Neues Steuerungsmodell

Neue Steuerungsmodelle (NSM) sind ergebnisorientierte und dezentrale Modelle zur Steuerung des Handelns in öffentlichen Verwaltungen, die sich an privatwirtschaftlichen Managementkonzepten orientieren.

Überblick

1. 1 Zusammenfassung
2. 2 Begriffsbestimmung und -abgrenzung
3. 3 Theoretische Grundlagen
   1. 3.1 New Public Management
   2. 3.2 Governance und Netzwerke
   3. 3.3 Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung
4. 4 Elemente des Neuen Steuerungsmodells
5. 5 Best-Practice-Beispiele
6. 6 Herausforderungen und Kritik
7. 7 Perspektiven und Zukunftsaussichten
8. 8 Quellenangaben
9. 9 Informationen im Internet

1 Zusammenfassung

Unter Neuen Steuerungsmodelle versteht man bei öffentlichen Körperschaften (vor allem Kommunen) eingesetzte Modelle zur Steuerung des Handelns in öffentlichen Verwaltungen.

Sie basieren auf einem dezentrale Führungs- und Organisationsverständnis und orientieren sich an Managementkonzepten, wie sie in privatwirtschaftlichen Unternehmen eingesetzt werden. Statt der Inputsteuerung der eingesetzten Mittel (Budgets) wird eine Outputsteuerung (für die Bürger erbrachte Leistungen) implementiert. Zudem wird eine Umgestaltung der öffentlichen Leistungserbringung durch Wettbewerb und den Vergleich mit anderen Leistungsanbietern angestrebt.

Neue Steuerungsmodelle (kurz NSM) sind in den vergangenen 30 Jahren entwickelt worden, um öffentlichen Gebietskörperschaften (insbesondere Kommunen) bei der Bewältigung der vielfältigen Herausforderungen zu helfen. Kommunen stehen vor finanziellen Engpässen, stark gestiegenen Belastungen durch Pflichtaufgaben und der Herausforderung, neue Techniken (wie z.B. die Digitalisierung) einzusetzen und attraktiv für die im Zuge der demografischen Entwicklung abnehmenden Beschäftigten zu werden. Diese Herausforderungen lassen sich nicht ohne eine verbesserte Effizienz der öffentlichen Dienstleistungen und erhöhte Bürgerbeteiligung meistern.

Neue Steuerungsmodelle bieten innovative Ansätze, um diese Herausforderungen anzugehen.

2 Begriffsbestimmung und -abgrenzung

Neue Steuerungsmodelle sind ergebnisorientierte und dezentrale Modelle, die zur Steuerung des Handelns in öffentlichen Verwaltungen entwickelt wurden.

Neue Steuerungsmodelle setzen darauf, dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen wie in privatwirtschaftlichen Unternehmen einzusetzen. Statt der Inputsteuerung der eingesetzten Mittel (Budgets und Haushaltsüberwachungslisten) wird eine Outputsteuerung implementiert. Zudem wird eine Umgestaltung der öffentlichen Leistungserbringung durch Wettbewerb und den Vergleich mit anderen Leistungsanbietern angestrebt (Benchmarking zur Privatwirtschaft, ggf. Outsourcing der Produktion oder Privatisierung).

NSM bieten somit eine Reihe von innovativen Ansätzen, um die zunehmenden Herausforderungen an das kommunale Leistungsportfolio und die Leistungserbringung selbst zu meistern.

Von der Leistungserstellung in öffentlichen Unternehmen ist die Tätigkeit der Körperschaft des öffentlichen Rechts (KdöR) zu unterscheiden. Auch im öffentlichen Sektor (in den Ämtern, Behörden und Verwaltungen) fallen Managementaufgaben an. Da hier jedoch die politische Meinungsbildung und Entscheidung im parlamentarischen Gremium (Legislative) und Entscheidungsumsetzung in der Exekutive zu den rein betrieblichen Entscheidungen hinzukommen, ergibt sich eine wissenschaftliche Disziplin ganz eigener Art (Public Management).

Die Art und Weise der Strukturierung des öffentlichen Sektors sowie der Einsatz von Managementmethoden und -instrumenten sind Themen, die im Rahmen der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre behandelt werden.

3 Theoretische Grundlagen

3.1 New Public Management

Das New Public Management (NPM) bildet die Grundlage vieler neuer Steuerungsmodelle. Das NPM zielt darauf ab, Verwaltungsprozesse durch den Einsatz privatwirtschaftlicher Managementmethoden zu optimieren. Zentrale Prinzipien des NPM sind Ergebnisorientierung, Wettbewerb, Dezentralisierung und Kundenorientierung.

3.2 Governance und Netzwerke

Ein weiterer theoretischer Ansatz ist das Konzept der Governance, das die Steuerung durch Netzwerke und Kooperationen betont. An die Stelle hierarchischer Strukturen treten flexible Netzwerke, in denen verschiedene Akteure aus Verwaltung, Wirtschaft und Zivilgesellschaft zusammenarbeiten.

3.3 Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung

Die wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung fokussiert sich auf die Erzielung konkreter Ergebnisse und Wirkungen, statt lediglich auf die Einhaltung formaler Vorgaben. Dies erfordert eine systematische Zieldefinition und -verfolgung sowie die Nutzung von Indikatoren zur Messung von Erfolgen.

4 Elemente des Neuen Steuerungsmodells

Das Neue Steuerungsmodell betrifft zum einen die Organisation der öffentlichen Körperschaft und zum anderen die für die Steuerung genutzten Instrumente. Diese beiden Elemente sind in folgender Tabelle 3 dargestellt.

Für die Verwaltung werden Management- und Steuerungsaufgaben möglichst dezentral auf die ausführende Ebene verlagert. Ganz bewusst wird eine größere Autonomie und Kompetenz auf die ausführenden Ebenen übertragen. Die Leitung der Verwaltung muss das Verhältnis zwischen Aufgabenübertragung und Steuerung der ausführenden Ebenen justieren und gleichzeitig die politischen Ziele mit der Legislative abstimmen und vereinbaren. Das Parlament (z.B. der Gemeinderat) wird in die Zielvorgaben und die strategische Steuerung eingebunden.

Es ergeben sich zwei miteinander verknüpfte Ziel- und Steuerungskreisläufe. Dies veranschaulicht die folgende Abbildung 1.

Das Neue Steuerungsmodell verknüpft das strategische Management mit der dezentralen Ergebnisverantwortung. Es setzt dabei auf zielorientierte Budgetierung und ein Berichtswesen mit Schlüsselkennzahlen. Das Navigationssystem des Steuerungsmodells besteht aus dem Steuerungskreislauf mit Bestandsaufnahme, Zielformulierung, Maßnahmenplanung, Abweichungsanalyse und Kontrolle. Das Instrument der Evaluation wird zudem eingesetzt, um die strategischen Zielvorgaben regelmäßig zu überprüfen. So gelingt es, das operative und das strategische Management und die planende Ebene der Legislative und die ausführende Ebene der Exekutive zu verknüpfen.

Zentrale Element des Neuen Steuerungsmodells ist der Produkthaushalt. Dieser enthält eine Zielvereinbarung zwischen der Legislative und der Leitung der Exekutive mit Zielen, Maßnahmen und Kennzahlen für alle kommunale Produkte drei wesentliche Steuerungsprozesse:

1. Planung und Umsetzung der Gesamtstrategie
2. Planung und Umsetzung des Produkthaushalt
3. Produktkritik.

Diese drei Steuerungsprozesse sollen dafür sorgen, dass eine Gesamtstrategie der Kommune aufgestellt wird und die Planung und spätere Umsetzung des Produkthaushaltes im Blick bleiben. Die operativen Maßnahmen der Exekutive bleiben auf die Gesamtstrategie ausgerichtet.

Ausgangspunkt für ein zielgerichtetes Vorgehen im Kommunalen Steuerungsmodell ist ein ausformuliertes Leitbild, das die Vision der Kommune für die Zukunft vorgibt. Insbesondere bei begrenzten Ressourcen müssen sich die Verantwortlichen in Legislative und Verwaltungsspitze auf Ziele einigen, die in den wesentlichen Punkten konkret formuliert sein sollten. Vereinbarte Ziele bieten die Möglichkeit, den Haushalt mit Unterhaushalten und Produkten aufzustellen.

Nach Aufstellung des Haushalts kann die Implementierung der im Produkthaushalt verankerten Maßnahmen begonnen werden. Die Umsetzung ist der wichtigste und die meiste Kraft erfordernde Teil des gesamten Steuerungsprozesses. Damit die Realisierung gelingt, bedarf es neben einem gemeinsamen Verständnis über die kommunalen Ziele eines gemeinsamen Leitungsverständnisses und Grundsätze für die Führung der Mitarbeitenden in der Kommune. Die KGSt hat im Bericht aus dem Jahre 2013 neun Verhaltensprinzipien einer werteorientierten Führung vorgeschlagen, z.B. die Akzeptanz der Rollenverteilung, die Loyalität zum System und die Verantwortlichkeit für Qualität (KGSt 2013).

5 Best-Practice-Beispiele

Stadt Tilburg als Pionier

Bereits in den 1990er-Jahren hat die Stadt Tilburg (Niederlande) damit begonnen, Elemente des NSM einzuführen. Die wesentlichen Elemente der Dezentralisierung, des Kontraktmanagements und der Steuerung über Outputs und einer stärkeren Eigenverantwortung durch Budgetierung und Controlling von Kennzahlen waren bereits im Einsatz. Auch wenn eine annähernd ganzheitliche Implementierung bisher nur in wenigen Kommunen gelungen ist, hat das Neue Steuerungsmodell eine einzigartige Reformwelle ausgelöst, die die kommunale Welt verändert und dort zu administrativer Professionalität geführt hat (Schwarting 2002).

Stadt Stuttgart: Bürgerhaushalt

Die Stadt Stuttgart hat einen Bürgerhaushalt eingeführt, der den Bürgern ermöglicht, aktiv an der Haushaltsplanung mitzuwirken. Dies fördert die Transparenz und ermöglicht es den Bürgern und Bürgerinnen, ihre Prioritäten direkt in die Entscheidungen der Verwaltung einzubringen.

Stadt Freiburg: Nachhaltigkeitsmanagement

Freiburg hat ein umfassendes Nachhaltigkeitsmanagementsystem implementiert, das ökologische, ökonomische und soziale Aspekte integriert. Durch die Beteiligung verschiedener Akteure wird ein ganzheitlicher Ansatz verfolgt, der langfristige Ziele wie den Klimaschutz und die soziale Gerechtigkeit in den Mittelpunkt stellt.

6 Herausforderungen und Kritik

• Komplexität und Koordination: Die Implementierung neuer Steuerungsmodelle erfordert eine hohe Koordinationsfähigkeit und ein umfassendes Managementwissen. Insbesondere die Integration verschiedener Akteure und die Abstimmung der Ziele kann komplex und zeitaufwendig sein.
• Widerstände und Veränderungsmanagement: Veränderungen in der Verwaltungssteuerung stoßen häufig auf Widerstände innerhalb der Organisation. Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen sowie Führungskräfte müssen für die neuen Ansätze gewonnen und entsprechend geschult werden. Ein professionelles Veränderungsmanagement ist daher unerlässlich.
• Evaluierung und Erfolgsmessung: Die Messung der Erfolge neuer Steuerungsmodelle stellt eine weitere Herausforderung dar. Es müssen geeignete Indikatoren entwickelt und kontinuierlich überwacht werden, um die Zielerreichung zu überprüfen und gegebenenfalls Anpassungen vorzunehmen.
• Finanzierung und Ressourcen: Die Einführung neuer Steuerungsmodelle erfordert oftmals erhebliche finanzielle und personelle Ressourcen. Gerade in finanziell angespannten Kommunen kann dies eine große Hürde darstellen. Es ist daher wichtig, langfristige Finanzierungsstrategien zu entwickeln und mögliche externe Fördermittel zu erschließen.

7 Perspektiven und Zukunftsaussichten

• Digitalisierung und E-Government: Die Digitalisierung bietet immense Möglichkeiten zur Verbesserung der Steuerung kommunaler Prozesse. E-Government-Lösungen können Verwaltungsabläufe effizienter gestalten und die Bürgerbeteiligung erleichtern. Zukünftig wird die Integration digitaler Technologien in Steuerungsmodelle weiter an Bedeutung gewinnen.
• Nachhaltigkeit und Resilienz: Die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitsaspekten wird immer wichtiger. Kommunen müssen Steuerungsmodelle entwickeln, die ökologische, ökonomische und soziale Nachhaltigkeit fördern. Gleichzeitig ist die Resilienz gegenüber Krisen (z.B. Naturkatastrophen, Pandemien) zu stärken.
• Partizipative Modelle: Die Einbindung der Bürger in Entscheidungsprozesse wird weiterhin an Bedeutung gewinnen. Partizipative Modelle können dazu beitragen, das Vertrauen in die kommunale Verwaltung zu stärken und die Akzeptanz politischer Entscheidungen zu erhöhen.
• Interkommunale Zusammenarbeit: Durch die Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Kommunen können Synergien genutzt und Ressourcen effizienter eingesetzt werden. Interkommunale Kooperationen ermöglichen es, gemeinsame Ziele zu verfolgen und voneinander zu lernen.

Neue Steuerungsmodelle bieten vielfältige Ansätze, um die Herausforderungen moderner Kommunen zu bewältigen. Sie basieren auf den Prinzipien des New Public Management, der Governance und der wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung. Die praktische Umsetzung erfordert jedoch eine sorgfältige Planung, umfassende Schulungen und ein professionelles Veränderungsmanagement. Trotz der damit verbundenen Herausforderungen bieten neue Steuerungsmodelle erhebliche Potenziale zur Steigerung der Effizienz, Transparenz und Bürgernähe kommunaler Verwaltungen. Zukünftig werden insbesondere Digitalisierung, Nachhaltigkeit, Partizipation und interkommunale Zusammenarbeit zentrale Themen sein, um die kommunale Steuerung weiter zu optimieren und den Anforderungen einer sich wandelnden Gesellschaft gerecht zu werden.

8 Quellenangaben

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Pröhl, Marga, Hrsg., 2002. Good Governance für Lebensqualität vor Ort. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung. ISBN 978-3-89204-677-6

Schedler, Kuno, 2000. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung: Begriffe und aktueller Stand der Entwicklung. In: Donatella Pulitano, Hrsg. New Public Management. Bern: Haupt, S. 33–47. ISBN 978-3-258-06251-8

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Weber, Max, 1976. Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriß der verstehenden Soziologie. 5. Auflage. Tübingen: Mohr Siebeck. ISBN 978-3-16-538521-2

9 Informationen im Internet

• Bürgerhaushalt Stuttgart 2025. Hier ist der Ort für deine Ideen
• Netzwerk Bürgerschaushalt
• Freiburger Nachhaltigkeitsportal

Verfasst von
Prof. Dr. Friedrich Vogelbusch
Spezialist für Wirtschaftsprüfung und Beratung von Sozialunternehmen
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