Public Management
Prof. Dr. Friedrich Vogelbusch
veröffentlicht am 30.03.2025
Public Management ist innerhalb der Betriebswirtschaftslehre eine spezielle Betriebslehre, welche die besonderen Anforderungen, Bedürfnisse und Strukturen der öffentlichen Verwaltungen und öffentlichen Betriebe betrachtet. Vorläufer des Public Management war die Öffentliche Betriebswirtschaftslehre.
Überblick
1 Zusammenfassung
Public Management (Vorläufer Öffentliche Betriebswirtschaftslehre) ist die Lehre von der Leitung öffentlicher Institutionen (Ämter, Regiebetriebe, Eigenbetriebe bzw. Kommunalunternehmen) und der Körperschaften selbst (öffentliche Verwaltungen des hoheitlichen Bereichs). Vorgängerdisziplin war die Verwaltungslehre.
Public Management bedarf eines interdisziplinären Ansatzes aus den Feldern Betriebswirtschaftslehre, Recht, Organisation und Personalführung. Hauptsächlich geht es darum, Managementprinzipien zielgerichtet auf den öffentlichen Sektor anzuwenden.
Das Public Management verfolgt als Ziel, die Effizienz und Effektivität öffentlicher Institutionen zu steigern, um das Gemeinwohl zu maximieren. Das Gemeinwohl wird in vielen Satzungen von Kommunen auch als „Daseinsvorsorge“ bezeichnet. Diese umfasst die staatliche Aufgabe zur Bereitstellung der für ein menschliches Dasein als notwendig erachteten Grundversorgung an Gütern und Dienstleistungen.
Neben dem Ziel der Etablierung rechtssicherer Entscheidungen, das in der Vorgängerdisziplin der Verwaltungslehre im Vordergrund stand, geht es im stärker betriebswirtschaftlich ausgerichteten Public Management bzw. der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre um die wirtschaftliche Erfüllung öffentlicher Aufgaben.
Das hier zu besprechende Feld hat sich in den letzten Jahrzehnten erheblich entwickelt und verändert, was zu neuen Herausforderungen und Perspektiven geführt hat.
Dem Public Management liegt in seiner neueren Ausprägung ein prozessorientierter Ansatz zur Steuerung von öffentlichen Unternehmen, Betrieben und Verwaltungseinheiten zugrunde. Dabei werden Kompetenzen auf die ausführenden Einheiten übertragen (Delegation). Zu verweisen ist auf die Ausführungen im Lexikonartikel New Public Management (NPM).
Ein neuer Ansatz betrachtet institutionenspezifische Aspekte und wird als Corporate-Governance-Ansatz bezeichnet.
Der allgemeinverwendeten Unterscheidung im Management folgend wird die Leitung von Institutionen von der Führung von Mitarbeitenden unterschieden.
2 Entwicklungsgeschichte
2.1 Von einer Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre hin zum New Public Management
Im 17. und 18. Jahrhundert wurde die sog. Kameralwissenschaft ausformuliert. Das Wirtschaften des Staates wurde aus ökonomischer, politischer, rechtlicher und technischer Perspektive untersucht. Dabei standen Fragen der Finanzierung staatlicher Ausgaben sowie die effiziente Verausgabung selbst im Mittelpunkt der Betrachtung. Zudem erforschten die Kameralwissenschaftler Fragen des öffentlichen Rechnungswesens (zu den Ausführungen dieses Abschnitts Vogelbusch 2017, S. 136–143).
Nach Ende des Ersten Weltkrieges wurden in mehreren Städten sog. Verwaltungs- und Wirtschaftsakademien (VWA) gegründet, die sich im gesamten Reich der Aus- und Fortbildung von Managerinnen und Managern in der Verwaltung und in der Geschäftsführung öffentlicher Unternehmen widmeten. Im Oktober 1919 wurde die Verwaltungsakademie Berlin in der Berliner Universität feierlich eröffnet. Akademisch gelehrt wurde die Verwaltungswissenschaft an der im Jahre 1947 von der französischen Besatzung gegründeten Hochschule in Speyer (Rheinland-Pfalz). Vorbild war bei der Gründung die 1945 mit der gleichen Zielsetzung in Paris gegründete École nationale d’administration (ENA). Die heutige Universität wird von allen Bundesländern und dem Bund getragen und finanziert. Charakteristisch ist, dass jeweils die Hälfte der Lehrenden aus der Wissenschaft und aus der Praxis kommen.
An der Hochschule in Speyer hat der Betriebswirt Peter Eichhorn (geb. 1939) der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre einen wesentlichen Impuls gegeben – er kann als Pionier der neueren Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre (ÖBWL) bezeichnet werden (Eichhorn 1997; Eichhorn 1985; Eichhorn 2001).
Nach dem wirtschaftswissenschaftlichen Studium verbrachte er ein Forschungsjahr in Boston und Berkeley. Im Jahre 1967 promovierte er über „Den Wirtschaftsstil gemeindlicher Regiebetriebe“ in Nürnberg. 1968 wechselte er als Assistent nach Münster, wo er sich 1972 habilitierte (Eichhorn 1972). Wesentliche Teile seiner Forschung und Lehre führten ihn an die Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer (1972–78), an die Universität Erlangen-Nürnberg (1978–81) und nach Mannheim. Seit 1981 war er zudem Präsident des Bundesverbandes Deutscher Verwaltungs- und Wirtschaftsakademien e.V. (VWA).
Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen der Allgemeinen und der Öffentlichen BWL ergeben sich aus den verschiedenen Ausgangsbedingungen. Anders als in der gewerblichen Wirtschaft ist es nicht primäres Anliegen des Managements im öffentlichen Unternehmen, ausschüttungsfähigen Gewinn zu erzielen. Vielmehr soll eine öffentliche Aufgabe mit größtmöglicher Wirkung und effizientem Mitteleinsatz umgesetzt werden.
- Inhaltlich lässt sich die Entwicklung der ÖBWL nur darstellen, indem auf die parallele Entwicklung der Anforderungen an das Management in der öffentlichen Verwaltung einerseits und in der Geschäftsführung öffentlicher Unternehmen andererseits verwiesen wird.
- Im Laufe der Zeit wurde erkannt, dass die Art und Weise, wie eine öffentliche Aufgabe umgesetzt wird, auf verschiedenen Wegen möglich ist (Tabelle 1).
| Aufgabenerledigung durch | tätig wird |
|---|---|
| die Körperschaft des öffentlichen Rechts (KdöR) | Amt, Behörde |
| ein öffentliches Unternehmen | Regiebetrieb, Eigenbetrieb, Kommunalunternehmen |
| ein privatrechtliches Unternehmen, dessen Anteile im Besitz der öffentlichen Hand sind | GmbH oder AG (zu 100 % im Besitz oder im Mehrheitsbesitz der öffentlichen Hand) |
| ein privatrechtliches Unternehmen | beliehenes Unternehmen, beauftragt und kontrolliert durch die Verwaltung |
Grundsätzlich stehen dem Management eines öffentlichen Unternehmens dieselben Instrumente zur Verfügung wie für ein Unternehmen im Eigentum eines privaten Gesellschafters. Allerdings ergeben sich Besonderheiten aus der Stellung des öffentlichen Eigentümers und der Aufgabe.
Eichhorn plädierte dafür, dass die öffentliche Hand die Ziele für die Leistungserstellung und Aufgabenerledigung vorgibt, die operative Umsetzung in den Betrieben jedoch ohne politische Einflussnahme erfolgen soll (Eichhorn 1969, S. 45).
In der Satzung des öffentlichen Unternehmens ist das Ziel festgeschrieben, die öffentliche Aufgabe wirtschaftlich zu erledigen. Darüber hinaus gelten für die Leistungserstellung öffentliche Rahmenbedingungen (Regulierung zur Produktion, Verteilung und/oder Preisbildung, Tarifrecht usw.). Bereits 1974 hat Eichhorn – wie sein Bruder Siegfried Eichhorn im Krankenhausbereich – ein gesellschaftsbezogenes Rechnungswesen konzipiert. Neben den einzelwirtschaftlichen Erträgen und Aufwendungen sollen dort externe Kosten und soziale Nutzen (positive externe Effekte) berücksichtigt werden. Für die öffentlichen Verwaltungen schlug er neben einer kaufmännischen Budgetierung und Rechnungslegung (Doppik) für finanzwirtschaftliche Abbildungszwecke eine interne Kostenrechnung und ein wirkungsorientiertes Rechnungswesen zur Abbildung der öffentlichen Aufgaben vor (Bräunig und Greiling 1999, S. 26 ff.).
Zuletzt hat Eichhorn sich vermehrt funktionalen Fragen des Managements zugewandt. Er untersucht die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Geschäftsleitung und der Aufsichtsorgane in den verschiedenen Rechtsformen sowie Fragen der Unternehmenskontrolle und damit der Corporate Governance.
Von der Leistungserstellung in öffentlichen Unternehmen ist die Tätigkeit der Körperschaft des öffentlichen Rechts (KdöR) zu unterscheiden. Auch im öffentlichen Sektor (in den Ämtern, Behörden und Verwaltungen) fallen Managementaufgaben an. Da hier jedoch die politische Meinungsbildung und Entscheidung im parlamentarischen Gremium (Legislative) und Entscheidungsumsetzung in der Exekutive zu den rein betrieblichen Entscheidungen hinzukommen, ergibt sich eine wissenschaftliche Disziplin ganz eigener Art. Die Art und Weise der Strukturierung des öffentlichen Sektors und der Einsatz von Managementmethoden und -instrumenten ergänzen die Fragestellungen der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre.
Die ökonomische Theorie für den öffentlichen Sektor hat sich in verschiedenen Phasen entwickelt. Die folgende Tabelle 2 unterteilt drei Phasen.
2.2 Klassischer Bürokratieansatz
Max Weber hat die Organisation von Verwaltungen ausführlich untersucht. Folgende Prinzipien kennzeichnen Organisationen:
- das Prinzip der regelgebundenen Amtsführung, die klare Kompetenzabgrenzung und Arbeitsverteilung
- das Prinzip der Amtshierarchie und des Instanzenzuges
- das Prinzip der Aktenmäßigkeit und
- das Prinzip der Trennung von Amt und Person etc.
Max Weber (1864–1920) wurde in Erfurt geboren. Nach dem Studium (Jura, Nationalökonomie, Philosophie, Theologie und Geschichte) promovierte (1889) und habilitierte (1892) er sich in Berlin. 1894 erhielt er einen Lehrstuhl für Nationalökonomie in Freiburg im Breisgau. Zwei Jahre später wechselte er nach Heidelberg. Dort gehörte er mit Friedrich Naumann zu den Gründern des „Vereins für Socialpolitik“ (den sogenannten „Kathedersozialisten“). Dieser Verein wollte einen Ausgleich mit der Arbeiterschaft schaffen, indem soziale Gesetze die Voraussetzung für eine nationale Identifikation begründen sollten.
Der Idealtypus der öffentlichen Verwaltung, die im Interesse der Allgemeinheit bestmögliche Leistungen zu günstigen Kosten erbrächte, wurde als nicht realistisch kritisiert. Vielmehr müsse auch berücksichtigt werden, dass es Tendenzen zur Eigenentwicklung der Bürokratie gäbe (Parkinson 2005). Begrenzt werden könne diese Ausdehnung nur durch Ergebnisorientierung und Wettbewerb (Thom und Ritz 2008).
In der Verwaltungswissenschaft und -praxis nach der Ära von Max Weber wurden verschiedene Modelle für Verwaltungsreformen diskutiert.
2.3 Neues Steuerungsmodell (NSM)
Dieses Modell wurde u.a. von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt; 1993a) entwickelt (siehe Neues Steuerungsmodell).
Stichworte zur Beschreibung des NSM sind Outputsteuerung, Orientierung an den Interessen der Bürgerinnen und Bürger sowie Neues Rechnungs- und Prüfungswesen.
Neben einer Überarbeitung des Rechnungswesens (Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik, Erweiterung des Haushaltsplans zu einem Haushaltsbuch) ist die Ausrichtung des Verwaltungshandelns am Markt (also vergleichbaren privaten Angeboten) und den Mitbewerbern konstitutiv. Das Instrument des Benchmarkings wird über sog. „Vergleichsringe“, d.h. von der Größe und Struktur her vergleichbare Kommunen, der KGSt forciert.
Der in den 1990er-Jahren einsetzende Wandel hatte auch eine größere Bürgernähe zur Folge. Statt der obrigkeitsstaatlichen Behördenführung wird die Bürgerin oder der Bürger als Kundin oder Kunde erkannt. Output- und Bürgerorientierung sind Konzepte, die dieses neue Paradigma umsetzten.
Als zentrale Kritik am Neuen Steuerungsmodell wurde die „Ökonomisierung des Sozialen“ geäußert. Auch richte das NSM seinen Blick zu sehr auf das Binnengeschehen in der Verwaltung (Bogumil 2001, 2006).
2.4 Corporate-Governance-Ansatz
Dieser Ansatz betont die Netzwerkarbeit und die Zusammenarbeit mit Bürgerinnen und Bürgern sowie Institutionen. Er wurde als Alternative zum Neuen Steuerungsmodell entwickelt (maßgebliche Autoren sind: Davies 2002, S. 303 ff.; Pröhl 2002; Benz und Dose 2010).
Die Vertreterinnen und Vertreter der Governance setzen statt des Managementansatzes des NSM mehr auf gemeinsame Absprachen, was den Akteuren eine gleichberechtigte Stellung einräumt. Netzwerke stehen im Gegensatz zu den Kontrakten im Vordergrund.
Statt betriebswirtschaftlicher Wettbewerbsmechanismen und der Effizienz stehen die Partizipation der Beteiligten und die Wirkung (Outcome) im Fokus. Lösungen werden im Netzwerk und durch Kooperation gesucht. Wissen soll verankert und Lernen gefördert werden. Neben der Effizienz und der Effektivität soll die Wirkung in den Blick genommen werden (hierzu die Konzeptionen einer Wirkungsorientierten Verwaltungsführung in Österreich und in der Schweiz: Buschor 1993; Schedler 2000, S. 33 ff. Eine Bestandsaufnahme nehmen Lienhard et al. 2005 vor. Bei Löffler et al. 1998 findet sich ein internationaler Vergleich). Damit weitet sich die Perspektive hin zu einem ganzheitlichen Reformkonzept (Klenk und Nullmeier 2004).
Ca. seit den 2000er-Jahren wird zunehmend erkannt, dass die Prinzipien des NPM nicht alle Herausforderungen des öffentlichen Sektors lösen können. Corporate Government befasst sich speziell mit der Governance und weitet den Blick hin auf Netzwerke und Kooperationen. Es wird auch als Post-New Public Management (PNPM) bezeichnet, da der Ansatz sich aus der kritischen Auseinandersetzung mit dem NPM entwickelt hat. Es betont die Bedeutung von Zusammenarbeit und partnerschaftlichen Beziehungen zwischen öffentlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Diese Phase erkennt die Komplexität und Vielschichtigkeit der öffentlichen Verwaltung an und sucht nach integrierten und adaptiven Lösungsansätzen.
2.5 Zusammenhang zwischen Öffentlicher Betriebswirtschaftslehre und Public Management
Der Zusammenhang zwischen ÖBWL und den Ansätzen des New Public Management kann anhand Abbildung 3 abschließend verdeutlicht werden.
Auf der linken Seite ist die ÖBWL mit ihren Managementfunktionen aufgetragen. Öffentliche Unternehmen haben satzungsgemäß eine Aufgabe, die sie in ihrer Zielstellung und in ihrer Aufgabenwahrnehmung bindet. Bei der Umsetzung der Ziele setzt das Management die herkömmlichen betriebswirtschaftlichen Instrumente ein.
Auf der rechten Seite ist das Public Management aufgetragen. Es berücksichtigt die Besonderheiten des öffentlichen Sektors, wie die politische Meinungsbildung und Entscheidungsfindung in Parlamenten sowie die politische Steuerung und Kontrolle. Das Public Management ist anders als die eng an die Betriebswirtschaftslehre angelehnte ÖBWL interdisziplinär angelegt, berücksichtigt Erkenntnisse der Finanzwissenschaft und geht damit vom Gegenstand und der Methode her über die ÖBWL hinaus. Neben den einzelwirtschaftlichen Ergebnissen (Inputs, Outputs, Erträgen und Aufwendungen) werden die Wirkungen (Output, Impact) in den Blick genommen.
3 Zukünftige Perspektiven
- Verstärkte Bürgerbeteiligung
Eine stärkere Einbindung der Bürgerinnen und Bürger in Entscheidungsprozesse kann die Legitimität und Akzeptanz öffentlicher Maßnahmen erhöhen. Partizipative Ansätze und Bürgerdialoge ermöglichen es, die Bedürfnisse und Anliegen der Bevölkerung besser zu verstehen und in die Politikgestaltung einzubeziehen. - Nachhaltigkeit und Umweltbewusstsein
Die öffentliche Verwaltung muss eine Vorreiterrolle im Bereich der Nachhaltigkeit übernehmen. Dies umfasst die Umsetzung von Umweltgesetzen, die Förderung erneuerbarer Energien und die Entwicklung nachhaltiger städtischer Infrastrukturen. Nachhaltigkeit sollte in allen Aspekten des öffentlichen Managements verankert sein. - Innovation und Flexibilität
Zukünftige Verwaltungsstrukturen müssen flexibel und innovationsfähig sein, um auf sich schnell ändernde Bedingungen reagieren zu können. Dies erfordert eine Kultur des kontinuierlichen Lernens und der Anpassung sowie die Förderung von Kreativität und Experimentierfreude innerhalb der öffentlichen Verwaltung. - Zusammenarbeit und Netzwerke
Die Komplexität moderner gesellschaftlicher Herausforderungen erfordert eine enge Zusammenarbeit zwischen verschiedenen Akteuren. Netzwerke und Partnerschaften zwischen öffentlichen, privaten und zivilgesellschaftlichen Organisationen können Synergien schaffen und innovative Lösungen fördern.
Public Management ist ein dynamisches und vielfältiges Arbeitsfeld, für das sich die theoretischen und angewandten betriebs- und verwaltungswirtschaftlichen Ansätze ständig weiterentwickeln. Die historischen Entwicklungen von der traditionellen Verwaltung über das New Public Management hin zum Corporate Governance (oder auch Post-New Public Management) zeigen die Anpassungsfähigkeit und Innovationskraft des Feldes.
Angesichts der aktuellen Herausforderungen wie finanzielle Einschränkungen, technologischer Wandel, demografischer Veränderungen und Globalisierung, ist es unerlässlich, neue Ansätze und Perspektiven zu entwickeln. Eine stärkere Bürgerbeteiligung, Nachhaltigkeit, Innovationsfähigkeit und die Förderung von Netzwerken und Kooperationen werden entscheidend sein, um die öffentliche Verwaltung zukunftsfähig zu gestalten.
Der öffentliche Sektor steht vor der Aufgabe, die genannten aktuell zunehmenden Herausforderungen proaktiv anzugehen und sich kontinuierlich weiterzuentwickeln, um den Anforderungen der Gesellschaft gerecht zu werden und das Gemeinwohl zu maximieren.
4 Quellenangaben
Benz, Arthur und Nicolai Dose, Hrsg. 2010. Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. 2., aktualisierte und veränd. Auflage. Wiesbaden: VS-Verlag. ISBN 978-3-531-17332-0
Bogumil, Jörg, 2001. Modernisierung lokaler Politik: Kommunale Entscheidungsprozesse im Spannungsfeld zwischen Parteienwettbewerb, Verhandlungszwängen und Ökonomisierung. Baden Baden: Nomos-Verlag. ISBN 978-3-7890-7512-4
Bogumil, Jörg, 2006. Ökonomisierung der Verwaltung – Auswirkungen einer zunehmenden Vermarktlichung der Verwaltung auf die kommunale Steuerungsfähigkeit. In: Neues Verwaltungsmanagement. 06(06), B 12, S. 1–32. ISSN 1432-3141
Bräunig, Dietmar und Dorothea Greiling, Hrsg. 1999. Stand und Perspektiven der Öffentlichen Betriebswirtschaftslehre. Berlin: Arno Spitz. ISBN 978-3-87061-882-7
Buschor, Ernst, 1993. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung. Zürich: Zürcher Handelskammer
Davies, Jonathan S., 2002. The Governance of Urban Regeneration. In: Public Administration. 80(2), S. 301–322. ISSN 1052-7532
Eichhorn, Peter, 1969. Struktur und Systematik kommunaler Betriebe. Stuttgart: Kohlhammer
Eichhorn, Peter, 1997. Öffentliche Betriebswirtschaftslehre. Studienausgabe. Berlin: Arno Spitz. ISBN 978-3-87061-647-2
Eichhorn, Peter, 2001. Öffentliche Dienstleistungen: Reader über Funktionen, Institutionen und Konzeptionen. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. ISBN 978-3-7890-7675-6
Eichhorn, Peter, Hrsg. 1985. Betriebswirtschaftliche Erkenntnisse für Regierung, Verwaltung und öffentliche Unternehmen. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. ISBN 978-3-7890-1104-7
KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung), 1993. Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung. Bericht 5/1993. Köln: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
Klenk, Tanja und Frank Nullmeier, 2004. Public Governance als Reformstrategie. 2. Auflage. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung. ISBN 978-3-935145-72-5
Knappe, Robert, 2010. Die Eignung von New Public Management zur Steuerung öffentlicher Kulturbetriebe. Wiesbaden: Gabler. ISBN 978-3-8349-2529-9
Lienhard, Andreas, Andreas Ladner, Adrian Ritz und Reto Steiner, Hrsg. 2005. 10 Jahre New Public Management in der Schweiz – Bilanz, Irrtümer und Erfolgsfaktoren. Bern: Haupt. ISBN 978-3-258-06872-5
Löffler, Elke, Hermann Hill und Helmut Klages, Hrsg. 1998. Verwaltungsmodernisierung im internationalen Vergleich: Meßkriterien und Implementierungsstrategien in Deutschland, Großbritannien und in den USA. Stuttgart: Raabe. ISBN 978-3-88649-534-4
Parkinson, Cecil N., 2005. Parkinsons Gesetz und andere Studien über die Verwaltung. Düsseldorf: Verl.-Anst. Handwerk. ISBN 978-3-87864-761-4
Pröhl, Marga, Hrsg., 2002. Good Governance für Lebensqualität vor Ort. Bertelsmann Stiftung: Gütersloh. ISBN 978-3-89204-677-6
Schedler, Kuno, 2000. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung: Begriffe und aktueller Stand der Entwicklung. In: Donatella Pulitano, Hrsg. New Public Management. Bern: Haupt, S. 33–47. ISBN 978-3-258-06251-8
Vogelbusch, Friedrich, 2017. BWLSozial – Entwicklung einer modernen Managementlehre für Sozialunternehmen. Köln: Interim 2000. ISBN 978-3-00-054111-7 [Rezension bei socialnet]
Weber, Max, 1921. Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriß der verstehenden Soziologie. Köln
Weber, Max, 1976. Wirtschaft und Gesellschaft. 5. Auflage. Tübingen: Mohr. ISBN 978-3-16-538521-2
Verfasst von
Prof. Dr. Friedrich Vogelbusch
Spezialist für Wirtschaftsprüfung und Beratung von Sozialunternehmen
Website
Mailformular
Es gibt 11 Lexikonartikel von Friedrich Vogelbusch.
