknüpfungspunkt von Diskursen zu Bürgerbeteiligung und Partizipation. Im Kontext des „Booms“ der Bürgerbeteiligung werden Ansätze vorgelegt, die den Begriff der Bürgerkommune zwar aufgreifen, sich dann aber ganz auf Partizipation und Bürgerbeteiligung fokussieren (Bauer et al. 2017; Schöffmann 2018; Lübbers 2018). An die mit der Bürgerkommune verbundenen prägenden Leitideen wird eher lose angeknüpft.

2 Umsetzung in der Praxis

Was die Umsetzung in der kommunalen Realität betrifft, überwiegt eine pragmatische Vorgehensweise, in der einzelne Elemente des Leitbilds Bürgerkommune je nach Anlass und Herausforderung gestärkt werden. Belastbare empirische Studien, in welchem Maß das Leitbild Bürgerkommune in deutschen Städten und Gemeinden tatsächlich wirksam geworden ist, liegen bislang nicht vor.

Zugleich wird immer wieder auf Grenzen und Herausforderungen insbesondere einer anspruchsvollen Lesart von Bürgerkommune hingewiesen: Längst nicht alle Einwohner*innen einer Kommune sind mit vollen Rechten von Bürger*innen ausgestattet. Zudem sind bei Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung sozial- und bildungsbenachteiligte Bevölkerungsgruppen tendenziell unterrepräsentiert. Auch der Bereich der Wirtschaft ist bislang in das Leitbild kaum einbezogen. Ein grundsätzliches Handicap besteht darin, dass die finanziellen und rechtlichen Gestaltungsspielräume der Kommunen (zu) eng sind.

3 Kernelemente des Leitbilds Bürgerkommune

Die genannten Entwicklungen und Debatten zum Leitbild Bürgerkommune sind heterogen. Dennoch lassen sich einige gemeinsame Eckpunkte festhalten, die mit unterschiedlichen Akzenten und Begründungen eine tragende Rolle spielen (Roß und Roth 2018a). Die hier vorgestellten sieben Bausteine der Bürgerkommune sind dabei in der Regel konzeptionell, strategisch und in der kommunalen Praxis eher locker verknüpft und mit unterschiedlichen Gewichtungen versehen.

3.1 Leitbild für die gesamte lokale Gesellschaft

Bürgerkommune ist als Leitbild für die lokale Gesellschaft insgesamt mit ihren verschiedenen Akteursfeldern zu verstehen, nicht (wie die Begriffe Ordnungs- oder Dienstleistungskommune) allein für Kommunalverwaltung und Kommunalparlament (Roß 2012; Roß und Roth 2018a). Ein auf das Zusammenspiel aller gesellschaftlichen Einheiten bezogenes und dynamisch (d.h. mit abwehrender und auffordernder Intention) verstandenes Subsidiaritätsprinzip stellt ein sinnvolles ordnungspolitisches Prinzip im Kontext der Bürgerkommune dar.

Vieles spricht dafür, das Leitbild Bürgerkommune pragmatisch umzusetzen. Wird die Bürgerkommune dagegen als „anspruchsvolles Demokratisierungsprojekt“ betrachtet, so muss die langfristige Zielperspektive in einer verbindlichen Neuregelung des Zusammenwirkens der Akteursfelder der lokalen Gesellschaft bestehen. Es geht darum, Bürgerschaft, Unternehmen, öffentliche Verwaltung sowie gewählte Politik als sowohl widerstreitende als auch einander ausgleichende Kräfte (Countervailing Powers) neu zu justieren, sodass es zu veränderten Machtbalancen (Checks and Balances) kommt. Die derzeit in mehr als 100 Kommunen entwickelten Leitlinien oder Satzungen für Bürgerbeteiligung weisen in diese Richtung.

3.2 Intersektorale, kollaborative Netzwerke

Bürgerkommune setzt auf kollaborative Netzwerke. Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und lokale Wirtschaft kooperieren, um arbeitsteilig und in Selbstorganisation spezifische Aufgaben der lokalen Gemeinschaft anzugehen und gemeinsam zu lösen (Plamper 2000, S. 21). Von Kollaboration kann immer dann gesprochen werden, wenn es in Netzwerken nicht nur um einen Meinungs- und Erfahrungsaustausch, sondern um gemeinsame Problemlösungen geht, zu dem die vielfältigen Akteure eines Politikfelds verpflichtend beitragen. Bürgerkommunen setzen auf die kommunale Intelligenz der Vielen, die sich in solchen Netzwerken entfaltet und zu besseren Problemlösungen beitragen kann. In der internationalen Debatte ist inzwischen von einem „bottom-up urbanism“ (Arefi und Kickert 2019) die Rede, einer Stadtpolitik, die zumindest in einigen Politikfeldern stark von der Bürgerschaft selbst geprägt und getragen wird.

3.3 Bürger*innen in den Rollen von Mitentscheiden und Mitmachen

Die Bürger*innen werden im Kontext eines solchen Leitbilds Bürgerkommune zwar auch in ihrer Kundenrolle angesprochen, insbesondere aber in ihrer Mitgestalterrolle (bzw. als engagiert Mitmachende) und in ihrer Rolle als „Souverän“ durch Mitreden und Mitentscheiden (Bogumil et al. 2003).

Dementsprechend will die Bürgerkommune mehr Bürgerbeteiligung über die repräsentativen Formen hinaus. Städte und Gemeinden, die sich am Leitbild Bürgerkommune orientieren, zeichnen sich dadurch aus, dass sie aus den vorhandenen disparaten, teils verpflichtenden und teils freiwilligen Partizipationsangeboten eine Beteiligungslandschaft entwickeln. Sie soll nach Möglichkeit allen Einwohner*innen die Gelegenheit geben und garantieren, dass sie bei allen sie betreffenden kommunalen Planungen und Entscheidungen gehört werden und darauf Einfluss nehmen können.

Bürgerkommune lebt von der Wiederentdeckung und Aufwertung einer aktiven Bürgerschaft. Es geht um ein bürgerschaftliches Engagement, das nicht nur Versorgungslücken schließen und Bürgerpflichten erfüllen soll, sondern die lokale Gesellschaft durch die eigenen Aktivitäten mitgestaltet. Freiwilliges Engagement bildet auch die maßgebliche Ressource für eine funktionierende und vielfältige Zivilgesellschaft aus Initiativen, Vereinen und Verbänden. Jenseits von Markt und Staat gehen von der Zivilgesellschaft wichtige innovative und korrigierende Impulse aus. Aus staatlicher Sicht trägt freiwilliges Engagement zum sozialen Zusammenhalt bei und stärkt die zivilgesellschaftlichen Grundlagen von Demokratie. Voraussetzung für diese positiven Erwartungen und Funktionszuschreibungen ist eine systematische kommunale Engagementförderung einschließlich entsprechender Infrastruktureinrichtungen wie z.B. Freiwilligenagenturen, Seniorenbüros oder Familienzentren.

Fragen der Aufgabenkritik und der möglichen Neuverteilung von Verantwortlichkeiten stellen in der Bürgerkommune kein Tabu dar. Sie liegen jedoch nicht im Vorfeld der Idee der Bürgerkommune, sondern gehören in ihr kooperativ-demokratisches Zentrum. Die angemessene Argumentation für freiwilliges Engagement und Bürgerbeteiligung sind politische bzw. fachliche Begründungen, nicht finanzielle Motive: Es geht um die Einlösung ziviler, politischer und sozialer Bürgerrechte; es geht um Zusammenhalt, Solidarität und Lebensqualität; es geht um qualitativ bessere Lösungen für die Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge.

3.4 Politik- und Verwaltungsreform

Damit kollaborative Netzwerke im o.g. Sinne entstehen können und die Bürger*innen tatsächlich in ihrer Mitgestaltungs- und Mitentscheidungsrolle angesprochen werden, setzt die Bürgerkommune auf eine (mehr oder weniger tiefgreifende) Politik- und Verwaltungsreform.

Transparenz bezüglich der politischen und administrativen Prozesse in einer Kommune (Open Government) stellt eine Kerndimension des Leitbilds Bürgerkommune dar.

Darüber hinaus impliziert das Leitbild Bürgerkommune die Forderung, die bestehenden repräsentativ-demokratischen Prozeduren und Strukturen sowohl um kooperativ- bzw. deliberativ-demokratische Formate als auch um direktdemokratische Verfahren zu erweitern. Ziel sind transparente Koppelungen, die die Stärken und Schwächen der jeweiligen Verfahren balancieren. Angemessen erscheint eine repräsentativ-demokratische Rahmung kooperativ-demokratischer Verfahren. Beim Kommunalparlament liegt dabei – neben der Richtlinienkompetenz für grundlegende Weichenstellungen und Prioritätensetzungen kommunaler Entwicklung, die ihm auch in der Bürgerkommune zukommt – die Entscheidung über das Verfahren (Durchführung eines kooperativ-demokratischen Beteiligungsprozesses und seiner Eckdaten) sowie die Letztentscheidung in der Sache. Zudem geht es um die Wahrnehmung einer Regelwächter-Funktion gegenüber der Einhaltung demokratischer und zivilgesellschaftlicher Spielregeln und einer Gemeinwohlwächter-Funktion in der Sache mit Blick auf die Einordnung von Teilperspektiven in ein gesamtkommunales Interesse.

Mit Blick auf die Verwaltung geht es

  • um die politikfeldübergreifende Koordination von Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung über die Zuständigkeitsbereiche verschiedener Ressorts der Kommunalverwaltung hinweg;
  • um ein Partizipationsmanagement, das die Beteiligung der Bürger*innen in allen drei Rollen zu stärkt und
  • um die Delegation von Verantwortung hinsichtlich kommunaler Daseinsvorsorge im Sinne einer Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, das auch die Einwohner*innen nach ihren Möglichkeiten und Wünschen einbezieht.

3.5 Exklusionsvermeidung

Systematische Anstrengungen, Exklusionstendenzen entgegenzuwirken – sowohl im Bereich von (repräsentativ-, direkt- und kooperativ-demokratischen) Beteiligungsverfahren als auch in freiwilligem Engagement –, sind ein zentraler Prüfstein des demokratischen Charakters der Bürgerkommune. Das oben bereits genannte Partizipationsmanagement entsprechend auszurichten, stellt eine wichtige strategische und operative Aufgabe dar. Dazu bedarf es zum Beispiel einer bürgerfreundlichen Umgestaltung des Verwaltungsrechts, das in seiner vorliegenden Fassung vor allem „verwaltungsfreundlich“ ist.

3.6 Nutzenperspektive und Gemeinwohlorientierung

Strategien zur Umsetzung des Leitbilds Bürgerkommune müssen nüchtern ins Kalkül ziehen,

  1. dass die Akteure der lokalen Gesellschaft unterschiedlichen, konkurrierenden Akteursrationalitäten und -interessen folgen (und es nicht weiterhilft, sie zu ignorieren oder abzuwerten);
  2. dass sich eher für die Bürgerkommune werben lässt, wenn sich „Nutzenperspektiven“ für die beteiligten Akteure aufzeigen lassen;
  3. dass aber zivilgesellschaftliche und gemeinwohlorientierte Ziele (sollen sie nicht beliebig werden) auch immer wieder in Konkurrenz zu Akteursinteressen geraten werden.

3.7 Rahmenbedingungen auf höheren föderalen Ebenen

Wird das Leitbild „Bürgerkommune“ als anspruchsvolles Reformprojekt konsequent auf alle lokalen Politikfelder bezogen, ist seine Realisierung auf von EU, Bund und Land zu gewährleistende Rahmenbedingungen angewiesen, die sich nicht auf Engagement- und Beteiligungspolitik im engeren Sinne beschränken. Gemeint ist u.a. die Garantie politischer Bürgerrechte, aber auch die Garantie sozialer Sicherung. Das zivilgesellschaftliche Programm bürgerschaftlicher Beteiligung an der Bürgerkommune muss mit einer ermöglichenden Sozialpolitik verbunden werden. Darüber hinaus geht es um grundlegende ordnungspolitische Weichenstellungen, die kommunale Selbstverwaltung, Konnexität, Subsidiarität und kommunale Handlungs- und Gestaltungsspielräume erhalten und stärken. Eine nachhaltige Stärkung der kommunalen Ebene ist dafür unabdingbar.

4 Perspektive

Soll das Leitbild Bürgerkommune tatsächlich Zukunftsperspektiven haben, sein Reformpotenzial entfalten können und die kommunale Realität konkret verändern, bedarf es einer Strategie, die nicht nur die einzelnen Elemente des Leitbilds stärkt, sondern auch die übergreifende Idee und die jenseits der kommunalen Ebene liegenden Voraussetzungen für diese Entwicklung.

5 Quellenangaben

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Zitiervorschlag
Roß, Paul-Stefan und Roland Roth, 2021. Bürgerkommune [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 23.08.2021 [Zugriff am: 24.09.2021]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/Buergerkommune

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