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Hilfen für Menschen mit Behinderungen

Prof. Dr. Albrecht Rohrmann

veröffentlicht am 21.04.2020

Synonyme: Behindertenhilfe, Behindertenarbeit

Unter „Hilfen für Menschen mit Behinderungen“ sollen hier Unterstützungsangebote verstanden werden, die hauptsächlich als Leistungen der Eingliederungshilfe nach dem zweiten Teil des SGB IX gewährt werden. Bis 2020 handelte es sich um Leistungen der Sozialhilfe.

Überblick

  1. 1 Zusammenfassung
  2. 2 Unterstützungsangebote im Feld der Hilfen für Menschen mit Behinderungen
    1. 2.1 Wohnbezogene Hilfen
    2. 2.2 Hilfen zu einer Beschäftigung
    3. 2.3 Offene Hilfen
    4. 2.4 Hilfen für Kinder und Jugendliche
    5. 2.5 Daten und Fakten
  3. 3 Die Entwicklung der Hilfen für Menschen mit Behinderungen
    1. 3.1 Die Herausbildung der Behindertenhilfe im 19. Jahrhundert
    2. 3.2 Die Stabilisierung des Feldes in der Weimarer Republik
    3. 3.3 Behinderungen im Nationalsozialismus
    4. 3.4 Die Entwicklung nach 1945 in der BRD und der DDR
    5. 3.5 Die Entwicklung nach der staatlichen Vereinigung 1989
    6. 3.6 Reformen seit den 1990er-Jahren
    7. 3.7 Die Einführung und Reform des SGB IX
  4. 4 Die Bedeutung der UN-BRK für die Weiterentwicklung der Unterstützung von Menschen mit Behinderungen
    1. 4.1 Das Verständnis von Behinderungen
    2. 4.2 Die Überwindung von Sondereinrichtungen
    3. 4.3 Individuelle Unterstützungsleistungen in einem inklusiven Gemeinwesen
    4. 4.4 Ausblick
  5. 5 Quellenangaben
  6. 6 Literaturhinweise
  7. 7 Informationen im Internet

1 Zusammenfassung

Die Hilfen für Menschen mit Behinderungen haben im Kontext der Teilhabeleistungen insgesamt eine besondere Stellung, die sich ihrer armenrechtlichen und fürsorglichen Tradition verdankt. Typisch für das Feld sind nach wie vor die Dominanz von besondernden Einrichtungen und eine wichtige Bedeutung von großen, überregional tätigen Trägerorganisationen. Im alltäglichen und fachlichen Sprachgebrauch wurde und wird das Feld auch als „Behindertenhilfe“ oder „Behindertenarbeit“ bezeichnet. Teilweise werden diese Bezeichnungen auf Organisationen begrenzt, die Menschen mit Lernschwierigkeiten bzw. im sozialrechtlichen Sinne mit „geistiger Beeinträchtigung“ unterstützen.

2 Unterstützungsangebote im Feld der Hilfen für Menschen mit Behinderungen

Menschen, die als behindert oder beeinträchtigt bezeichnet werden, gehören in allen Wohlfahrtsstaaten zu Adressat*innen der Sozialpolitik und sozialer Dienste. Im Zusammenhang der sozialrechtlichen Leistungen handelt es sich um ein vergleichsweise großes und wachsendes Feld mit prägenden Kernangeboten, neuen Unterstützungsformen und zahlreichen Schnittstellen zu anderen Unterstützungsbereichen. Rechtsgrundlage für diese sozialen Leistungen ist in Deutschland die sogenannte „Eingliederungshilfe“. Diese fügt sich ein in das größere Feld der Rehabilitation, das in unterschiedlichen Sozialgesetzbüchern geregelt ist und seit dem Jahre 2001 durch die Rahmengesetzgebung des SGB IX 1. Teil strukturiert wird. Hinzu kommen andere auf Behinderungen bezogene gesetzliche Regelungen, wie zum Beispiel die rechtliche Betreuung oder die sonderpädagogische Förderung in der Schule.

Die Herausbildung der Zuständigkeiten und Felder ist durch nationalstaatliche Entwicklungspfade (Schädler 2003; Muche 2017) geprägt. Die aktuellen Diskussionen sind hingegen stärker bestimmt durch die Umsetzung der internationalen Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten Nationen (UN-BRK).

2.1 Wohnbezogene Hilfen

Zum Kernangebot der Unterstützungsangebote für Menschen mit Behinderungen im Feld der Eingliederungshilfe zählen wohnbezogene Hilfen bzw. Leistungen, die eine selbstbestimmte und selbstständige Lebensführung ermöglichen sollen. Die Leistungen werden zumeist nach Zielgruppen getrennt angeboten für Menschen, die im sozialrechtlichen Sinne als „geistig“, „seelisch“ oder „körperlich“ behindert bezeichnet werden. Wenngleich die rechtlich vorgegebenen Ziele der Unterstützung die Eingliederung, ein selbstständiges und selbstbestimmtes Leben und die gleichberechtigte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sind, werden die Hilfen häufig in Sondereinrichtungen erbracht. Vor allem für Menschen mit einer zugeschriebenen geistigen Behinderung sind Wohnheime und größere Wohngruppen nach wie vor die dominante Wohnform außerhalb des Elternhauses. Die Annahme eines „stationären Hilfebedarfs“ hat sich in diesem Feld „zu einer Institution mit einem erheblichen Beharrungsvermögen entwickelt“ (Rohrmann und Schädler 2016, S. 218). Es gibt immer noch Großeinrichtungen mit deutlich über 100 Bewohner*innen in vergleichsweise geschlossenen Arealen. Daneben haben sich seit den 1960er-Jahren kleinere Wohnheime entwickelt, deren Platzzahl aus konzeptionellen Gründen im Laufe der Zeit reduziert wurde. Die stationären Einrichtungen sind zumeist in Gruppen von neun oder mehr Personen gegliedert. Konzeptioneller Bestandteil der meisten Einrichtungen ist die Trennung des Wohnens von Angeboten zur Beschäftigung, die allerdings hinsichtlich von Angeboten zur Tagesgestaltung für ältere Menschen häufig wieder aufgegeben wird.

Seit den 1980er-Jahren haben sich zunächst zögerlich, dann aber doch mit einer gewissen Dynamik wohn- und alltagsbezogene Hilfen entwickelt, die außerhalb von Einrichtungen erbracht werden. Sie werden häufig unter dem Begriff des „Ambulant Betreuten Wohnens“ zusammengefasst. Dahinter verbirgt sich eine große konzeptionelle Bandbreite an Unterstützungsangeboten. Einige Dienste unterstützen Menschen mit Behinderungen in der eigenen Wohnung, in der die Menschen allein, mit Partner*innen oder mit anderen selbst gewählten Mitbewohner*innen leben. Andere Träger leisten die Unterstützung in vorgehaltenen Wohnungen für Einzelpersonen, Paare oder für kleinere Gruppen, deren Zusammensetzung vom Träger bestimmt wird. Die Weiterentwicklung der wohnbezogenen Hilfen sind Gegenstand zahlreicher Reformbemühungen (s. unten).

Die Angebote weisen eine große Schnittstelle zu Leistungen der Pflege auf, da viele Leistungsberechtigte auch einen Anspruch auf Leistungen der Pflege haben (s. unten). Wenngleich es dadurch zu Leistungsverbesserungen gekommen ist und vor allem ambulante Dienste für Menschen mit Behinderungen häufig als Pflegedienst anerkannt sind, ergeben sich zahlreiche Koordinationsprobleme hinsichtlich individueller Leistungen. In Bezug auf die Planung von Diensten und Einrichtungen, die Einrichtung von Anlaufstellen (Pflegestützpunkte und Teilhabeberatung), die Verknüpfung mit einer barrierefreien Infrastruktur zur Verbesserung von Teilhabechancen und die Entwicklung sozialraumorientierter Angebote in beiden Feldern, ist eine stärkere Zusammenschau der beiden Felder jedoch fachlich geboten (Hoberg et al. 2013; Rohrmann und Schädler 2016; Schädler und Reichstein 2019).

2.2 Hilfen zu einer Beschäftigung

Ebenso bedeutsam und prägend für die Hilfen für Menschen mit Behinderungen im Feld der Eingliederungshilfe ist das Angebot der Beschäftigung in einer Werkstatt für behinderte Menschen (WfbM). Die WfbM mit einer regionalen Zuständigkeit kooperieren in der Regel intensiv mit den örtlichen Förderschulen mit dem Schwerpunkt „Geistige Entwicklung“ und sind zudem häufig mit dem Wohnangebot von Trägerorganisationen verknüpft, wenn auch meist räumlich getrennt. Die WfbM gliedert sich in einen von der Arbeitsagentur finanzierten Berufsbildungsbereich und in den über Leistungen zur sozialen Teilhabe finanzierten sogenannten Produktionsbereich. Seit geraumer Zeit gibt es Bemühungen, die bis zu 27 Monaten dauernde Eingangsphase stärker als eigenständige Berufsbildungsphase zu profilieren.

Bei den WfbM handelt es sich im rechtlichen Sinne um ein Betreuungsangebot, in dem die Strukturen eines gewerblichen Betriebs nachgebildet werden. Die Beschäftigten erhalten keinen Arbeitsvertrag, vielmehr wird von einem „arbeitnehmerähnlichen Beschäftigungsverhältnis“ gesprochen, das jedoch auch Rechte auf bestimmte Leistungen der Sozialversicherung umfasst. Die Zugangsvoraussetzung ist die Zuschreibung einer dauerhaften Behinderung. Für die Beschäftigten gelten nicht die Regelungen des Mindestlohns, sie werden vielmehr am Ertrag der WfbM beteiligt. Für jede Region gibt es eine zuständige WfbM, in der ein Recht auf Beschäftigung besteht, sofern zu erwarten ist, dass die Menschen mit Behinderungen „wenigstens ein Mindestmaß wirtschaftlich verwertbarer Arbeitsleistungen erbringen werden“ (§ 219 SGB IX). Das Angebot wird ergänzt durch tagesstrukturierende Angebote für Menschen, die nicht in der WfbM arbeiten. Durch das SGB IX wurde im Jahre 2001 die Möglichkeit geschaffen, Inklusionsbetriebe zu gründen, in denen Menschen mit Behinderungen sozialversicherungspflichtig beschäftigt werden. Das hat auch Träger von Werkstätten bewogen ihr Angebot entsprechend zu erweitern. Hilfe zur Beschäftigung kann in bestimmten Fällen auch durch Arbeitsassistenz und (seit 2018 gesetzlich geregelt) durch ein Budget für Arbeit (§ 61 SGB IX) realisiert werden. In diesem Unterstützungsbereich besteht eine wichtige Schnittstelle zur Arbeitsmarktpolitik und zur Beschäftigungsförderung. Die WfbM hat einen Auftrag zur Rehabilitation und somit zur Schaffung von Übergängen in den Arbeitsmarkt. In der Realität stellen sich die WfbM jedoch nach wie vor sehr stark als in sich geschlossene Bereiche dauerhaft besonderer Beschäftigung dar. Auf der anderen Seite gelingt es trotz zahlreicher Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik nicht, die Beschäftigungssituation von Menschen mit Behinderung unabhängig von Art und Schwere der Behinderung zu verbessern. Die Erwerbsquote ist bei schwerbehinderten Menschen insgesamt deutlich niedriger, das Risiko der Arbeitslosigkeit hingegen deutlich erhöht (Bundesagentur für Arbeit 2019, S. 8 ff.).

2.3 Offene Hilfen

Seit den 1960er-Jahren steht die anstaltsförmige Betreuung von Menschen mit Behinderungen in Kritik. Fachliche Ansätze der „Normalisierung“ (vgl. die Beiträge in Thimm 2005) sowie die Kritik psychiatrischer Langzeitkliniken und großer Anstalten wurden vor dem Hintergrund des bundesdeutschen Entwicklungspfads jedoch eher in der Weise aufgegriffen, dass Sondereinrichtungen nicht aufgelöst wurden, sondern Abläufe in diesen Organisationen das „normale“ gesellschaftliche Leben nachbilden. Seit den 1980er-Jahren haben sich – allerdings zunächst sehr zögerlich und gegen massive Kritik etablierter Träger – neue Formen der Hilfen entwickelt. Angeregt durch den 1984 in das Bundessozialhilfegesetz eingeführten Grundsatz des „Vorrangs der offenen Hilfen“ (§ 3a BSHG in der damaligen Fassung) wurden diese als „offene“ oder auch als „ambulante“ Hilfen bezeichnet. Vor allem Menschen mit körperlichen Beeinträchtigungen forderten und entwickelten Unterstützungsangebote, die es ihnen erlaubten mit Assistenz in ihrer eigenen Wohnung in selbst gewählten Lebensformen zu leben, einer Erwerbsarbeit oder einer anderen Tätigkeit nachzugehen und ihren Alltag selbstbestimmt zu gestalten. Zu diesen Assistenzleistungen kamen stärker pädagogisch orientierte Angebote für Menschen mit kognitiven Beeinträchtigungen und psychischen Erkrankungen, Leistungen zur Entlastung und Unterstützung von Familien und Angebote zur Freizeitgestaltung hinzu. Nach anfänglicher Zurückhaltung griffen auch die etablierten Träger, vor allem Mitgliedsorganisationen der Bundesvereinigung Lebenshilfe (1995) den Ansatz auf. In der weiteren Entwicklung lässt sich ein komplementärer Ansatz, nach dem die neuen Angebote den Kern stationärer Angebote ergänzen sollen, von einem konkurrierenden Ansatz unterscheiden, mit dem die neuen Angebote eine Alternative zur stationären Versorgung unabhängig von Art und Schwere der Behinderung darstellen (Rohrmann und Schädler 2011, S. 436 ff.). Wenngleich letzterer Ansatz durch die UN-BRK gestützt wird (insbes. Art. 19 UN-BRK; Rohrmann und Weber 2015), wurde die Entfaltung durch den Mehrkostenvorbehalt bei der Leistungsgewährung begrenzt. Demnach wurde dem Wunsch- und Wahlrecht nach einer Prüfung der Zumutbarkeit anderer Leistungen nur gefolgt, wenn sich damit keine unverhältnismäßigen Mehrkosten verbinden. Dies hat sich durch das BTHG verbessert, wenngleich der Mehrkostenvorbehalt nicht vollständig aufgegeben wurde (s. unten). In seiner empirischen Untersuchung zur Entwicklung der offenen Hilfen kommt Huppert (2015) zu dem Schluss, dass sich „die Dienste etabliert und professionalisiert haben und als Fachdienste der Behindertenhilfe anerkannt sind“ (ebd., S. 215). Im Kontext der Entwicklung von inklusiven Infrastrukturen und darauf bezogenen Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen sieht er allerdings zugleich erheblichen Entwicklungsbedarf.

2.4 Hilfen für Kinder und Jugendliche

Das Rehabilitationsgeschehen insgesamt ist stark an der Unterstützung von erwachsenen Menschen orientiert. Das gilt auch für die oben als prägend dargestellten Unterstützungsangebote der Eingliederungshilfe. Jedoch sind auch Kinder und Jugendliche Adressat*innen von Angeboten wie der Frühförderungen, von familienunterstützenden Diensten, von Angeboten zur Unterstützung des Besuchs von Kindertageseinrichtungen und Schulen sowie Wohneinrichtungen. Das Angebot vieler Träger umfasst auch Kindertageseinrichtungen und Förderschulen, von denen sich mittlerweile vor allem die Kindertageseinrichtungen und auch einige Schulen für Kinder ohne Behinderungen öffnen. Aus professioneller Perspektive lässt sich vor allem für die Heilpädagogik an Hochschulen eine starke Orientierung an der Institution Schule und an Angeboten der Förderung feststellen.

Nach der derzeitigen (2020) gültigen gesetzlichen Regelung ist der Träger der Eingliederungshilfe zuständig, wenn es um die Unterstützung von Kindern und Jugendlichen mit einer körperlichen oder geistigen Behinderung geht, die Jugendhilfe hingegen ist zuständig für die Eingliederungshilfe für Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene mit einer seelischen Behinderung (§ 35a SGB VIII). Dies führt zu erheblichen Abgrenzungsproblemen (Meysen 2014).

2.5 Daten und Fakten

Die Datenlage hinsichtlich der Hilfen für Menschen mit Behinderungen ist unbefriedigend, da die amtliche Statistik nur ausgewählte Aspekte der Leistungsgewährung erhebt und anders als beispielsweise in der Kinder- und Jugendhilfe und in der Pflege keine Daten zu den Angeboten erhebt. Aus der Zusammenschau unterschiedlicher Quellen ergibt sich ohne Anspruch auf Vollständigkeit das folgende Bild:

Im Jahre 2018 erhielten nach der amtlichen Statistik insgesamt ca. 943.00 Menschen eine oder mehrere Leistungen der Eingliederungshilfe nach dem SGB XII. Das sind 32 % mehr Menschen als zehn Jahre zuvor. Darunter sind ca. 293.000 Menschen, die Leistungen zur Beschäftigung – fast ausschließlich in Werkstätten für behinderte Menschen (WfbM) – erhalten, ca. 692.000 Menschen, die Hilfen im Alltag in ihrer eigenen Wohnung oder einer Wohneinrichtungen und ca. 276.000 junge Menschen unter 18 Jahren, die beispielsweise Leistungen der Frühförderungen oder im Rahmen der Schul- und Ausbildung erhalten. Die Hilfen werden überwiegend (ca. 53 %) in Einrichtungen erbracht (alle Angaben: Statistisches Bundesamt 2020).

In der Zusammenstellung aller Leistungen zur wohnbezogenen Eingliederungshilfe durch die überörtlichen Sozialhilfeträger übersteigen mittlerweile in den meisten Bundesländern die Fallzahlen der Leistungsempfänger*innen im Ambulant Betreuten Wohnen diejenigen der „gemeinschaftlichen Wohnformen“. Der Anteil der Personen mit sogenannter geistiger Behinderung macht allerdings nur ca. 25 % aller Nutzer*innen ambulant betreuter Wohnformen aus, bei einem Gesamtanteil von ca. 64 % (Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Sozialhilfeträger 2019, S. 19).

Nach den Angaben der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW 2018 und 2010) ist die Behindertenhilfe, die Hilfen für psychisch Kranke und behinderte Menschen umfasst, nach der Jugendhilfe und Altenhilfe der drittgrößte und ein stark wachsender Arbeitsbereich (2016: ca. 19.000 Einrichtungen, 16 % aller Einrichtungen). Es werden von etwa 383.000 Beschäftigten Angebote für etwa 628.000 Menschen gemacht. Trotz anderslautender fachlicher und rechtlicher Vorgaben sind Sondereinrichtungen dominierend. Vergleicht man die Gesamtstatistik für das Jahr 2016 mit der für das Jahr 2008 hinsichtlich der Anzahl der „Heime/​Wohnheime für Menschen mit geistiger Behinderung“, so zeigt sich ein Anstieg der Anzahl der Einrichtungen (+ 29 %) und der Anzahl der Plätze (+ 12 %). Der errechnete Durchschnitt der Größe der Wohnheime liegt 2008 bei 49 Plätzen und 2016 bei 43 Plätzen. Einen regelrechten Boom haben bei der Freien Wohlfahrtspflege Beratungsangebote erlebt.

Fast alle WfbM (95,2 %) sind in der Bundesarbeitsgemeinschaft WfbM organisiert. Nach ihren Angaben (BAG WfbM 2018) gibt es zum 01.01.2018 insgesamt 736 zugelassene Werkstätten. Die 681 Mitgliedswerkstätten betreiben 2.884 Betriebsstätten mit 312.389 Plätzen für Beschäftigte mit einer Behinderung. In den 279 Integrationsprojekten der Mitgliedswerkstätten wurden 3.582 Plätze vorgehalten. Ungeachtet einer auf berufliche Eingliederung ausgerichteten sozialpolitischen und fachlichen Zielsetzung ist die Anzahl der Beschäftigten in den WfbM in den letzten Jahren deutlich angestiegen.

3 Die Entwicklung der Hilfen für Menschen mit Behinderungen

Es ist im Rahmen dieses Beitrags nicht möglich die Geschichte der Unterstützung von Menschen mit schweren Behinderungen systematisch darzustellen. Während die Geschichte lange Zeit fast ausschließlich im Kontext der Heil- und Sonderpädagogik untersucht wurde (z.B. Möckel 2007) entwickeln sich aktuell im Kontext der „Disability Studies“ neue, stärker sozialgeschichtlich und sozialwissenschaftlich geprägte Ansätze (z.B. die Beiträge in Bösl et al. 2010). Für den Kontext dieses Beitrags ist es bedeutsam, dass sich neben der auf Rehabilitation zielenden Sozialpolitik die Unterstützung von Menschen, die von Geburt an und/oder schwer behindert sind, ein eigenes Feld entwickelt hat, das sich aus der Armenfürsorge heraus entwickelt hat.

3.1 Die Herausbildung der Behindertenhilfe im 19. Jahrhundert

Die Unterstützung von Menschen mit Behinderungen hat sich in allen Wohlfahrtsstaaten nicht als ein einheitliches Feld entwickelt. Aktuell werden in der Bundesrepublik Deutschland sieben Rehabilitationsträger unterschieden (§ 6 SGB IX), die jedoch nicht das gesamte Spektrum möglicher Unterstützungsleistungen für Menschen mit Behinderungen abdecken. Eine entscheidende Weichenstellung hat sich im 19. Jahrhundert herausgebildet. Hier entwickelt sich neben der sozialversicherungsrechtlichen Absicherung des Risikos einer Erwerbsminderung durch eine Behinderung eine armenrechtliche Traditionslinie, die vor allem Menschen adressiert, die dauerhaft als erwerbsunfähig gelten und keine Ansprüche auf Leistungen der Sozialversicherung oder später der Kriegsopferfürsorge geltend machen können. Ausgangspunkt der Unterstützung in der armenrechtlichen Traditionslinie ist eine amtlich festgestellte Bedürftigkeit. Insbesondere in Bezug auf die Gruppe der „Idioten“ und „Irren“ wurde Bedürftigkeit mit der Notwendigkeit der Anstaltsunterbringung gleichgesetzt, die im Falle einer psychischen Erkrankung in anstaltsmäßig organisierten Kliniken und im Falle einer kognitiven Beeinträchtigung vornehmlich in Anstalten kirchlicher Träger erfolgte. In der Anstaltsentwicklung fließen unterschiedliche Entwicklungspfade zusammen (Schädler 2003, S. 37 ff.), die im Ergebnis dazu geführt haben, dass am Ende des 19. Jahrhunderts im Deutschen Reich ein Netz von Anstalten zur Verwahrung und Pflege von Menschen mit sog. geistiger Behinderung und psychischen Krankheiten vorhanden war (Rohrmann 2007, S. 67). Durch staatliche Regulierung der Anstaltsfürsorge, die Entwicklung einer überörtlichen Zuständigkeit für die Unterstützung, die Orientierung an der Anstaltsfürsorge und die Herausbildung der Heilpädagogik als eigenständige pädagogische Disziplin und Profession (Fornefeld 2013, S. 32 ff.) vollzog sich die Entwicklung der Hilfen für Menschen mit Behinderungen weitgehend isoliert von den Fachdiskursen, die für andere soziale Dienste im Kontext der Sozialen Arbeit prägend war (insbes. Bradl 1991; Droste 1999; Schädler 2003). Während die Entwicklung der Sozialen Arbeit vor allem durch den Handlungsmodus der „Hilfe“ geprägt ist, hat sich das Feld der Unterstützung von Menschen mit Behinderungen vorrangig über eine Klient*innenzuschreibung („Behinderte“) stabilisiert (Moser 2000). Die Entwicklung der heil- und sonderpädagogischen Disziplin und Profession ist eng verbunden mit Ansätzen zur Bildung der Adressat*innen, die sich von Beginn an nach unterschiedlichen Zielgruppen ausdifferenziert hat. Insbesondere in Bezug auf die Zielgruppe der Menschen, die später als geistig behindert bezeichnet werden, dominieren bis in die 1970er-Jahre Annahmen einer Bildungsunfähigkeit, die die Unterbringung in Anstalten und später die Unterrichtung in speziellen Sonderschulen begünstigt hat.

3.2 Die Stabilisierung des Feldes in der Weimarer Republik

Die Politik bezogen auf Menschen mit Behinderungen während der Zeit der Weimarer Republik ist durch eine weitere Ausdifferenzierung gekennzeichnet. Insbesondere durch die Aufmerksamkeit für die Eingliederung der „Kriegsbeschädigten“ entwickelten sich Ansätze der Rehabilitation und des Nachteilsausgleichs weiter. Diese wurden sukzessive auf Personen ausgeweitet, die sich eine dauerhafte körperliche Beeinträchtigung im Erwerbsleben zugezogen haben, erreichten jedoch Menschen, die in Anstalten untergebracht waren, nicht. Diese wurden nun zu einer abgegrenzten Zielgruppe einer reichseinheitlichen Fürsorgepolitik. In Zusammenarbeit mit der Freien Wohlfahrtspflege konnte das Subsidiaritätsprinzip eine deutlich stärkere Ausprägung entfalten, als in anderen Felder der sozialen Hilfen. Die konzeptionelle Ausrichtung der Hilfen wurde sehr weitgehend den Trägerorganisationen überlassen.

In der Fachdisziplin wurde die gesellschaftlich dominante, sehr negative Sichtweise auf die Adressat*innen der Hilfe geteilt:

„Die Heilpädagogik und, genauer, die Pädagogik für Menschen mit geistiger Behinderung, wurden zu Beginn des 20. Jahrhunderts weniger durch die reformerischen Veränderungen in der Allgemeinen Pädagogik beeinflusst als vielmehr durch die Zunahme nationalsozialistischen und sozialdarwinistischen Denkens, das in der Zeit von 1933 bis 1945, im sog. Dritten Reich, zur Ausgrenzung und Vernichtung von Menschen mit geistiger Behinderung führte“ (Fornefeld 2013, S. 37).

Das Anstaltswesen und die damit einhergehende Entrechtung und die Versagung jeglicher Entwicklungsmöglichkeiten fördern auch in der Bevölkerung eine Sichtweise, die Menschen mit schwer verständlichen Verhaltensweisen in erster Linie als Bedrohung wahrnahm.

„Das trostlose Bild der idiotischen Kinder und Erwachsenen in den Massenanstalten der 20er und 30er Jahre diente den NS-Mördern als Legitimation für Zwangssterilisations- und Mordprogramme“ (Bradl 1991, S. 70).

3.3 Behinderungen im Nationalsozialismus

Das durch und durch negative Bild von Menschen mit Behinderungen hatte zur Folge, dass das Feld der Hilfen für Menschen mit Behinderungen sehr offen war für die Ideen der Eugenik und Rassenhygiene, die zum Ende des 19. Jahrhunderts zunehmend die Organisation der Hilfen und die Abwertung der Insass*innen in den Anstalten geprägt hat. So hat sich aus dem Feld der professionellen Unterstützung von Menschen mit Behinderungen auch nur vereinzelt Widerstand gegen die nationalsozialistische Politik der Zwangssterilisation und Ermordung von Menschen mit Behinderungen entwickelt (Senner 2017, S. 150 f.). Die Behindertenpolitik im Nationalsozialismus war bestimmt von dem Gedankengut der Rassenhygiene (vgl. zum Thema insgesamt insbes. Schmuhl 1992; Aly 2014). Auf der Grundlage von rassenhygienischen Diskursen wurde bereits im Juli 1933 das Gesetz zur Verhütung erbkranken Nachwuchses beschlossen, auf dessen Grundlage nach willkürlichen Kriterien Menschen mit Behinderungen und andere ausgegrenzte Bevölkerungsgruppen zwangssterilisiert wurden. Vorbereitet durch Propaganda zur „Euthanasie“ begann Ende der 1930er-Jahre die systematische Erfassung und Ermordung von psychisch kranken und behinderten Menschen. In einer ersten Phase wurden die Menschen nach einem zentral organisierten Vorgehen als „lebensunwert“ kategorisiert, in Tötungsanstalten verlegt und dort ermordet. Nach dem Ende dieser nach dem Sitz der Zentrale in der Tiergartenstraße 4 in Berlin als T 4 bezeichneten Aktion, ging die Ermordung in den Anstalten und von als behindert gemeldet neugeborenen Kinder bis zum Ende des Nationalsozialismus weiter.

Erst im Jahre 1998 wurden die Entscheidungen der Erbgesundheitsgerichte vom Deutschen Bundestag als „nationalsozialistische Unrechtsurteile“ aufgehoben. Auch diejenigen, die an der Ermordung von Menschen mit psychischen Erkrankungen und Behinderungen beteiligt waren, wurden nur selten zur Rechenschaft gezogen. Es ist ein bedrückender Skandal, dass sowohl die wissenschaftliche Auseinandersetzung als auch die Auseinandersetzung von Einrichtungen mit ihrer Beteiligung an der Sterilisation und Ermordung von Menschen mit Behinderungen erst in den 1980er-Jahren eingesetzt hat. Die Auseinandersetzung wurde angestoßen durch die Veröffentlichung von Ernst Klee zur „Euthanasie“ im NS-Staat im Jahre 1985 (Klee 1985). Auch die Reflexion des gesellschaftlichen Umgangs mit Behinderung und ihren grundlegenden Rechten setzte erst mit großer Verzögerung ein (Degener 2009, S. 161).

3.4 Die Entwicklung nach 1945 in der BRD und der DDR

Die Entwicklung nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs und der Befreiung vom Nationalsozialismus ist aus heutiger Sicht überraschend stark von einer personellen und organisatorischen Kontinuität der Anstaltsunterbringung geprägt. Sowohl in der BRD als auch in der DDR wurde unkritisch auf die traditionellen Versorgungsstrukturen der Vorkriegsgeschichte zurückgegriffen (Droste 1999, S. 58; für die DDR Barsch 2009, S. 51). Die Entwicklung ging dann jedoch auseinander. In der BRD wurde mit der Eingliederungshilfe im Rahmen der Sozialhilfe 1961 ein nach wie vor in der Tradition der Armenfürsorge stehender Rechtsrahmen geschaffen, der die in der Weimarer Republik etablierten Strukturen der Kooperation zwischen den vor allem überörtlich verfassten Sozialhilfeträgern und den freien Trägern der Wohlfahrtspflege auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips aufgriff. Der Rahmen der Eingliederungshilfe (Rudloff 2019) erwies sich als anpassungsfähig an unterschiedliche konzeptionelle Ideen, die von Trägerverbänden, Elternvereinigungen aber auch der neueren Behindertenbewegung entwickelt wurden. Vor allem den Aktivitäten der Elterninitiative der Lebenshilfe ist es geschuldet, dass mit dem teilstationären Modell der Hilfen ein von Sondereinrichtungen geprägter Rahmen geschaffen wurde, mit dem vor allem für Menschen mit sog. geistiger Behinderung die Institutionen des Lebenslaufs nachgebildet wurden. Zwar gab es damit eine Alternative zur Anstaltsunterbringung, aber nach wie vor einen Konsens über die Notwendigkeit einer stationären Unterbringung: „Strittig war lediglich das Maß der als erforderlich betrachteten Besonderung, das meist in direktem Zusammenhang mit der Schwere der Behinderung gesehen wurde“ (Schädler 2003, S. 80). Ausgehend von Sondereinrichtungen wurden gestufte Angebote zum Einüben von Selbstständigkeit entwickelt, denen die unterstützten Personen nach Einschätzung von Fachkräften zugeteilt wurden. Dieser Ansatz ist bereits in seiner Entstehungszeit durch internationale fachliche Diskussionen, vor allem das Normalisierungsprinzip (vgl. die Beiträge in Thimm 2005) unter Druck geraten. Dieses Prinzip wurde in Skandinavien als sozialpolitisches Programm entwickelt und in den USA von Wolf Wolfensberger fachlich weiterentwickelt (Wolfensberger 1998). Es zielt auf die Angleichung der Lebensverhältnisse von Menschen mit Behinderungen an gesellschaftlich übliche Lebensformen und die Überwindung von Sondereinrichtungen. In der Bundesrepublik Deutschland wurde es von den Fachverbänden der Behindertenhilfe als fachliches Konzept zur Weiterentwicklung ihres stationären Ansatzes rezipiert.

Neue Impulse zur Schaffung offener oder ambulanter Hilfen gingen von der neuen Behindertenbewegung aus, die durch eine kritische Auseinandersetzung mit Sondereinrichtungen geprägt ist. Unabhängig von Art und Schwere einer Beeinträchtigung wurden individuelle Hilfearrangements entwickelt, die ein selbstbestimmtes Leben mit einem Bezug zu den üblichen Institutionen des Lebenslaufs ermöglichte (Rohrmann 2007, S. 127 ff.). Es kann als Erfolg der Behindertenbewegung gelten, dass der Gesetzgeber 1984 im Rahmen einer Reform des Bundessozialhilfegesetzes im § 3a den Vorrang offener Hilfen, d.h. von Hilfen „außerhalb von Anstalten, Heimen oder gleichartigen Einrichtungen“ eingeführt hat. In der Gesetzesbegründung wird ausgeführt, dass „ambulante Dienste oft sachgerechter, menschenwürdiger und zudem kostengünstiger sind“ (Bundestagsdrucksache 10/335 vom 02.09.1983, S. 103). Diese Begründung macht zugleich eines der künftigen Spannungsfelder der Entwicklung der Eingliederungshilfe und vor allem der ambulanten Hilfen deutlich. Ambulante Hilfen werden dann favorisiert, wenn sie kostengünstiger erscheinen.

In der frühen DDR fehlten Vorstellungen zum Umgang mit Behinderungen in der sozialistischen Gesellschaft (Barsch 2009, S. 52), wenngleich eine gesellschaftliche Integration durch das seit den 1950er-Jahren entwickelte Rehabilitationsverständnis angestrebt wurde (Theunissen 2006, S. 31). Impulse, vor allem zur Förderung von Kindern mit Beeinträchtigungen, gingen von der sich entwickelnden Rehabilitationspädagogik aus, in der aber diejenigen, die als bildungsunfähig und dauerhaft nicht integrierbar galten, ausgeschlossen blieben. Auf der Grundlage eines Rechts auf Arbeit, gelang es einen größeren Teil von Menschen mit Behinderungen in das Erwerbsleben, teilweise in geschützten Arbeitsverhältnissen, zu integrieren. Über die Lebenssituation von Menschen mit schweren Behinderungen in der DDR ist wenig bekannt, sie waren jedoch von einem hohen Maß an Ausgrenzung betroffen. Barsch nimmt an, dass die meisten Menschen in ihren Elternhäusern lebten. „Daneben wurden viele Menschen mit einer geistigen Behinderung dauerhaft in Feierabend- sowie Pflegeheimen und psychiatrischen Einrichtungen untergebracht“ (Barsch 2009, S. 61). Die baulichen und strukturellen Bedingungen und die konzeptionelle Ausrichtung waren bis zum Ende der DDR häufig auf Verwahrung und nicht auf Förderung ausgerichtet. „In der Gesamtbetrachtung ist indes festzuhalten, dass die negativen Bedingungen nicht pauschal für alle Anstalten galten“ (ebd., S. 62). Die Unterstützung von Menschen, die nicht als bildungsfähig galten und damit für die Bildungsziele einer sozialistischen Gesellschaft nicht bedeutsam waren, war während der DDR vor allem auch ein Betätigungsfeld der Kirchen.

3.5 Die Entwicklung nach der staatlichen Vereinigung 1989

Als eine der wenigen Veränderungen des Grundgesetzes in Folge der staatlichen Vereinigung wurde 1994 in Art. 3 GG der Zusatz aufgenommen „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“. Dies hat die Etablierung einer an Antidiskriminierung und Barrierefreiheit orientierten Behindertenpolitik durch entsprechende Gleichstellungsgesetze und Vorschriften auf der Ebene des Bundes und der Länder gefördert. Auf den auch in den alten Bundesländern dringenden Reformbedarf der Eingliederungshilfe und der Unterstützungsangebote hat dies jedoch zunächst wenig Einfluss genommen. Die Chance einer Modernisierung der Hilfen für Menschen mit Behinderungen wurde kaum genutzt. Die in den alten Bundesländern bestehenden Strukturen wurden in den jeweiligen Partnerbundesländern in der Regel für den Aufbau der örtlichen und überörtlichen Verwaltung der Eingliederungshilfe übernommen. Auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips „wurden rasch staatliche Einrichtungen an freigemeinnützige und kirchliche Träger übergeben“ (Theunissen 2006, S. 37). Die Träger konnten auf Investitionsmittel zurückgreifen, die zur Sanierung und Errichtung von Sondereinrichtungen genutzt wurden. Dabei kamen „aus ideologischen Gründen oder Trägerinteressen nicht selten Konzepte zum Tragen, die Grundzüge einer modernen Behindertenarbeit vermissen ließen“ (ebd., S. 39). Die Einführung der Werkstätten für Menschen mit Behinderungen führten dazu, dass viele Menschen mit Behinderungen grundsätzlich vom Zugang zur Erwerbsarbeit ausgeschlossen wurden.

3.6 Reformen seit den 1990er-Jahren

Die Entwicklung der Hilfen für Menschen mit Behinderungen ist durch unterschiedliche, teilweise widersprüchliche Impulse geprägt. So sollte der Anspruch auf Selbstbestimmung und gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderungen gestärkt und zugleich die Ausgabendynamik durch eine erweiterte öffentliche Steuerung des Leistungsgeschehens begrenzt werden. Die angestoßenen Veränderungen können nicht den Anspruch eines konsistenten Reformprozesses beanspruchen, sollen im Folgenden jedoch zumindest kursorisch skizziert werden.

Die Ausgabenentwicklung in der Eingliederungshilfe und in der Hilfe der Pflege führte in den 1990er-Jahren zu weitreichenden Veränderungen im Feld der Hilfen für Menschen mit Behinderungen. Im Jahre 1995 wurde die Pflegeversicherung eingeführt. Damit mussten die Leistungen der Pflege deutlicher von den Leistungen der Eingliederungshilfe abgegrenzt werden. Die Orientierung der neuen Sozialversicherung am Leitbild der Pflege älterer Menschen stand in einem deutlichen Spannungsverhältnis zum Anspruch der Selbstbestimmung von Menschen mit Behinderungen, die eine eigenständige Anleitungs- und Regiekompetenz einschließt, die bei der Inanspruchnahme der höheren Pflegesachleistungen durch Dokumentationspflichten und pflegefachliche Standards infrage gestellt wurde. Menschen, die in stationären Einrichtungen der Eingliederungshilfe leben, erhalten im Falle der anerkannten Pflegebedürftigkeit lediglich eine Pauschale als Leistung der Pflegeversicherung. In der Entwicklung der Pflegeversicherung ist eine Ausweitung der Leistungen zur Unterstützung im Alltag festzustellen, der auch von Menschen mit Behinderungen ergänzend zu Leistungen der Eingliederungshilfe in Anspruch genommen werden kann.

Im Feld der Eingliederungshilfe selbst wurde an mehreren Stellschrauben die Frage der Steuerung und der Kostenbegrenzung verhandelt. So wurde in mehreren Reformschritten die Umstellung der Finanzierung vom Selbstkostendeckungsprinzip auf prospektive Vergütungssätze umgestellt. Auf der Grundlage von Leistungsvereinbarungen wurde für die Sozialleistungsträger eine größere Transparenz des Leistungsgeschehens hergestellt. Diese Entwicklung hat sich bis in die Neuregelungen durch das BTHG fortgesetzt. Leistungsanbieter müssen ab 2020 auf der Grundlage einer landesweiten Rahmenvereinbarung eine Vereinbarung abschließen, die nun neben Inhalt, Umfang und Qualität auch Aussagen zur Wirksamkeit der Leistungen enthalten (§ 125 Abs. 1 SGB IX; Boecker und Weber 2018).

Seit Ende der 1990er-Jahre greifen vor allem die überörtlichen Sozialhilfeträger verstärkt das bereits seit 1962 im Bundessozialhilfegesetz verankerte Gebot einer Gesamtplanung der Hilfen auf. Vor allem die überörtlichen Träger der Sozialhilfe führten Verfahren und Instrumente zur individuellen Planung der Hilfen ein (Kronenberger 2006; Deutscher Verein 2009). Sie erwarten dadurch fachliche passgenauere, personenzentrierte Unterstützungsleistungen, verbinden jedoch auch Interessen der Steuerung von Unterstützungsleistungen im Einzelfall mit diesem Ansatz. Auch diese Entwicklung wurde in die gesetzliche Neuordnung des Rehabilitationsgeschehens und der Eingliederungshilfe durch das BTHG aufgenommen. Alle Rehaträger sind nun verpflichtet eine Bedarfsfeststellung nach engen gesetzlichen Vorgaben (§ 13 SGB IX) und Teilhabeplanverfahren durchzuführen, „soweit Leistungen verschiedener Leistungsgruppen oder mehrerer Rehabilitationsträger erforderlich sind“ (§ 19 SGB IX). Für die Träger der Eingliederungshilfe nach dem 2. Teil des SGB IX werden darüber hinaus Vorgaben für ein Gesamtplanverfahren (§ 117 SGB IX) gemacht.

Einen anderen Ansatz der Steuerung verfolgt die den Leistungsberechtigten eingeräumte Möglichkeit der Beantragung von Leistungen durch ein Persönliches Budget. Hier erfolgt die Steuerung mit Bezug auf den Anspruch der Selbstbestimmung der Leistungsberechtigten. Seit 2008 besteht ein Rechtsanspruch darauf, bestimmte regelmäßig wiederkehrende Leistungen unterschiedlicher Rehaträger in Form einer zusammengefassten Geldleistung zur Selbstorganisation der Unterstützung in Anspruch zu nehmen. Die Beantragung und Bewilligung von trägerspezifischen und erst recht trägerübergreifenden Budgets ist jedoch sehr gering (Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation 2019, S. 76 ff.). Die Inanspruchnahme eines Persönlichen Budgets setzt ein hohes Maß an Verhandlungs- und Organisationskompetenz voraus. Es kann darüber hinaus grundsätzlich bezweifelt werden, ob eine Geldleistung bei einer fehlenden Infrastruktur von Diensten und Einrichtungen über Einzelfälle hinaus zu besseren Möglichkeiten der Gestaltung eines selbstbestimmten Lebens führt.

3.7 Die Einführung und Reform des SGB IX

Im Jahre 2001 wurde mit der Einführung des SGB IX ein Rahmen für alle Rehabilitationsträger geschaffen. Dazu zählten nun auch die Träger der Eingliederungshilfe, also neben den Trägern der Sozialhilfe auch die Träger der Jugendhilfe. Mit dem SGB IX wurden die Ziele der Selbstbestimmung, der gleichberechtigten Teilhabe und des Schutzes vor Benachteiligung grundlegend für das Rehabilitationsgeschehen. Dem Sozialrecht wurde nun ein einheitliches Verständnis von Behinderungen zugrunde gelegt, das mit dem BTHG an die Formulierungen der UN-BRK angeglichen wurde. Nach der Definition in § 2 SGB IX gelten Menschen als behindert

„die körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, die sie in Wechselwirkung mit einstellungs- und umweltbedingten Barrieren an der gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft mit hoher Wahrscheinlichkeit länger als sechs Monate hindern können. Eine Beeinträchtigung nach Satz 1 liegt vor, wenn der Körper- und Gesundheitszustand von dem für das Lebensalter typischen Zustand abweicht“.

Nach wie vor durchzieht diese Definition die Spannung zwischen gesellschaftlich bedingten Beeinträchtigungen der Teilhabe (Satz 1) und der Begründung des Leistungsanspruchs durch einen als abweichend betrachteten individuellen Zustand einer Person (Satz 2).

Durch die allgemeinen Regelungen für die Rehabilitationsträger im ersten Teil des SGB IX sollen die Kooperations- und Koordinationsprobleme im Rehabilitationsgeschehen angegangen werden. Die Regelungen zur besseren Zusammenarbeit auf der Ebene der Planung von Angeboten und auf der Ebene der Koordination von Leistungen wurden überhaupt nicht oder nur unzureichend umgesetzt. Um einen einfachen Zugang zu Leistungen der Rehabilitation zu ermöglichen, wurden Gemeinsame Servicestellen für Rehabilitation eingeführt, durch die Menschen, die Unterstützung suchen, eine leistungsträgerübergreifende Beratung und Begleitung bei Beantragung und Inanspruchnahme von Hilfen erhalten sollten. Dieses Vorhaben wurde so unzureichend umgesetzt, dass es mit dem BTHG gestrichen wurde. Der Gesetzgeber hat nun den Beratungsauftrag einzelner Rehabilitationsträger, insbesondere der Träger der Eingliederungshilfe geschärft (§ 106 SGB IX) und fördert eine ergänzende, unabhängige Teilhabeberatung (EUTB). Diese Förderung wird regional sehr unterschiedlich, häufig jedoch im Rahmen neuer Akteurskonstellationen aufgegriffen (gsub mbH o.J.).

Ein großes Problem stellt die fehlende Planung auf kommunaler Ebene dar, an der häufig die Möglichkeiten einer selbstbestimmten Lebensführung in einem inklusiven Lebensumfeld scheitern. Viele Kommunen haben trotz unzureichender gesetzlicher Vorgaben Prozesse der kommunalen Planung zur Verbesserung der Teilhabemöglichkeiten von Menschen mit Behinderungen aufgenommen (Kommunale Teilhabeplanung). Bei der Reform des Rehabilitationsrechts durch das BTHG wurde eine Schärfung der Planungsvorgaben versäumt. Ab 2020 sind die Länder im Bereich der Eingliederungshilfe verpflichtet „auf flächendeckende, bedarfsdeckende, am Sozialraum orientierte und inklusiv ausgerichtete Angebote von Leistungsanbietern hinzuwirken“ (§ 94 Abs. 2 SGB IX). Einige Bundesländer haben dies in ihren Ausführungsgesetzen mit einer kommunalen bzw. lokalen Planungsverpflichtung verknüpft.

4 Die Bedeutung der UN-BRK für die Weiterentwicklung der Unterstützung von Menschen mit Behinderungen

Ein wichtiger fachlicher Impuls für das gesamte Feld der Unterstützung von Menschen mit Behinderungen ist die UN-BRK. Die Konvention stellt ein kritisches Korrektiv für das etablierte Hilfesystem dar und begründet zahlreiche Spannungsverhältnisse im System der Hilfen für Menschen mit Behinderungen. Die Bundesregierung beansprucht mit dem BTHG die UN-BRK im Leistungsrecht umgesetzt zu haben. Das ist nicht unwidersprochen geblieben (Rohrmann 2019). Wichtige bleibende Herausforderungen für das Feld der Eingliederungshilfe sollen im Folgenden skizziert werden.

4.1 Das Verständnis von Behinderungen

Durch die UN-BRK wurde der gesellschaftliche Umgang mit Behinderungen und mit Menschen mit Behinderung in den Kontext der Menschenrechte gestellt. In dem menschenrechtlichen Verständnis von Behinderung (Degener 2016) wird auf die Zuschreibung von defizitären Zuständen verzichtet, die jedoch weiterhin die Grundlage der Entscheidung über die Gewährung beispielsweise von Teilhabeleistungen nach dem SGB IX bleiben.

4.2 Die Überwindung von Sondereinrichtungen

Die UN-BRK fordert die Überwindung von Sondereinrichtungen, vor allem im Bereich der Hilfen zu einer selbstbestimmten Lebensführung (Artikel 19) und der Teilhabe an Erwerbsarbeit (Artikel 27), wodurch die zentralen Bausteine der Eingliederungshilfe, die Wohnheime und die Werkstätten für behinderte Menschen grundsätzlich infrage gestellt werden. Obwohl die Überwindung von Sondereinrichtungen im Bereich des Wohnens und des Arbeitens von den Vereinten Nationen immer wieder angemahnt wurde, wird diese durch die Akteure der Behindertenpolitik und des Unterstützungssystems nicht konsequent verfolgt.

Die starke Dominanz von Sondereinrichtungen im Feld der Hilfen für Menschen mit Behinderungen stellt trotz aller Reformansätze die größte Herausforderung für die Weiterentwicklung des Unterstützungssystems dar. Wie oben erwähnt, haben die Bemühungen einer Umsteuerung von „stationären“ zu „ambulanten“ Hilfen bereits seit Anfang der 1980er-Jahre eingesetzt. Viele Träger von Angeboten haben darauf reagiert, indem sie zusätzliche ambulante Angebote geschaffen, ihre Angebote intern in kleinere Einheiten differenziert oder neue, kleinere Einrichtungen geschaffen haben. Die Dominanz der stationären Versorgung im Bereich der Eingliederungshilfe wurde damit aber nicht überwunden. Mit der Reform der Eingliederungshilfe durch das BTHG wird nun auf die für die bisherige Entwicklung prägende Unterscheidung zwischen „ambulanten“ und „stationären“ Hilfen verzichtet. Eingliederungshilfe soll unabhängig vom Ort der Hilfe begrenzt auf die Fachleistung zur sozialen Teilhabe gewährt werden. Dennoch hält die Neuregelung an der Zumutbarkeit und Notwendigkeit von stationären Einrichtungen fest. Nach § 104 SGB IX richten sich die Leistungen der Eingliederungshilfe nach der Besonderheit des Einzelfalls. Den Wünschen der Leistungsberechtigten muss jedoch nur entsprochen werden, soweit sie angemessen sind. Dies bedeutet nach wie vor, dass „die Höhe der Kosten der gewünschten Leistung die Höhe der Kosten für eine vergleichbare Leistung“ nicht übersteigen darf, wenn eine vergleichbare Leistung zumutbar ist. Als solche werden explizit „besondere Wohnformen“ benannt. Wenngleich die Regelungen deutlich mehr Spielräume eröffnen, bleibt die weitere Entwicklung im Bereich der wohnbezogenen Hilfen abzuwarten. Im Bereich der Teilhabe am Arbeitsleben gehen vom BTHG wenig Impulse zur Überwindung der alternativlosen Beschäftigung in einer Werkstatt für behinderte Menschen aus.

4.3 Individuelle Unterstützungsleistungen in einem inklusiven Gemeinwesen

Die UN-BRK stellt die volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderungen in den Vordergrund. Damit wird die Entwicklung von inklusiven Strukturen in allen Lebensbereichen in den Vordergrund gestellt, in welche sich Unterstützungsleistungen zur Ermöglichung individueller Teilhabe sehr flexibel einfügen müssen. Diese Anforderung wird in den Reformen des Unterstützungssystems häufig etwas unglücklich als „Personenzentrierung“ (Schäfers 2017) bezeichnet. Die Herausforderungen, die sich mit flexiblen, personenzentrierten Hilfen in einem inklusiven Gemeinwesen verbinden, sollen an drei Beispielen verdeutlicht werden.

Um die in der UN-BRK verankerten Gewährleistung eines inklusiven Bildungssystems zu fördern, wurde mit dem BTHG ein neuer Leistungsbereich „Teilhabe an Bildung“ (§ 75 SGB IX und für die Eingliederungshilfe § 112 SGB IX) eingeführt. Dieser trägt dem Umstand Rechnung, dass vor allem als Hilfe zum Schulbesuch in Regel- und Sonderschulen zunehmend individuelle Begleitkräfte eingesetzt werden. Durch ihren Einsatz wird jedoch das Schulsystem eher davon entlastet, sich als inklusives Schulsystem zu entwickeln und Schulbegleitungen leisten eher einen Beitrag zur Herstellung und Verfestigung von Behinderungen im Bildungskontext (Rohrmann 2020). Die Herausforderung besteht darin, durch eine inklusive Bildungsplanung individuelle Übergänge zu ermöglichen und alle Institutionen des Bildungssystems in die Lage zu versetzen mit der Heterogenität ihrer Zielgruppe umzugehen.

Eine Gruppe, die zur gleichberechtigten Teilhabe sehr häufig neben materieller Unterstützung und dem Schutz ihrer Rechte auf flexible und inklusive Unterstützungsleistungen angewiesen ist, stellen Eltern mit Behinderungen dar (Michel et al. 2017). Ihr Anspruch auf Teilhabeleistungen wird in dem durch das BTHG reformierten SGB IX nun explizit genannt (§ 78 Abs. 3 SGB IX). Gleichzeitig haben sie möglicherweise Anspruch auf Leistungen der Hilfen zur Erziehung im Feld der Kinder- und Jugendhilfe (§§ 27 ff. SGB VII). In diesem Feld stehen Fragen des Kindeswohls im Vordergrund, die in Bezug auf Eltern mit psychischen Erkrankungen und Menschen mit Lernschwierigkeiten wenig individuell, sondern aufgrund genereller Annahmen eingeschätzt werden. Die UN-BRK stellt die gleichen Rechte von Menschen mit Behinderungen auf Familienleben und eine angemessene Unterstützung bei der Wahrnehmung der elterlichen Verantwortung heraus. Gegen den Willen der Beteiligten darf in keinem Fall „das Kind aufgrund einer Behinderung entweder des Kindes oder eines oder beider Elternteile von den Eltern getrennt werden“ (Artikel 23 UN-BRK). Insbesondere die ungeklärte Zuständigkeit und die unzureichende Kooperation der beteiligten Akteure erschwert es Unterstützungsleistungen zu organisieren, die die Rechte der Eltern mit Behinderungen achten und sie bei einer verantwortungsvollen Wahrnehmung ihrer Aufgaben als Eltern unterstützt. Die Herausforderung besteht hier darin, die Lebenslage der Familie umfassend in den Blick zu nehmen und ihnen Zugänge zu passenden Unterstützungsangeboten im Gemeinwesen zu eröffnen.

Im Zuge der Inklusionsdiskussion wird auch die bereits erwähnte Aufteilung der Zuständigkeit für „seelisch“ behinderte Kinder auf die Jugendhilfe und für „geistig“ und „körperlich“ behinderte Kinder infrage gestellt. Gefordert wird eine Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe für alle Kinder (Arbeitsgemeinschaft für Kinder- und Jugendhilfe et al. 2019). Dabei geht es nicht nur um eine Zusammenführung der bisherigen „Hilfen zur Erziehung“ und der „Eingliederungshilfe“. Mit der Gesamtzuständigkeit der Kinder- und Jugendhilfe verbinden sich auch veränderte Verfahren der individuellen Planung von Hilfen (Hopmann et al. 2019) und Möglichkeiten einer inklusiven Öffnung von Angeboten für Kinder und Jugendliche im Gemeinwesen.

4.4 Ausblick

Die Umsetzung der UN-BRK erfordert – wie dargelegt – weitreichende Veränderungen im System der Hilfen für Menschen mit Behinderungen. Der Bund, die Länder, viele Kommunen, Sozialleistungsträger und auch Dienste und Einrichtungen haben Aktionspläne dazu erstellt, die nachhaltige Veränderungsprozesse einleiten können. Das reformierte Rehabilitationsrecht und die Neuregelung der Eingliederungshilfe eröffnen erweiterte Spielräume für die Ermöglichung einer selbstbestimmten Lebensführung und der Entwicklung einer inklusiven Infrastruktur. Eine aktive und konsistente Politik zur grundlegenden Veränderung der Strukturen des Unterstützungssystems, insbesondere zur Überwindung von Sondereinrichtungen, ist jedoch bislang nur bedingt zu erkennen. Es bleibt abzuwarten, ob und wie es den Akteuren im Feld der Hilfen für Menschen mit Behinderungen gelingt, die Gestaltungsmöglichkeiten für eine dynamische Weiterentwicklung der Teilhabemöglichkeiten in einem inklusiven Gemeinwesen zu nutzen.

5 Quellenangaben

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7 Informationen im Internet

Autor
Prof. Dr. Albrecht Rohrmann
Professor für Sozialpädagogik mit dem Schwerpunkt soziale Rehabilitation und Inklusion an der Uni Siegen, Zentrum für Planung und Evaluation Sozialer Dienste (ZPE)
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Zitiervorschlag
Rohrmann, Albrecht, 2020. Hilfen für Menschen mit Behinderungen [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 21.04.2020 [Zugriff am: 23.10.2020]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/Hilfen-fuer-Menschen-mit-Behinderungen

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