Genfer Flüchtlingskonvention

Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, das vornehmlich als Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) oder auch nur als Genfer Konvention (GK) bezeichnet wird, ist von zentraler Bedeutung für den internationalen Flüchtlingsschutz und namentlich das Flüchtlingsvölkerrecht.

Überblick

1. 1 Zusammenfassung
2. 2 Entstehung
3. 3 Zentrale Inhalte
4. 4 Verbindlichkeit
5. 5 Strukturierung
6. 6 Begriff des Flüchtlings
7. 7 Rechte und Pflichten eines Flüchtlings
8. 8 Refoulement-Verbot
9. 9 Verfahren
10. 10 Kritik
11. 11 Quellenangaben
12. 12 Literaturhinweise

1 Zusammenfassung

Die GFK ist ein völkerrechtlicher Vertrag und bildet die zentrale Grundlage des internationalen Flüchtlingsschutzes. Sie enthält eine international verbindliche Definition des Begriffes Flüchtling, verbietet die Verbringung eines geflüchteten Menschen in einen Verfolgerstaat und normiert weitere konkrete Schutzpflichten für den Aufnahmestaat. Darüber hinaus werden staatliche Hilfsmaßnahmen sowie Rechte und Pflichten geflüchteter Menschen festgeschrieben. Ein Recht auf Asyl gewährt die GFK nicht. Als internationales Abkommen ist die GFK über das europäische Recht und über das Völkergewohnheitsrecht in das bundesdeutsche Recht aufgenommen. Sie sieht sich verschiedenen Kritikpunkten ausgesetzt.

2 Entstehung

Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge wurde am 28. Juli 1951 geschlossen und ist innerstaatlich am 24. Dezember 1953 (BGBl. 1953 II S. 559) in Kraft getreten. Sie war ursprünglich geografisch auf den europäischen Bereich und zeitlich auf Fluchtbewegungen vor dem 1. Januar 1951 beschränkt. Angesichts der internationalen politischen Entwicklungen und der globalen kriegerischen Auseinandersetzungen wurde die GFK durch das New Yorker Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (GFK-Protokoll 1967) vom 31. Januar 1967 (BGBl. 1969 II S. 1294), das innerstaatlich am 5. November 1969 (BGBl. 1970 II S. 194) in Kraft getreten ist, auf alle Flüchtlinge grundsätzlich weltweit und ohne zeitliche Beschränkung erweitert. Der GFK bzw. dem GFK-Protokoll 1967 sind mittlerweile 149 Staaten beigetreten (UNHCR The UN Refugee Agency/​Deutschland 2023; Hunger und Rother 2021, S. 66).

3 Zentrale Inhalte

Die besondere Bedeutung der GFK, die ihr als „Grundlage des internationalen Asylrechts“ (Birk 2020, Vorbemerkung 1.3 Rn. 3) und „Herzstück des internationalen Flüchtlingsrechts“ (Thym 2023, Art. 78 AEUV Rn. 6) in der Rechtswirklichkeit zukommt, gründet auf zwei zentralen Bestimmungen: Zum einen enthält die GFK die international verbindliche Legaldefinition des Flüchtlingsbegriffes (Art. 1 A Nr. 2 GFK). Zum anderen normiert sie das sog. Refoulement-Verbot (Art. 33 Abs. 1 GFK), d.h. das Verbot der Ausweisung und Zurückweisung in einen Verfolgerstaat. Allerdings gewährt die GFK selbst kein Recht auf Asyl, sondern bestimmt lediglich Rechte im Asyl (Bergmann 2022, Art. 16a GG Rn. 119; Hailbronner 2021, Rn. 1215).

4 Verbindlichkeit

Die GFK bildet (zusammen mit weiteren internationalen Regelungen) einen „Rechtsrahmen“ (Achermann 2021, S. 7) für ein internationales und institutionalisiertes System zugunsten geflüchteter Menschen. Sie ist für die einzelnen Vertragsstaaten verbindlich, die solchermaßen dem internationalen Flüchtlingsschutz verpflichtet sind und ihn innerstaatlich umsetzen müssen. Demgegenüber gewährt die GFK grundsätzlich keine einklagbaren subjektiven individuellen Rechte, d.h. der einzelne Flüchtling kann sich grundsätzlich nicht auf die GFK als solche berufen, um Aufnahme und Schutz in einem bestimmten Staat zu erhalten (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 82; Hillgruber 2022, § 108 Rn. 20). Insoweit bedarf es der Umsetzung in innerstaatliches Recht.

Die Umsetzung der GFK als völkerrechtlicher Vertrag in innerstaatliches Recht erfolgt über das europäische Recht und von dort weiter in das bundesdeutsche Recht.

• Gemäß Art. 78 Abs. 1 Satz 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (ABl. EU 2016 C 202 S. 47 vom 07.06.2016, berichtigt ABl. EU 2016 C 400 S. 1 vom 28.10.2016) muss die Asylpolitik der Europäischen Union mit der GFK und dem GFK-Protokoll 1967 im Einklang stehen. In einem ersten Schritt verleiht daher diese sog. Inkorporationsregel der GFK den Rang von primärem Unionsrecht, sodass ihr als Rechtmäßigkeits- und Auslegungsmaßstab auch für sekundärrechtliche Bestimmungen Bedeutung zukommt (Wittmann 2023, Art. 1 GFK Rn. 8).
• In einem zweiten Schritt werden zentrale Inhalte der GFK durch das Sekundärrecht der Europäischen Union konkretisiert. Neben der
  • Richtlinie 2013/32/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zu gemeinsamen Verfahren für die Zuerkennung und Aberkennung des internationalen Schutzes (sog. Asylverfahrens-Richtlinie) (ABl. EU 2013 L 180 S. 60 vom 29.06.2013) und
  • neben der Richtlinie 2013/33/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung von Normen für die Aufnahme von Personen, die internationalen Schutz beantragen (sog. EU-Aufnahme-Richtlinie) (ABl. EU 2013 L 180 S. 96 vom 29.06.2013)
  werden die GFK-Inhalte insbesondere
  • über die sekundärrechtliche Richtlinie 2011/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Dezember 2011 über Normen für die Anerkennung von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Personen mit Anspruch auf internationalen Schutz, für einen einheitlichen Status für Flüchtlinge oder für Personen mit Anrecht auf subsidiären Schutz und für den Inhalt des zu gewährenden Schutzes (sog. Qualifikationsrichtlinie) (ABL EU L 337 S. 9 vom 20.12.2011)
  für die einzelnen Mitgliedstaaten der Europäischen Union verbindlich.
  
  Die Qualifikationsrichtlinie bestimmt die Vorgaben für die Zuerkennung des internationalen Schutzstatus und damit der Flüchtlingseigenschaft im Sinne der GFK (s. auch Erwägungsgründe 3, 4, 14, 23, 24, 29, Art. 2 Buchstabe c, Art. 9 Abs. 1 Qualifikationsrichtlinie). Als Richtlinie ist die Qualifikationsrichtlinie gemäß Art. 288 Abs. 3 AEUV für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel. Daher bedarf die Qualifikationsrichtlinie einer Umsetzung in das jeweilige nationale Recht.
• Diese Umsetzung erfolgt für das bundesdeutsche Recht in einem dritten Schritt: So schreibt insbesondere § 3 AsylG (Asylgesetz) (in der Fassung vom 02.09.2008, BGBl. I S. 1798, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2022, BGBl. I S. 2817) die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft fest. Die Vorschrift nimmt dabei unmittelbar und ausdrücklich Bezug auf das „Abkommen[s] vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“.
  
  Darüber hinaus ist die GFK auch in §§ 53 Abs. 3a, 60 Abs. 1 Satz 1 und 2, 89 Abs. 1a Satz 6 Nr. 2, 95 Abs. 5, 98 Abs. 6, 103 Satz 1 AufenthG (Aufenthaltsgesetz) (in der Fassung vom 25.02.2008, BGBl. I S. 162, zuletzt geändert durch Gesetz vom 21.12.2022, BGBl. I S. 2847) und in § 1 Abs. 3 Nr. 2 AufenthV (Aufenthaltsverordnung) (vom 25.11.2004, BGBl. I S. 2945, zuletzt geändert durch Verordnung vom 20.08.2021, BGBl. I S. 3682) aufgenommen.

Daneben erfolgt die Umsetzung der GFK als völkerrechtlichem Vertrag auch gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG (Grundgesetz) (vom 23.05.1949, BGBl. III, Gliederungsnummer 100–1, zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.12.2022, BGBl. I S. 2478), sodass ihr der Rang eines einfachen Bundesgesetzes (unterhalb der Verfassung) zukommt. Insoweit sind die einzelnen Vorschriften der GFK auch unmittelbar anwendbares innerstaatliches Recht. Da die GFK in der Qualifikationsrichtlinie und weiter im AsylG, dem AufenthG und der AufenthV aufgenommen und umgesetzt ist, kommt ihr selbst als unmittelbare Rechtsgrundlage in der Rechtspraxis nur geringe Bedeutung zu (Wittmann 2023, Art. 1 GFK Rn. 7).

5 Strukturierung

Die GFK als Regelwerk gliedert sich nach der Präambel in sieben Kapitel:

• Kapitel I (Art. 1–11 GFK) enthält allgemeine Bestimmungen, z.B. die Definition des Begriffes „Flüchtling“ (Art. 1 GFK) oder allgemeine Verpflichtungen eines Flüchtlings (etwa zur Beachtung von Gesetzen des Aufnahmestaates) (Art. 2 GFK).
• Kapitel II (Art. 12–16 GFK) normiert die Rechtsstellung eines Flüchtlings (s. auch u. 7 Rechte und Pflichten eines Flüchtlings), z.B. das sog. Personalstatut (Art. 12 GFK), demzufolge für eine bestimmte Rechtsfrage in persönlichen Lebensverhältnissen (etwa zum Familienrecht) nicht das Recht des Heimatlandes, sondern das Recht des Zufluchtstaates maßgebend ist (Diehl 2023a, Art. 12 GFK Rn. 2, 20 ff.).
• Kapitel III (Art. 17–19 GFK) widmet sich der Erwerbstätigkeit eines Flüchtlings, z.B. einer nicht selbstständigen Tätigkeit (Art. 17 GFK) oder der Ausübung eines freien Berufes (Art. 19 GFK).
• Kapitel IV (Art. 20–24 GFK) umfasst die Wohlfahrt, z.B. den Zugang von geflüchteten Menschen zu Bildungseinrichtungen im Aufnahmestaat (Art. 22 GFK) oder die Verpflichtung der Vertragsstaaten zur Gewährung öffentlicher Fürsorge in gleicher Weise wie für eigene Staatsangehörige (Art. 23 GFK).
• Kapitel V (Art. 25–34 GFK) umfasst Verwaltungsmaßnahmen, z.B. die Ausstellung von Reiseausweisen (Art. 28 GFK), das Verbot der Bestrafung wegen illegaler Einreise oder unrechtmäßigem Aufenthalt durch den Aufnahmestaat (sog. Pönalisierungsverbot) (Art. 31 GFK) oder die Ausweisung (Art. 32 GFK).
• Kapitel VI (Art. 35–37 GFK) regelt Durchführungs- und Übergangsbestimmungen, z.B. die Zusammenarbeit der staatlichen Behörden mit den Vereinten Nationen (Art. 35 GFK) oder die Mitteilung von Auskünften der Vertragsstaaten an den Generalsekretär der Vereinten Nationen (Art. 36 GFK).
• Kapitel VII (Art. 38–46 GFK) führt die Schlussbestimmungen auf, z.B. die Regelung von Streitfällen zwischen den Vertragsstaaten (Art. 38 GFK) oder das Inkrafttreten (Art. 43 GFK).

Die Schlussformel und die Anlage für einen Muster-Ausweis schließen die GFK ab.

6 Begriff des Flüchtlings

Die GFK definiert in Art. 1 A Nr. 2 Abs. 1 Halbsatz 1 und damit an prominenter Stelle den Begriff des Flüchtlings. Danach ist Flüchtling im Sinne des Abkommens

„jede Person“ […], „die infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind, und aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose infolge solcher Ereignisse außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“

Das GFK-Protokoll 1967 (s.o. 2 Entstehungsgeschichte), das die räumliche und zeitliche Begrenzung des Art. 1 A Nr. 2 GFK aufhebt, schreibt in Art. 1 Abs. 2 weiter fest, dass

„der Ausdruck ‚Flüchtling‘ im Sinne dieses Protokolls jede unter die Begriffsbestimmung des Artikels 1 des Abkommens fallende Person“ bezeichnet, „als seien die Worte ‚infolge von Ereignissen, die vor dem 1. Januar 1951 eingetreten sind, und …‘ sowie die Worte ‚… infolge solcher Ereignisse‘ in Artikel 1 Abschnitt A Absatz 2 nicht enthalten“.

Im Zusammenwirken der beiden Normen ist Flüchtling daher

„jede Person“ […], „die aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will; oder die sich als staatenlose außerhalb des Landes befindet, in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“

Aus Art. 1 A Nr. 2 GFK und seinen sog. Einschlussgründen (Inklusionsklauseln) leiten sich fünf Tatbestandsmerkmale ab, die jeweils einzeln zu prüfen sind und kumulativ erfüllt sein müssen, damit die Flüchtlingseigenschaft bejaht werden kann (Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 14; Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 38). Daher ist Flüchtling

1. eine Person,
2. die eine begründete Furcht vor Verfolgung hat,
3. für die bestimmte Verfolgungsgründe eingreifen,
4. die sich außerhalb ihres Heimatlandes befindet und
5. für die es keinen Schutz durch ihren Heimatstaat gibt.

Erforderlich für die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft ist zunächst, dass eine Person eine begründete Furcht vor Verfolgung geltend machen kann. Der Flüchtlingsbegriff setzt daher eine individuelle Verfolgung voraus (Hunger und Rother 2021, S. 68). Gruppenverfolgungen unterfallen nicht dem Flüchtlingsbegriff. Als Verfolgung ist jede schwere Menschenrechtsverletzung im konkreten Einzelfall zu verstehen (Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 45).

Die Furcht vor Verfolgung muss trotz der subjektiven Wahrnehmung eines Flüchtlings objektiv begründet und daher für eine:n vernünftig denkende:n objektive:n Betrachter:in bei verständiger Würdigung der Lage der:des Betroffenen nachvollziehbar sein (Will 2021, Art. 16a GG Rn. 28; Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 37). Erforderlich ist, dass ein ernsthaftes und aktuelles Risiko besteht, bei Rückkehr in das Herkunftsland verfolgt zu werden (Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 108, 114).

Art. 1 A Nr. 2 GFK geht von der Gefahr einer staatlichen oder quasistaatlichen Verfolgung aus. Wird die Verfolgung von nichtstaatlichen Akteuren ausgeführt und sind die Behörden des Heimatstaates trotz effektiver Gebietshoheit nicht willens oder nicht fähig, effektiven Schutz zu gewähren, wird diese Verfolgung ebenfalls dem Heimatstaat zugerechnet.

Die Verfolgung muss ursächlich für die Bedrohung von Leib, Leben, Bewegungsfreiheit, Religionsausübung oder wirtschaftliche Existenz sein (Lorenz 2023, Art. 5 EGBGB Rn. 27). Unerheblich ist, ob die Verfolgung bereits im Heimatstaat stattgefunden hat (sog. Vorfluchtgründe), oder ob sie erst während des Aufenthalts einer Person im Ausland eintritt (sog. Nachfluchtgründe).

Zudem muss die Verfolgung an die in Art. 1 A Nr. 2 GFK genannten persönlichen Merkmale eines Flüchtlings und damit an bestimmte Verfolgungsgründe anknüpfen. Als Verfolgungsgründe sind

• Rasse,
• Religion,
• Nationalität,
• Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe sowie
• politische Überzeugung

angeführt. Mit der abschließenden Aufzählung dieser Verfolgungsgründe sind gleichzeitig weitere denkbare Verfolgungsgründe – und damit andere Flüchtlinge – ausgeschlossen: So zählen z.B.

• Armut (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 83),
• Unzufriedenheit mit der allgemeinen wirtschaftlichen Situation im Heimatland (Lorenz 2023, Art. 5 EGBGB Rn. 27),
• soziale Perspektivlosigkeit (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 83),
• Naturkatastrophen (Birk 2020, Vorbemerkung 1.3 Rn. 3),
• Dürre und Hungersnot (Lorenz 2023, Art. 5 EGBGB Rn. 27)

grundsätzlich nicht zu den von der GFK anerkannten Verfolgungsgründen. Dennoch kann sich in der Bedrohung der wirtschaftlichen Existenz ausnahmsweise auch eine politische, rassistische oder sonstige Verfolgung offenbaren (Lorenz 2023, Art. 5 EGBGB Rn. 27; Thorn 2022, [IPR] EGBGB Anhang zu Art. 5 Rn. 18).

Auch Klima-, Umwelt- und Katastrophenflüchtlinge unterfallen mangels Verfolgung und mangels Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe (derzeit noch) nicht dem Flüchtlingsbegriff nach Art. 1 A Nr. 2 GFK (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 102; zurückhaltender Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 26).

Zu den Flüchtlingen im Sinne des Art. 1 A Nr. 2 GFK zählen zudem die sog. „ipso-facto-Flüchtlinge“. Dabei handelt es sich um Personen, die den Schutz oder Beistand der Vereinten Nationen – mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge – tatsächlich genossen haben und für die dieser Schutz oder diese Unterstützung aus irgendeinem und vom ihrem Willen unabhängigen Grund entfallen ist (Wittmann 2023, Art. 1 GFK Rn. 58). Ist ihr Schicksal nicht endgültig durch entsprechende Entschließungen der Generalversammlung der Vereinten Nationen geregelt, fallen sie gemäß Art. 1 D Satz 2 GFK „ipso facto“ (durch die Tatsache selbst) unter die Bestimmungen der GFK. Insoweit wird das Vorliegen der in Art. 1 A Nr. 2 GFK angeführten positiven Schutzvoraussetzungen fingiert.

Die Anerkennung als Flüchtling nach der GFK setzt weiter voraus, dass sich eine Person tatsächlich außerhalb ihres Herkunfts- bzw. Heimatstaates befindet. Daher gelten Flüchtlinge, die innerhalb eines Landes in einen anderen Teil des Landes fliehen (sog. Binnenflüchtlinge), mangels Schutzlosigkeit nicht als Flüchtlinge i.S.d. GFK (Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 24, 43, 70; Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 83); dies setzt voraus, dass in dem anderen Teil des Landes tatsächlich eine zumutbare interne Fluchtalternative besteht, die vernünftigerweise in Anspruch genommen werden kann.

Ob (Bürger)Kriegsflüchtlinge dem Schutz der GFK unterfallen, ist umstritten (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 37; Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 84; Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 22).

Die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft setzt das Fehlen staatlichen Schutzes voraus. Maßgeblich ist, dass ein Flüchtling aufgrund der Furcht vor Verfolgung zugänglichen und wirksamen Schutz seines Heimatstaates nicht in Anspruch nehmen kann oder will (Frei, Hinterberger und Hruschka 2022a, Art. 1 GFK Rn. 60, 68).

Auch eine staatenlose Person ist gemäß Art. 1 A Nr. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GFK als Flüchtling anzusehen. Sie befindet sich der Vorschrift zufolge

„außerhalb des Landes […], in welchem sie ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatte, und nicht dorthin zurückkehren kann oder wegen der erwähnten Befürchtungen nicht dorthin zurückkehren will.“

Allerdings sind die Definition und die Rechtsstellung von staatenlosen Menschen nicht in der GFK, sondern in dem Übereinkommen über die Rechtsstellung von Staatenlosen (vom 28.09.1954; bundesdeutsches Gesetz vom 12.04.1976, BGBl. II S. 473, in Kraft getreten am 24.01.1977, Bekanntmachung vom 10.02.1977, BGBl. II S. 235) und in dem Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit (vom 30.08.1961; bundesdeutsches Gesetz vom 29.06.1977, BGBl. II S. 597, in Kraft getreten am 29.11.1977, Bekanntmachung vom 26.10.1977, BGBl. II S. 1217) eigenständig geregelt (Hruschka 2022, Einleitung Rn. 12).

Darüber hinaus sind bestimmte Personen bereits nach Art. 1 D Satz 1, E und F GFK vom Anwendungsbereich der GFK ausgeschlossen (sog. Exklusionsklauseln). Das ist z.B. der Fall, wenn schwerwiegende Gründe die Annahme rechtfertigen, dass diese Personen ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen haben (Art. 1 F Buchstabe a GFK), sodass sie als schutzunwürdig betrachtet werden.

Die Eigenschaft als Flüchtling endet gemäß Art. 1 C GFK in bestimmten Fällen, z.B. wenn eine Person freiwillig in das Land, das sie aus Furcht vor Verfolgung verlassen hat oder außerhalb dessen sie sich befindet, zurückgekehrt ist und sich dort niedergelassen hat (Art. 1 C Nr. 4 GFK), oder wenn die Verfolgungsgründe im Heimatstaat weggefallen sind (Art. 1 C Nr. 5 GFK).

Die Umsetzung der GFK erfolgt über Art. 78 Abs. 1 Satz 2 AEUV und für den Begriff des Flüchtlings über Art. 2 Buchstabe d der Qualifikationsrichtlinie in innerstaatliches Recht (s.o. 4 Verbindlichkeit). So enthält § 3 Abs. 1 AsylG in Anknüpfung an Art. 1 A Nr. 2 GFK eine nahezu wörtliche Übernahme des Flüchtlingsbegriffes der GFK.

In den nachfolgenden Vorschriften des Asylgesetzes wird dieser Flüchtlingsbegriff weiter präzisiert. So werden

• Verfolgungshandlungen in § 3a AsylG,
• Verfolgungsgründe in § 3b AsylG,
• Verfolgungsakteure in § 3c AsylG,
• Schutz bietende Akteure in § 3d AsylG und
• landesinterner Schutz in § 3e AsylG

näher bestimmt.

7 Rechte und Pflichten eines Flüchtlings

Die GFK selbst gewährt grundsätzlich keine subjektiven einklagbaren Rechte eines Flüchtlings. Vielmehr schreibt sie als Rechtsrahmen die Verpflichtungen fest, die zugunsten eines geflüchteten Menschen von den Vertragsstaaten der GFK innerstaatlich zu gewährleisten sind (s.o. 4 Verbindlichkeit). Vor diesem Hintergrund enthält die GFK verschiedentlich individuelle Rechte für geflüchtete Menschen, die an den zuerkannten Status als Flüchtling i.S.d. Art. 1 A Nr. 2 GFK anschließen (sog. Statusrechte). Zu den Statusrechten, die mit einem (rechtmäßigen) Aufenthalt einhergehen, zählen beispielweise

• – in Gleichbehandlung mit den Staatsangehörigen des Aufnahmestaates – die Religionsfreiheit (Art. 4 GFK), der Zugang zu Unterricht in Volksschulen (Art. 22 Abs. 1 GFK), die Gewährung öffentlicher Fürsorge und sonstiger Hilfeleistungen (Art. 23 GFK) sowie das Recht auf arbeitsrechtlich geschützte Beschäftigungsbedingungen und soziale Sicherheit (Art. 24 GFK).
• – in Gleichbehandlung mit anderen Ausländern – die Ausübung nichtselbstständiger und selbstständiger Arbeit und freier Berufe (Art. 17–19 GFK), der Zugang zum Wohnungswesen (Art. 21 GFK) und die Freizügigkeit innerhalb des Staatsgebietes (Art. 26 GFK).

Die GFK konkretisiert in Kapitel II (Art. 11–16 GFK) insbesondere die Rechtsstellung eines Flüchtlings und bestimmt in diesem Zusammenhang:

• Die personenrechtliche Stellung eines geflüchteten Menschen (sog. Personalstatut) (Art. 12 GFK), sodass für die persönlichen Lebensverhältnissen (z.B. familienrechtliche Fragen) die Rechtsordnung des Zufluchtstaates und nicht das Recht des Heimatlandes entscheidend ist (Diehl 2023a, Art. 12 GFK Rn. 2, 20 ff.).
• Eine möglichst günstige und jedenfalls nicht weniger günstige Behandlung, als sie Ausländern im Allgemeinen unter den gleichen Umständen gewährt wird, für den Erwerb von beweglichem und unbeweglichem Eigentum und sonstiger diesbezüglicher Rechte (Art. 13 GFK).
• Den Schutz des geistigen Eigentums in gleicher Weise, wie er den inländischen Staatsangehörigen des Aufenthaltsstaates zuteilwird; in anderen Vertragsstaaten wird der Schutz gewährt, der dort für die Staatsangehörigen des Aufnahmestaates vorgesehen ist (Art. 14 GFK).
• Das Recht zur Vereinigung und zum Anschluss an Berufsverbände für Flüchtlinge, die sich rechtmäßig in dem Vertragsstaat aufhalten, in günstigster und gleicher Weise wie für die Staatsangehörigen eines fremden Landes (Art. 15 GFK).
• Das Recht auf freien und ungehinderten Zugang zu den Gerichten für jeden Flüchtling. Dieses Recht besteht zudem für einen Flüchtling, der seinen gewöhnlichen Aufenthalt in einem Vertragsstaat hat, in gleicher Weise wie für inländische Staatsangehörige. Befindet er sich in einem anderen Vertragsstaat, genießt er die gleiche Behandlung wie die Staatsangehörigen seines Aufenthaltsstaates (Art. 16 GFK).

Darüber hinaus normiert die GFK in Art. 2 allgemeine Verpflichtungen eines Flüchtlings, insbesondere die Pflicht,

„die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften sowie die zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maßnahmen zu beachten.“

Es handelt es sich dabei lediglich um eine unvollkommene Verbindlichkeit bzw. eine moralische Regelung, der kein Sanktionscharakter zukommt (Rohmann 2022, Art. 2 GFK Rn. 21). Ein Verstoß gegen nationale Regelungen eines Aufnahmestaates kann daher weder zum Verlust der nach der GFK gewährten Rechte noch zur Aberkennung des Flüchtlingsstatus führen (Rohmann 2022, Art. 2 GFK Rn. 21; Wittmann 2023, Art. 2 GFK Rn. 8).

8 Refoulement-Verbot

Neben der international verbindlichen Legaldefinition des Flüchtlingsbegriffes ist insbesondere auch das sog. Refoulement-Verbot, auch als Non-Refoulement bezeichnet, von zentraler Bedeutung für die Wirkkraft der GFK. Als „Kernprinzip des Flüchtlingsrechts“ (Diehl 2023c, Art. 33 GFK Rn. 2) bestimmt Art. 33 Abs. 1 GFK:

„Keiner der vertragschließenden Staaten wird einen Flüchtling auf irgendeine Weise über die Grenzen von Gebieten ausweisen oder zurückweisen, in denen sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde.“

Damit werden für den Aufnahmestaat zum einen das Verbot der Ausweisung, Auslieferung und Abschiebung (d.h. zwangsweisen Verbringung) in einen Verfolgerstaat und zum anderen das Verbot der Zurückweisung an der Grenze festgeschrieben. Kein Mensch, der gemäß Art. 1 A Nr. 2 GFK als Flüchtling anzusehen ist, darf gegen seinen Willen auf irgendeine Weise in einen Staat verbracht werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit aufgrund seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist.

Darüber hinaus verbietet das Refoulement-Verbot nicht nur die Abschiebung in einen Verfolgerstaat, sondern auch in einen Staat, der zwar seinerseits keine eigene Verfolgung vornimmt, aber einen Flüchtling gegebenenfalls dann weiter in den Verfolgerstaat abschiebt (sog. Ketten- Abschiebung). Zudem ist auch die Verbringung in andere Gebiete, in denen ein Flüchtling bedroht ist, und in nicht sichere Drittstaaten untersagt (Diehl 2023a, Art. 33 GFK Rn. 16). Verboten sind mithin alle Maßnahmen gleich welcher Art, die im Ergebnis zur Folge haben, dass ein Flüchtling dem Zugriff des Verfolgerstaates ausgesetzt wird (Marx 2012, § 51 Rn. 7).

Überhaupt kann das Refoulement-Verbot sogar exterritoriale Wirkungen entfalten: Übt ein Vertragsstaat Hoheitsgewalt auch außerhalb seines staatlichen Territoriums aus und würde ein Flüchtling aufgrund einer Zurückweisung in den Machtbereich eines Verfolgerstaates geraten, kann sich dieser Vertragsstaat seinen Verpflichtungen aus dem Refoulement-Verbot nicht durch extraterritoriale Abschreckungsmaßnahmen oder territoriale Vorverlagerungen von Grenzkontrollen entziehen (Diehl 2023a, Art. 33 GFK Rn. 23). Im Weiteren und folgerichtig ist das Refoulement-Verbot auch im Rahmen der Aufgaben der Europäischen Grenzschutzagentur „Frontex“ zu wahren (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 94). Sog. Pushbacks sind in jeder Form flüchtlingsvölkerrechtlich verboten (Hruschka 2022, Einleitung Rn. 22; Frei, Hinterberger und Hruschka 2022b, Art. 33 GFK Rn. 38).

Das Refoulement-Verbot vermittelt solchermaßen für die Dauer der Bedrohung (Heusch 2023, § 28 AsylG Rn. 35) einen gewissen rechtlichen Schutz durch ein vorläufiges Aufenthaltsrecht im Aufnahmestaat (Bergmann 2022, Art. 16a GG Rn. 126; Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 39). Insoweit gewinnt das Refoulement-Verbot „eine begrenzte subjektive Ausrichtung“ (Thym 2023, Art. 78 AEUV Rn. 9).

Darüber hinaus kommen ihm verfahrensrechtliche Schutzwirkungen zu: Um zu verhindern, dass sich Vertragsstaaten den Verpflichtungen der GFK durch Unterlassung eines Verfahrens zur Prüfung der Flüchtlingseigenschaft faktisch entziehen, müssen sie ein entsprechendes wirksames Verfahren einrichten, das den Zugang zum Aufnahmestaat gewährleistet und die Verbringung in einen Verfolgerstaat (zunächst) effektiv verhindert (Diehl 2023c, Art. 33 GFK Rn. 24 f.; Frei, Hinterberger und Hruschka 2022b, Art. 33 GFK Rn. 56, 62).

Aus dem Refoulement-Verbot ergeben sich jedoch keine unmittelbaren subjektiven Rechte (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 101); es gewährleistet daher

• kein Einwanderungsrecht (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 92),
• kein dauerhaftes Aufenthaltsrecht (Hillgruber 2022, § 108 Rn. 25),
• kein Recht auf Asyl (Fritzsch 2023, S. 114; Diehl 2023c, Art. 33 GFK Rn.17),
• keinen Familienflüchtlingsschutz (Wittmann 2023, Art. 1 GFK Rn. 40),
• keine freie Wahl des Ziellandes (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 97),
• kein generelles Verbot der Abschiebung (Nr. 60.0.1.0 Satz 4 AufenthG-VwV (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz) (vom 26.10.2009, GMBl S. 878),
• keinen Schutz vor der Verbringung in einen aufnahmebereiten anderen Staat, in dem Schutz gewährt werden kann (Bergmann 2022, Art. 16a GG Rn. 125),
• keinen subsidiären Schutz (Wittmann 2023, Art. 1 GFK Rn. 39) und auch
• keinen umfassenden humanitären Schutz (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 87).

Das Refoulement-Verbot ist nicht davon abhängig, dass vorab ein (rechtsstaatliches) Verfahren zur Prüfung des Flüchtlingsschutzes durchgeführt wurde.

Es setzt auch nicht voraus, dass sich ein Flüchtling rechtmäßig im Bundesgebiet aufhält (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 39; Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 86) oder bereits förmlich als Flüchtling anerkannt ist (Nr. 60.0.1.1 AufenthG-VwV; Diehl 2023c, Art. 33 GFK Rn. 12).

Der Schutz setzt ein, wenn ein Flüchtling

• bereits im Inland verweilt oder
• an der Grenze um Schutz ersucht (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 85 f.; Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 39).

Voraussetzung ist daher, dass ein geflüchteter Mensch jedenfalls die Grenze des Zielstaates erreicht hat. Hat ein Flüchtling sein Heimatland noch nicht verlassen, wird der Schutz nicht wirksam.

Das Refoulement-Verbot gilt zudem nicht uneingeschränkt: Gemäß Art. 33 Abs. 2 GFK kann sich ein Flüchtling nicht auf das Verbot berufen, wenn er aus schwerwiegenden Gründen als Gefahr für die Sicherheit des Landes anzusehen ist, in dem er sich befindet, oder wenn er eine Gefahr für die Allgemeinheit dieses Staates bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde. Diese Ausschlussgründe sind restriktiv und im Lichte weiterer menschenrechtlicher Gewährleistungen, z.B. des Folterverbotes, auszulegen und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzuwenden (Diehl 2023c, Art. 33 GFK Rn. 34 f., 42, 45).

Auch die Ausschlussgründe des Art. 33 Abs. 2 GFK sind im bundesdeutschen Recht und dort in § 60 Abs. 8 AufenthG (sowie Nr. 60.0.1.0 Satz 6 AufenthG-VwV) umgesetzt.

Darüber hinaus greift das Refoulement-Verbot dann nicht ein, wenn in einem Drittstaat, über den ein Flüchtling einreist, bereits Schutz vor Verfolgung oder Ab- oder Zurückschiebung in einen Verfolgerstaat besteht (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 87).

Das Refoulement-Verbot der GFK ist – über das Primärrecht der Europäischen Union (s.o. 4 Verbindlichkeit) und insbesondere die sekundärrechtlichen Art. 21 Qualifikationsrichtlinie („Schutz vor Zurückweisung“) sowie Art. 35 Satz 1 Buchstabe b („Begriff des ersten Asylstaates“) und 38 Abs. 1 Buchstabe c („Das Konzept des sicheren Drittstaats“) Asylverfahrensrichtlinie – in § 60 Abs. 1 AufenthG (sowie Nr. 60.0.1.0 AufenthG-VwV) aufgenommen und solchermaßen einfachgesetzlich in innerstaatliches Recht transformiert. § 60 Abs. 1 AufenthG normiert das bundesdeutsche Verbot der Abschiebung. Danach gilt:

„In Anwendung des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (BGBl. 1953 II S. 559) darf ein Ausländer nicht in einen Staat abgeschoben werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht ist. Dies gilt auch für Asylberechtigte und Ausländer, denen die Flüchtlingseigenschaft unanfechtbar zuerkannt wurde oder die aus einem anderen Grund im Bundesgebiet die Rechtsstellung ausländischer Flüchtlinge genießen oder die außerhalb des Bundesgebiets als ausländische Flüchtlinge nach dem Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge anerkannt sind. Wenn der Ausländer sich auf das Abschiebungsverbot nach diesem Absatz beruft, stellt das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge außer in den Fällen des Satzes 2 in einem Asylverfahren fest, ob die Voraussetzungen des Satzes 1 vorliegen und dem Ausländer die Flüchtlingseigenschaft zuzuerkennen ist. […].“

Im Rahmen eines Asylverfahrens wird daher regelmäßig auch über die Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft entschieden und im Falle der Anerkennung als Flüchtling ein Aufenthaltstitel in Gestalt einer Aufenthaltserlaubnis erteilt (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Alternative 1 AufenthG).

Im Übrigen ist das Refoulement-Verbot als Teil der GFK eine völkervertragliche Regelung und nimmt somit den Rang eines einfachen Bundesgesetzes (unterhalb der Verfassung) ein (Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG). Insoweit ist es auch möglich, dass sich die:der Einzelne unmittelbar auf das Refoulement-Verbot berufen kann.

Schließlich ist das Refoulement-Verbot auch Teil des Völkergewohnheitsrechts. Als allgemeine Regel des Völkerrechts ist es Bestandteil des Bundesrechts (Art. 25 Satz 1 GG) (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 39; differenzierend Diehl 2023c, Art. 33 GFK Rn. 56, 59). Es geht daher den Gesetzen vor und erzeugt Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner:innen des Bundesgebietes (Art. 25 Satz 2 GG).

9 Verfahren

Das Refoulement-Verbot gemäß Art. 33 Abs. 1 GFK entfaltet verfahrensrechtliche Schutzwirkungen (s.o. 8 Refoulement-Verbot). Danach müssen die Vertragsstaaten ein effektives Verfahren etablieren, um den Zugang zum Aufnahmestaat sicherzustellen und die Zurückweisung in einen Verfolgerstaat (zunächst) wirksam zu unterbinden (Frei, Hinterberger und Hruschka 2022b, Art. 33 GFK Rn. 56, 62).

Zudem sieht Art. 32 Abs. 2 GFK Minimalforderungen für das Ausweisungsverfahren vor (Diehl 2023b, Art. 32 GFK Rn. 24). Danach darf eine Ausweisung nur in Ausführung einer Entscheidung erfolgen, die in einem gesetzlich geregelten Verfahren ergangen ist. In diesem Zusammenhang soll einem Flüchtling – soweit keine zwingenden Gründe der öffentlichen Sicherheit entgegenstehen – gestattet werden, Beweise zu seiner Entlastung beizubringen, ein Rechtsmittel einzulegen und sich zu diesem Zweck vor einer zuständigen Behörde oder vor einer oder mehreren Personen, die von der zuständigen Behörde besonders bestimmt sind, vertreten zu lassen.

Darüber hinaus ist einem ausgewiesenen Flüchtling gemäß Art. 32 Abs. 3 GFK eine angemessene Frist zu gewähren, um ihm die Möglichkeit zu geben, in einem anderen Land um rechtmäßige Aufnahme nachzusuchen.

Die GFK sieht jedoch keine eigenen Bestimmungen zur Regelung des Verfahrens für die Geltendmachung und Prüfung des Flüchtlingsschutzes vor; insoweit bedarf es der Umsetzung der GFK in europäisches bzw. bundesdeutsches Recht. Abgesehen davon ist für das internationale Flüchtlingsrecht anerkannt, dass für die Überprüfung der schutzsuchenden Flüchtlinge jedenfalls den Grundsätzen eines fairen Verfahrens entsprochen und der Sachverhalt angemessen festgestellt werden muss (Gärditz 2022, Art. 16a GG Rn. 98 f.).

10 Kritik

Die GFK aus dem Jahr 1951 und ihr Zusatzprotokoll aus dem Jahr 1967 sehen sich mit der Zeit und in der Zeit verschiedenen kritischen Anfragen ausgesetzt. So wird z.B. kritisiert, dass die GFK gegenüber neueren Menschenrechtsabkommen veraltet erscheine, die in Art. 1 A Nr. 2 GFK angeführten Verfolgungsgründe beschränkt seien und u.a. das Geschlecht, das Alter und Behinderungen als explizite Verfolgungsmotive fehlen würden (Achermann 2021, S. 15). Zudem würden auch Klimaflüchtlinge in der Konvention nicht benannt (Bundeszentrale für politische Bildung 2021).

Darüber hinaus stelle der Flüchtlingsbegriff der GFK auf ein Individuum ab und sei daher angesichts der zunehmenden Massenfluchtbewegungen nicht mehr zeitgerecht (Göbel-Zimmermann, Eichhorn und Beichel-Benedetti 2017, Teil 2 B. II. Rn. 40).

Außerdem würde das der GFK zugrunde liegende Friedensparadigma nicht der Realität entsprechen; die Vorstellung, dass bewaffnete Konflikte nach den Regeln des humanitären Völkerrechts ausgetragen würden und dass Zivilpersonen darunter nur in einer unspezifischen Form zu leiden hätten, die von der GFK nicht erfasst sein könne, werde durch die Gezieltheit der Angriffe auf die Zivilbevölkerung widerlegt (Markard 2012, S. 372).

Des Weiteren müsse das männliche Paradigma der GFK, das auf einem Bild vom Flüchtling als politischem Flüchtling basiere, angesichts der Vielfalt der Fluchtsituationen, die geschlechtsspezifisch strukturiert seien, überwunden werden (Markard 2012, S. 372).

Ferner enthalte die Konvention keinerlei Garantien für die Einbeziehung von Familienmitgliedern in die Flüchtlingseigenschaft und auch keine Regelungen für einen Familiennachzug (Achermann 2021, S. 20).

Schließlich bleibe offen, wo der Schutz der Konvention auf Flughäfen und in internationalen Gewässern beginne (Bundeszentrale für politische Bildung 2021).

Überhaupt fehle es der Konvention an einem verbindlichen Mechanismus, der für die nationale Staatenpraxis Leitlinien für die Auslegung und Anwendung des Flüchtlingsbegriffes vorgebe (Marx 2020, § 9 Rn. 72).

11 Quellenangaben

Achermann, Alberto, 2021. Zur rechtlichen Tragweite der Genfer Flüchtlingskonvention und der Opportunität von Anpassungen. Ausgewählte Aspekte unter Einbezug der Rechtslage in der EU. Gutachten zum Postulat Müller Damian „Anpassung der Flüchtlingskonvention von 1951“ [online]. Bern: Universität Freiburg, Universität Bern und Institut für Europarecht, 05.01.2021 [Zugriff am: 14.04.2023]. Verfügbar unter: https://www.newsd.admin.ch/newsd/​message/​attachments/​67246.pdf

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12 Literaturhinweise

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Verfasst von
Prof. Dr. Christoph Knödler
Professor für das Recht in der Sozialen Arbeit
Arbeitsschwerpunkte: Asyl- und Ausländerrecht, Sozial- und Familienrecht
Ostbayerische Technische Hochschule Regensburg, Fakultät Angewandte Sozialwissenschaften

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