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Kommune

Prof. Dr. Rudolf Bieker

veröffentlicht am 15.07.2020

Kommune ist die aus dem Lateinischen stammende Bezeichnung für die Gebietskörperschaft „Gemeinde“, die durch ihre demokratisch gewählten Organe in einem räumlich umgrenzten Gebiet eines Bundeslandes für die dort lebenden Menschen in weitgehender Eigenverantwortung Aufgaben leistender, ordnender und planender Art wahrnimmt.

Überblick

  1. 1 Zusammenfassung
  2. 2 Bedeutung der Gemeinde
  3. 3 Zahl und Struktur der Gemeinden
  4. 4 Gemeindetypen
  5. 5 Aufgaben der Kommunen
    1. 5.1 Eigener Wirkungskreis
    2. 5.2 Übertragener Wirkungskreis
  6. 6 Organisationsformen kommunaler Aufgabenerfüllung
  7. 7 Politisch-administrative Organisationsstrukturen der Kommunen
    1. 7.1 Rat
    2. 7.2 BürgermeisterIn
    3. 7.3 Teilräumliche Organisationsstrukturen
  8. 8 Finanzierung kommunaler Aufgaben
  9. 9 Aktuelle und zukünftige Herausforderungen
  10. 10 Quellenangaben
  11. 11 Literaturhinweise

1 Zusammenfassung

„Gemeinde“ ist ein zum einen von Einwohnerzahl, Fläche und sonstigen Merkmalen unabhängiger Oberbegriff, der neben der Kleinstgemeinde mit nur wenigen Einwohnern auch die Millionenstadt einschließt. Zum anderen bezeichnet der Begriff kleinere Ortschaften, während die größeren Gemeinden in den Kommunalverfassungen der Länder als Städte geführt werden. Zu den kommunalen Aufgabenträgern mit direkter demokratischer Legitimation durch die Wahlberechtigten zählen neben den Gemeinden auch die (Land-)Kreise sowie besondere Gemeindeverbände (Verbandsgemeinden, Samtgemeinden). Die Kommunen sind als kleinste räumliche Einheit im Staats- und Verwaltungsaufbau in Deutschland Selbstverwaltungskörperschaften und gleichzeitig unterste Verwaltungsebene im Staat, wobei sie eine Vielzahl von Funktionen erfüllen. Die Gemeindestrukturen in den Bundesländern sind vielfältig. Außerhalb der großen Städte sind die kommunalen Aufgaben zwischen den kreisangehörigen Gemeinden und dem Landkreis aufgeteilt. Kleine Gemeinden werden häufig durch ehrenamtliche BürgermeisterInnen geführt, ihre Verwaltungsaufgaben werden meist von einem gemeinsamen Verwaltungsträger übernommen. Markenkern kommunaler Selbstverwaltung ist die Daseinsvorsorge. Das zentrale Entscheidungsorgan der Gemeinde ist der Gemeinderat. Regelmäßig haben aber der bzw. die BürgermeisterIn und die Ressortleitungen der Verwaltung großen Einfluss auf das lokale Politikgeschehen. Die Handlungsmöglichkeiten der Kommunen sind stark von gesamt- und lokalwirtschaftlichen Bedingungen und von politischen Zuteilungsentscheidungen geprägt. Bei wachsenden Anforderungen betreffen Einnahmeverluste unmittelbar die Leistungsfähigkeit der Gemeinden.

2 Bedeutung der Gemeinde

Bedeutung kommt den Gemeinden aus unterschiedlichem Blickwinkel zu. Staatsrechtlich betrachtet haben die Gemeinden ein doppeltes Mandat: Zum einen verwirklichen sie das in Art. 28 GG garantierte Recht der Gemeindebürger, über ihre örtlichen Angelegenheiten selbst zu entscheiden (Kommunale Selbstverwaltung). Der Staat, insbesondere repräsentiert durch das jeweilige Bundesland (Landesparlament, -regierung, -behörden), zu dem die Kommune staatsrechtlich gehört, hat demzufolge nur begrenzte Zugriffsrechte auf das Handeln der Gemeinde. Er hat das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde in den durch die Verfassung gezogenen Grenzen zu respektieren und muss sich der Gemeinde gegenüber in Selbstverwaltungsangelegenheiten auf eine bloße Rechtsaufsicht (Rechtmäßigkeitsprüfung) beschränken. Anders als bei einer Behörde, die den Weisungen der höherrangigen Behörde untersteht, sind es in der Gemeinde die gewählten BürgerInnen, die im Bereich der Selbstverwaltung das Gemeindehandeln bestimmen (Lange 2019, S. 96). Zum anderen sind die Gemeinden Teil der staatlichen Exekutive und damit in den Staat integriert. Als dritte Ebene der öffentlichen Verwaltung (Bundes-, Landes- und kommunale Verwaltung) führen sie die ihnen durch den Gesetzgeber übertragenen Bundes- und Landesaufgaben aus. Das Land übt in dem übertragenen Bereich nicht nur die Rechtsaufsicht aus, sondern auch die Kontrolle über die „richtige“ Durchführung der Aufgabe (Fachaufsicht). Unabhängig davon, ob es sich um Selbstverwaltungs- oder übertragene Aufgaben handelt, werden schätzungsweise mehr als drei Viertel aller Gesetze auf kommunaler Ebene ausgeführt (Schmidt-Eichstädt 1998, S. 329; Bogumil und Holtkamp 2013, S. 8).

Aus politikwissenschaftlicher Sicht werden die Kommunen als Kernelemente des auf mehrere Entscheidungs- und Handlungsebenen verteilten politisch-administrativen Systems betrachtet. Aus diesem Blickwinkel interessieren vor allem die Prozesse, in denen sich lokale Politik vollzieht, und wie die diversen Systemebenen interaktiv verflochten sind. Kommunen gelten als Wiege und Schule der Demokratie, weil kommunales Handeln

  • die Einübung demokratischer Regeln erfordert
  • politische Erfahrungen vermittelt
  • auf die Übernahme politischer Ämter auf den höheren staatlichen Ebenen vorbereitet
  • zur Stabilität des politischen Gesamtsystems beiträgt.

Sozialpolitisch sind die Gemeinden, insbesondere die größeren Städte, neben den Landkreisen wichtige Akteure des Sozialstaates. Viele gesetzliche Leistungen, insbesondere der Kinder-, Jugend- und Sozialhilfe, erhalten BürgerInnen aus kommunaler Hand. Etwa ein Viertel der kommunalen Ausgaben entfällt allein auf soziale Leistungen (Deutscher Städtetag 2018, S. 11).

Soziologisch stellen die Kommunen einen zentralen Ort der Integration des Individuums in die Gesellschaft dar; dies geschieht über die lokal präsente Arbeitswelt, über Institutionen wie Kindergärten und Schulen, über Nachbarschaften, über formelle und informelle Vereinigungen auf sportlichem, sozialen und kulturellen Gebiet. Durch die soziale Einbindung erleben viele Menschen ihre Kommune trotz zunehmender räumlicher Mobilität als (Teil ihrer) „Heimat“, an die sie sich innerlich gebunden fühlen und mit der sie sich identifizieren. Die Kommune ist der soziale Raum, der dem Einzelnen nicht nur eine passive Rolle zuweist (etwa als EmpfängerIn kommunaler Versorgungsleistungen), sondern vielfältige Chancen der Aktivierung und Beteiligung innerhalb und außerhalb der Kommunalpolitik bietet.

Bedeutung der Kommune
Abbildung 1: Bedeutung der Kommune (eigene Darstellung)

Volkswirtschaftlich tragen die Kommunen trotz eines über viele Jahre aufgebauten Investitionsstaus immer noch gut die Hälfte der staatlichen Investitionen (Deutscher Städtetag 2016, S. 29). Zudem sind die Kommunen in ihrer Gesamtheit mit knapp über 1,5 Mio. Beschäftigten (Stand: 30.6.2018) der zweitgrößte öffentliche Arbeitgeber (Statistisches Bundesamt 2019a, S. 66)

3 Zahl und Struktur der Gemeinden

Sowohl ihrer Größe nach als auch in der länderbezogenen Verteilung weisen die 11.014 Gemeinden in Deutschland nach den Zahlen des Statistischen Bundesamtes (2019b, Stand: 31.12.2018) eine überaus heterogene Struktur auf: Während in Nordrhein-Westfalen und im Saarland Gemeinden mit unter 5.000 Einwohnern nur ausnahmsweise bzw. gar nicht vorkommen, haben im Nachbarland Rheinland-Pfalz weit über 90 % der Gemeinden nicht mehr als 5.000 Einwohner (zum Vergleich: Sachsen 62 %, Brandenburg 70,2 %; Bund 73,4 %). Kleinstgemeinden zwischen 8 und 100 Einwohnern kennen nur Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen. Städte oberhalb einer Einwohnerzahl von 500.000 gibt es wiederum nur in 7 der 13 Flächenländer. Durchschnittlich leben in Nordrhein-Westfalen 48.598 Menschen in einer der 396 Städte und Gemeinden; in den 2.056 bayerischen Städten und Gemeinden sind es dagegen durchschnittlich nur 6.360 Menschen, in Mecklenburg-Vorpommern (750 Gemeinden) sogar nur 2.146. Trotz eines Anteils an der Gesamtbevölkerung von nahezu 22 % liegen nur 4 % aller Gemeinden in Nordrhein-Westfalen, fast die Hälfte der Bevölkerung Nordrhein-Westfalens hat ihren Wohnsitz in einer Großstadt über 100.000 Einwohner (46,6 %); in Rheinland-Pfalz und Thüringen trifft dies dagegen nur auf ein knappes Sechstel der Bevölkerung zu (15 % bzw. 15,2 %; Bundesgebiet: 32,1 %).

Anzahl der Gemeinden in Deutschland nach Gemeindegrößenklassen
Abbildung 2: Anzahl der Gemeinden in Deutschland nach Gemeindegrößenklassen (Statistisches Bundesamt 2019b, Stand: 31.12.2018)

Dass sich Größe, Zahl und durchschnittliche Einwohnerzahl der Gemeinden in den einzelnen Bundesländern erheblich unterscheiden, ist im Wesentlichen das Ergebnis von Gebietsreformen. So wurde allein in Nordrhein-Westfalen die Zahl der Gemeinden in den 1970er Jahren von 2.277 (Stand 1968) auf 396 verringert. In Baden-Württemberg wurden im selben Zeitraum aus über 3.300 Gemeinden 1.111 (Bogumil und Holtkamp 2013, S. 27). In den neuen Bundesländern wurde die Zahl der Gemeinden nach der Wiedervereinigung um bis zu 83 % (Sachsen-Anhalt) verkleinert (ebd.). Ziel der Gebietsreformen war die Steigerung der Leistungsfähigkeit (qualifiziertere und wirtschaftlichere Aufgabenerfüllung) sowie die Stärkung der Finanzkraft der Gemeinden; in den ostdeutschen Ländern spielten Einwohnerverluste und damit steigende Pro-Kopf-Kosten eine entscheidende Rolle.

Wirtschaftlichkeits- und Professionalisierungseffekte werden empirischen Studien zufolge jedoch häufig überschätzt (Röber 2018, S. 1193). Kehrseite der Reformen sind

  • die Verluste an demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten
  • die Verluste an lokaler Identifikation und an Zusammenhalt
  • die wachsende Distanz zwischen EinwohnerInnen und Politik und Verwaltung
  • eine sinkende Wahlbeteiligung (ebd.).

Seewald (2003, S. 51) zufolge sind aus historisch gewachsenen Einheiten zunehmend „Versorgungskörperschaften“ geworden (ausführlich zu Gebietsreformen: Thieme 2007; Wallerath 2013).

Die Gebietsreformen zeigen: Gemeinden sind nur begrenzt vor Auflösung und Fusionierung geschützt. Allerdings sind dem jeweiligen Bundesland hierbei Grenzen gesetzt. Es muss berücksichtigen, dass die Gemeinde als solche durch das Grundgesetz ausdrücklich garantiert wird: „In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muss das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“ (Art. 28 Abs. 1 GG). Diese sogenannte „institutionelle Garantie“ der Gemeinden (und Kreise) durch die Verfassung, die freilich nur die Gemeinde an sich, nicht aber die Existenz jeder einzelnen konkreten Gemeinde gewährleistet, setzt einem rein verwaltungsökonomisch motivierten Umgang mit der Existenz von Gemeinden Grenzen. Strukturelle Veränderungen im Gesamtbestand der Gemeinden (Gebietsreformen) dürfen die verfassungsmäßig gewollte Basisstufe demokratischer Mitwirkung im Staat nicht ohne ausreichende Gründe des Gemeinwohls aushöhlen (Tettinger 2007, S. 202).

4 Gemeindetypen

Gemeinden lassen sich grob nach dem Umfang ihres Aufgabenbestandes unterscheiden. Bei kreisangehörigen Gemeinden werden Aufgaben, die die einzelne Gemeinde fachlich oder wirtschaftlich überfordern würden oder die sich für eine Gemeinde allein nicht „lohnen“ würden (z.B. die Trägerschaft einer Berufsschule), von dem jeweiligen Landkreis als überörtliche Aufgabe übernommen. Gemeinden, die nach Einwohnerzahl, Wirtschafts- und Verwaltungskraft von dieser Aufgabenteilung ausgenommen sind – kreisfreie Städte (in Baden-Württemberg: Stadtkreise genannt) – erfüllen die vom Landkreis übernommenen Aufgaben selbst. Der gesetzliche Aufgabenbestand kreisangehöriger Gemeinden ist folglich kleiner als der Aufgabenbestand kreisfreier Städte. Wie viele Aufgaben der Landkreis durch gesetzliche Übertragung übernimmt, hängt davon ab, zu welcher Größenklasse eine kreisangehörige Gemeinde gehört. Nordrhein-Westfalen unterscheidet zwischen Gemeinden, mittleren kreisangehörigen Städten und großen kreisangehörigen Städten. Andere Bundesländer verwenden andere Typisierungen und hinterlegen diesen auch andere Größenordnungen an Einwohnerzahlen (Bieker 2016, S. 29). Größere kreisangehörige Gemeinden erledigen nach gesetzlicher Bestimmung anstelle des Landkreises bestimmte Aufgaben selbst, die bei kleineren kreisangehörigen Gemeinden der Landkreis wahrnimmt (Kompetenzverteilung nach Leistungsfähigkeit). Die 107 kreisfreien Städte in Deutschland stellen in der Regel Großstädte mit mehr als 100.000 EinwohnerInnen dar. Aufgrund der kleinteiligen Gemeindestrukturen z.B. in Bayern, Rheinland-Pfalz oder Thüringen können dort aber auch Städte mit 50.000 oder weniger EinwohnerInnen kreisfrei sein. 10 der 81 Großstädte gehören trotz ihrer Größe einem Landkreis an (Statistisches Bundesamt 2019c, Stand: 31.12.2017; Statistisches Bundesamt 2019d Stand: 31.12.2018; eig. Berechnung). Die Großstädte Aachen, Göttingen und Hannover haben einen Sonderstatus: Sie sind mit gesetzlich bestimmten Einschränkungen einer kreisfreien Stadt gleichgestellt, darüber hinaus aber in einen kreisähnlichen Regionalverband integriert (z.B. Aachen in die Städteregion Aachen), an den sie Aufgaben abgegeben haben. Eine Sonderstellung haben auch die kreisfreien Städte Berlin, Hamburg und Bremen, weil sie gleichzeitig Bundesländer darstellen (sog. Stadtstaaten).

In Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt gehören sehr kleine benachbarte Gemeinden nicht nur einem Landkreis an, sondern zugleich einem eigenständigen Verwaltungsträger mit demokratisch gewählten Organen, der unterhalb der Landkreisebene bestimmte, zum Teil gesetzlich bestimmte Aufgaben für seine Mitgliedsgemeinden wahrnimmt (Niedersachsen: Samtgemeinden; Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt: Verbandsgemeinden). Durch die Abgabe von Kompetenzen verringert sich der Zuständigkeitsraum der kleinen Orts- bzw. Mitgliedsgemeinden deutlich. Deren BürgermeisterInnen sind ausschließlich ehrenamtlich tätig, ein Verwaltungsorgan für den Aufgabenvollzug besteht ausschließlich bei der Samt- bzw. Verbandsgemeinde.

Kreisangehörige Gemeinden nach Verbandszugehörigkeit
Abbildung 3: Kreisangehörige Gemeinden nach Verbandszugehörigkeit (eigene Darstellung)

Gemeinsame Verwaltungsträger, die die kleineren Mitgliedsgemeinden bei der Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben unterstützen, deren Beschlüsse ausführen und die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises erledigen (siehe unten), bestehen auch in vielen anderen Bundesländern. Im Unterschied zu den Samt- bzw. Verbandsgemeinden verfügen die Verwaltungsgemeinschaften (z.B. in Bayern und Sachsen) bzw. die Ämter (z.B. in Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg) nicht über unmittelbar durch die Bürger der Mitgliedsgemeinden gewählte Organe. Die der Gemeindeebene vergleichbaren Organe (z.B. der Amtsausschuss in Mecklenburg-Vorpommern) werden vielmehr aus VertreterInnen der Mitgliedsgemeinden gebildet, insbesondere den BürgermeisterInnen. In Bayern gehört etwa die Hälfte der kreisangehörigen Gemeinden einer Verwaltungsgemeinschaft an (Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr 2018, Stand: 01.01.2018). Die verbandlichen Strukturen kompensieren die in anderen Bundesländern durch Bildung größerer Gemeinden angestrebten Ziele (kostengünstige Verwaltung, qualitative Leistungsfähigkeit); die Identifikation der BürgerInnen mit ihrer Gemeinde bleibt erhalten, auf die Zusammenlegung mit einer anderen Gemeinde (Eingemeindung) kann verzichtet werden.

5 Aufgaben der Kommunen

Eine typische Formulierung in Landesverfassungen lautet: „Die Gemeinden sind in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben“ (Art. 78 Abs. 2 Landesverfassung Nordrhein-Westfalen). Bereits diese Grundentscheidung lässt auf ein weit gefächertes Aufgabenspektrum schließen. Große Aufgabenfelder liegen auf den Gebieten

  • Bildung und Soziales
  • Wasser- und Energieversorgung
  • Bauen und Verkehr
  • Kultur
  • Wohnen
  • Umwelt
  • Ordnungsangelegenheiten.

Gruppiert man diese Aufgaben, könnte man von Leistungs-, Ordnungs- und Planungsaufgaben sprechen (Bogumil 2018, S. 771). Anknüpfend an die Kernfunktionen der Gemeinden als Selbstverwaltungskörperschaften einerseits und unterer staatlicher Verwaltungsebene andererseits (siehe unter 2) können die Aufgaben grob zwei Wirkungskreisen zugeordnet werden:

  1. eigener Wirkungskreis
  2. übertragener Wirkungskreis

5.1 Eigener Wirkungskreis

Hierunter fallen Aufgaben, die die Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts nach Art. 28 Abs. 2 GG ohne eine spezielle Verpflichtung oder Ermächtigung aufgreifen und nach eigenen Vorstellungen bearbeiten kann (freiwillige Aufgaben). Hierzu zählen u.a.:

  • Kultur- und Sportförderung (Büchereien, Theater, Schwimmbäder, Sportplätze, Förderung von Sportvereinen u.a.)
  • Grünanlagen
  • Wohnungsbauförderung (z.B. Betrieb kommunaler Wohnungsunternehmen zum Bau und zur Verwaltung von Sozialwohnungen)
  • Wirtschaftsförderung
  • Bereitstellung und Finanzierung sozialer Einrichtungen und Maßnahmen (SeniorInnentreffs, Frauenhäuser, Beratungsstellen für Arbeitslose, Ferienspielaktionen, Förderung von Selbsthilfegruppen etc.)
  • Pflege internationaler Beziehungen, Partnerschaften und Austausch.

Zum eigenen Wirkungskreis gehören zudem die „Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung“, zu deren Erfüllung die Gemeinde zwar gesetzlich verpflichtet ist, die sie aber in einem bestimmten Maße frei ausgestalten kann. Beispiele sind:

  • die Trägerschaft von Grund-, Haupt- und Volkshochschulen
  • Sozial- und Jugendhilfe
  • Abfall- und Abwasserbeseitigung
  • Aufgaben nach dem Landesbetreuungsgesetz
  • Bau und Unterhaltung von Gemeindestraßen
  • Krankenhausträgerschaft (falls kein anderer geeigneter Träger vorhanden ist).
Kommunale Aufgaben
Abbildung 4: Kommunale Aufgaben (Bieker 2016, S. 42)

5.2 Übertragener Wirkungskreis

Während der eigene Wirkungskreis grundsätzlich der Selbstbestimmung der Gemeinde unterliegt, operiert die Gemeinde im übertragenen Wirkungskreis als Sachwalterin staatlicher Zuständigkeiten. Das Land (nur dieses darf der Gemeinde eigene oder bundesgesetzliche Aufgaben übertragen) bedient sich hierbei der Gemeinde als Verwaltungsträger. Bei den sogenannten staatlichen Auftragsangelegenheiten verfügt der Staat über ein unbeschränktes, bis in die Einzelheiten gehendes Weisungsrecht bezüglich des „Wie“ der Aufgabendurchführung. Die Gemeinde wird in diesem Bereich ausschließlich als örtliche Instanz zur Ausführung von Bundes- und Landesaufgaben tätig (verlängerter Arm). Beispiele dafür sind:

  • Durchführung von Luftschutzmaßnahmen
  • Leistungsbewilligung nach dem Unterhaltssicherungsgesetz (bei Wehr-und Zivildienst)
  • Bewilligung von Wohngeld und BAföG
  • Durchführung von Bundes- und Landeswahlen.

Neben den staatlichen Auftragsangelegenheiten gibt es Pflichtaufgaben, die die Gemeinde nach staatlicher Weisung zu erfüllen hat. Dies unterscheidet diese Aufgaben von den Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung. Das Weisungsrecht ist bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung allerdings gesetzlich begrenzt, sodass eine ausschließliche Zuordnung zu dem übertragenen Wirkungskreis schwerfällt. Oft handelt es sich um Aufgaben aus dem Bereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die z.T. auf die jeweiligen örtlichen Verhältnisse abgestimmt werden müssen. Beispiele dafür sind:

  • Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie andere ordnungsbehördliche Aufgaben
  • die Feuerwehr
  • Meldeangelegenheiten
  • Straßenverkehrsangelegenheiten
  • Aufnahme und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz
  • Öffentlicher Gesundheitsdienst (z.B. Hygieneüberwachung von Kinder- und Jugendeinrichtungen und von Spielplätzen)
  • Hilfen nach dem Gesetz über Hilfen und Schutzmaßnahmen bei psychischen Krankheiten (Psychisch-Kranken-Gesetz) durch Sozialpsychiatrische Dienste
  • Leistungen an AsylbewerberInnen entsprechend den Landesausführungsgesetzen zum Asylbewerberleistungsgesetz.

Aus inhaltlicher Perspektive tritt im Aufgabenspektrum der Gemeinden vor allem die Daseinsvorsorge hervor. Sie bildet gewissermaßen den Markenkern kommunaler Tätigkeit. Mit Daseinsvorsorge ist die Bereitstellung von Gütern und Dienstleistungen gemeint, die grundlegende existenzielle Bedürfnisse der GemeindeeinwohnerInnen abdecken und ein menschenwürdiges Leben gewährleisten sollen. Im Vordergrund stehen hier Energieversorgung, Müllbeseitigung, Schulen, Sozialwohnungsbau, Öffentlicher Nahverkehr, Kulturangebote sowie Soziale Dienste und Einrichtungen. Der Begriff Daseinsvorsorge ist allerdings unscharf. Nicht geklärt ist, welche Leistungen im Einzelnen dazu gehören. Fragen, die sich diesbezüglich stellen, sind z.B.: Warum beziehen die BürgerInnen ihr existenzwichtiges Wasser in der Regel von einem kommunalen Träger, ihr Brot aber ausschließlich von Privaten? Rechtfertigen Telekommunikationsleistungen nicht ebenfalls eine öffentliche Bereitstellungszuständigkeit, wie sie zu Zeiten des Postmonopols existierte? Offenkundig unterliegt der Inhalt der Daseinsvorsorge dem „Wandel der Zeit“ (Geis und Madeja 2010, S. 27). Der Begriff Daseinsvorsorge besagt auch nicht, dass die Leistungen unmittelbar von der Kommune selbst „produziert“ werden und unentgeltlich bereitgestellt werden müssen.

6 Organisationsformen kommunaler Aufgabenerfüllung

Soweit ihr Selbstverwaltungsrecht reicht, steht es der Gemeinde frei, Aufgaben durch

  • die eigene Verwaltung
  • eigene, rechtlich selbstständige oder unselbstständige Unternehmen (z.B. Abfallwirtschaftsbetriebe, Alteneinrichtungen)
  • Zusammenschluss mit anderen Gemeinden zu Zweckverbänden (z.B. Wasserversorgung)
  • gemeinnützige Dritte (z.B. Wohlfahrtsverbände)
  • gemischtwirtschaftliche Unternehmen (Public-Private-Partnership, z.B. Energieversorgung, Tourismus; Planung, Finanzierung, Errichtung und Betrieb von Verwaltungsgebäuden) oder
  • kommerziell tätige Privatunternehmen (z.B. Grünanlagenpflege, Öffentlicher Personennahverkehr)

erledigen zu lassen.

Mit der Aufgabenübertragung auf privatwirtschaftliche Unternehmen werden häufig finanzielle Vorteile verbunden, die aber nicht immer erfüllt werden. Daneben können Privatisierungen problematische Nebenwirkungen haben, etwa wenn die tarifliche Lohnarbeit gemeindeeigener MitarbeiterInnen durch Mindestlohnarbeit bei privaten Dienstleistern ersetzt wird. Der Rückzug einer Gemeinde aus Selbstverwaltungsaufgaben wie dem Bau und Betrieb von Sozialwohnungen durch Verkauf des eigenen Wohnungsbestandes mag kurzfristig zwar zur Konsolidierung des Gemeindehaushaltes beitragen, sie kann langfristig jedoch erhebliche Folgen für die Versorgung einkommensschwacher Bevölkerungsgruppen mit bezahlbarem Wohnraum nach sich ziehen. Zunehmende Aufgabenauslagerung beeinträchtigt zudem die Überschaubarkeit der Daseinsvorsorge; sie schwächt die Rolle der Vertretungskörperschaft. In vielen Bereichen wurde deshalb das Privatisierungsrad inzwischen zurückgedreht (Rekommunalisierung).

7 Politisch-administrative Organisationsstrukturen der Kommunen

Die Angelegenheiten der BürgerInnen und EinwohnerInnen werden durch den Rat der Gemeinde (auch: Gemeinde- oder Stadtvertretung, Gemeinde- oder Stadtrat, Stadtverordnetenversammlung) und den bzw. die BürgermeisterIn wahrgenommen. Beide werden von den stimmberechtigten BürgerInnen direkt gewählt. Das Kompetenzprofil beider Organe und damit die Machtverteilung zwischen Rat und Bürgermeister ist in den jeweiligen Kommunalverfassungen bzw. Gemeindeordnungen unterschiedlich ausgestaltet. Bei Untergliederung des Gemeindegebietes in Bezirke oder Ortschaften bestehen zusätzliche Bürgervertretungen und Verwaltungsstellen auf teilräumlicher Ebene der Gemeinde. 

7.1 Rat

Hauptorgan der Bürgerschaft und Entscheidungszentrum der Gemeinde ist der Rat. Lediglich in sehr kleinen Gemeinden in Schleswig-Holstein mit bis zu 70 Einwohnern vertreten sich die die BürgerInnen in der Gemeindeversammlung unmittelbar selbst (§ 54 Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein; Art. 28 Abs. 1 Satz 4 GG). Während der Rat in der politischen Alltagskommunikation, aber auch in der Politikwissenschaft oft als Kommunalparlament bezeichnet wird, gilt er rechtswissenschaftlich nicht als Parlament. Staatsrechtlich gehören die Gemeinden und damit auch der Rat zur staatlichen Exekutive (Länderverwaltung). Die (wenn auch nachgeordneten) legislatorischen Kompetenzen des Rates (Satzungsrecht), seine unmittelbare Legitimation durch Volkswahl, aber auch seine politischen Funktionen (Auswahl zwischen interessenabhängigen Entscheidungsalternativen s.u.) grenzen ihn von einem lediglich ausführenden Verwaltungsorgan ab und sprechen politikwissenschaftlich betrachtet sehr wohl für seine Parlamentseigenschaft (Wollmann 1998, S. 61 ff.). Lange (2019, S. 138) spricht vermittelnd von einem „parlamentsähnlichen Organ“.

Der Rat der Gemeinde wird von den stimmberechtigten BürgerInnen für die Dauer von zumeist fünf Jahren gewählt. Wahlberechtigt sind Personen, die mindestens 16 (z.T. mindestens 18) Jahre alt sind, Deutsche oder UnionsbürgerInnen sind und seit bestimmter Zeit in der Gemeinde leben (Wohnsitz, Aufenthalt). Kein Wahlrecht haben bis heute Nicht-EU-BürgerInnen, auch dann nicht, wenn sie ihren längerfristigen Lebensmittelpunkt in der Gemeinde haben. Seit 2019 dürfen auch Personen, die unter einer umfassend angelegten gesetzlichen Betreuung stehen (z.B. Menschen mit einer geistigen Behinderung) wählen. Die Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen ist deutlich niedriger als bei anderen Wahlen; nur etwa jede/r zweite Wahlberechtigte macht von seinem Wahlrecht Gebrauch.

Als Hauptorgan der Bürgerschaft ist der Rat grundsätzlich für alle Selbstverwaltungsangelegenheiten zuständig, die keine „laufende Verwaltung“ darstellen (wiederkehrende Routineaufgaben und Entscheidungen von nicht erheblicher Bedeutung) und die gesetzlich nicht ausdrücklich anderen Entscheidungsträgern zugeordnet sind (z.B. dem bzw. der BürgermeisterIn als Verwaltungsorgan). Daraus ergibt sich, dass dem Rat insbesondere Entscheidungsaufgaben von besonderem Gewicht zufallen (Grundsatzentscheidungen, wichtige Einzelfallentscheidungen). In einer kleineren Gemeinde können Angelegenheiten ein großes Gewicht haben, die in einer Großstadt außerhalb der Ratsbefassung bleiben (müssen), weil der Rat wegen der Fülle des Entscheidungsbedarfs anderenfalls handlungsunfähig würde. Der Rat kann manche Aufgaben deshalb auf andere Organe (BürgermeisterIn, Ausschüsse) übertragen.

Ratsmitglieder sind ehrenamtlich tätig und üben ihr Mandat nach dem Gesetz frei aus. Alle Gemeindeordnungen sehen Entschädigungszahlungen für nicht vermeidbare Einbußen beim Arbeitseinkommen, den Ersatz von Auslagen und/oder pauschale Aufwandsentschädigungen vor.

Den Vorsitz im Rat führt überwiegend der bzw. die von den BürgerInnen gewählte BürgermeisterIn, ansonsten ein bzw. eine Vorsitzende/r, der bzw. die von der Gemeindevertretung aus ihrer Mitte gewählt ist. Ratsvorsitzende haben qua Amt einen nicht unerheblichen Einfluss auf die Tagesordnung, den Gang der Beratungen, den Inhalt von Beschlüssen und allgemein die „Produktivität“ der BürgerInnenvertretung.

Mitglieder eines Rates schließen sich auf der Grundlage gemeinsamer (partei-)politischer Grundüberzeugungen gewöhnlich zu Fraktionen zusammen. Fraktionen beraten Beschlussvorlagen der Verwaltung vor und bringen selbst Beschlussvorschläge in den Rat ein. Fraktionsbildungen werden durch die meisten Gemeindeordnungen gefördert (Zuerkennung bestimmter Rechte, finanzielle Zuweisungen), weil sie durch die fraktionsinternen Vorabstimmungen die Zahl der im Plenum zu verhandelnden Entscheidungsalternativen reduzieren und dadurch die Beschlussfassung erleichtern. Das Ziel, einen geschlossenen Fraktionsstandpunkt in Plenum und Ausschüsse einzubringen und gegen gegenteilige Vorschläge anderer Fraktionen zu verteidigen, kann in der Praxis dazu führen, dass Druck auf einzelne MandatsträgerInnen ausgeübt wird, die sich der Mehrheitsmeinung der Fraktion nicht anzuschließen vermögen (Fraktionsdisziplin vs. freies Mandat).

Die Mitglieder der Fraktionen verteilen sich auf die Ausschüsse, die der Rat entweder bilden muss (z.B. den Finanzausschuss) oder bilden kann. Hauptaufgabe der Ausschüsse ist es, soweit sie nicht selbst über Beschlussrechte verfügen, die Entscheidungen der Gemeindevertretung durch Beschlussempfehlungen vorzubereiten und den Rat zu entlasten. In vielen Bundesländern kann auch Nicht-Ratsmitgliedern, d.h. externen Personen, Sitz und z.T. auch Stimmrecht in einem Ausschuss eingeräumt werden. Diese Möglichkeit soll den Ausschüssen einerseits weiteren Sachverstand verschaffen, andererseits aber auch die bürgerschaftliche Mitwirkung auf ein breiteres Fundament stellen. Ergänzend können die Gemeinden als Ausdruck ihrer Organisationshoheit Beiräte einsetzen mit der Funktion, den Belangen bestimmter Personengruppen (z.B. SeniorInnen, Menschen mit Behinderung, siehe z.B. § 27a Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen) oder eines bestimmten Politikfeldes (z.B. Kultur) in der kommunalen Politik eine größere Aufmerksamkeit zuteilwerden zu lassen. Während ein Kinder- und Jugendparlament einen freiwilligen Beirat darstellt, kann ein Integration- bzw. Ausländerbeirat unter bestimmten Voraussetzungen pflichtweise zu bilden sein (so in Nordrhein-Westfalen).

7.2 BürgermeisterIn

Repräsentationsorgan der Bürgerschaft ist neben dem Rat der Gemeinde der bzw. die BürgermeisterIn. Das Gemeindeoberhaupt sitzt in den meisten Bundesländern dem Vertretungsorgan vor, ordnet, koordiniert und leitet die Gemeindeverwaltung, erledigt die „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ (siehe oben) sowie die außerhalb ihres Selbstverwaltungsrechts von der Gemeinde wahrzunehmenden Aufgaben (weisungsgebundene Pflichtaufgaben, übertragene Landes- und Bundesaufgaben) und vertritt die Gemeinde nach außen. Als ChefIn der Verwaltung ist sie bzw. er für die Vorbereitung der Rats- und Ausschusssitzungen sowie für die Umsetzung der Beschlüsse verantwortlich. In Hessen obliegt die Verwaltungsleitung nicht einer Einzelperson, sondern einem Kollegialorgan aus BürgermeisterIn und Beigeordneten (Magistrat). In kleinen Gemeinden, die häufig über keine eigene Verwaltung verfügen (siehe oben), entfällt die Aufgabe der Verwaltungsleitung. Anders als in größeren Gemeinden ist das Gemeindeoberhaupt hier ehrenamtlich tätig. Die Amtsperiode beträgt je nach Bundesland zwischen 5 und 10 Jahren und übersteigt damit vielfach die Wahlperiode des Gemeinderates. Hinter den unterschiedlichen Amtsperioden steht die Vorstellung, die Unabhängigkeit der BürgermeisterInnen gegenüber dem Einfluss der Parteien zu stärken. In eigenständigen BürgermeisterInnen-Wahlen sollen sich KandidatInnen mehr über ihre kommunalpolitischen Vorhaben und ihre Persönlichkeit als über ihre Parteibindung profilieren können; dies verbessert auch die Erfolgschancen für parteiunabhängige AnwärterInnen auf das Bürgermeisteramt. Der in einer eigenständigen Wahl erteilte Wählerauftrag soll BürgermeisterInnen zugleich eine größere Souveränität im Umgang mit den Ratsparteien vermitteln.

In der Verwaltungsleitung wird der bzw. die BürgermeisterIn zumindest in größeren Gemeinden durch zumeist hauptamtlich tätige Beigeordnete unterstützt. Diese leiten mehr oder weniger selbstständig, aber unter dem Weisungsrecht des Gemeindeoberhaupts die in Fachbereiche oder Dezernate gegliederte Verwaltung (Ausnahme: Hessen). Im Geschäftsbereich der Beigeordneten sind regelmäßig mehrere Ämter zusammengefasst (z.B. die Ämter Soziales, Jugend, Gesundheit, Sport). Beigeordnete sind WahlbeamtInnen, die in größeren Kommunen oft über eine parteipolitische Bindung verfügen. Die politische Rückendeckung, ihr fachlicher Vorsprung und ihre Vernetzung mit der Außenwelt verleiht ihnen einen nicht unerheblichen Einfluss auf die kommunale Agenda (Themensetzung, Willensbildung, Beschlussfassung). Sie partizipieren an der institutionellen Macht der BürgermeisterInnen, die nicht nur ausführende Instanz von Ratsbeschlüssen sein sollen, sondern – im Gegenteil – neben dem Rat und seinen Fraktionen die wichtigsten Akteure sind. Die Macht des Gemeindeoberhaupts ergibt sich

  • aus der unmittelbaren Beauftragung durch die WählerInnen (eigenständiges Mandat),
  • aus seiner Funktion, Beschlüsse des Rates und der Ausschüsse vorzubereiten (Initiativfunktion) und hierbei auf die Ressourcen des Verwaltungsapparates zugreifen zu können, 
  • aus seiner Aufgabe, die Entscheidungsfindung in den kommunalen Gremien ergebnisorientiert zu steuern und
  • aus der Einbindung in vielfältige Kooperationsbeziehungen als Rückhaltgeber (örtliche Vereine und Verbände, Landkreis, Ministerien).

Betrachtet man das Machtpotenzial bzw. die Kompetenzen des Gemeindeoberhaupts im Ländervergleich, sind die BürgermeisterInnen in Baden-Württemberg am stärksten („exekutive Führerschaft“; Kevenhörster 1977), am schwächsten dagegen in Hessen, wo sie sich die Macht mit den Beigeordneten teilen müssen.

7.3 Teilräumliche Organisationsstrukturen

Auf teilräumlicher Ebene einer Stadt oder Gemeinde (Bezirke, Ortschaften) können eigene Bürgervertretungen und Verwaltungsstellen bestehen. Ihre Zuständigkeiten beschränken sich auf spezifische Belange ihres Gebietes. Die rechtlichen Voraussetzungen, die Bezeichnungen und die Kompetenzen dieser bezirklichen Gremien unterscheiden sich von Bundesland zu Bundesland. Auch innerhalb der Bundesländer können unterschiedliche Modelle zum Tragen kommen, abhängig z.B. von der Größe der Gemeinde. Die Errichtung der Bezirks- oder Ortschaftsvertretungen geschieht teils fakultativ, teils obligatorisch, sofern das Gemeindegebiet bezirklich gegliedert wurde oder zu gliedern ist. Die Bürgervertretungen (Bezirksausschüsse, Ortschaftsräte, Ortsbeiräte, Bezirksvertretungen etc.) werden entweder vom Rat der Gemeinde bestellt oder von den BürgerInnen in den Kommunalwahlen direkt gewählt. Zu ihren Aufgaben und Rechten können gehören:

  • Beratung der bezirklichen Verwaltungsstellen
  • Anhörung vor Ratsentscheidungen, von denen der Bezirk betroffen ist
  • Erarbeitung von Vorschlägen in Angelegenheiten, die speziell den Bezirk betreffen
  • Beschlussfassung in Angelegenheiten, die Rat oder BürgermeisterIn auf die Bürgervertretung übertragen haben oder die ihr gesetzlich zuerkannt sind.

Bezirkliche Bürgervertretungen sollen nicht nur erweiterte demokratische Mitwirkungsmöglichkeiten bieten, sondern die politisch-administrative Sensibilität in Rat und Verwaltung für die lokalen Bedürfnisse der BürgerInnen stärken. Zugleich entlasten sie die Entscheidungstätigkeit von Rat und Verwaltung.

8 Finanzierung kommunaler Aufgaben

Die staatliche Gewährleistung der kommunalen Selbstverwaltung umfasst nach dem Grundgesetz auch die dafür erforderlichen finanziellen Grundlagen (Art. 28 Abs. 2, Satz 3, 1. Halbsatz GG). Zu diesen gehören im Wesentlichen Steuern, Gebühren und Beiträge sowie staatliche Mittelzuweisungen.

Bei den Steuern spielen die Gewerbe- und die Grundsteuer eine herausgehobene Rolle, nicht nur ihrem Volumen nach (2018: 54, 3 % der kommunalen Steuereinnahmen; Deutscher Städtetag 2018, S. 11) und weil sie den Kommunen allein zustehen, sondern auch deshalb, weil sie die Möglichkeit der unmittelbaren Beeinflussung des Aufkommens bieten (Hebesatz). Dies unterscheidet sie von der Einkommenssteuer und der Umsatzsteuer, an denen die Kommunen zwar mit gesetzlich festgelegten Anteilen partizipieren, deren Aufkommen sie aber von sich aus praktisch nicht beeinflussen können. Eigene Steuererhebung können die Kommunen – wenn überhaupt – nur in ertragsschwachen Bereichen der „örtlichen Aufwand- und Verbrauchssteuern“, z.B. der Hundesteuer, und nur mit Zustimmung ihres Bundeslandes betreiben. Gebühren refinanzieren – oft unterhalb der tatsächlichen Kostenaufwandes – die Inanspruchnahme von Leistungen und Einrichtungen der Kommune (z.B. Ausweisdokumente, Friedhof), während Beiträge die Aufwendungen für Investitionen abgelten (z.B. Erschließungskosten, Straßenausbau). Von großer Bedeutung sind staatliche Zuweisungen, die teils ohne, teils mit Zweckbindung aus Landes-, aber auch aus Bundesmitteln (z.B. Investitionsförderung für finanzschwache Kommunen) geleistet werden. 2018 machten staatliche Zuweisungen nahezu 40 % aller Einnahmen der Kommunen aus (ebd.).

Abhängigkeiten der kommunalen Finanzierung

  • Abhängigkeit von der staatlichen Steuerpolitik und -gesetzgebung
  • Abhängigkeit von der gesamtwirtschaftlichen Lage (Steueraufkommen insgesamt)
  • Abhängigkeit von der Leistungsfähigkeit bzw. Steuerkraft der ortsansässigen Unternehmen (lokales Steueraufkommen)
  • Abhängigkeit von staatlichen Zuweisungen (politische Verteilungsentscheidungen)

Der Staat, vorrangig das jeweilige Bundesland, ist grundsätzlich verpflichtet, den Kommunen die Mittel zur Verfügung zu stellen, die sie zur Erledigung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben benötigen. Das gilt erst recht, wenn das Land den Kommunen neue Gesetze zur Ausführung überträgt (Konnexitätsprinzip, ugs. „Wer bestellt, der bezahlt“). Welche direkten Folgerungen sich aus dem Grundsatz der aufgabengerechten Finanzierung für die Finanzausstattung der Kommunen ergeben, ist allerdings ungeklärt und deshalb Gegenstand ständiger kontroverser Verhandlungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden.

Die jahrelangen Klagen der Kommunen über ihre Unterfinanzierung und die damit korrespondierende Aushöhlung ihrer Handlungsmöglichkeiten haben nicht nur bei den Ländern, sondern auch auf Bundesebene mehr und mehr Resonanz gefunden. Die im Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode des Bundestages (2018–2021) getroffenen Vereinbarungen sehen nicht nur gesetzgeberische Maßnahmen vor wie die Neuordnung und Stabilisierung der kommunalen Grundsteuer, sondern auch vielfältige finanzielle Förderprogramme, die die Handlungsfähigkeit der kommunale Ebene stärken sollen (Koalitionsvertrag 2018), z.B.

  • im Sozialen Wohnungsbau
  • bei der Unterbringung und Integration von Flüchtlingen
  • beim Ausbau der Kindertagesbetreuung
  • bei Ganztagsschul- und Betreuungsangeboten
  • im kulturellen Bereich
  • bei den Angeboten für gewaltbetroffene Frauen
  • in der Städtebauförderung
  • in der Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse auch auf dem Land
  • beim Ausbau des Öffentlichen Personennahverkehrs und anderer lokaler Mobilitätskonzepte.

Die „neue Großzügigkeit“ von Bund und Ländern wird durch den Umstand begünstigt, dass diese seit 2014 erstmalig wieder über Finanzüberschüsse verfügen (Bertelsmann-Stiftung 2019, S. 8). Schon zuvor hatte der Bund zur Entlastung der Kommunen die Kosten für bestimmte Sozialleistungen von den Kommunen übernommen, u.a. für die Grundsicherung im Alter und die Leistungen für AsylbewerberInnen.

Neben der auskömmlichen Finanzierung der kommunalen Ebene insgesamt stellt sich das Problem, dass sich die finanzielle Lage der Kommunen länderbezogen und individuell höchst unterschiedlich darstellt (reiche und arme Städte). Ursächlich für massive Haushaltsprobleme und überschuldete Kommunen sind hohe Ausgabenlasten (z.B. für die soziale Grundsicherung, Integration von Flüchtlingen, Kinder- und Jugendhilfe), denen unterdurchschnittliche Steuereinnahmen insbesondere aus dem Gewerbe-, Einkommens- und Umsatzsteueraufkommen gegenüberstehen. Zur Verschärfung tragen die Zinslasten für alte Schulden und neue Kassenkredite, zu geringe Leistungen des Bundeslandes sowie die kommunale Haushaltspolitik bei (Kommission Gleichwertige Lebensverhältnisse 2019). Kommunen mit unausgeglichenem Haushalt, davon sehr viele in Nordrhein-Westfalen, müssen deshalb hinnehmen, dass die staatlichen Aufsichtsbehörden trotz des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen bei der Aufstellung ihrer Haushalte mitreden. Durch den von den Ländern durchgeführten kommunalen Finanzausgleich (Ausgleich zwischen stärkeren und schwächeren Kommunen) wird die unterschiedliche Ertragslage zwischen den Gemeinden zwar abgemildert, aber nicht beseitigt.

Nach Jahren defizitärer Haushalte – insbesondere im Zusammenhang und Nachgang zur Finanzkrise 2008 – können die Kommunen insgesamt trotz eines weiteren Ausgabenanstiegs seit 2012 wieder schwarze Zahlen schreiben. Der Grund hierfür ist vor allem das konjunkturbedingt hohe Steueraufkommen. Davon haben auch Länder profitiert, deren Kommunen jahrzehntelang unausgeglichene Haushalte vorzuweisen hatten (Bertelsmann-Stiftung 2019, S. 4).

Finanzierungssaldo der Kommunen; 2010–2016 Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte, ab 2017 Kassenstatistik
Abbildung 5: Finanzierungssaldo der Kommunen; 2010–2016 Rechnungsergebnisse der kommunalen Haushalte, ab 2017 Kassenstatistik (Bundesministerium der Finanzen)

Gleichwohl waren die Kommunen der Flächenländer im Jahr 2018 durchschnittlich mit 1.692 EURO pro Kopf auf dem Kapitalmarkt verschuldet (West: 1.846, Ost: 908; Bertelsmann Stiftung 2019, S. 52), seit 2015 allerdings mit sinkender Tendenz. Auffällig sind extrem hohe, individuelle Unterschiede sowie die starke Spreizung zwischen den Ländern mit den geringsten und den höchsten kommunalen Pro-Kopf-Schulden (Sachsen: 693 Euro je Einwohner; Saarland: 3.522 Euro je Einwohner jeweils im Jahr 2018; ebd., S. 55).

Die Folgen der Corona-Krise dürften sich auf die weitere Entwicklung der Kommunalfinanzen geradezu desaströs auswirken, u.a. durch

  • wegbrechende Steuereinnahmen
  • massive Einnahmeverluste bei kommunalen Unternehmen z.B. im Nahverkehr
  • zusätzliche Ausgaben zur Stützung der lokalen Infrastruktur
  • erneuter Anstieg von Sozialausgaben
  • steigende Kreditkosten.

Zugleich machen sie die stabilisierenden Effekte der ab 2020 wirksamen Änderungen in der föderalen Finanzverteilung wieder zunichte. Staatliche Hilfen sollen die Pandemie-Folgen für die Kommunen zumindest teilweise kompensieren.

9 Aktuelle und zukünftige Herausforderungen

Trotz der sich erheblich und langfristig verschlechternden Rahmenbedingungen durch die Coronavirus-Pandemie ist der Handlungsbedarf auf kommunaler Ebene vielfältig. Wichtige aktuelle und zukünftige Aktionsfelder liegen u.a. in den Bereichen

  • Klimawandel bzw. Umweltschutz (Luftreinhaltung, umweltverträgliche Mobilitätskonzepte, Verkehrsberuhigung, Müllvermeidung)
  • Demografische Entwicklung (schrumpfende Gemeinden, altersgerechtes Wohnen, Ausbau der Infrastruktur für hochaltrige BürgerInnen; Zunahme an Single-Haushalten)
  • Wohnraumversorgung für untere Einkommensgruppen; Segregation bzw. Gentrifizierung
  • Integration von Geflüchteten
  • Kindertages- und Ganztagsschulbetreuung; schulische Chancengleichheit
  • Digitalisierung der Verwaltung, schnelles Internet als Standortfaktor
  • Quartierbezogene Aktivierung, Partizipation, Beteiligung der BürgerInnen, Engagementförderung (Bürgerkommune).

Es liegt auf der Hand, dass viele dieser Aufgabenfelder nicht alleine von den Kommunen, sondern nur in konzertierter Aktion aller politischen Ebenen im Staat bearbeitet werden können. Dies betrifft nicht nur die Schaffung der erforderlichen gesetzlichen Rahmenbedingungen, sondern auch die Aufgabenfinanzierung. Finanzschwache Regionen, deren Kommunen von wirtschaftlichem Strukturwandel und Globalisierungseffekten besonders betroffen sind, bedürfen der verstärkten Unterstützung, um nicht weiter zurückzufallen. Nur so kann der Forderung des Grundgesetzes nach „gleichwertigen Lebensbedingungen“ entsprochen werden.

10 Quellenangaben

Bayerisches Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr, 2018. Verzeichnis der Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und gemeindefreien Gebiete in Bayern nach dem Stand am 1. Januar 2018 [online]. München: Bayerische Staatskanzlei [Zugriff am: 02.05.2020]. Verfügbar unter: https://www.gesetze-bayern.de/Content/​Document/​BayVV_2020_1_I_2313?hl=true

Bertelsmann Stiftung, 2019. Kommunaler Finanzreport [online]. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung [Zugriff am: 12.05.2020]. Verfügbar unter: https://doi.org/10.11586/​2019045

Bieker, Rudolf, 2016. Verwaltungswissen für die Soziale Arbeit. Stuttgart: Kohlhammer. ISBN 978-3-17-026036-8 [Rezension bei socialnet]

Bogumil, Jörg, 2018. Kommunale Selbstverwaltung – Gemeinden/​Kreise. In: Rüdiger Voigt, Hrsg. Handbuch Staat. Band 1. Wiesbaden: Springer VS, S. 765–774. ISBN 978-3-658-20743-4

Bogumil, Jörg und Lars Holtkamp, 2013. Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: Eine praxisorientierte Einführung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung – bpb. ISBN 978-3-8389-0329-3

Deutscher Städtetag, 2016. Gemeindefinanzbericht 2016 [online]. Berlin: Deutscher Städtetag, 13.10.2016 [Zugriff am: 12.05.2020]. Verfügbar unter: http://www.staedtetag.de/publikationen/gfb/079279/​index.html

Deutscher Städtetag, 2018. Stadtfinanzen 2018 [online]. Berlin: Deutscher Städtetag, 11.10.2018 [Zugriff am: 12.05.2020]. Verfügbar unter: http://www.staedtetag.de/publikationen/​beitraege/​086566/​index.html

Geis, Max-Emanuel und Sebastian Madeja, 2010. Verfassungs- und kommunalrechtliche Grundlagen der Kommunen. In: Stefan Schieren, Hrsg. Kommunalpolitik: Probleme und Potenziale der „Wiege der Demokratie“. Schwalbach/Ts.: Wochenschau. ISBN 978-3-89974-644-0 [Rezension bei socialnet]

Kevenhörster, Paul, Hrsg., 1977. Lokale Politik unter exekutiver Führerschaft. Meisenheim: Hain. ISBN 978-3-445-01447-4

Lange, Klaus, 2019. Kommunalrecht. 2. Auflage. Tübingen: Mohr Siebeck. ISBN 978-3-16-156970-8

Röber, Manfred, 2018. Rekommunalisierung. In: Rüdiger Voigt, Hrsg. Handbuch Staat. Band 2. Wiesbaden: Springer VS, S. 1193–1201. ISBN 978-3-658-20743-4

Schmidt-Eichstädt, Gerd, 1998. Autonomie und Regelung von oben. In: Hellmut Wollmann und Roland Roth, Hrsg. Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. 2. Auflage, Bonn: BpB, S. 323–337. ISBN 978-3-89331-335-8

Seewald, Otfried, 2003. Kommunalrecht. In: Udo Steiner, Hrsg. Besonderes Verwaltungsrecht. 7. Auflage. Heidelberg: C.F. Müller, S. 1–184. ISBN 978-3-8114-1829-5

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Statistisches Bundesamt, 2019d. Die größten Städte in Deutschland nach Einwohnerzahl zum 31. Dezember 2018 [online]. Wiesbaden: Statistisches Bundesamt [Zugriff am: 01.04.2020]. Verfügbar unter: https://de.statista.com/statistik/​daten/​studie/1353/umfrage/​einwohnerzahlen-der-grossstaedte-deutschlands/#professional

Tettinger, Peter. J., 2007. Die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung. In: Thomas Mann und Günther Püttner, Hrsg. Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1: Grundlagen und Kommunalverfassung. 3. Auflage. Berlin: Springer, S. 187–215. ISBN 978-3-540-23793-8

Thieme, Werner, 2007. Die Gliederung der deutschen Verwaltung. In: Thomas Mann und Günther Püttner, Hrsg. Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1: Grundlagen und Kommunalverfassung. 3. Auflage. Berlin: Springer, S. 149–168. ISBN 978-3-540-23793-8

Wallerath, Maximilian, 2013. Steuerung des Wandels durch kommunale Gebiets- und Verwaltungsreformen. In: Martin Junkernheinrich und Wolfgang H. Lorig, Hrsg. Kommunalreformen in Deutschland. Baden-Baden: Nomos, S. 95–117. ISBN 978-3-8329-7917-1

Wollmann, Helmut, 1998. Kommunalvertretungen: Verwaltungsorgane oder Parlamente? In: Helmut Wollmann und Roland Roth, Hrsg. Kommunalpolitik: Politisches Handeln in den Gemeinden. 2. Auflage. Bonn: BpB, S. 50–65. ISBN 978-3-8100-2210-3

11 Literaturhinweise

Gern, Alfons und Christoph Brüning, 2019. Deutsches Kommunalrecht. 4. Auflage. Baden-Baden: Nomos. ISBN 978-3-8329-7475-6
Der Band bietet unter Berücksichtigung der länderspezifischen Besonderheiten eine umfassende systematische Darstellung der rechtlichen Grundlagen, die die Existenz, die Strukturen und das Handeln der Gemeinden und Kreise rahmen.

Mann, Thomas und Günter Püttner, Hrsg., 2007. Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1: Grundlagen und Kommunalverfassung. ISBN 978-3-540-23793-8
Die insgesamt 38 Einzelbeiträge des Bandes bearbeiten – vorwiegend aus juristischer Sicht – grundlegende kommunalrechtliche Themen wie z.B. Geschichte der kommunalen Selbstverwaltung, Kommunalwahlrecht, Gemeindevertretung, kommunale Zusammenarbeit u.v.m.

Seuberlich, Marc, 2016. Arme und reiche Städte: Ursachen der Varianz kommunaler Haushaltslagen. Wiesbaden: Springer VS. ISBN 978-3-658-16691-5
Die Dissertation geht insbesondere der Frage nach, inwieweit neben externen Ursachen auch hausgemachte Faktoren für finanzielle Schieflagen von Kommunen ausschlaggebend sind.

Holtmann, Everhard, Christian Rademacher und Marion Marion, 2017. Kommunalpolitik: Eine Einführung. Wiesbaden: Springer VS. ISBN 978-3-531-14799-4
Die AutorInnen tragen den politikwissenschaftlichen Forschungsstand zur lokalen Politik zusammen. Sie befassen sich u.a. mit der Bedeutung kommunaler Politik, der Spaltung der Städte, den Besonderheiten lokaler Wahlen und der Machtverteilung zwischen den kommunalen Organen.

Autor
Prof. Dr. Rudolf Bieker
Hochschule Niederrhein/Fachbereich Sozialwesen
Lehrgebiet: Theorie und Strukturen Sozialer Dienste/Sozialverwaltung
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Zitiervorschlag
Bieker, Rudolf, 2020. Kommune [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 15.07.2020 [Zugriff am: 22.10.2020]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/Kommune

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