Kommunale Selbstverwaltung

Prof. Dr. Rudolf Bieker

veröffentlicht am 15.07.2020

Kommunale Selbstverwaltung beinhaltet das durch Verfassung und Gesetzgebung eingeräumte Recht von Städten und Gemeinden, in einem begrenzten Umfang selbst darüber zu befinden, mit welchen Angelegenheiten sie sich befassen und wie sie diese bearbeiten wollen. Selbstverwaltungsrechte haben darüber hinaus auch die Landkreise und andere Gemeindeverbände.

Überblick

1 Zusammenfassung

Mit dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden verbinden sich grundlegende demokratische Zielvorstellungen. Seine modernen Wurzeln liegen im beginnenden 19. Jahrhundert. Die mit Selbstverwaltung bezeichnete Autonomie schließt nicht aus, dass die Gemeinden heute eine große Zahl von Pflichtaufgaben wahrnehmen, die ihren Handlungsradius rechtlich und finanziell deutlich einschränken. Während vielfach angenommen wird, kommunale Selbstverwaltung unterscheide sich vom staatlichen Handeln durch seine Politikferne, sprechen gute Gründe dafür, beide Sphären nicht strikt voneinander zu trennen. Neben der repräsentativ-demokratisch angelegten Selbstverwaltung haben Formen direkter bzw. kooperativer Demokratie immer mehr Bedeutung bekommen (siehe Stichwort Bürgerkommune).

2 Begriff und Rechtsgrundlagen

Die Übertragung bestimmter öffentlicher Angelegenheiten auf Selbstverwaltungskörperschaften gehört zu den tragenden Prinzipien der deutschen Staats- und Verwaltungsorganisation (Hendler 2007, S. 4). Selbstverwaltungskörperschaften bestehen u.a. im Bereich der freien Berufe (z.B. Anwaltskammern), im gewerblichen Bereich (z.B. Handwerkskammern) oder im wissenschaftlichen Sektor (Hochschulen). Die kommunale Selbstverwaltung bildet ihrer rechtlichen und praktischen Bedeutung nach das Kernstück dieses Strukturprinzips.

Verankert ist die kommunale Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, in dem es heißt: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“ Das bedeutet nicht mehr und nicht weniger, als dass Gemeinden, vertreten durch die von den BürgerInnen gewählten Organe, in einem bestimmten Rahmen frei darin sein sollen, sich ohne staatliche Bevormundung und Einmischung mit ihren Angelegenheiten vor Ort in eigener Entscheidungshoheit zu befassen. Selbstverwaltung im lokalen Raum steht damit in relativer Unabhängigkeit (Distanz) zum Staat (Hendler 2007, S. 11). Von dieser relativen Unabhängigkeit profitieren nicht nur die Gemeinden, auf die sich dieser Beitrag beschränkt, sondern auch die Gemeindeverbände (Landkreise, untere und höhere Kommunalverbände) im Rahmen ihres gesetzlich bestimmten Aufgabenbereiches (Art. 28 Abs. 2 GG).

In seiner ausgeprägtesten Reichweite umfasst das Selbstverwaltungsrecht sowohl die Frage, ob eine Aufgabe überhaupt wahrgenommen werden soll (z.B. die Verkehrsberuhigung des Ortskerns) als auch die Frage nach dem Wie der Aufgabenwahrnehmung (z.B. Selbsterledigung, Aufgabenübertragung auf Privatunternehmen, Zusammenarbeit mit Bürgervereinen und Verbänden, interkommunale Zusammenarbeit).

Dem Selbstverwaltungsrecht widerspricht nach unserer Rechtsordnung nicht, dass die Gemeinden neben den frei bestimm- und gestaltbaren Aufgaben auch umfangreiche gesetzliche Pflichtaufgaben wahrzunehmen haben; bei diesen beschränkt sich das Selbstverwaltungsrecht auf die ortsbezogene Ausgestaltung der jeweiligen Aufgabe (z.B. Schulverwaltung, Bauleitplanung, Abfall- und Abwasserbeseitigung, Jugend- und Sozialhilfe).

Kein Selbstverwaltungsrecht besteht im Bereich der den Gemeinden und Gemeindeverbänden übertragenen staatlichen Auftragsangelegenheiten (z.B. Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, Durchführung von Bundes- und Landeswahlen, Ausländerangelegenheiten, Melde- und Ordnungsrecht, Bauaufsicht). In diesem Bereich agieren die Kommunen als untere Verwaltungsebene der jeweiligen Landesverwaltung; hier sind sie als ausführende Organe wie staatliche untere Behörden der Weisungsbefugnis der höherrangigen Instanzen (Bezirksregierung, Landesministerien) unterworfen (Fachaufsicht einschließlich Rechtsaufsicht). Demgegenüber beschränkt sich die staatliche Aufsicht im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben auf eine bloße Rechtmäßigkeitskontrolle (Rechtsaufsicht).

Das Recht auf Selbstverwaltung ist grundlegend nicht nur durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet, sondern darüber hinaus auch und zum Teil inhaltlich sogar weitergehend (Lange 2019, S. 66) durch die Landesverfassungen, weil die Kommunen staatsrechtlich Teil der Länder sind und insoweit den Verfassungen und der Rechtssetzungskompetenz der Länder unterfallen. Die Länder dürfen den Schutzgehalt der Bundesverfassung über-, aber nicht unterschreiten. Darüber hinaus wird das Selbstverwaltungsrecht in den Kommunalordnungen der einzelnen Bundesländer aufgegriffen.

Eine ausdrückliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung durch EU-Recht besteht dagegen nicht. Allerdings verpflichtet der Vertrag von Lissabon (2007) die Europäische Union, die nationale Identität der Mitgliedsstaaten zu achten, die auch in deren Grundentscheidungen für eine „regionale und lokale Selbstverwaltung“ zum Ausdruck kommt (Art. 4 Abs. 2 im Vertrag über die Europäische Union). Eine solche Grundentscheidung gibt es nicht nur in Deutschland, sondern auch in vielen anderen EU-Ländern.

Sehr viel entschiedener ist das kommunale Selbstverwaltungsrecht 1985 durch den Europarat in der „Europäische[n] Charta der kommunalen Selbstverwaltung“ verankert worden. Die Charta, die inzwischen von allen 47 Vertragsstaaten des Europarates ratifiziert wurde, stellt für die Unterzeichnerstaaten verbindliches Recht dar (Gesetzescharakter). Das Abkommen betont die besondere Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (u.a. demokratische Mitwirkung der BürgerInnen an den öffentlichen Angelegenheiten, wirkungsvolle und bürgernahe Verwaltung, Dezentralisierung der innerstaatlichen Macht). Es verpflichtet die Unterzeichnerstaaten, das Selbstverwaltungsrecht in ihrem innerstaatlichen Recht, möglichst in der Verfassung, zu verankern. Darüber hinaus formuliert die Charta grundlegende Anforderungen an die kommunale Selbstverwaltung, wie z.B.

die Ausübung der Selbstverwaltung durch demokratisch gewählte Organe mit freien Mandatsträgern
gesetzliche Regelung des Kompetenzbereichs und dessen Respektierung durch andere staatliche Institutionen
Beteiligung an staatlichen Planungs- und Entscheidungsprozessen
Anspruch auf angemessene Eigenmittel über die die Kommunen in Ausübung ihrer Zuständigkeiten frei verfügen können.

Mit diesen (und anderen) Anforderungen entspricht die Charta weitgehend dem (bereits älteren) deutschen Verfassungsrecht.

3 Idee und Legitimation kommunaler Selbstverwaltung

Selbstverwaltung ist in unserem heutigen Verständnis Widerspiegelung des Demokratieprinzips und des mit ihm verbundenen Selbstbestimmungs- und Mitwirkungsrechts der BürgerInnen (BVerfGE 91, 228 <244>). Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichtes verbindet sich mit Selbstverwaltung die Zielvorstellung, BürgerInnen für ihre eigenen Belange zu aktivieren, „den Gegensatz zwischen Staat und Gesellschaft zu überbrücken, die innere Identifikation zwischen Staatsvolk und Staatsgewalt zu fördern und damit eine der wesentlichsten Grundlagen für eine funktionsfähige, lebendige Demokratie zu entwickeln“ (BVerfGE 11, 266 <275>). Indem sie ebenso ernsthafte wie handhabbare Beteiligungsmöglichkeiten bereitstellt, trägt die kommunale Ebene zugleich zur politischen Sozialisation und Qualifizierung des zukünftigen Führungspersonals in Legislative und Exekutive (Regierung) bei, indem sie

Kooperations- und Kompromissfähigkeit
Respektierung demokratischer Verfahren
argumentative Austragung von Konflikten
Übernahme von Verantwortung und
die aktive Entwicklung von Problemlösungen

schult (Gabriel 2010, S. 110 f.). Nicht zufällig beginnen politische Karrieren häufig in der Kommunalpolitik (Schule der Demokratie). Sie leistet damit einen Beitrag zur Funktionsfähigkeit der staatlichen Ebenen, gleichzeitig wird der Staat von Aufgaben entlastet (u.a. Rudzio 2019, S. 320).

Die verfassungsrechtliche Zielvorstellung der Eigenverantwortung ist darüber hinaus Ausdruck des mit der föderalen staatlichen Ordnung korrespondierenden Prinzips der Subsidiarität. Danach sollen Aufgaben soweit wie möglich von der jeweils kleineren, basisnäheren Einheit wahrgenommen und erst wenn dies zu einer Überforderung führt durch Einbeziehung der höheren Ebenen bearbeitet werden. Selbstverwaltung bedeutet dabei nicht nur Freiheit von staatlicher Intervention, sondern auch Selbstverantwortung im Rahmen eigener Leistungsfähigkeit.

Aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht tritt neben die demokratischen Funktionen kommunaler Selbstverwaltung das Argument der Zweckmäßigkeit einer Beteiligung der BürgerInnen für die sachgerechte Erledigung öffentlicher Aufgaben im örtlichen Bereich. Diese folgt aus der größeren Problemnähe der BürgerInnen im lokalen Raum und der unmittelbaren Entscheidungsbetroffenheit. Dies gilt namentlich im sozialen Bereich (Jugendhilfe, Armutsbekämpfung, Drogenprävention), wo die Wirksamkeit öffentlicher Leistungen in einem hohen Maße von der Ausrichtung auf den lokalspezifischen Bedarf abhängt. Wegen der unmittelbareren Problembetroffenheit haben dezentrale Ebenen „Positionsvorteile bei der innovativen Entwicklung von Problemlösungen“ (Bieker 2016, S. 36). Die Beteiligung der BürgerInnen schafft Mitwirkungsmöglichkeiten im lokalen Raum, sie ist aber kein wirksamer Schutz vor Fehlentscheidungen.

4 Reichweite der Selbstverwaltungsgarantie

Der verfassungsrechtliche Rahmen kommunaler Selbstverwaltung wird durch drei zentrale Begriffe abgesteckt:

Abbildung 1: Reichweite gemeindlicher Selbstverwaltung (eigene Darstellung)

4.1 Selbstverwaltung aller Angelegenheiten

Während andere öffentliche Verwaltungsträger an einen festen, gesetzlich bestimmten Aufgabenbestand gebunden sind, ist die Gemeinde befugt, sich in ihrer Entscheidungstätigkeit allen Angelegenheiten zuzuwenden, soweit die übrigen in Art. 28 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen vorliegen (sog. Allzuständigkeit im Sinne eines Aufgabenzugriffsrechts). Auch neue, bisher unbesetzte Aufgaben können hinzutreten, ohne dass es hierfür einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedarf (BVerfG Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83, BeckRS 1988, 110847 Randnummer 45).

4.2 Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft

Gegenstand der Selbstverwaltungsgarantie sind ausschließlich die Belange der örtlichen Gemeinschaft (örtliche Allzuständigkeit). Was darunter in Abgrenzung zu nichtörtlichen oder überörtlichen Angelegenheiten zu verstehen ist, ist nicht immer zweifelsfrei zu bestimmen, auch wenn es bei dieser Frage keineswegs nur um ein juristisches Problem von akademischem Interesse geht, sondern um die Frage nach dem materiellen Kern des Selbstverwaltungsrechts, der die Gemeinde entsprechend vor staatlichen Eingriffen schützt.

Unter Anknüpfung an frühere Entscheidungen definierte das Bundesverfassungsgericht 1988 die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft als „diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen in der Gemeinde betreffen“ (BVerfG Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83, BeckRS 1988, 110847, Randnummer 57). Typischerweise örtlichen Charakter haben Aufgaben im kulturellen Bereich (Theater, Museen etc.) oder im sportlichen Bereich (Sportplätze, Schwimmbäder etc.). Auch die Anlegung von örtlichen Straßen und Wegen, die Versorgung mit sozialen Diensten und Einrichtungen der „Daseinsvorsorge“ (z.B. Kindergärten, Krankenhäuser, Jugendeinrichtungen, Altenheime), Wohnungsbau, Straßenreinigung, Müllabfuhr und Abwasserbeseitigung etc. zählen grundsätzlich zum örtlichen Bereich. Entschließungen und Aktionen zu allgemeinen politischen Themen, z.B. zur Missachtung von Menschenrechten durch bestimmte Staaten oder zur ethischen Rechtfertigung der Todesstrafe, gehören nicht zum örtlichen Wirkungskreis einer Gemeinde und gehören deshalb nicht zum Wirkungskreis der kommunalen Selbstverwaltung. Nicht verwehrt ist es der Gemeinde dagegen, sich zu politischen Vorgängen zu äußern, von denen sie unmittelbar betroffen ist wie z.B. die Einlagerung von Atommüll auf dem Gemeindegebiet oder das Anwachsen rechtsextremer politischer Organisationen in der Gemeinde.

Keine Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind die Aufgaben, die nach der Verfassung dem Kompetenzbereich des Bundes oder des Landes zugeordnet sind. So liegt z.B. die Gesetzgebungsbefugnis für das Wirtschaftsrecht beim Bund. Ein kommunales Werbeverbot für Alkohol und Tabak wäre daher unzulässig, auch wenn dafür aus Gemeindesicht gute gesundheitspolitische Gründe sprechen (Gern und Brüning 2019, S. 90). Die Gemeinde kann daher auch keine individuellen Sozialleistungen gewähren, dafür sind Bund und Länder zuständig. Nur diese können auch die erforderliche gesetzliche Grundlage herstellen (Gesetzesvorbehalt). Die Gemeinde muss ebenso die Zuständigkeiten anderer Hoheitsträger (z.B. der Landkreise, des Bundeslandes, des Bundes) beachten wie diese die kommunale Selbstverwaltungsgarantie zu beachten haben.

4.3 Selbstverwaltung im Rahmen der Gesetze

Kommunale Selbstverwaltung ist nur soweit zulässig, wie sie sich innerhalb der vom Staat verfassungsgemäß erlassenen Gesetze bewegt. Einschränkungen der kommunalen Freiheit können sich ergeben durch

Aufgabenzuweisung (Erklärung einer Aufgabe zur Pflichtaufgabe)
Aufgabenentziehung bzw. -verlagerung (z.B. von der Gemeinde auf den Landkreis)
Vorschriften zur Aufgabenerledigung.

Praktisch ist die kommunale Selbstverwaltung heute in hohem Maße durch Gesetze und Rechtsverordnungen gebunden. Einige Beispiele:

die kommunale Bebauungsplanung muss sich an das Baugesetzbuch halten
die Haushaltsführung unterliegt den weitreichenden Vorgaben des Haushaltsrechts
die Beschäftigung von MitarbeiterInnen muss den Vorgaben des allgemeinen Arbeits- und des Beamtenrechts entsprechen
die Organisationshoheit kann sich nur in den Grenzen der Gemeindeordnungen (Kommunalverfassungen) bewegen
Auftragsvergaben sind nach Vergaberecht durchzuführen.

Gesetzliche Vorgaben sollen u.a. gewährleisten, dass bundes- bzw. landesweit einheitliche Versorgungsstandards im Sinne gleichwertiger Lebensverhältnisse (z.B. bei der Sozial- und Jugendhilfe) bestehen sowie landesweit einheitliche Standards für die Aufgabendurchführung gegeben sind (z.B. Bürgerbeteiligung bei der Bauleitplanung). Neben Bund und Ländern bestimmt heute immer mehr die EU den rechtlichen Rahmen der nationalen Gesetzgebung. Die Ausführung der Gesetze obliegt oft aber den Kommunen.

Anerkannt ist, dass die Länder bei der rechtlichen Ausgestaltung der kommunalen Ebene nicht in den Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts eingreifen dürfen. Das staatliche Regulierungsbedürfnis darf sich allenfalls – aber auch hier nicht beliebig – außerhalb des verfassungsrechtlich gebotenen, unantastbaren Kernbereichs des Selbstverwaltungsrechts bewegen (Randbereich). Die Frage, was noch im bedingt eingriffszugänglichen Randbereich kommunaler Selbstverwaltung liegt oder schon in ihrem hermetisch verriegelten Kernbereich, ist konkret kaum zu bestimmen und strittig. Die Schutzwirkung dieser Unterscheidung für die kommunale Selbstverwaltung ist daher gering.

Es gilt der Grundsatz: Eingriffe in den Autonomiebereich der Gemeinden durch den Gesetzgeber sind nur dann statthaft, wenn überwiegende Gründe des Gemeinwohls den Eingriff rechtfertigen und dieser nicht über das zwingend Notwendige hinausgeht (Verhältnismäßigkeit). Das Selbstverwaltungsrecht darf nicht soweit durch Aufgabenentziehung oder Aufgabenregulierung ausgehöhlt werden, dass von kommunaler Selbstverwaltung kaum noch die Rede sein kann. Der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers wird hierbei von der Frage mitbestimmt, inwieweit eine Gemeinde zur ordnungsgemäßen Erfüllung einer Aufgabe fähig ist. „Ein und dieselbe Aufgabe kann in einer Gemeinde örtlich, in einer anderen überörtlich sein (gespaltener Örtlichkeitsbegriff)“ (Gern und Brüning 2019, S. 88). Kreisfreie Städte und größere bzw. große kreisangehörige Gemeinden nehmen Aufgaben in eigener – örtlicher – Zuständigkeit wahr (z.B. Pflichtversorgung mit Kindergartenplätzen), die bei kleineren Gemeinden dem Landkreis als überörtlichem Träger der kommunalen Selbstverwaltung zugeordnet sind. In einer zeitlichen Perspektive bedeutet dies, dass Aufgaben, die bis zu einem bestimmten Zeitpunkt örtlich bewältigt wurden (z.B. die Abfallentsorgung, Elektrizitätsversorgung) unter veränderten Rahmenbedingungen aus der örtlichen Zuständigkeit der Gemeinde in die überörtliche Zuständigkeit des Kreises wandern können, wenn sie nach Volumen und gesetzlich vorgegebenen fachlichen Anforderungen nur dort sachgerecht bewältigt werden können (Höherzonung aus Gründen des überwiegenden Gemeinwohls) und wenn den Gemeinden am Ende noch genügend Selbstverwaltungsmöglichkeiten verbleiben. Dass die Erledigung einer Aufgabe durch einen Dritten wirtschaftlicher wäre oder verwaltungsorganisatorische Vorteile böte, reicht für sich genommen noch nicht aus, der Gemeinde eine Aufgabe zu entziehen. Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist vielmehr darüber zu entscheiden, ob Gründe des Gemeinwohls von so hohem Gewicht vorliegen, dass ein Eingriff in die Autonomie einer Gemeinde gerechtfertigt erscheint (BVerfG Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83, BeckRS 1988, 110847 Randnummer 63). Kompetenzstreitigkeiten müssen ggf. im Klageweg entschieden werden.

Angesichts der weitgehenden rechtlichen Durchnormierung vieler Handlungsfelder ist es fraglich, ob den Kommunen heute noch eine ausreichende Handlungsfreiheit verbleibt. Der Streit darüber kann nicht alleine von den Gerichten entschieden werden; die Frage, wieviel Autonomie der Bürgerschaft im lokalen Raum in Umsetzung des grundlegenden Verfassungsrechts eingeräumt werden soll, bedarf unter verbindlicher Mitwirkung der Kommunen fortwährender politischer Aushandlung, insbesondere im Vorfeld von Gesetzgebungsvorhaben, die die kommunale Selbstverwaltung berühren.

5 Eigenverantwortlichkeit der Gemeinde

Aus dem Recht der Gemeinden, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft „in eigener Verantwortung zu regeln“ wird ein Bündel an sog. „Hoheitsrechten“ abgeleitet:

Gebietshoheit: Auf ihrem Gebiet hat die Gemeinde in örtlichen Angelegenheiten die Verwaltungshoheit, sie darf z.B. Hundesteuer erheben und eintreiben, Straßen bauen und sperren, Genehmigungen oder Verbote für die private Nutzung von Straßenraum erteilen.
Organisations- und Personalhoheit: Organisationshoheit bezieht sich auf die Befugnis, die innere Organisation der Gemeinde festzulegen (z.B. Aufbau der Verwaltung, Art und Weise der Aufgabenerledigung etwa durch Eigenvornahme oder durch Vergabe, Einrichtung von Ausschüssen und Beiräten). Die Organisationshoheit kann zwar durch gesetzliche Vorgaben durchbrochen sein (z.B. die Vorgabe, ein Jugendamt oder ein Rechnungsprüfungsamt zu errichten), dennoch unterscheiden sich die Kommunalverwaltungen trotz vergleichbarer Grundstrukturen bundesweit voneinander. Personalhoheit beinhaltet das Recht der Auswahl und Einstellung von MitarbeiterInnen, die Dienstaufsicht sowie die Ausübung der Disziplinargewalt.
Satzungshoheit: Die Gemeinde darf ihre Angelegenheiten allgemeinverbindlich durch selbst erlassene Rechtsvorschriften (sogenannte Satzungen) regeln, analog der Gesetzgebungsbefugnis von Bund und Ländern (z.B. Kampfhundesteuersatzung, Volkshochschul-Gebührensatzung, Spielplatzsatzung). Nach den Gemeindeordnungen kann eine Verpflichtung bestehen, satzungsgebend tätig zu werden (z.B. Erlass einer Haushaltsatzung mit eingeschlossenem Haushaltsplan).
Planungshoheit: Unter Planungshoheit wird allgemein das Recht der Gemeinden verstanden, alle in den Kompetenzbereich der Gemeinden fallenden Aufgaben zu planen. Dazu gehört das Recht, die bauliche und sonstige Nutzung des Gemeindegebietes zu ordnen und zu gestalten, also z.B. festzulegen, welche Flächen und Grundstücke gewerblich oder landwirtschaftlich genutzt und welche zu Wohnzwecken verwendet oder erschlossen werden sollen. Die Ausübung dieses Hoheitsrechtes wird im Einzelnen jedoch durch das Baugesetzbuch (BauGB) und das übergeordnete Raumordnungsrecht stark reguliert. Als Hauptplanungsinstrumente des Baugesetzbuches stehen der Gemeinde der Flächennutzungsplan und der Bebauungsplan zur Verfügung. Ihren Ausdruck findet die aus der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie abgeleitete Planungshoheit aber auch im Bereich der Sozialplanung (z.B. in der Kinder- und Jugendhilfe, der pflegerischen Versorgung). Hier bestehen zwar z.T. gesetzliche Planungspflichten; ihre Umsetzung ist jedoch Teil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts und bietet weitreichende Ausgestaltungsmöglichkeiten.
Finanz- und Abgabenhoheit: Den Gemeinden steht das Recht auf eine eigenverantwortliche Bewirtschaftung der Einnahmen und Ausgaben einschließlich eigener Haushaltsführung und Vermögensverwaltung im Rahmen der vom Staat überlassenen Finanzquellen zu. Die Bewirtschaftung der Einnahmen schließt u.a. die Festlegung der Höhe kommunaler Steuern (z.B. Hebesatz für die Gewerbesteuer) sowie die Erhebung von Gebühren und Beiträgen (z.B. Müllbeseitigung, Erschließungsbeiträge) ein. Ein – allerdings sehr eng begrenztes – Steuerfindungsrecht ermächtigt die Gemeinden, neue Steuerquellen zu erschließen.

Aus dem Selbstverwaltungsrecht und der Gewährleistung „der Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung“ durch den Staat (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) folgt die angemessene Beteiligung der Kommunen an den Einnahmen des Staates. Ohne diese Beteiligung wäre Selbstverwaltung eine bloße Schimäre und demzufolge verfassungswidrig. Schwer zu bestimmen und damit im Konkreten immer wieder konfliktbestimmt ist aber der Umfang der Mittel, die der Staat bzw. das Land für die Selbstverwaltung der Gemeinden bereitstellen muss, und ob der Umfang unter den Vorbehalt ausreichender Haushaltsmittel des Landes gestellt werden darf. Umstritten ist, ob es ein Recht auf eine finanzielle Mindestausstattung gibt und inwieweit diese nicht nur die Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung (z.B. Jugendhilfe) abzudecken hat, sondern auch einen Spielraum für frei disponierbare Selbstverwaltungsaufgaben einräumen muss. In der Praxis können sich die Kommunen bisher jedenfalls nicht auf eine finanzielle Mindestausstattung verlassen (Röhl 2018, S. 40).

6 Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung

Der moderne Ursprung der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland ist eng mit der Städtereform des Freiherrn vom Stein von 1808 verbunden. Ziel der Reform war die Stärkung der politischen Freiheit der Stadtbürger im monarchisch-obrigkeitsstaatlichen Preußen. Die Wahlberechtigten mussten männlich sein und in der Mehrzahl über Hausbesitz verfügen. Sie sollten in einer bis dahin unbekannten Unabhängigkeit alle Angelegenheiten in ihrem örtlichen Bereich frei von staatlicher Bevormundung selbst regeln können. Ziel war, eine engere Verbindung zwischen Obrigkeit und Bürger herzustellen, den Gemeinsinn zu wecken und den Bürger bei der Staatsverwaltung in Anspruch zu nehmen (von Unruh 2007, S. 63). Inspiriert war die Reform ebenso von den Ideen der Aufklärung wie von der Lehre der Französischen Revolution, „dass Reformen nicht zu spät kommen dürfen, wenn Revolutionen vermieden werden sollen“ (von Saldern 1998, S. 24). Entscheidend vorangetrieben wurde die Idee der bürgerschaftlichen Mitwirkung durch die realpolitische Lage des preußischen Staates zu Beginn des 19. Jahrhunderts: die vernichtenden Niederlagen gegen Napoleon I., hohe Kontributionen an Frankreich, eine daniederliegende Wirtschaft und eine hohe Staatsverschuldung. Die Einführung einer kommunalen Selbstverwaltung war der Versuch des Staates, sich in dieser demoralisierenden Situation nicht nur neue politische Legitimation zu beschaffen (Machterhalt durch Bindung der Bürger an den Staat), sondern auch einen Teil der Staatsausgaben auf die nunmehr selbst verantwortlichen Gemeinden abzuwälzen. Insofern sollte die Reform nicht nur den Städten und ihren Bürgern, sondern auch dem kriegsbedingt stark geschwächten Staat helfen (ebd., S. 23).

In der praktischen Verwirklichung war die Idee der örtlichen Selbstverwaltung, die die Staatsaufsicht über die Gemeinden stark beschränkte und dem Staat das Recht nahm, weiterhin die Magistrate (Gemeindeverwaltungen) zu ernennen, schon bald erheblichen Beschränkungen bzw. Rücknahmen unterworfen. Letztlich konnte sich die Idee einer politisch autonomen, vom Staat unabhängigen und eigenverantwortlichen Selbstverwaltung weder im autoritären Preußen noch im späteren Kaiserreich nach der Gründung des Deutschen Reiches 1871 durchsetzen (Bogumil und Holtkamp 2006, S. 23)

In der bis 1918 geltenden Bismarck’schen Verfassung von 1871 findet die kommunale Selbstverwaltung jedenfalls keine ausdrückliche Erwähnung (Gebhardt 2007, S. 21). Bis 1918 galt zudem das 1853 eingeführte Dreiklassenwahlrecht fort, das verhindern sollte, dass auch die Arbeiterschaft Einfluss auf die Kommunalpolitik erhielt (von Saldern 1998, S. 25). In der Weimarer Republik wird die kommunale Selbstverwaltung zwar als garantiertes Recht in der Verfassung verankert (Art. 127 der Weimarer Verfassung); das Recht wird jedoch mehr als staatliches Organisationsprinzip verstanden, denn als bürgerliches Grundrecht (ebd., S. 24). Zunehmend werden die Gemeinden finanziell sowie durch das Tragen von Soziallasten und durch ihre Indienstnahme als Verwaltungshelfer für den Staat in ihren Eigengestaltungsmöglichkeiten beschnitten (Bogumil und Holtkamp 2006, S. 24 f.). Im Nationalsozialismus wird die kommunale Selbstverwaltung schließlich rechtlich und praktisch beseitigt. Die Gemeinden werden vollständig in die nationalsozialistische Staatsorganisation und -tätigkeit integriert (Gleichschaltung); sie unterliegen nun weitgehend der Befehlsgewalt der NSDAP. Der Bürgermeister, der nach der vereinheitlichten „Deutschen Gemeindeordnung“ von 1935 zum „Führer der Gemeinde“ wird, wird ebenso von der NSDAP eingesetzt wie die Gemeinderäte, die mangels Beschlussrechten zugleich entmachtet werden.

Nach Kriegsende wird die kommunale Selbstverwaltung in den Besatzungszonen der Westmächte als zentrales Element der demokratischen Erneuerung Deutschlands wieder in Kraft gesetzt, meist anknüpfend an die unterschiedlichen Kommunalverfassungen der Weimarer Zeit. In der DDR bestehen auf Gemeinde- und Kreisebene zwar formal gewählte Volksvertretungen; die Kommunen werden nach Holtmann, Rademacher und Reiser (2017, S. 3) jedoch nach 1949 auf eine „weisungsabhängige untere Ebene des zentralistischen Einheitsstaates und der Einparteiherrschaft der SED zurückgestutzt.“

Im Grundgesetz der neuen Bundesrepublik Deutschland wird den Gemeinden in Erweiterung der Weimarer Verfassung nunmehr die Zuständigkeit für „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ eingeräumt (Art. 28 Abs. 2 GG). Mit der Stärkung einer dezentralen Verwaltungsebene in Form der kommunalen Selbstverwaltung reagiert der Verfassungsgeber nach dem Krieg auf die gegenläufigen zentralistischen Tendenzen des nationalsozialistischen Regimes und dessen totalitären Durchgriffs auf das gesamte Staatsgefüge. In der Annahme, dass die Gemeinden als Keimzelle der Demokratie am ehesten diktaturresistent seien (Knemeyer 1997, S. 206), soll mit der Selbstverwaltungsgarantie des Grundgesetzes eine Demokratie „von unten nach oben“ aufgebaut werden. Kommunale Selbstverwaltung ist aus diesem Blickwinkel ein zentrales Teilstück des historisch wieder neu legitimierten Modells der Gewaltenteilung, das die Zusammenballung staatlicher Macht durch ihre horizontale und vertikale Verteilung auf verschiedene Hoheitsträger zu vermeiden versucht.

Bis heute ist der rechtliche Rahmen der Selbstverwaltung in den einzelnen Bundesländern immer wieder verändert worden, z.B. durch

Beseitigung der Doppelspitze von BürgermeisterIn und VerwaltungschefIn in Nordrhein-Westfalen
Direktwahl der BürgermeisterInnen
Bürgerentscheide
Rechte des einzelnen Gemeinderatsmitglieds.

Die nach Kriegsende noch sehr heterogenen Gemeindeordnungen wurden in wesentlichen Strukturelementen einander angeglichen.

7 Architektur bürgerschaftlicher Selbstverwaltung

Kommunale Selbstverwaltung ist in ihrer Grundstruktur als repräsentative Demokratie angelegt. In den Jahrzehnten nach Kriegsende wurde sie durch überkommene, unterschiedliche Verfassungsordnungen geprägt. Zwar besteht auch heute noch keine einheitliche Gemeindeordnung; die nach der Wiedervereinigung in vielen Bundesländern betriebenen Reformen haben in den 1990er Jahren aber zu einer Konvergenz der Kommunalverfassungssysteme geführt. Vorbild der Angleichung war die „Süddeutsche Gemeinderatsverfassung“. Danach lassen sich heute drei zentrale Strukturelemente kommunaler Demokratie ausmachen:

Hauptorgan ist der von den BürgerInnen gewählte Gemeinderat (auch Rat, Gemeindevertretung, Stadtverordnetenversammlung, Stadtvertretung oder Stadtrat genannt). Ihm obliegen alle wesentlichen Entscheidungen in der Gemeinde. Der Rat gliedert sich regelmäßig in Fraktionen und bereitet seine Entscheidungen in Ausschüssen vor. Er wird im alltäglichen Sprachgebrauch häufig auch als Kommunalparlament bezeichnet.
Neben dem Gemeinderat steht der bzw. die BürgermeisterIn als zweites zentrales Organ. Sie bzw. er wird ebenfalls direkt von den BürgerInnen gewählt. In den meisten Bundesländern sitzt das Gemeindeoberhaupt dem Vertretungsorgan vor; mit Ausnahme von Hessen und Bremerhaven leitet der Bürgermeister bzw. die Bürgermeisterin die Verwaltung alleine (es sei denn, die Gemeinde ist sehr klein und hat keine eigene Verwaltung), führt die Beschlüsse des Gemeinderates aus, verantwortet die Erledigung der übertragenen staatlichen Aufgaben und vertritt die Gemeinde nach außen. Merkliche Unterschiede bestehen trotz aller Konvergenzen in der Ausgestaltung des Kompetenzbereichs der BürgermeisterInnen (Machtfülle) im Verhältnis zum Gemeinderat und seinen Fraktionen (siehe Stichwort Kommune). In Nordrhein-Westfalen und Hessen ist das Gemeindeoberhaupt tendenziell schwächer, in Baden-Württemberg ist es am stärksten positioniert (Bogumil und Holtkamp 2013, S. 39; Egner 2013).
In allen Gemeindeordnungen wird das repräsentative Grundmodell inzwischen durch plebiszitäre Elemente ergänzt (direkte bzw. kooperative Demokratie). Das bedeutet, dass BürgerInnen in rechtlich institutionalisierter Form mit unterschiedlichem Wirkungsgrad auf die Entscheidungsfindung in der Gemeinde Einfluss nehmen können, z.B. in Gestalt eines Bürgerbegehrens (siehe unten).

Abbildung 2: Akteure der Selbstverwaltung (eigene Darstellung)

Die Gemeindeordnungen geben den Rahmen vor, innerhalb dessen sich kommunale Selbstverwaltung bewegen kann. Der Rahmen verschafft den Gemeindeorganen und den BürgerInnen selbst mehr oder weniger weit reichende Handlungspotenziale (Macht). Die länderspezifischen Gemeindeordnungen beeinflussen dadurch in erheblichem Umfang auch das örtliche Bild kommunaler Selbstverwaltung. Es verwundert daher nicht, wenn die Kommunalordnungen immer wieder Anpassungswünschen der Landesparlamente bzw. der sie tragenden politischen Parteien unterworfen sind. Für die Praxis der Selbstverwaltung ist daneben das kommunale Wahlrecht von großer Bedeutung: Welche Rolle spielen die politischen Parteien bei der Nominierung der BürgermeisterInnen? Müssen sich WählerInnen für eine bestimmte Partei oder Wählervereinigung entscheiden oder verfügen sie über eine Mehrzahl von Stimmen, die sie frei auf bestimmte KandidatInnen (Kumulieren) und zwischen Listen der Parteien und Wählervereinigungen (Panaschieren) verteilen können? Das Wahlrecht trägt dazu bei, ob kommunale Entscheidungsprozesse eher konsens- oder konfliktbetont verlaufen (Bogumil und Holtkamp 2013, S. 39).

8 Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalpolitik

Mit dem Begriff „kommunale Selbstverwaltung“ eng verbunden ist der Begriff der „Kommunalpolitik“, wenn man kommunale Politik als Ausübung des Selbstverwaltungsrechts und als dessen Ergebnis begreift. Ob kommunale Entscheidungstätigkeit über Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aber überhaupt der Sphäre des Politischen zugeordnet werden kann, ist bis heute umstritten.

Im Unterschied zur streithaften Auseinandersetzung über politische Grundpositionen auf Bundes- und Landesebene gehe es auf lokaler Ebene weniger um (Partei-)Politik als um die Entscheidung über Sachfragen. Der als unpolitisch verstandene kommunale Raum sei demzufolge vor einer parteipolitischen Aufladung zu schützen, zumal die Unmittelbarkeit und Augenfälligkeit örtlicher Bedarfe keiner Vermittlung durch Parteien bedürfe (Holtkamp 2018, S. 5). Diese Auffassung von kommunaler Selbstverwaltung als Entscheidungstätigkeit über Sachfragen hat sich in Deutschland schon mit der Einführung des allgemeinen Wahlrechts im Zuge der Novemberrevolution 1918/19 gebildet; in dem reformbedingt forcierten Vordringen politischer Parteien sahen insbesondere konservative StaatsrechtlerInnen und PolitikerInnen das Ende der kommunalen Selbstverwaltung gekommen (von Saldern 1998, S. 27). Die Warnung vor ausuferndem Parteienstreit zielte allerdings weniger darauf ab, die Bürgerschaft vor der Enteignung ihrer Selbstverwaltungsrechte zu bewahren, als darauf, die privilegierte Stellung der besitzenden BürgerInnen zu erhalten und die politische Partizipation der Arbeiterschaft zu verhindern.

Befragungen zeigen, dass das Theorem vom „Vorrang der Sacharbeit vor Parteipolitik“ heute die Selbstidentität von Kommunalpolitikern in hohem Maße markiert (Holtmann, Rademacher und Reiser 2017, S. 142). Tatsächlich gibt es auch heute gute Gründe für die Annahme, kommunale Selbstverwaltung weniger als interessengeleitete Politik, denn als Entscheidung über unpolitische Sachfragen einzuordnen. Der Neubau eines Schulgebäudes, der Ausbau einer Ortsstraße und die kostenbedingte Schließung eines Schwimmbades haben augenscheinlich keinen politischen Gehalt, der zu ideologisch vorbestimmten Positionskämpfen und der Abstimmung über konfliktbesetzte Handlungsoptionen herausfordern könnte, auch wenn Sachprobleme ihrerseits durchaus unterschiedliche Lösungen zulassen.

Die Behauptung der Politikneutralität kommunaler Aufgaben greift aus politikwissenschaftlicher Sicht gleichwohl zu kurz. Auch die Bearbeitung scheinbarer Sachprobleme wie die verstopfte Innenstadt, rasant steigende Mieten, die Verdrängung einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen aus attraktiven Wohnlagen, die prekären Lebensumstände von Flüchtlingen etc. erfolgt auch bei akutem Handlungsdruck nicht ohne jeden Rückgriff auf politische Wert- und Grundüberzeugungen, die sich divergierenden parteipolitischen Positionen und Interessen zurechnen lassen und dementsprechend konfliktträchtig sind. Ein Indiz für die Politiknähe ist die nach wie vor große Bereitschaft politischer Parteien, im lokalen Raum präsent zu sein, auch wenn die Bereitschaft von BürgerInnen, einer Partei beizutreten, abnimmt (Niedermayer 2013; zur Verankerung von Parteien in lokalen Gesellschaften: D’Antonio 2015).

Studien zeigen überdies, dass parteigebundene Ratsmitglieder durchaus eine Nähe zur Programmatik ihrer Partei aufweisen und nicht nur einzelfallbezogen operieren (Krapp und Egner 2013, S. 79). Auch die zunehmende Bereitschaft von BürgerInnen, die Organe der kommunalen Selbstverwaltung durch Bürgerbegehren unter Handlungsdruck zu setzen, ist ein klares Indiz dafür, dass es auch im kommunalen Raum um eine Auswahl aus strittigen Handlungsalternativen geht (z.B. für oder gegen die Ausweisung von Windenergieflächen).

Ein Aufbrechen parteipolitischer Divergenzen und damit ein konflikt- bzw. konkurrenzorientierter Politikstil, der auf die Durchsetzung politischer Ziele mithilfe von Mehrheiten setzt, ist allerdings überwiegend in Großstädten zu beobachten. Parteipolitische Lagerbildung und parlamentstypischer Streit werden hierbei über die jeweilige Kommunalverfassung moderiert. Eine starke Position der BürgermeisterInnen wie etwa in Baden-Württemberg und in ostdeutschen Kommunen begrenzt eher konflikthafte Auseinandersetzungen, während strukturell starke Ratsfraktionen – wie für Nordrhein-Westfalen, das Saarland und Hessen typisch – eher zu diesen beitragen (Rudzio 2019, S. 339; Bathge 2016; Bathge et al. 2016).

In kleineren Städten und Gemeinden dominiert generell eher eine konkordanzorientierte Grundhaltung, die auf Konsensentscheidungen über Parteigrenzen hinweg ausgerichtet ist. Zu der im Vergleich mit Bund und Land geringeren Parteipolitisierung tragen in kleineren Gemeinden unterschiedliche Faktoren bei wie (Holtkamp 2018, S. 6; Bogumil und Holtkamp 2013, S. 39; Holtkamp und Bogumil 2016; zum Begriff der Parteipolitisierung: Wehling 1991, S. 150):

lokale Traditionen
die durch soziale und räumliche Nähe der Ratsmitglieder verminderte Konfliktbereitschaft
die geringere parteipolitische Aufladung und der geringere Organisationsgrad der lokalen Parteigliederungen
ggf. das Fehlen politischer Parteien auf kleinräumlicher Ebene
der mit der Größe einer Gemeine variierende, potentiell politisierbare Aufgabenradius
das Wahlrecht.

Zudem hat die starke Bindung der Kommunen durch gesetzliche Pflichtaufgaben den Kreis für eigenverantwortliches Handeln in den letzten Jahrzehnten immer enger gezogen und damit Möglichkeiten der streitbaren Auseinandersetzung genommen. Ebenso haben ideologisch-programmatische Konvergenzen der großen Parteien dem Streitpotenzial auch auf lokaler Ebene Boden entzogen. Forschungsbefunde von Gabriel, Kunz und Zapf-Schramm (1989) verweisen darauf, dass im Bereich kommunaler Infrastrukturinvestitionen Entscheidungen stärker über die staatliche Förderpolitik als über vorgängige Parteipositionen geformt werden. Das starke Vordringen von freien Wählerinitiativen in die kommunalen Parlamente auch der größeren Städte sowohl in West- wie in Ostdeutschland zeigt, dass die politischen Parteien trotz ihrer fortbestehenden Dominanz auch auf kommunaler Ebene an Überzeugungskraft eingebüßt haben, wenngleich die Unterschiede der Wählergemeinschaften zu den Parteien heute oft weniger markant sind (Parteiähnlichkeit), als es ihre Selbstbeschreibungen als überparteilich und sachneutral erwarten lassen (Morlok, Pogunkte und Walther 2012, S. 20; Holtmann 2013, S. 140 f.)

Im Ergebnis wird man die kommunale Selbstverwaltung weder als unpolitischen Vollzug der vorgängig vom Gesetzgeber mit Mehrheit, also konflikthaft getroffener politischer Entscheidungen verstehen, noch sie undifferenziert als lokales Abbild der für die Bundes- und Landesebene typischen Auseinandersetzung über Interessen und programmatische Grundpositionen einordnen können. Die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft entziehen sich zum Teil einer Überlagerung durch vorgelagerte (partei-)politische Grundpositionen, sie sind aber auch nicht grundsätzlich frei von diesen.

9 Direkte Demokratie und gesetzliche Bürgerbeteiligung

Alle Gemeindeordnungen sehen heute – in Ergänzung des repräsentativ-demokratischen Grundmodells kommunaler Selbstverwaltung – formelle Möglichkeiten einer mehr oder weniger weitreichenden Beteiligung der BürgerInnen an Entscheidungen der Gemeinde vor (siehe Stichwort Bürgerkommune). Neben den gesetzlichen bestehen freiwillig eingeräumte Mitwirkungsmöglichkeiten, bei denen BürgerInnen ihre Wünsche und Vorstellungen gegenüber Rat und Verwaltung artikulieren können, ohne dass hiervon aber eine Bindungswirkung ausgeht.

Entscheidungsbefugnisse, die einen Ratsbeschluss ersetzen, gibt es nur in Gestalt des Bürgerentscheids. Zu einem Bürgerentscheid kommt es, wenn die BürgerInnen im Rahmen eines Bürgerbegehrens, das von ausreichend vielen BürgerInnen unterstützt wird, in einer Selbstverwaltungsangelegenheit eine bestimmte Entscheidung beantragen, der Rat diese Entscheidung aber ablehnt oder bereits eine gegenteilige Entscheidung getroffen hat, an der er festhält. Bürgerentscheide können z.B. den Ausbau von Fahrradwegen, den Erhalt des städtischen Theaters, das Verbot der Privatisierung städtischer Wohnungen, der Standort einer Schule oder eines Mobilfunkmastes, die Nichterhöhung der Abwassergebühren betreffen. Der Bürgerentscheid ist erfolgreich, wenn mehr als die Hälfte der stimmberechtigten BürgerInnen sich der vorgeschlagenen Entscheidung anschließt und die Mehrheit der Stimmen eine gesetzlich bestimmte Mindestquote der BürgerInnen repräsentiert (sog. Zustimmungsquorum, oft zwischen 20–30 %). Der Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Ratsbeschlusses und ist daher bindend. Vor Ablauf einer bestimmten Frist (z.B. von zwei Jahren) kann er nur auf Initiative des Rates durch einen neuen Bürgerentscheid abgeändert werden.

Die Voraussetzungen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid sind in den einzelnen Gemeindeordnungen sehr unterschiedlich geregelt und beziehen sich u.a. auf

die Zahl der erforderlichen Unterschriften für ein Bürgerbegehren
die abstimmungsfähigen Sachverhalte
das Unterstützungs- und Zustimmungsquorum
die Wiederholbarkeit.

Das bedeutet, dass die Selbstbestimmungsrechte der BürgerInnen von Bundesland zu Bundesland weiter oder enger gestellt sind.

Problematisch können Bürgerbegehren sein, wenn diese Partikularinteressen verfolgen („kein weiteres Flüchtlingsheim“) oder trotz Zustimmungsquorum in Wirklichkeit nur von einer Minderheit der BürgerInnen getragen werden. Auch der Rat kann beschließen, die BürgerInnen in einer Sache direkt abstimmen zu lassen (sog. Ratsreferendum oder Ratsbürgerentscheid), ggf. auch als Gegenvorschlag zu einem Bürgerbegehren.

Obwohl Bürgerbegehren und Bürgerentscheide hohe, wenn auch überwindbare Schwellen für direkte Demokratie auf kommunaler Ebene setzen, haben sie sich als plebiszitäres Gegengewicht gegen immer wieder an den manifesten Interessen der Bürgerschaft vorbei entscheidende Gemeindeorgane durchaus einen festen Platz im lokaldemokratischen Raum verschaffen können. 2018 wurden insgesamt 300 neue Bürgerbegehren in Deutschland gestartet; im Jahr zuvor konnten sich die InitiatorInnen in knapp 40 % der abgeschlossenen Verfahren durchsetzen (Mehr Demokratie e.V. o.J., S. 22).

Unterhalb von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (direkte Demokratie) liegen institutionalisierte kooperative Mitwirkungsformen (kooperative Demokratie) wie z.B.

die Einwohnerfragestunde
Anregungs- und Beschwerdemöglichkeiten (kommunales Petitionsrecht)
die Bürger- bzw. Einwohnerversammlung
der Einwohner- und Bürgerantrag.

Neben diesen formalen Beteiligungsangeboten nach den Gemeindeordnungen der Länder bestehen gesetzliche Beteiligungsrechte auf spezialgesetzlicher Grundlage, insbesondere nach dem Baugesetzbuch wie die Information der BürgerInnen über Bauvorhaben, Offenlegung von Plänen, Bearbeitung von Einwänden im Rahmen der Bauleitplanung.

Außerhalb solcher gesetzlicher Rahmenvorgaben und Handlungspflichten versuchen Gemeinden seit einigen Jahren immer häufiger, BürgerInnen und BürgerInnengruppen bzw. -vereinigungen in die Lösung aktuell anliegender Probleme (z.B. die Integration von Flüchtlingen) oder in die Klärung zukünftiger Handlungsbedarfe aktiv einzubinden. Instrumente hierfür sind u.a.

Runde Tische
Zukunftswerkstätten und -konferenzen
Planungszellen
Bürgergutachten

Besondere Popularität haben in der Vergangenheit haushaltsbezogene Erörterungen genossen, bei denen BürgerInnen Handlungsbedarfe benennen und sich zu in Aussicht genommenen Gebührenanhebungen und Leistungskürzungen äußern konnten (Bürgerhaushalt).

Die Ziele, die mit der unmittelbaren Einbindung von BürgerInnen in die kommunale Selbstverwaltung verbunden werden, sind höchst verschieden und breit gefächert (u.a. Richter 2018, S. 534):

Einbindung von Erfahrungen
Beobachtungen und weiterem Sachverstand
bedürfnisgerechtere Entscheidungen
Reduktion von Unmut und Widerstand gegen „von oben“ dekretierte Entscheidungen
Sichtbarmachung von kommunalen Handlungsgrenzen und -zwängen
bürgerschaftliche Kontrolle der kommunalen Organe
Reduktion von nicht erfüllbaren Anspruchshaltungen
Stärkung der Akzeptanz unumgänglicher Entscheidungen
Stärkung der Identifikation mit der Gemeinde und der Engagementbereitschaft
Abbau von Politikverdrossenheit
soziale und politische Integration der BürgerInnen.

Vor diesem Hintergrund werden engagementbereite BürgerInnen als wichtige Ressource einer zivilgesellschaftlichen Verwaltungskultur im lokalen Raum angesehen (Bürgerkommune; KGSt 2014).

Ein Zugewinn für die demokratische Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung liegt in der Bürgerbeteiligung dann, wenn die von den BürgerInnen eingebrachten Vorstellungen die Chance haben, von den EntscheidungsträgerInnen tatsächlich ernst genommen und aufgegriffen zu werden. Dies setzt voraus:

das Vorhandensein von Gestaltungsspielräumen
die Erarbeitung eines Beteiligungskonzeptes mit langfristigem Umsetzungswillen
die Entwicklung eines beteiligungsorientierten Selbstverständnisses, das Bürgerbeteiligung als Ressource und nicht – wie es oft der Fall ist – als Störung des politisch-administrativen Prozesses erkennt
die Bereitschaft zur Transparenz und zur Kommunikation auf Augenhöhe.

Kooperative Demokratie ermöglicht Selbstwirksamkeitserfahrungen; sie bietet Chancen der Mitverantwortung im „hautnahen Bereich“ und bindet den Einzelnen in die Gemeinschaft ein. Vor dem Hintergrund demokratiefeindlicher Tendenzen kommt dies am Ende auch dem politischen System insgesamt zugute (Vetter 2002). Negative Erfahrungen können aber auch das Gegenteil bewirken (Kuhn 2013, S. 36).

10 Grenzen kommunaler Selbstverwaltung

Wenn kommunale Selbstverwaltung nicht nur eine marginale demokratische Dreingabe bei der Ausführung von öffentlichen Aufgaben sein soll, sondern im Idealfall wirkmächtige „Selbstregierung“ der GemeindebürgerInnen, benötigt sie hinreichende Spielräume. Diese Spielräume sind strukturell seit langem durch spezifische Risikofaktoren bedroht und minimiert worden. Zwei Faktoren haben in der Vergangenheit eine große Rolle gespielt:

die Tendenz der rechtlichen Durchregelung öffentlich wahrzunehmender Aufgaben durch EU-Richtlinien, Gesetze, Verordnungen und anderweitige Vorschriften mit der Folge stetig eingeschränkter Selbstentscheidungsmöglichkeiten (Roth 2017, S. 147)
die langjährigen Haushaltsdefizite vieler Kommunen bei geringer Kompetenz, weitere Mittel selbstständig zu generieren (zu den Ursachen: Holtmann, Rademacher und Reiser 2017, S. 29 ff.; Holtkamp 2010).

Aus der Sicht der kommunalen Selbstverwaltung mag man die zunehmende Verrechtlichung öffentlicher Aufgaben, die regelmäßig in der Zuweisung von gesetzlichen Pflichtaufgaben zum Ausdruck kommt, beklagen; demgegenüber ist der Staat aber verpflichtet dafür zu sorgen, dass die BürgerInnen im Bundesgebiet gleichwertige Lebensverhältnisse vorfinden (Art. 72 Abs. 2 GG). Verfassung und Gesetzgebung überlassen es daher nicht der Selbstverwaltung der Kommunen, über soziale Leistungen, über die Anforderungen an den Umweltschutz, über die Gefahrenabwehr im Zusammenhang psychischer Erkrankungen etc. uneingeschränkt selbst zu entscheiden.

Die gesetzliche Normierung von Aufgaben begrenzt allerdings nicht nur die Zuständigkeit und die Handlungsspielräume in der kommunalen Selbstverwaltung, sie bindet weitgehend auch die finanziellen Ressourcen der Gemeinden. Das gilt umso mehr, als die Ausgaben für Pflichtaufgaben etwa im Jugendhilfe- und Sozialbereich in der Vergangenheit nahezu stetig gestiegen sind. Die Kommunen beklagen, dass ihnen für freiwillige, d.h. von den Kommunen selbst bestimmte, staatlich unbeeinflusste Aufgaben oft kaum noch Mittel zur Verfügung stehen. Trotz eines nach Überwindung der Finanzkrise 2008 langanhaltenden wirtschaftlichen Aufschwungs mit wachsenden Steuereinnahmen und eines insgesamt positiven Finanzsaldos sind viele Kommunen nach wie vor erheblich verschuldet; manche verfügen unverändert über eine stark eingeschränkte Haushaltssouveränität und müssen ihre Haushalte von der Kommunalaufsicht genehmigen lassen (u.a. Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung NRW 2019). Wie (dramatisch) sich die Corona-Krise auf die finanzielle Situation der Kommunen auswirken wird, ist gegenwärtig kaum abzusehen. Da gesetzliche Pflichtaufgaben nicht umgangen werden können, sind es die freiwilligen Aufgaben der Selbstverwaltung, die von Stillstand, Kürzungen oder Wegfall bedroht sind.

Indirekt beeinflussen Bund, Länder und EU die kommunalen Entscheidungsprioritäten durch zweckgebundene Mittel, die nur unter der Bedingung zur Verfügung gestellt werden, dass diese ausschließlich für die jeweils gewollten Maßnahmen verausgabt werden (Goldener Zügel).

Von den staatlichen „Zumutungen“ abgesehen, kann die kommunale Selbstverwaltung auch durch „hausgemachte Fehler“ bedroht sein. So hat die seitens der EU beeinflusste, unter wirtschaftlichen Aspekten betriebene Privatisierung von Leistungen der Kommunen (z.B. Energieversorgung, Krankenhäuser, Abfallbeseitigung und -verwertung, Wohnungsversorgung, ÖPNV) insbesondere den Räten Einflussmöglichkeiten auf die Leistungsgestaltung und damit die Versorgungsqualität genommen (Bogumil und Holtkamp 2013, S. 101; Sack 2006). Hier liegt einer der Gründe für die heute verstärkt beobachtete Rekommunalisierung von Leistungen und Einrichtungen. Die unter dem Leitkonzept „Neues Steuerungsmodell“ in den 1990er und 2000er Jahren anvisierten Machtverschiebungen zwischen Rat und Verwaltung, die das bürgerschaftliche Organ zugunsten des Verwaltungsmanagements geschwächt hätten, konnten sich dagegen weitgehend nicht durchsetzen.

Ein durchgängiges Problem kommunaler Selbstverwaltung liegt in der hohen zeitlichen Beanspruchung durch ein kommunales Mandat (Ratssitzungen, Ausschüsse, Fraktionssitzungen, Fraktionsarbeitskreise, Bürgerkontakte, Durcharbeiten von Vorlagen etc.), das grundsätzlich nebenberuflich ausgeübt wird und sich vor allem in größeren Städten erheblich auf die private Lebensführung auswirkt (Reiser 2017). Die starke Inanspruchnahme erschwert nicht nur die Gewinnung neuer MandatsträgerInnen, sondern verzerrt zugleich die Repräsentativität der Räte; Personen, die abkömmlich sind und über zeitliche Dispositionsmöglichkeiten verfügen (Beamte, LehrerInnen, Selbstständige, VerbandsvertreterInnen, RuheständlerInnen), sind eher in der Lage ein Ratsmandat zu übernehmen als andere. Der regelmäßig hohe Anteil öffentlich Bediensteter, das ungleiche Geschlechterverhältnis, das Fehlen bildungsfernerer Menschen sowie von BürgerInnen mit Migrationshintergrund, die Unterrepräsentanz von Jüngeren und der übergroße Anteil an Akademikern begründen auch darüber hinaus Zweifel an der lokalgesellschaftlichen Repräsentativität kommunaler Selbstverwaltung (Bieker 2016, S. 47; Rudzio 2019, S. 336).

11 Quellenangaben

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Bathge, Thomas, Jörg Bogumil, Falk Ebinger, Tobias Fuhrmann, Lars Holtkamp und Marc Seuberlich, 2016. Zur anhaltenden Varianz kommunaler Entscheidungsstrukturen in Deutschland. In: Jörg Bogumil und Lars Holtkamp, Hrsg. Kommunale Entscheidungsstrukturen in Ost- und Westdeutschland: Zwischen Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie. Wiesbaden: Springer VS, S. 179–189. ISBN 978-3-658-11846-4

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12 Literaturhinweise

Bogumil, Jörg und Lars Holtkamp, 2013. Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: Eine praxisorientierte Einführung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung – bpb. ISBN 978-3-8389-0329-3

Bogumil, Jörg und Lars Holtkamp, Hrsg., 2016. Kommunale Entscheidungsstrukturen in Ost- und Westdeutschland: Stadtforschung aktuell. Wiesbaden: Springer VS. ISBN 978-3-658-11846-4

Holtmann, Everhard, Christian Rademacher und Marion Reiser, 2017. Kommunalpolitik: Eine Einführung. Wiesbaden: Springer VS. ISBN 978-3-531-14799-4
Die AutorInnen tragen den politikwissenschaftlichen Forschungsstand zur lokalen Politik zusammen. Sie befassen sich u.a. mit der Bedeutung kommunaler Politik, der Spaltung der Städte, den Besonderheiten lokaler Wahlen und der Machtverteilung zwischen den kommunalen Organen.

Lange, Klaus, 2019. Kommunalrecht. 2. Auflage. Tübingen: Mohr-Siebeck. ISBN 978-3-16-156970-8
Eine systematische Darstellung der rechtlichen Grundlagen und Rahmenbedingungen kommunaler Selbstverwaltung

Verfasst von
Prof. Dr. Rudolf Bieker
Hochschule Niederrhein/Fachbereich Sozialwesen
Lehrgebiet: Theorie und Strukturen Sozialer Dienste/Sozialverwaltung
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Es gibt 3 Lexikonartikel von Rudolf Bieker.

Zitiervorschlag
Bieker, Rudolf, 2020. Kommunale Selbstverwaltung [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 15.07.2020 [Zugriff am: 05.12.2024]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/2211

Link zur jeweils aktuellsten Version: https://www.socialnet.de/lexikon/Kommunale-Selbstverwaltung

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