Kommunalpolitik
Prof Dr. Lars Holtkamp, Benjamin Garske
veröffentlicht am 30.06.2020
Art. 28 Abs. 2 GG garantiert den Kommunen Eigenverantwortlichkeit von Verfassungsrang (das sog. Selbstverwaltungsrecht) und unterstreicht ihre herausgehobene Stellung innerhalb des Föderalstaates. Zugleich gewährleisten Kommunen den Vollzug zentralstaatlicher Entscheidungen. In dieser Doppelfunktion ist ein Spannungsverhältnis zwischen demokratischer Legitimation und Effizienz angelegt, was unterschiedliche Leitbilder kommunaler Selbstverwaltung hervorbringt.
Überblick
- 1 Zusammenfassung
- 2 Rechtliche Rahmenbedingungen und normative Leitbilder der Kommunalpolitik
- 3 Haushaltsbedingungen in den Kommunen
- 4 Kommunale Einnahmen
- 5 Ökonomisierung der kommunalen Sozialpolitik?
- 6 Quellenangaben
1 Zusammenfassung
Das in Art. 28 Abs. 2 GG verankerte Selbstverwaltungsrecht garantiert den Kommunen Eigenverantwortlichkeit und Handlungsfähigkeit von Verfassungsrang. Allerdings ist die Verfassungswirklichkeit in vielen Kommunen von leeren Kassen geprägt, die in besonderer Weise die Möglichkeit einer aktiven kommunalen Sozialpolitik einschränkt. In diesem Zusammenhang werden im Folgenden die rechtlichen Rahmenbedingungen kommunalen Handelns und der Einfluss lokaler Parteien skizziert. Daran schließt eine aktuelle Analyse der kommunalen Haushaltskrise und deren Auswirkungen auf die Ökonomisierung der kommunalen Sozialpolitik an.
2 Rechtliche Rahmenbedingungen und normative Leitbilder der Kommunalpolitik
Die Kommunen erfüllen im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland immer schon eine Doppelfunktion. Einerseits haben sie den Vollzug zentralstaatlicher Entscheidungen zu gewährleisten und unterliegen als staatsrechtlicher Teil der Bundesländer deren Aufsichts- und Weisungsrecht. Durch die Übernahme von Versorgungs-, Leistungs-, Fürsorge-, Vollzugsfunktionen sind die Kommunen auch in Zeiten eines europäischen Mehrebenensystems unverzichtbar. So werden ca. zwei Drittel der staatlichen Investitionen von den Kommunen vorgenommen und 70–90 % der ausführungsbedürftigen Bundesgesetze implementiert (Bogumil und Holtkamp 2013, S. 8). Aus dieser Perspektive interessiert vor allem die Effektivität und Effizienz der kommunalen Leistungserbringung.
Andererseits verfügen Kommunen zur Verwirklichung ihres grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltungsrechtes im Rahmen der Gesetze von Bund und Land über die Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs- und Satzungshoheit. In den Kommunen werden somit in vielen Politikfeldern politische Entscheidungen von wesentlicher Bedeutung getroffen, an denen die Bürger häufiger intensiv beteiligt werden. In dieser Doppelfunktion ist ein Spannungsverhältnis zwischen demokratischer Legitimation und Effizienz angelegt, das je nach Gewichtung der Funktionen zu unterschiedlichen Leitbildern von Kommunalpolitik bzw. kommunaler Selbstverwaltung führt. Unfraglich bietet gerade die räumliche Nähe der Kommunen das Potenzial, die Bürger*innen stärker zu beteiligen als auf höheren föderalen Ebenen. Die Überschaubarkeit der kommunalen Problemlagen wird häufig als das entscheidende Potenzial angesehen, an dem Bürgerdialoge und politische Aufklärung ansetzen sollten.
2.1 Gemeindeordnung
In der Gemeindeordnung, die häufig auch als Kommunalverfassung bezeichnet wird, werden die rechtlichen Kompetenzen und Wahlverfahren für die Bürgermeister*innen, Ratsmitglieder und Bürger*innen geregelt, wobei allerdings die tatsächliche Machtstellung der Akteur*innen nicht nur durch die rechtlichen Rahmenbedingungen, sondern durch die kommunalen Akteur*innen vor Ort mitbestimmt wird. Bürgermeister*innen, die keine Mehrheiten im Stadtrat haben, nützen auch großzügig bemessene Entscheidungskompetenzen in der Kommunalverfassung nur bedingt etwas. Die Gemeindeordnung legt zudem die Kommunalstruktur und die Aufgaben einzelner Typen von Kommunen (Ortsgemeinde, Verbandsgemeinde, kreisfreie Stadt etc.) sowie Grundlagen der Haushaltswirtschaft und der Kommunalaufsicht formal fest.
Die Kommunalverfassung ist Ländersache und wird durch die Landtage zentral festgelegt. Nicht jeder Stadtrat kann sich seine eigene Verfassung geben. Die stark eingeschränkten Rechte des Stadtrates, die im Extremfall bis zu seiner Auflösung bzw. zum Ersatz durch eine*n Beauftragte*n durch kommunalaufsichtliche Intervention führen können (z.B. ab 2013 in Nideggen und Altena in NRW), sind ein wichtiger Grund dafür, dass dieses Organ zwar häufig aus juristischer Sicht nicht als Parlament eingeordnet wird. Dem lässt sich allerdings entgegenhalten, dass einerseits empirische Untersuchungen zeigen, wie Ratsmitglieder und Fraktionen insbesondere in den einwohnerstarken Städten in parlamentsähnlichen Strukturen agieren (Holtkamp 2008a) und andererseits weitere Parlamentsrechte in den Kommunalverfassungen (Budgetrecht, Normsetzungsbefugnisse über Satzungen etc.) aus politikwissenschaftlicher Sicht die Einordnung des Stadtrates als Kommunalparlament durchaus zulässt. Hieraus folgt sicherlich, ob man es für legitim erachtet, wenn Auseinandersetzungen im Stadtrat von einer hohen Polarisierung zwischen „Regierungs- und Oppositionsfraktionen“ geprägt sind.
2.2 Stellung der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters
Aus traditioneller juristischer Sicht wird in der Regel eine starke Stellung des direkt gewählten Stadtoberhaupts befürwortet, während Ratsmitgliedern und Parteien Zurückhaltung auferlegt wird. Der „Parteienstreit“ soll im Stadtrat als Selbstverwaltungsorgan also deutlich reduziert werden, auch weil angesichts der begrenzten rechtlichen und finanziellen Spielräume auf kommunaler Ebene und der dort vorrangig zu lösenden Sachprobleme die Parteipolitisierung zu nicht sach- und selbstverwaltungsgemäßen Lösungen führen würde (Püttner 2007, S. 386). Vorbild hierfür ist mithin die baden-württembergische Kommunalpolitik in kleinen und mittleren Gemeinden, in der aufgrund der bürgermeisterzentrierten baden-württembergischen Kommunalverfassung starke Bürgermeister*innen häufiger auf konkordanzdemokratische Räte (geringe Polarisierung; Konsenssuche) treffen (Holtkamp 2008a).
Anfangs wurde in der juristischen Diskussion sogar angenommen, die kommunale Selbstverwaltung sei gänzlich unpolitisch. Dem entgegnete die Politikwissenschaft schon früh, die kommunale Selbstverwaltung sei als politisch einzustufen, vor allem, weil eine Wahl zwischen Alternativen der öffentlichen Aufgabenerledigung ermöglicht werde (Ellwein 1965, S. 85). In der Verwaltungspraxis geht es nicht immer um rein technische Fragen, sondern um Wertungsfragen, zu deren Entscheidung die Verwaltung kaum legitimiert ist.
Politikwissenschaftler*innen übertragen häufig das Modell der nationalen Konkurrenzdemokratie, die vor allem durch den Wettbewerb zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktion im Bundestag geprägt ist, auf die Kommunalpolitik und sehen dementsprechend Kontrollprobleme, wenn der Parteienwettbewerb und die Handlungsspielräume des Kommunalparlaments beispielsweise durch eine starke Stellung des Stadtoberhaupts eingeschränkt werden (Naßmacher und Naßmacher 2007). Vorbild sind dann die eher konkurrenzdemokratischen Kommunalparlamente in Nordrhein-Westfalen, die aufgrund der dortigen Kommunalverfassung eine stärkere Stellung gegenüber dem bzw. der Bürgermeister*in innehaben. Zumindest ist heute aus politikwissenschaftlicher Sicht klar, dass sich empirisch bedeutende Besonderheiten der Kommunalpolitik verzeichnen lassen, die durchschnittlich eher gegen eine starke Parteipolitisierung in den Kommunen sprechen (Holtkamp 2008a). Schließlich ist der Parteieneinfluss auf die Kommunalpolitik auch dadurch beschränkt, dass den Gemeinden unterschiedliche Aufgabentypen im Grundgesetz zugewiesen werden.
2.3 Aufgaben der Gemeinden
Die Gemeinden nehmen einerseits Aufgaben des Bundes und des Landes als untere Verwaltungsinstanz wahr (übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten), andererseits verfügen sie durch Art. 28 GG über einige Aufgaben in eigener Verantwortung (Selbstverwaltungsangelegenheiten). Zu den Auftragsangelegenheiten gehören
- das Melderecht
- das Bauaufsichtsrecht
- Ausländerangelegenheiten
- der Zivilschutz
- das Ordnungsrecht.
In diesem Bereich der mittelbaren Staatsverwaltung bestehen bei der Gestaltung der Ziele keine Handlungsspielräume für die Kommune. Der örtliche Parteieneinfluss auf diese Aufgaben ist in der Regel gering. Bei den Selbstverwaltungsangelegenheiten als nichtstaatliche Aufgaben der örtlichen Selbstverwaltung sind die freiwilligen Aufgaben und die Pflichtaufgaben zu unterscheiden. Bei den Selbstverwaltungsaufgaben ist die Gemeindevertretung bzw. das Kommunalparlament durchweg die höchste Entscheidungsinstanz. Die größten Gestaltungsmöglichkeiten für die Kommunalpolitik und damit für die Lokalparteien sind im Bereich der freiwilligen Aufgaben zu verzeichnen, da hier auch die Ziele der Aufgaben mitgestaltet werden können.
Trotz dieser vielfältigen Einschränkungen der Lokalparteien ist damit nicht gesagt, dass die lokalen Parteien funktionslos sind oder werden. Sie dienen insbesondere der Rekrutierung von Berufspolitiker*innen, die sich in den großen sogenannten Volksparteien bei personalisiertem Verhältniswahlrecht in Bund und Ländern in hohem Maße in den einzelnen Kreisverbänden profilieren müssen. Zudem nehmen diese Besonderheiten der kommunalen Ebene mit steigender Gemeindegröße ab und die Parteipolitisierung zu (Holtkamp 2008a).
3 Haushaltsbedingungen in den Kommunen
In der kommunalen Sozialpolitik sind aber nicht nur die rechtlichen Rahmenbedingungen von Bedeutung, sondern in besonderer Weise auch die kommunale Finanzsituation. Insbesondere die Soziallausgaben sind seit Jahren stark gestiegen und erhöhen vielerorts den Druck auf die freiwilligen Leistungen – ausgedrückt bspw. in der Kürzung der Fördermittel für freie Träger oder der Schließung von Jugendzentren – vor allem in den Kommunen, die seit den 1990er Jahren in der Haushaltskrise stecken.
4 Kommunale Einnahmen
Die Zusammensetzung der kommunalen Finanzen kann zunächst grob nach den bedeutendsten Einnahme- und Ausgabearten unterschieden werden. Auf der Einnahmeseite der Kommunen stehen Steuern als bedeutsamste kommunale Einnahmeart (37,5 %). Hier kann festgestellt werden, dass dabei die Kommunen im Süden bzw. Südwesten Deutschlands, genauer in Hessen, Bayern und Baden-Württemberg, im Mittel höhere Steuereinnahmen als anderswo generieren. Erwartungsgemäß korrespondiert die Verteilung mit Faktoren wie Wirtschaftskraft (Bruttoinlandsprodukt, Sozialgesetzbuch bzw. SGB II Quote etc.), Einwohner*innenzahl (auch Altersstruktur etc.) oder Entwicklungen wie bspw. Verstädterung, steigende Kinder- und Altersarmut oder die internationale Migration. Die Kommunen der ostdeutschen Flächenbundesländer erhalten zum Ausgleich der deutlich geringeren Steuereinnahmen höhere Zuweisungen vom Land. Insgesamt werden knapp mehr als ein Drittel aller Einnahmen bundesweit durch die sogenannten laufenden Zuweisungen generiert. Zu den zweckgebundenen Zuweisungen zählen u.a. Transferzahlungen (gebunden an Objekt oder Bereich) wie bspw.
- Investitionszuweisungen
- Investitionsfördermaßnahmen
- Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke
- Erstattungen
- Ersatz von sozialen Leistungen
- Leistungsbeteiligung für Unterkunft und Heizung (SGB II).
4.1 Kommunale Ausgaben
Die Ausgabeseite zeigt sich im Ländervergleich ähnlich divergent wie die Einnahmeseite. Hauptverantwortlich sind einerseits externe Faktoren wie
- die lokale Wirtschaftsstruktur und -kraft (regionales Pro-Kopf-Bruttoinlandsprodukt)
- die Bevölkerungsstruktur und -entwicklung
- die Altersstruktur der Bevölkerung (Nachfrage nach bestimmten Leistungen und Infrastruktureinrichtungen)
- die (Siedlungs-)Struktur der Kommunen eines Landes (Zentrum vs. Peripherie, Verdichtungs- vs. Zentralisierungsgrad)
- die wirtschaftliche Lage der Bevölkerung (SGB-II-Quote, Kinderarmut etc.).
Andererseits sind institutionelle Faktoren verantwortlich wie
- der Kommunaltypus (Einwohner*innenzahl, kreisfreie Stadt, kreisangehörige Stadt etc.)
- die Aufteilung der Aufgabenwahrnehmung zwischen Land und Kommune in den einzelnen Flächenbundesländern (Finanz- und Aufgabenausstattung).
Alle Flächenbundesländer zeigen zwar einen Ausgabenanstieg, allerdings ist dieser unterschiedlich stark ausgeprägt. Verantwortlich dafür ist mithin ein voneinander abweichender Leistungskatalog der Kommunen in Abhängigkeit bspw. zu ihrer Einwohner*innenzahl. Auf der Ausgabenseite stechen bundesweit vor allem die Ausgaben für das Personal (26,6 %) hervor, doch ist durchaus damit zu rechnen, dass der Anteil der sozialen Leistungen (aktuell 22,9 %) den Anteil der Personalkosten langfristig übersteigt. Zum Leistungsspektrum der sozialen Leistungen zählen (vertiefend Bertelsmann Stiftung 2019, Teil A, S. 40 f.):
- alle Leistungen nach Sozialgesetzbuch II (Kosten der Unterkunft, Heizung)
- alle Leistungen nach Sozialgesetzbuch VIII (in der Jugendhilfe: Kindertagesbetreuung, Inobhutnahme, Förderung der Familie, Hilfen zur Erziehung etc.)
- alle Leistungen nach Sozialgesetzbuch XII (in der Sozialhilfe: Lebensunterhalt, Hilfe in besonderen Lebenslagen etc.)
- das Asylbewerberleistungsgesetz.
Die Erfüllung dieser Aufgaben ist den Kommunen vorgeschrieben. Kommunen mit schwacher Wirtschaftskraft vor Ort (negative konjunkturelle Entwicklung etc.) und hohen sozioökonomischen Herausforderungen (Transferempfängerquote, Kinderarmut etc.) bei zugleich hoher Verschuldung trifft dies ungleich härter, was dann wiederum eine Abwärtsspirale in Gang setzt, die oft nur begrenzt steuerbar ist (Bogumil und Holtkamp 2013, S. 65 f.). Auf der Ausgabenseite der Kommunen steht nicht zuletzt der laufende Sachaufwand mit 22,8 %, gefolgt von den Sachinvestitionen (11,6 %) sowie den Zinsausgaben (1,2 %). Sonstige Ausgaben machen einen Anteil von 15,1 % aus (Tabelle 1).
4.2 Verschuldung der Kommunen
Bundesweit hatten die Kommunen zum Stichtag 31.12.2018 Verbindlichkeiten in Höhe von insgesamt 129,7 Mrd. Euro beim nichtöffentlichen Bereich (Kern- und Extrahaushalte). Das entspricht einem Verschuldungsniveau von 1.692 Euro je Einwohner*in (in 2011 noch 1.735 Euro), im Verhältnis 70,4 % Kreditmarktschulden (zur Finanzierung investiver Zwecke) zu 27,4 % Kassenkrediten (zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen; zzgl. 2,2 % Wertpapierschulden; Bertelsmann Stiftung 2019, S. 51).
Auch in der Verschuldungsfrage ist die hohe regionale Disparität zu beobachten, mit einem eindeutigen Ost-West-Gefälle der Kassenkredite. Betrug in 2018 die Höhe der Kassenkredite in Westdeutschland 517 Euro je Einwohner*in, waren es in Ostdeutschland lediglich 193 Euro je Einwohner*in und somit nur knapp ein Drittel des Verschuldungsniveaus Westdeutschlands (Bertelsmann Stiftung 2019, S. 51).
Das kommunale Haushaltsrecht kannte schon immer eine Schuldenbremse für laufende Ausgaben, die nicht durch die laufenden Einnahmen gedeckt werden. Derartige Finanzlücken dürfen hingegen nur sehr kurzfristig durch sog. Kassenkredite bzw. Kredite zur Liquiditätssicherung überbrückt werden. Bei strenger Auslegung sind dauerhafte Defizite also nicht rechtmäßig (Heinemann et al. 2009), was mitunter zu starken Eingriffen durch die Aufsichtsbehörden der Länder führt. Nichtsdestotrotz rufen Kommunen Kassenkredite unterschiedlich stark ab. 85 % aller Kassenkredite aller Kommunen entfallen dabei auf die Länder Nordrhein-Westfalen (22,6 Mrd. Euro), Rheinland-Pfalz (5,3 Mrd. Euro) und dem Saarland (1,9 Mrd. Euro) (Statistisches Bundesamt 2019b). Hinsichtlich Pro-Kopf-Kassenkreditverschuldung zeigt vor allem das Saarland die deutlich höchste Verschuldung (1.883 Euro je Einwohner*in), gefolgt von Rheinland-Pfalz (1.302 Euro) und Nordrhein-Westfalen (1.263 Euro) (ebd.). Die Flächenbundesländer mit der geringsten Pro-Kopf-Kassenkreditverschuldung sind hingegen traditionell Bayern (13 Euro), Baden-Württemberg (22 Euro) und Sachsen (23 Euro) (ebd.).
5 Ökonomisierung der kommunalen Sozialpolitik?
Die Ausweitung kommunaler Leistungen und die Verlagerung der Finanzierungsverantwortung für soziale Dienste und Infrastruktur strapazierten die kommunalen Haushalte immer schon stark (Dahme 2011, S. 125). Bund und Länder beschlossen die Ausweitung, doch wurde die Finanzverantwortung schon immer nach unten verlagert bzw. dort belassen. In der Folge sind seit den 1990er Jahren verschiedene Versuche der Ökonomisierung der kommunalen Sozialpolitik unternommen worden, die eine effektive und zugleich effiziente politische Steuerung ermöglichen sollten (im Folgenden Holtkamp und Grohs 2012). Hierzu gehören insbesondere managementorientierte Reformen, die unter der Bezeichnung „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) in zahlreichen Kommunen eingeführt bzw. später teilweise durch die „Doppik“ gesetzlich festgeschrieben wurden, um Haushaltsprobleme und Steuerungsdefizite zu beheben. In diesem Zusammenhang wurde die herkömmliche Leistungsbeziehung zwischen öffentlichen und freien Trägern auf eine neue, häufig als „Ökonomisierung“ bezeichnete, Grundlage gestellt (Grohs 2010).
Unter dem zunehmenden Problemdruck der kommunalen Haushalte und dem Eindruck internationaler Vorbildkommunen hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) seit Anfang der 1990er Jahre in einer Reihe von Berichten ihre Konzeption des „Neuen Steuerungsmodells“ entwickelt. Dabei sollten die Effizienz und Effektivität der Kommunalverwaltung durch eine umfassende Dezentralisierung von Fach- und Ressourcenverantwortung und eine output-gesteuerte Verwaltungsführung erreicht werden. Diese sollten durch eine Umgestaltung der Aufbauorganisation (Fachbereichsstrukturen), die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente (Budgetierung, Controlling, Kosten-Leistungsrechnung) mit „Produkten“ als zentralen Informationsträgern und einem prononcierten Personalmanagement unterstützt werden. Sowohl interne Verwaltungsabläufe, städtische Beteiligungen als auch die Steuerung der Verwaltung durch die Gemeindevertretungen sollten mittels Kontrakten und Zielvereinbarungen erfolgen. Dabei soll das Verhältnis zwischen Rat und Verwaltung von der kurzfristigen Logik der Detaileingriffe auf eine mittelfristige strategische Steuerung umgestellt werden: Der Rat solle über das „Was“, die Verwaltung eigenverantwortlich über das „Wie“ des Verwaltungshandelns bestimmen. „Unter Strom gesetzt“ (KGSt 1995, S. 22) werden sollte dieses „neue“ System der Verwaltungssteuerung durch den Einsatz von Wettbewerbsmechanismen (sowohl verwaltungsintern als auch nach außen) sowie eine Orientierung am „Kunden“, ergo dem bzw. der Bürger*in in der Rolle als „Nachfrager*in“ öffentlicher Dienstleistungen (Jann 2005).
Die KGSt propagierte das NSM als Lösung für alle lokalen Politikfelder und Aufgabenbereiche: „Das Neue Steuerungsmodell sieht in der Steuerung des Fachbereichs Jugend und Soziales keinen Unterschied zur Steuerung der kommunalen Verkehrsgesellschaft“ (KGSt 1995, S. 28–29). Obwohl gerade das Jugendamt als exemplarisches Beispiel für Instrumente der Neuen Steuerung diente, blieben die Besonderheiten der Jugendhilfe dabei lange außen vor (Merchel 1996, S. 213–214). Für die öffentlichen Träger am Beispiel der Jugendämter liegt eine ausführliche Evaluationsstudie auf der Basis einer repräsentativen Befragung und vertiefter Fallstudien nach über zehn Jahren Praxiserfahrungen vor (Bogumil et al. 2007; Grohs 2007; Grohs 2010). Diese zeigt ein zwiespältiges Bild von Umsetzung und Wirkungen des NSM: Es gab in den deutschen Kommunen eine breite Verwaltungsmodernisierungsbewegung. Der KGSt ist es gelungen, die intensive Beschäftigung mit einer im Kern betriebswirtschaftlich ausgerichteten Binnenmodernisierung in den deutschen Kommunen zu initiieren, obwohl sie lediglich beratende Funktionen hat und so den Kommunen das NSM nicht rechtlich vorschreiben konnte. Insgesamt geben über 87 % der antwortenden Jugendämter an, seit den 1990er Jahren Instrumente im Zuge der Verwaltungsmodernisierung umgesetzt zu haben. Dabei haben sich insgesamt über 73 % der befragten Jugendämter ganz (17 %) oder teilweise (56 %) am NSM der KGSt orientiert.
Der tatsächliche Modernisierungsstand und die Modernisierungsergebnisse sind in deutschen Kommunen allerdings sehr unterschiedlich. Es zeigt sich, dass auf Ebene der einzelnen Modernisierungsinstrumente kein einziges von mehr als der Hälfte der Kommunen umgesetzt wurde. Dabei liegt der Schwerpunkt der Modernisierungsmaßnahmen in der Einführung des Produktkonzeptes, der Dezentralisierung der Fach- und Ressourcenverantwortung sowie der Budgetierung in jeweils rund 40 % der Jugendämter. Auffällig ist, dass häufig vor allem Verantwortungsstrukturen dezentralisiert wurden, der Aufbau des Controllings allerdings stockt.
Die angesichts der zunächst angeführten hohen Modernisierungsabsichten und der Vehemenz der fachlichen Diskussionen ernüchternden Zahlen deuten darauf hin, dass das NSM insgesamt mehr als Werkzeugkasten denn als geschlossenes Reformkonzept betrachtet wurde. Auch hinsichtlich der erhofften Wirkungen bleibt die Bilanz ambivalent: Bezogen auf das Ziel der Wirtschaftlichkeitssteigerung und Kostenreduzierung ist die Reformbilanz eher ernüchternd. Es gibt kaum stichhaltige Anhaltspunkte dafür, dass das NSM nachhaltig zur Haushaltskonsolidierung beigetragen hat, dass Einsparungen größerer Dimension und längerfristiger Wirksamkeit erzielt werden konnten oder dass der Ressourcenaufwand in der Gesamtverwaltung vermindert werden konnte, insbesondere dann, wenn man die nicht unerheblichen Transaktionskosten der Reform in Rechnung stellt (Holtkamp 2008b).
Die NSM-Reform hat bei den öffentlichen Trägern zumindest einige Verbesserungen im Bereich der Bürger- und Klientenorientierung (Servicequalität, ganzheitliche Fallbetreuung) begünstigt und zur verstärkten Thematisierung von Qualitätsaspekten der sozialen Dienste beigetragen (z.B. durch Einführung eines Qualitätsmanagements). Zwar wären diese prinzipiell auch ohne NSM erreichbar gewesen, doch hat die Verwaltungsmodernisierung ein günstiges Reformklima geschaffen, sodass aus früheren Diskurskontexten stammende Reformkonzepte wie regionalisierte Anlaufstellen oder integrierte Hilfen fortan nachhaltig implementiert wurden.
Die vielfältigen Bemühungen um eine verbesserte Outputsteuerung haben ohne Zweifel die Transparenz des Verwaltungshandelns erhöht, ohne dass es zu einer wirklichen Ablösung der „klassischen“ Input- und Regelsteuerung gekommen ist. Viele öffentliche Träger zeigen ein höheres Verständnis von Verwaltungsleistungen, Kosten und der zentralen (Wirtschafts-)Kennzahlen der Verwaltung. Allerdings hat dies nicht zugleich zu merklichen Veränderungen in der politischen und administrativen Steuerung der Kommunen geführt. Eine klare Trennung von Rollen und Verantwortlichkeiten findet auch jetzt noch selten statt.
Die interorganisatorische Entwicklung der Ökonomisierung insbesondere im Verhältnis zwischen Kommune und freien Trägern ist in der Jugendpolitik aber ebenso wenig ausgeprägt. Kontraktmanagement und Leistungsvereinbarungen wurden mit den Zielen eingeführt, die Trägerstrukturen stärker über die Leistungsseite zu steuern und um von den freien Trägern Rechenschaft über Qualität und Kosten einzufordern und sie damit vermehrt unter Wettbewerb zu setzen. Mit letzterem war der Anspruch einer Pluralisierung der Trägerlandschaft verbunden. Die formelle Umsetzung von Kontraktmanagement ist nach allen vorliegenden Informationen auch relativ weit fortgeschritten (Dahme et al. 2005). So ergab eine Umfrage unter den deutschen Jugendämtern, dass in rund 70 % der Jugendämter inzwischen mit Leistungsvereinbarungen gearbeitet wird und rund ein Drittel im Rahmen der NSM-Modernisierung ein Kontraktmanagement mit freien Trägern etabliert hat (Grohs 2010).
Hinsichtlich der Ausgestaltung ist allerdings davon auszugehen, dass in einer Großzahl der Fälle die Einführung formaler Natur ist und wesentliche Modernisierungsimpulse ausbleiben. Es deutet wenig auf eine tiefgreifende Pluralisierung der Anbieterstruktur hin – im Gegenteil scheint Kontraktmanagement häufig zu einer Verfestigung der Anbieterstrukturen zu führen (ebd.). Wettbewerbsimpulse bleiben ebenso die Ausnahme. In weniger als der Hälfte der Fälle der Jugendamtsbefragung werden beispielsweise im Zuge der Vergabe von Leistungsvereinbarungen überhaupt Qualitäts- und Kostenvergleiche angestellt. In weiten Teilen scheinen Leistungsvereinbarungen allenfalls eine Scheinökonomisierung darzustellen, während sich die etablierten freien Träger „einen großen Teil des Kuchens“ weiterhin über ihre traditionell engen Beziehungen zur Verwaltung und Kommunalpolitik und ihre umfassenden Beteiligungsrechte im Jugendhilfeausschuss und in der Jugendhilfeplanung sichern. Kosteneinsparungen werden so nicht durch Wettbewerbsverfahren, sondern durch hierarchische Budgetdeckelungen ohne Rückkoppelung an sozialpolitische Zielsetzungen durch Bürgermeister*in und Kämmerer bzw. Kämmerin durchgesetzt (Holtkamp 2017).
Die Hoffnung, dass sich durch effizientere Steuerungsmodelle Leistungen und Qualität in der Jugendarbeit bei gleichzeitigen Einsparungen steigern lassen, hat sich in der Implementation vor Ort häufig als trügerisch erwiesen. Nicht selten kam es zu einer lediglich symbolischen Umsetzung von Qualitätssicherungsmaßnahmen, die zwar aufwändige Berichte, Vereinbarungen und Indikatorensysteme zur Folge hatten, aber kaum Einfluss auf die empirisch beobachtbaren Entscheidungsprozesse hatten. Das Neue Steuerungsmodell ist als „Modernisierungsthema nicht mehr auf der Tagesordnung, die ‚Werbefeldzüge‘ sind […] weitgehend beendet“ (Grunow 2011, S. 86). Die Instrumenten-Kästen bleiben allerdings erhalten.
Hinter der Fassade dieser Managementsysteme wirken aber häufig noch dieselben Kräfte wie vor der Einführung. Einsparungen werden dann zumeist in dem Teil der offenen Jugendarbeit nach dem „Rasenmäherprinzip“ durch Druck der Verwaltungsspitze vorgenommen, der nicht durch einklagbare Rechte der Klient*innen abgesichert ist, während der weit größere Teil des Haushalts im Bereich der Erziehungshilfe und Kindertagestätten nicht zur Disposition steht. Die Ausgaben dürften hier durch diverse Leistungsgesetze und sozialstrukturelle Entwicklungen weiter steigen, was den Konsolidierungsdruck auf die offene Jugendarbeit bzw. auf freiwillige Aufgaben in der Sozialpolitik indirekt weiter erhöht.
Dies wiederum gilt insbesondere in den Kommunen Nordrhein-Westfalens, des Saarlandes und in Rheinland-Pfalz, die wegen der hohen Kassenkreditverpflichtung eine erhebliche Erblast zu tragen haben. Eine Entschuldung dieser Kommunen ist zwingend erforderlich, um Handlungsspielräume für eine aktive Sozialpolitik zurückzugewinnen und die demokratische Legitimation der Kommunalpolitik zu erhöhen. Denn wozu sollten sich beispielsweise die Bürger*innen an dieser Art von Politik als Spardiktat beteiligen wollen, wo doch jederzeit mit Eingriffen der Aufsichtsbehörden zu rechnen ist (Holtkamp 2017)?
Möglicherweise hat sich aber das günstige Zeitfenster nach der Finanzkrise (positive konjunkturelle Entwicklung, häufige Thematisierung der Kassenkreditproblematik auf Landes- und Bundesebene etc.) für Hilfen zum Abbau der über Jahrzehnte aufgelaufenen Kassenkredite bereits geschlossen. Dies gilt umso mehr, als das Thema, wie bspw. durch die im Frühjahr 2020 weltweit grassierende COVID-19-Krise (Coronavirus SARS-CoV-2), akut in den Hintergrund treten und die Finanzmittel zur Übernahme der kommunalen Altschulden dann in Not geratenen Unternehmen, Vereinen oder Kommunen vorbehalten sein könnte.
6 Quellenangaben
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Verfasst von
Prof Dr. Lars Holtkamp
Professor für Politik und Verwaltung. Institut für Politikwissenschaft an der Fernuniversität Hagen
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Benjamin Garske
M.A., wissenschaftlicher Mitarbeiter an der FernUniversität Hagen. Institut für Politikwissenschaft (Lehrgebiet: Politik und Verwaltung)
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Zitiervorschlag
Holtkamp, Lars und Benjamin Garske,
2020.
Kommunalpolitik [online]. socialnet Lexikon.
Bonn: socialnet, 30.06.2020 [Zugriff am: 20.09.2024].
Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/647
Link zur jeweils aktuellsten Version: https://www.socialnet.de/lexikon/Kommunalpolitik
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