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Privatisierung

Gegenteil: Verstaatlichung

Englisch: privatization, privatisation (britisch)

Privatisierung bezeichnet sowohl die Umwandlung von staatlichem Eigentum in privates Eigentum als auch die Übertragung von Aufgaben, die bisher von staatlichen Einrichtungen erfüllt wurden, auf private Wirtschaftsakteure, nicht selten Konsortien aus Finanzierungsgesellschaften, Banken und sonstigen Unternehmen.

Überblick

  1. 1 Zusammenfassung
  2. 2 Formen der Privatisierung:
  3. 3 Motive und Interessen
  4. 4 Von der Politik ausgehende Anreize für private Investitionen:
  5. 5 Gesellschaftliche Bereiche
  6. 6 Gesellschaftliche Folgen
    1. 6.1 Verschlechterte, teils prekäre Beschäftigungsverhältnisse
    2. 6.2 Verschlechterungen bei Service und Infrastruktur
    3. 6.3 Mehr Bürokratie, höhere Verwaltungskosten, Kostenexplosion
    4. 6.4 Intransparenz und Demokratieverlust
    5. 6.5 Rückwirkungen auf den staatlichen Sektor und weitere Folgen für die Gesellschaft
  7. 7 Die Privatisierung im Bildungssektor und bei sozialen Diensten
    1. 7.1 Bildungssektor
    2. 7.2 Kindertageseinrichtungen
    3. 7.3 Privatschulwesen
    4. 7.4 Schulische Nachhilfe
    5. 7.5 Kinder- und Jugendhilfe
    6. 7.6 Pflegeheime
    7. 7.7 Ambulante Pflegedienste
  8. 8 Gesellschaftliche Kräfte pro und contra Privatisierung
  9. 9 Quellenangaben

1 Zusammenfassung

Die Politik der Privatisierung ist begründet in der neoliberalen Überzeugung, dass der Staat zu „verschlanken“ sei, weil der Markt eine effizientere Leistungserbringung garantiere. Die Anfänge reichen in die 1980er-Jahre zurück, als sich die Politik in den angelsächsischen Ländern am Neoliberalismus zu orientieren begann. Die mit dem schlanken Staat verbundene Sparpolitik machte zusammen mit verringertem Steueraufkommen die Privatisierung von Dienstleistungen und Infrastruktur unumgänglich. Zugleich verspricht diese einmalige Anlagemöglichkeiten, wobei mehrere Formen der privatwirtschaftlichen Übernahme oder Nutzung zu unterscheiden sind. Der von manchen Ökonomen hervorgehobenen Wirtschaftlichkeit und Effizienz stehen viele Belege für negative Erfahrungen gegenüber, was zu Kritik und Widerstand geführt hat. Im Bildungssektor und bei sozialen Diensten werden in der Regel nur wirtschaftlich lukrative Bereiche zum Objekt von Privatisierung. Durchweg ist diese Praxis im Gesundheitswesen zu beobachten. Das Ausmaß der Privatisierung wirkt bisher nur dort und im Bereich der Altenpflege systemverändernd.

2 Formen der Privatisierung:

  1. Die am weitesten gehende Form der Privatisierung ist die Umwandlung staatlichen Eigentums in privates Eigentum durch Verkauf, d.h. Übernahme des Betriebsvermögens durch private Unternehmer*innen – die sog. materielle oder „echte“ Privatisierung.
  2. Eine zweite, häufig gewählte Form ist die Überführung in eine Rechtsform des Privatrechts, zum Beispiel in eine Aktiengesellschaft, wobei der Staat die Mehrheitsanteile hält und sich damit Eingriffsmöglichkeiten sichert (Beispiel Deutsche Bahn).
  3. Die Rechtsform des Privatrechts kann auch auf der Ebene von Gebietskörperschaften gewählt werden, indem zur Erledigung spezifischer Aufgaben (z.B. Müllentsorgung) kommunale Eigengesellschaften als GmbH oder Aktiengesellschaft gegründet werden, wobei das Unternehmen jedoch in vollem Umfang Eigentum der öffentlichen Hand bleibt. Deshalb spricht man von einer bloß formellen Privatisierung oder Organisationsprivatisierung.
  4. Bei der „funktionalen Privatisierung“ überträgt der Staat Aufgaben, die bisher Teil der staatlichen Leistungsverwaltung gewesen sind, an Privatunternehmen (z.B. Sicherheitsdienste). In versteckter Form ergibt sich eine funktionale Privatisierung, wenn ein privatwirtschaftlicher Sektor (z.B. private Kitas) entsteht, weil der Staat seine Aufgaben nur noch unzureichend erfüllt.
  5. Eine Sonderform der funktionalen Privatisierung sind Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP, engl. Public Private Partnership), die bei Infrastrukturmaßnahmen bevorzugt werden. Dabei übernehmen private Unternehmen Planung, Finanzierung, Errichtung und meist auch Erhaltung und Betrieb von Einrichtungen im Rahmen einer Zweckgesellschaft für einen vertraglich vereinbarten Zeitraum. Man spricht auch von Aufgabenprivatisierung. Der staatliche Vertragspartner geht dabei jedoch langfristige Zahlungsverpflichtungen und Bindungen ein.

Gemeinsam ist fast allen Formen der Privatisierung (außer C) der Wechsel von einer gemeinwohlorientierten zu einer gewinnorientierten, gewerblichen Wirtschaftsform. Das impliziert die Kommodifizierung oder Vermarktlichung der Leistungen und damit ihre Kaufkraftabhängigkeit und soziale Selektivität.

Bei der Übertragung sozialstaatlicher Leistungen an freigemeinnützige Träger handelt sich um eine rein formelle Privatisierung. Diese Träger sind dem Gemeinwohl verpflichtet. Die Übertragung der Aufgaben folgt dem Prinzip der Subsidiarität nach Art. 23 GG.

Eine neue Variante funktionaler Privatisierung ist mit „Sozialen Wirkungskrediten“ verbunden; denn der Investor und die das Projekt durchführende Organisation sind nicht staatlich. Dieses neoliberale Konzept, das zuerst einige englische Städte mit großen sozialen Brennpunkten erprobt haben, wurde inzwischen in den USA und Frankreich aufgegriffen. Die Kommune nimmt einen Kredit von einer Investmentgesellschaft auf, den sie zurückzahlt, wenn das Projekt die vereinbarten Zielvorgaben erreicht hat (Hemmerich und Méténier 2019).

3 Motive und Interessen

Die neoliberale Doktrin, die weniger Staat und mehr Markt verlangt, verpflichtet zur Übertragung staatlicher Aufgaben an private Unternehmen (Weizsäcker und Stürmer 2004). Auch der Rückgang des Steueraufkommens, eine Konsequenz dieser neoliberalen Agenda, erzwingt dies.

Materieller Anlass ist in vielen Fällen, vor allem auf kommunaler Ebene, die Armut der öffentlichen Hand. So sehen sich inzwischen die meisten Kommunen genötigt, ihre kommunalen Krankenhäuser in eine privatrechtliche Unternehmensform zu überführen (Engartner 2016, S. 189 f.) oder gar an einen der privaten Klinikkonzerne zu verkaufen.

Die jahrzehntelange wirtschaftliche Stagnation, auch als „Überproduktionskrise“ verstanden, hat Kapitalanlagen im Produktionssektor unattraktiv gemacht. Als mit der Finanzkrise 2008 auch die Alternativen auf dem Finanzmarkt weniger profitabel und unsicher wurden, bot sich mehr denn je das Ausweichen auf privatisierte Dienstleistungen und Infrastruktur an.

„Die öffentliche Infrastruktur erweist sich als eine neue Alternative [für Kapitalanleger]“ (Rügemer 2011, S. 51). Unschätzbare Vorteile sind die fast immer gegebene Monopolstellung und die risikolosen, langfristigen Erträge – Verkehrsmittel sind ebenso unverzichtbar wie Energieversorgung. Damit ist auch höchste Kreditwürdigkeit verbunden (S. 53).

So hat die Privatisierung neue Möglichkeiten der Kapitalverwertung eröffnet, was zugleich den Finanzsektor weiter anschwellen ließ. Einen besonderen Anteil daran hat die Ergänzung des Umlageverfahrens um die kapitalgedeckte Altersvorsorge. „Die Riester-Reform kann damit als großflächiges Subventionsprogramm für die Finanz- und Versicherungswirtschaft gewertet werden“ (Engartner 2016, S. 148).

Im Bildungsbereich hat die Alternativbewegung der 1970er-Jahre, die in Kinderläden und Alternativschulen alternative pädagogische Konzepte erproben wollte, die Pädagogik für den Markt geöffnet, indem das staatliche Monopol infrage gestellt wurde. Auf ähnliche Art haben damals die „neuen freien Träger“ (Kreft und Mielenz 1996, S. 624), einige davon damals schon privat-gewerblich, den Anstoß für die Privatisierung sozialer Dienste gegeben.

4 Von der Politik ausgehende Anreize für private Investitionen

Das unzureichende Angebot an Kita-Plätzen bildete einen Anreiz für die Gründung privater Einrichtungen (Engartner 2016, S. 19), nachdem der Gesetzgeber den Rechtsanspruch auf einen Kita-Platz beschlossen hatte.

Der Verkauf von Sozialwohnungsbeständen im großen Stil ließ Mieten steigen und machte Investments in Immobilien (zusätzlich) attraktiv.

Die Schließung von kommunalen Schwimmbädern – 1.400 wurden in den letzten 20 Jahren geschlossen – wird mancherorts von gewerblich betriebenen Badelandschaften kompensiert. Schwimmbäder sind kommunale Zuschussbetriebe und können nur erhalten werden, solange die Verluste mit den Gewinnen anderer öffentlicher Betriebe verrechnet werden können. Diese Querfinanzierung ist seit 2019 durch ein Urteil des Bundesfinanzhofs infrage gestellt (Beschl. v. 13.03.2019, Az. I R 18/19). Die Entscheidung liegt jetzt beim Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH).

Die Abwertung der umlagefinanzierten Rente durch die Einführung des sog. Nachhaltigkeitsfaktors, die Erhöhung des Eintrittsalters und die Reduktion der Mindestsicherung (Engartner 2016, S. 146) hat die Beschäftigten zur eigenen Vorsorge für das Alter genötigt.

In vielen Ländern des globalen Südens gehört die Forderung nach Privatisierungen zu den Kreditauflagen von Internationalem Währungsfonds und Weltbank (Weizsäcker und Stürmer 2004). Im Fall Griechenlands wurden Kredite ebenfalls mit dieser Forderung nach der Privatisierung verbunden. Betroffen waren u.a. das staatliche Telekommunikationsunternehmen, die staatlichen Kraft- und Gaswerke und Flughäfen.

5 Gesellschaftliche Bereiche

Verkehr: In ganz Europa wurden Eisenbahngesellschaften privatisiert. Die EU ist bestrebt, den „Schienenverkehrsmarkt“ für neue Anbieter zu öffnen. Auch die Lufthansa und andere Luftverkehrsgesellschaften wurden privatisiert, ebenso die Flughäfen. Fernstraßen werden in vielen Ländern von privaten oder halbprivaten Unternehmen betrieben. Einzelne Abschnitte der Bundesautobahnen wurden zu ÖPP-Projekten.

Energiewirtschaft: Die VEBA AG (ursprünglich Vereinigte Elektrizitäts- und Bergwerks AG), zunächst Eigentum des Bundes, wurde schrittweise privatisiert. Seit der Fusion mit der VIAG (ursprünglich Vereinigte Industrieunternehmungen AG), einer anderen Holding firmiert die AG unter dem Namen E.ON. RWE und EnBW, von Anfang an auch in privater Hand, erwarben nach 1990 schrittweise die Anteile, meist Vorzugsrechte kommunaler Anteilseigner.

Kommunikation: 1995 wurde die Deutsche Bundespost in drei unabhängige Aktiengesellschaften aufgespalten (Deutsche Post, Telekom, Postbank). Auch die österreichische Post wurde in den 1990er-Jahren privatisiert. Vorreiter war Großbritannien 1984 mit der Privatisierung der staatlichen Telefongesellschaft gewesen.

Kommunale Dienste: Die Wasserbetriebe wurden in verschiedenen Kommunen privatisiert, teilweise aber wie in Berlin rekommunalisiert. Die Abfallentsorgung ist fast durchweg Privatunternehmen übertragen worden.

Wohnen: Der Bestand an Sozialwohnungen im Eigentum von Kommunen oder Genossenschaften hatte sich von 1990 bis 2017 halbiert. Mehr als eine Million Wohnungen waren 2019 Anlagevermögen von Wohnungskonzernen.

Gesundheitswesen: Von 2000 bis 2017 wuchs der Anteil privatisierter Kliniken von 22 auf 38 % (Statista 2018). Zum begehrten Anlageobjekt von Finanzfonds und Klinikketten sind auch die neu eingeführten Medizinischen Versorgungszentren (MVZ) geworden. 14.560 Ärzte waren nach Angaben der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV) 2016 in einem der insgesamt 2.490 Medizinischen Versorgungszentren (MVZ) in Deutschland angestellt. Tendenz steigend. Viele wurden von Private Equity Fonds aufgekauft, andere sind in der Hand von Klinikketten (Ambulante Versorgung, Korzilius 2018).

Bildungssektor: Es ist die Zunahme gewerblich betriebener Kindertagesstätten und Schulen zu verzeichnen. Der Umfang ist aber nicht systemrelevant (siehe Abschn. 7). Ähnliches gilt für Privathochschulen. In der Erwachsenenbildung lässt sich die Zunahme privat-gewerblicher Angebote kaum abschätzen, weil schon lange eine unübersichtliche Vielfalt von Trägern und Zielgruppen gegeben ist.

Soziale Dienste: Die Übernahme von Einrichtungen oder Diensten durch privat-gewerbliche Träger ist nur in der Altenpflege von Bedeutung (siehe Abschn. 7).

Altersvorsorge: Die umlagefinanzierte Rente wurde um die kapitalgedeckte, private Altersvorsorge ergänzt.

6 Gesellschaftliche Folgen

6.1 Verschlechterte, teils prekäre Beschäftigungsverhältnisse

Die Gewinnorientierung, bestärkt durch den wirtschaftlichen Wettbewerb, führt zum Abbau von Arbeitsplätzen. Das ist z.B. belegt für die Deutsche Post AG und die Deutsche Telekom (Engartner 2016, S. 78, 163, 172 f.). Auch Lohndumping ist die Folge von Renditeerwartungen, wobei die Beauftragung von Subunternehmen die Beschäftigung billiger Arbeitskräfte erleichtert. Verschlechterte Arbeitsverhältnisse bringt das Outsourcing von Diensten mit sich (bei Engartner 2016 das Beispiel Telekom und der Klinikbereich, S. 173, 194). Generell sind Arbeitszeitverlängerung und Arbeitszeitverdichtung bei gleichzeitigen Lohnkürzungen, aber auch prekäre Beschäftigung durch Mini-Jobs, Arbeit auf Abruf (z.B. bei der Post), Leih- und Zeitarbeit die Konsequenz privatwirtschaftlicher Rationalität (Beispiele Deutsche Post, Telekom, Kliniken, Gebäudereinigung, ebd. S. 163 f., 173, 194, 219). Zu einer wichtigen Säule der ambulanten Pflege ist die irreguläre Beschäftigung ausländischer Pflegekräfte geworden (Ärzte Zeitung online 2019).

Schlechte Arbeitsbedingungen und unbefriedigende Entlohnung erschweren wiederum die Rekrutierung von Fachkräften (zum zunehmenden Personalmangel in deutschen Kliniken: dpa vom 28.12.2019). Dazu kommen Versäumnisse der Ausbildung, die im betriebswirtschaftlichen Kalkül einen Kostenfaktor darstellt. Der Personalmangel erhöht wiederum den Arbeitsstress.

6.2 Verschlechterungen bei Service und Infrastruktur

Verschlechterte Arbeitsverhältnisse bedingen verständlicherweise meist einen verschlechterten Service. Beim Postzustelldienst haben der Abbau von Stellen, prekäre Beschäftigung und Arbeitszeitverdichtung verzögerte Lieferungen zur Folge, was die steigende Zahl von Beschwerden zeigt (DER SPIEGEL 2019). Speziell Arbeitszeitverdichtung, eine Folge des Personalabbaus, bedingt zum Beispiel in Kliniken eine rationalisierte Patient*innenbetreuung und weniger Zuwendung, oft auch weniger ärztliche Betreuung (Engartner 2016, S. 195 f.). Das System der „Fallpauschalen“ (engl. Diagnosis Related Group System), das eine medizinisch nicht indizierte Belegung von Betten verhindern soll, verleitet Kliniken dazu, Patient*innen vorschnell zu entlassen (ebd., S. 193 f.). Was wirtschaftlicher Rationalität entsprechen mag, kann so die Gesundung von Patient*innen gefährden. Diese Rationalität bedingt auch das inzwischen übliche Out-Sourcing von Diensten bei Kliniken. Die Auslagerung von Reinigungsdiensten hat zu Hygienemängeln geführt (BMG 2019). Der Lieferservice für die Krankenhauskost kann zu Qualitätseinbußen führen (für englische Kliniken Rügemer 2011, S. 43).

Wo die Gewinnerwartungen der Anleger schnell befriedigt werden sollen, eventuell auch Gläubiger Druck ausüben, kommt es zur Vernachlässigung der Infrastruktur. So war z.B. die Infrastruktur der Wasserbetriebe Berlin kaputtgespart, als sie auf öffentlichen Druck hin wieder rekommunalisiert wurden (Engartner 2016, S. 226). Preissteigerungen sind nach der Privatisierung von Wasserbetrieben die Regel (ebd., S. 225 f.; Sander 2005, S. 983; Krüger und Ugarte Chacón 2006, S. 1115). Der üble Zustand von Schulen in Großbritannien und die baulichen Mängel bei einem Schulzentrum in Frankfurt am Main sind für Rügemer (2011, S. 38, 78) Zeugnisse der gesellschaftlichen Dysfunktionalität von Public Private Partnership-Projekten.

Es entspricht außerdem der Logik kapitalistischen Wirtschaftens, dass man nicht renditeträchtige Unternehmensteile aufgibt oder nicht wettbewerbsfähige Betriebe schließt. Daraus resultiert unter anderem die verringerte Versorgungsdichte mit Kliniken (Engartner 2016, S. 194 f.). In manchen Regionen wurden Entbindungsstationen aus wirtschaftlichem Kalkül geschlossen, sodass die Bewohner*innen weite Fahrten in Kauf nehmen müssen (Hessischer Rundfunk 2019).

Eklatante Versorgungslücken und hohe soziale Selektivität sind nach Wiegand (2016) die Folge, „wenn Kommunen Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge privatisieren“ (S. 78).

Ernst Ulrich v. Weizsäcker, der zusammen mit anderen Wissenschafler*innen weltweit 50 Fälle von Privatisierung auf Vor- und Nachteile hin untersucht hat, betrachtet mit Martin Stürmer als „wichtigste Schattenseite“ der Privatisierung „die Erzeugung sozialer Schieflagen. Privatunternehmen haben die Tendenz, sich vorrangig den wohlhabenden Kunden zu widmen. Das kann etwa bei Gesundheitsdienstleistungen und in der Bildung dazu führen, dass weite Teile der Bevölkerung keinen Zugang zu den entsprechenden Dienstleistungen haben“ (Weizsäcker und Stürmer 2004).

6.3 Mehr Bürokratie, höhere Verwaltungskosten, Kostenexplosion

Da die staatliche Administration mit den äußerst komplexen Vertragswerken meist überfordert ist – dazu kommen außerdem die üblichen Geheimhaltungsklauseln – ist ein großer Stab von Berater*innen aus Banken, Anwalts- und Steuerberatungskanzleien etc. zu beteiligen (Rügemer 2011, S. 24). Die hohen Beratungshonorare (ebd., S. 33) verursachen hohe Transaktionskosten. Dazu trägt auch der umfangreiche Bedarf an Evaluationen bei, den die für privatwirtschaftliche Unternehmen typische Out-put-Orientierung mit sich bringt (ebd., S. 32). Bei den privaten Rentenversicherungen entstehen nach Engartner zehnfach höhere Verwaltungskosten als bei der staatlichen Rentenkasse (2016, S. 150).

Generell bringt Privatisierung entgegen der verbreiteten Meinung keine Kosteneinsparungen. Schon die Finanzierungsmodi bedingen höhere Kapitalkosten (dazu Rügemer 2011).

6.4 Intransparenz und Demokratieverlust

Im Fall der Eigentumsübertragung verlieren die staatlichen Organe und damit die Bürger*innen weitgehend die Kontrolle über die Versorgung mit Gütern wie z.B. Strom oder mit Dienstleistungen. Die öffentliche Hand kann die Kontrolle nur durch gesetzliche Rahmenvorgaben wieder ein Stück weit zurückgewinnen. In den Fällen funktionaler Privatisierung und speziell bei Öffentlich-Privaten-Partnerschaftsprojekten sind die Verträge zwischen den staatlichen Körperschaften von der Ebene des Bundes bis hinab zu den Kommunen einerseits und den beauftragten Unternehmen, meist Unternehmenskonsortien, andererseits in aller Regel auch für Mandatsträger*innen nicht einsehbar, was mit der Rücksicht auf das Geschäftsgeheimnis Dritter begründet wird (Beispiel bei Rügemer 2011, S. 42: Kliniken in Großbritannien). Bei Schulbauprojekten in Großbritannien durften die Schulleitungen keinen Einblick in die Verträge nehmen (ebd., S. 39). Dasselbe galt für das Bildungszentrum Ostend in Frankfurt am Main (ebd., S. 76, 84). In den Fällen, wo Erweiterungsmaßnahmen oder Innovationen vorzunehmen sind, ist nicht garantiert, dass die demokratisch gewählten Organe in die Planung einbezogen werden. Bei den teilprivatisierten Berliner Wasserbetrieben war die privatrechtlich organisierte Holding gegenüber der Anstalt des öffentlichen Rechts weisungsberechtigt (Krüger und Ugarte Chacón 2006, S. 1114 f.).

Die langfristigen Verpflichtungen, die Kommunen mit ÖPP-Verträgen eingehen, schränken den kommunalen Planungsspielraum allein schon dadurch ein, dass die finanziellen Verbindlichkeiten einen erheblichen Anteil am jeweiligen Etat ausmachen (Rügemer 2011, S. 40).

6.5 Rückwirkungen auf den staatlichen Sektor und weitere Folgen für die Gesellschaft

Die Privatisierung zeitigt über den jeweiligen Bereich hinaus allgemeine, meist wenig beachtete sozialpolitische, wirtschafts- und umweltpolitische Folgen.

Da die Privatisierung weithin ein niedrigeres Lohnniveau zur Folge hat, zahlen die steuerzahlenden Bürger*innen für manche Leistung zweifach. Denn nicht selten sind die Löhne so niedrig, dass sie von staatlicher Seite aufgestockt werden müssen.

Die lokale Wirtschaft, die bereits durch die Vorschrift europaweiter Ausschreibungen für Aufträge der öffentlichen Hand oft Wettbewerbsnachteile hat, wird zusätzlich benachteiligt, wenn Aufträge, wie bei ÖPP-Projekten gern praktiziert, an entfernte Subunternehmen vergeben werden (Rügemer 2011, S. 43 f. am Beispiel GB).

Die Reduktion des Streckennetzes und die Verschlechterung des Bahnservice bei hohem Preisniveau wirken sich umweltpolitisch negativ aus. Denn sie hatten in der Vergangenheit die Zunahme des Individualverkehrs zur Folge und erschweren heute dessen Beschränkung. Die Rückverlagerung des Gütertransports von der Straße auf die Schiene ist zu einer kaum lösbaren Zukunftsaufgabe geworden.

Die Privatisierung von Kliniken beeinträchtigt die Gesundheitsversorgung der Bevölkerung allgemein. Denn der Vorrang betriebswirtschaftlicher Messgrößen im Gesundheitswesen, der sich mit der Zunahme von Privatkliniken allgemein geltend macht, hat zur Folge, dass Krankenhäuser in öffentlicher Hand dem Wettbewerb nicht standhalten. Sie können unter anderem wegen der Personalkosten unter Druck geraten, „weil die renditegetriebenen Krankenhausverbünde den Wettbewerb forcieren und insbesondere mit Blick auf die Personalkosten eine Art race to the bottom auslösen“ (Engartner 2016, S. 189).

Kommunale Krankenhäuser müssen außerdem die Grundversorgung übernehmen und schreiben damit eher rote Zahlen, weil sich Privatkliniken auf lukrative Abteilungen konzentrieren. In Gegenden, in denen Privatkliniken überwiegen, ist die Grundversorgung oft nicht mehr gewährleistet (Beispiel Geburtshilfe bei Engartner 2016, S. 195).

Die geringe Attraktivität der Arbeitsplätze in Krankenhäusern und in der Pflege bedingt den Mangel an Fachkräften. 2018 wurde der Personalmangel in deutschen Krankenhäusern auf 162.000 unbesetzte Stellen veranschlagt (Genster 2018, S. 78).

Allgemein lässt sich für die bisher behandelten Bereiche festhalten: Indem vorher steuerlich finanzierte und vom Staat verantwortete Infrastruktureinrichtungen und Dienstleistungen privatwirtschaftlich betrieben oder erbracht werden, werden sie kaufkraftabhängig. Im Fall von Monopolisierung wirkt sich die Gewinnorientierung negativ auf die Preisbildung und die Qualität der Dienste aus. Aber auch der Wettbewerb wird weniger von der Qualität der Angebote als vom Kostenkalkül bestimmt.

Abgesehen von ökonomischen Konsequenzen verdient der Einfluss von Marktgläubigkeit und betriebswirtschaftlicher Rationalität auf pädagogische und soziale Einrichtungen Beachtung. Diese hat zur Etablierung von Pseudo-Märkten im Bildungssystem verleitet, sichtbar an der Profilbildung von Schulen oder am Hochschulranking. Und die Einführung des Neuen Steuerungsmodells bei sozialen Diensten mit der Out-put-Steuerung folgt dem betriebswirtschaftlichen Muster aus der Privatwirtschaft.

7 Die Privatisierung im Bildungssektor und bei sozialen Diensten

7.1 Bildungssektor

Der Bildungssektor stellt einen Sonderfall dar. Die Privatisierung beeinträchtigt hier nicht die Qualität der Dienste, aber sie bedingt soziale Selektivität und Exklusivität, weil der Besuch der Einrichtungen von der Zahlungsfähigkeit der „Kund*innen“ abhängig ist. Außerdem bieten sich für Investoren, von Ausnahmen abgesehen, nur verhältnismäßig bescheidene finanzielle Anlagemöglichkeiten. Das Ausmaß der Privatisierung ist bisher verhältnismäßig gering.

7.2 Kindertageseinrichtungen

Die Quote der privat-gewerblichen Kindertageseinrichtungen lässt sich beinahe vernachlässigen, zumal vorläufig auch kein Trend in Richtung von mehr Privatisierung zu verzeichnen ist. 2018 waren nach der Statistik von Fokus 2,5 Prozent der Kitas privat-gewerbliche. Ihr Anteil ist seit 2014 sogar rückläufig (damals 2,8 %, Bertelsmann-Stiftung 2018). Den größten Anteil an den Vorschuleinrichtungen haben nach wie vor die freigemeinnützigen Träger mit 56,8 % vor den öffentlichen Trägern mit 32,9 % (ebd.). Dass die Vorschulbildung überhaupt für private Investments geöffnet wurde, kann jedoch als bildungspolitische Fehlentwicklung gelten. Engartner verweist darauf, dass teilweise international agierende Ketten Kitas betreiben, die wegen der hohen Gebühren extrem exklusiv sind (2016, S. 20). Sie werben mit besserem Personalschlüssel, zwei- und mehrsprachiger Erziehung und besonderen Serviceleistungen (z.B. bei Bedarf Wochenendbetreuung).

7.3 Privatschulwesen

Für bedenklich kann man den Privatisierungstrend im Schulwesen halten. Im Schuljahr 2018/19 gab es nach den Berechnungen des Statistischen Bundesamts 80 Prozent mehr Privatschulen als im Schuljahr 1992/93, wobei die beruflichen Schulen mitgerechnet sind, wo der Anteil an Privatschulen immer schon höher war (Statistisches Bundesamt 2019, S. 13). Der Privatschulanteil ist am größten bei Gymnasien und bei Fachgymnasien (ebd.). Der Anteil der Privatschulen an den allgemeinbildenden Schulen hat sich von 4,5 % auf 11 % erhöht, wobei die Anteile in den einzelnen Bundesländern äußerst unterschiedlich sind. Es handelt sich zum größten Teil um Bekenntnis- oder Weltanschauungsschulen nach Artikel 7 Grundgesetz.

Neben solche Privatschulen, die entweder in kirchlicher Trägerschaft sind oder sich als Reformschulen verstehen, wie z.B. die Montessori-Schulen, sind inzwischen privatgewerbliche, meist internationale Schulen, getreten, bei denen die Höhe des Schulgelds, ungeachtet des Bemühens, auch für kleinere Einkommen zugänglich zu sein, Exklusivität bedingt. Der Anteil am Bildungsangebot ist allerdings in Deutschland noch äußerst gering. Exemplarisch seien die Angebote der Schulkette Phorms (eine Wortschöpfung aus Form und Metamorphose) beleuchtet. Sie annonciert Schulen an sechs Standorten, davon zwei in Berlin, außerdem in München, Frankfurt/M. und Hamburg, jeweils mit Grundschule und Gymnasium. Ein weiterer Standort in Neckarsulm soll 2020 dazukommen. In Heidelberg betreibt Phorms eine englischsprachige Ergänzungsschule (Phorms Education o.J.)

Generell sind Privatschüler*innen aufgrund der oft besseren Ausstattung der Schulen privilegiert und außerdem durch das Image ihrer Schule begünstigt. Zumindest wird dieses von Eltern und Schüler*innen für karrierefördernd gehalten. Privatschulen verschärfen so die soziale Selektivität, die in Deutschland mit seinem gegliederten Schulsystem ohnehin besonders hoch ist (Tillmann 2007).

7.4 Schulische Nachhilfe

Einen profitablen Geschäftsbereich bildet anscheinend die Nachhilfe für Schüler*innen. So hat die Studienkreis GmbH nach eigenen Angaben rund 1.000 Filialen in Deutschland, weitere in der Schweiz, Österreich und Luxemburg (Studienkreis GmbH o.J.).

7.5 Kinder- und Jugendhilfe

In der Kinder- und Jugendhilfe hatten privatgewerbliche Träger dem 14. Kinder- und Jugendbericht von 2013 zufolge eine „nach wie vor marginale Stellung“ (BMFSFJ 2013, S. 276), selbst wenn man den Bereich der Tagespflege einbezieht. Es wird aber festgestellt, dass „die quantitative Bedeutung der Freien Träger einschließlich der Privatgewerblichen gestiegen ist“ (S. 284). Diese Einschätzung überzeugt nur beim Blick auf die absoluten Zahlen, wo zwischen 1990/91 und 2010/11 eine Verdreifachung von 856 auf 1.844 Einrichtungen inklusive Betriebskindergärten zu verzeichnen war. Prozentual bedeutet das aber lediglich eine Zunahme von 1,1 auf 2,2 %. Speziell im Bereich der Kinder- und Jugendarbeit wird im 15. Kinder- und Jugendbericht (2017) zwar ein 3,4-prozentiger Anteil Privatgewerblicher Träger registriert, deren Rolle jedoch als wenig beachtenswert eingeschätzt (BMFSFJ 2017, S. 370).

Die noch 2002 im 11. Kinder- und Jugendbericht befürchtete „Privatisierung in Form des ‚out-sourcings‘ von Leistungen“ (BMFSFJ 2002, S. 256) ist demnach bis heute für diesen Bereich nicht charakteristisch. Ungeachtet dessen hat sich

  1. innerhalb der Einrichtungen die dort ebenfalls prognostizierte „Einführung marktförmiger Steuerungsinstrumente“ durchgesetzt.
  2. ist es teilweise zu einem „preisgesteuerten Kostenwettbewerb“ zwischen den Trägern gekommen (ebd., S. 257), was zum „Verlust professioneller Standards“ führen kann (ebd.).

Es wirkt hier nicht die Konkurrenz innerhalb eines Markts, sondern der Wettbewerb um einen Markt.

Zwischenbilanz: Im Bildungssektor und in der Kinder- und Jugendhilfe hat die Privatisierung weit geringere Ausmaße als oft vermutet. Das Bildungssystem ist immer noch eine unbestrittene Domäne des Staates und im Bereich der Sozialarbeit und Sozialpädagogik ist die traditionelle Stellung der Wohlfahrtsverbände nach wie vor unangefochten.

Dagegen findet man in dem eher renditeträchtigen Bereich der Altenpflege einen relativ hohen Grad der Privatisierung.

7.6 Pflegeheime

Die Pflegeheime sind zwar mit 53 % nach wie vor mehrheitlich in freigemeinnütziger Trägerschaft. Noch sind die Wohlfahrtsverbände Marktführer. Aber immerhin belief sich der Anteil der privaten Träger 2015 bereits auf 42 % (Vincentz Network GmbH und Co. KG 2017). 12,5 % der Heime befanden sich vor Jahren bereits in der Trägerschaft großer Ketten wie der Curanum AG oder Pro Seniore (ebd.). Das Engagement von Finanzinvestoren nimmt ähnlich zu wie bei Kliniken.

Einer Branchenuntersuchung der Unternehmensberatung Ernst &Young zufolge sind acht der zehn größten Heimträger in Deutschland mittlerweile in privater Hand. Das Risiko ist für die Investoren überschaubar, weil die staatliche Sozialhilfe einspringt, wenn Bewohner*innen die Kosten der Unterbringung nicht mehr aufbringen können (Groll 2018).

Welche Begehrlichkeiten die stationäre Altenpflege bei institutionellen Anlegern weckt, lässt sich exemplarisch an der Marktentwicklung der kleinen Pflegeheimkette Alloheim mit ursprünglich 13 Altenheimen verdeutlichen, die innerhalb von zehn Jahren zum zweitgrößten Alten- und Pflegeheimbetreiber in Deutschland mit 195 Einrichtungen wurde. 2008 kaufte sie der britische Private-Equity-Investor StarCapital, der die Kette vergrößert weiterverkaufte. Bis 2018 wechselte sie noch zweimal den Eigentümer und wuchs durch weitere Zukäufe und Übernahmen (ebd.).

Die Qualität privater Pflegeheime ist einer Untersuchung von mehr als 1.000 Heimen zufolge, in der private und gemeinnützige Träger verglichen wurden, teilweise geringer. Zugrunde gelegt wurden bei der Studie von 2016 Daten des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen aus 2011/12. Kriterien waren „Pflegeprozesse, Betreuungsprozesse, Qualitätsmanagement und Einrichtungsstruktur“. Der Grund für Qualitätsunterschiede liegt nach Annahme der Forscher*innen darin, dass private Träger sich mit einem günstigen Preis am Markt positionieren, aber auch Gewinn erwirtschaften müssten. Nur im oberen Preissegment böten private Heime eine bessere Qualität als gemeinnützige (Gröger 2016).

7.7 Ambulante Pflegedienste

Bei den ambulanten Pflegediensten führen die privaten Träger. 2015 hatten sie einen Anteil von 65 %, wogegen die freigemeinnützigen lediglich einen Anteil von 34 % verbuchten. Der Anteil der öffentlichen Träger von einem Prozent war zu vernachlässigen. Für die privaten Pflegedienste wurde zudem ein Aufwärtstrend registriert (BGW 2018).

Der Markt für private Pflegedienste entwickelte sich im Gefolge der Einführung der Pflegeversicherung, d.h. mit Verabschiedung von Sozialgesetzbuch XI im Jahr 1995. Vorher hatten seit 1970 freigemeinnützige Träger die Sozialstationen betrieben, die häusliche Pflege anboten.

Internet-Recherchen zeigen, dass es häufig Beschwerden oder Klagen über die Qualität der ambulanten Pflege gibt. Anders als bei den Heimen ist hier der Markt von vielen kleinen Anbietern beherrscht, z.B. als Gesellschaft bürgerlichen Rechts gegründet, teilweise mit Sitz im Ausland. Rentabel lassen sich diese Unternehmen anscheinend oft nur führen mit der Beschäftigung nicht ausreichend qualifizierter Kräfte. Manchmal werden sprachunkundige Arbeitskräfte aus dem Ausland mit der Pflege betraut. Diese werden in vielen Fällen irregulär beschäftigt. Häufig wird ihnen der Mindestlohn vorenthalten.

Generell verleitet häusliche Pflege, nicht nur wenn sie gewerblich ausgeübt wird, zu kleineren oder größeren Betrugsdelikten, weil Kontrollen schwierig sind. 2017 wurde vor dem Landgericht Düsseldorf ein Fall groß angelegten Versicherungsbetrugs verhandelt (Hummel 2017). Von Ermittlungen der Staatsanwaltschaft, unter anderem wegen Fälschung der Dienstpläne oder der Pflegestufe, wird des Öfteren berichtet (exemplarisch: Gürkov et al. 2018).

8 Gesellschaftliche Kräfte pro und contra Privatisierung

Die Privatisierung der Infrastruktur und staatlicher Dienstleistungen wird von mehreren sehr gut vernetzten und ausgestatteten Lobbygruppen in der Bundesrepublik gepusht, die die im Grundgesetz verankerte staatliche Verpflichtung zur Daseinsvorsorge infrage stellen. Dazu gehören die „Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft“, die „Partnerschaft Deutschland – Berater der öffentlichen Hand GmbH“ (vorher „ÖPP Deutschland AG“), die Initiative „Finanzstandort Deutschland“ und die Bertelsmann Stiftung. Argumentiert wird vor allem mit Bürokratieabbau, Kostenersparnis und höherer Effizienz.

Auf der Gegenseite streitet seit 2011 der Verein „Gemeingut in BürgerInnenhand (GiB)“, hervorgegangen aus der Organisation attac, die bereits vorher Initiativen unterstützt hatte, die gegen die Privatisierung von Gemeingütern kämpfen. Der Verein hat u.a. die vom Berliner Senat beschlossene Sanierung und Errichtung von Schulen in ÖPP verurteilt (GiB 2018)

Eine weit über Berlin hinaus beachtete Bürgerinitiative war der 2010 gegründete „Berliner Wassertisch“. Die dort aktiven Bürger*innen erstritten zunächst mit einem Volksentscheid die Offenlegung der Verträge zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe und 2013 deren Rekommunalisierung. Die Initiative engagiert sich nach wie vor gegen die Privatisierung kommunaler Dienste innerhalb Europas.

Weitere Beispiele für eine Rekommunalisierung sind der Erwerb des Energieunternehmens „Thüga“ durch ein Konsortium von kommunalen Energieversorgern und die Rekommunalisierung der Stromversorgung in Hamburg. 2011 wurde die Energieversorgung in Stuttgart rekommunalisiert, nachdem die Stadtwerke 1997 privatisiert worden waren.

Die Europäische Bürgerinitiative „Wasser ist ein Menschenrecht“ oder „Right2Water“, registriert 2012, schloss 2013 das Referendum mit dem Ziel, die Wasserversorgung aus der Liberalisierungsagenda der EU auszunehmen, erfolgreich ab. Kommunale Kämpfe um Wasser als Gemeingut waren u.a. in Griechenland, Irland, Italien und Frankreich zu verzeichnen.

Der breite Widerstand gegen das Freihandelsabkommen Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) ab 2014 war unter anderem getrieben von der Angst vor weiteren Privatisierungen.

Die Kämpfe von Gewerkschaften, speziell der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di, spontane Streiks von Klinikpersonal und von Pflegekräften bewirken zwar nicht die Rücknahme von Privatisierungen, sind aber dazu angetan, die sozialen Folgen für die Öffentlichkeit zu verdeutlichen.

Einige Wissenschaftler*innen verweisen darauf, dass die Überlassung von wichtigen Bereichen der Daseinsvorsorge an die Kräfte des Marktes, vor allem im Fall der Monopolisierung von Versorgungsunternehmen, einen hohen Aufwand an staatlicher Reregulierung erfordert.

9 Quellenangaben

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Prof. Dr. Georg Auernheimer
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Zitiervorschlag
Auernheimer, Georg, 2020. Privatisierung [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 13.02.2020 [Zugriff am: 09.04.2020]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/Privatisierung

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veröffentlicht am 13.02.2020

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