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Sozialraumbudget

Ein Sozialraumbudget dient der Finanzierung (möglichst) sämtlicher für den jeweiligen Rechtskreis von dem budgetnehmenden Leistungserbringer zu erbringenden Hilfeleistungen in einem geografisch definierten Planungsraum und setzt sich aus der Prognostizierung von addierten Leistungsansprüchen zusammen. Ein Sozialraumbudget sollte neben dem Anteil für einzelfallspezifische Arbeit zur Finanzierung sozialrechtlich verbriefter Leistungsansprüche einen Anteil für einzelfallunspezifische Arbeit enthalten.

Überblick

1. 1 Zusammenfassung
2. 2 Blick zurück
3. 3 Lebens-, Sozial- und Planungsräume
4. 4 Klassische Einzelfallfinanzierung
5. 5 Raumbezogene Finanzierungsformen
6. 6 Voraussetzungen für budgetäre Finanzierungsformen
   1. 6.1 Politischer Beschluss
   2. 6.2 Ablösung klassischer Steuerungsgrößen
   3. 6.3 Aufbau raumbezogener und vertraglich gesicherter Kooperationen
7. 7 Anmerkungen zur Auseinandersetzung in der Fachöffentlichkeit
8. 8 Abschließende Umsetzungshinweise
9. 9 Quellenangaben

1 Zusammenfassung

Der Fachbegriff Sozialraumbuget wird seit über 20 Jahre diskutiert, teilweise auch in durchaus polarisierenden Debatten (KGSt 1998, S. 38; Hinte 2001, S. 138; Krölls 2002, S. 199; Fricke 2004, S. 97 f; Hinte und Kreft 2005; Sarsky 2007, S. 143; Viebach und Zinsmeister 2010, S. 62 ff; Otto und Ziegler 2012, S. 22; Plankensteiner et al., 2013; Bestmann 2013, S. 65 ff.; Groppe und Noack Groppe 2019, S. 271 ff.). Kritiker*innen verbinden mit diesem Finanzierungsinstrument ein unzulässiges Sparprogramm. Befürworter*innen weisen auf das Innovationspotenzial dieses Finanzierungsinstruments hin, nicht intendierte Folgen der einzelfallbezogenen Finanzierung von Hilfeleistungen zu kompensieren.

Zunächst wird die Idee, die diesem Finanzierungsverfahren zugrunde liegt, geschildert. Dabei werden die Unterschiede zwischen einer raumbezogenen, budgetären und einer einzelfallbezogenen Finanzierung herausgearbeitet. Auf dieser Grundlage lassen sich die organisatorischen und methodischen Voraussetzungen für die Einführung raumbezogener, budgetärer Finanzierungsverfahren erörtern. Anschließend werden kritische Stimmen kommentiert, die hinter sozialräumlichen Finanzierungsverfahren ein trojanisches Pferd für den sukzessiven Rückbau sozialstaatlicher Sicherungssysteme vermuten. In einem Fazit werden Hinweise für die Einführung raumbezogener, budgetärer Finanzierungsverfahren zusammengefasst.

2 Blick zurück

In den 1980er und in den 1990er Jahren wurden am Institut für Stadtteilentwicklung, Sozialraumorientierte Arbeit und Beratung (ISSAB) der Universität Duisburg-Essen zahlreiche Projekte realisiert, die eine am Sozialraum und der Lebenswelt ausgerichtete Soziale Arbeit auch in den klassischen Bereichen der Einzelfallhilfe fokussierten (ISSAB 1989). Diese Projekte waren in der Regel zeitlich befristet und auf kleinere räumliche Einheiten beschränkt. Gleichwohl wurden durch verschiedene Forschungsprojekte (Noack 2017) und den damit einhergehenden Diskursen zwischen Wissenschaft und Fachpraxis Erkenntnisse für die Umsetzung sozialräumlicher Strategien vor allem in der Regelarbeit der sozialen Dienste erarbeitet, die zur Weiterentwicklung des Fachkonzepts Sozialraumorientierung beitrugen (Hinte et al. 1999; Hinte und Treeß 2014; Fürst und Hinte 2020).

Kern des Fachkonzepts sind die fünf methodischen Prinzipien der Sozialraumorientierung (die methodischen Prinzipien werden unter Sozialraumorientierung ausführlich dargestellt), mit denen sich verhaltensbezogene (Prinzipien 1–3) und verhältnisbezogene Tätigkeiten verknüpfen lassen:

1. „Ausgangspunkt jeglicher Arbeit sind der Wille/die Interessen der leistungsberechtigten Menschen (in Abgrenzung zu Wünschen oder naiv definierten Bedarfen).
2. Aktivierende Arbeit hat grundsätzlich Vorrang vor betreuender Tätigkeit: ‚Arbeite nie härter als Dein Klient‘.
3. Bei der Gestaltung der Hilfe spielen a) personale und b) sozialräumliche Ressourcen eine wesentliche Rolle.
4. Aktivitäten sind immer zielgruppen- und bereichsübergreifend angelegt.
5. Vernetzung und Integration der verschiedenen sozialen Dienste sind Grundlage für funktionierende Einzelfallhilfe – Konsequenz: strukturell verankerte Kooperation über leistungsgesetzliche Felder hinaus“ (Hinte 2014, S. 15).

Auf den ersten Blick erscheinen diese fünf Prinzipien schlicht und ungemein selbstverständlich. In der Einzelfallhilfe tätigen Fachkräften können jedoch Organisationsstrukturen und Handlungsspielräume fehlen, sich bei ihrer Arbeit an diesen fünf Prinzipien zu orientieren. Um etwa sozialräumliche Ressourcen bei der personenbezogenen Arbeit zu berücksichtigen, müssen diese Ressourcen (bspw. die Hausaufgabenhilfe im Jugendzentrum, ein Sportverein, das Familienfrühstück bei der Pfarrgemeinde) erkundet und/oder entwickelt werden.

Damit nicht für jeden Fall erneut Ressourcen gesucht werden müssen, ist es günstig, wenn sie von den Fachkräften einzelfallunabhängig erkundet und/oder entwickelt werden. Allerdings beinhalten die Stellenbeschreibungen von Fachkräften in der Regel lediglich Regelungen für die einzelfallspezifische Arbeit. Für einzelfallunspezifische und einzelfallübergreifende Tätigkeiten werden sie nicht bezahlt. Um die Handlungsspielräume von Fachkräften zu erweitern, damit sie sich an den fünf methodischen Prinzipien orientieren können, werden im Fachkonzept Sozialraumorientierung drei Segmente der Einzelfallarbeit miteinander verknüpft (dazu ausführlich Hinte 2008).

Einzelfallspezifische Arbeit: Hiermit sind personenbezogene Tätigkeiten gemeint, die sich unmittelbar auf leistungsberechtigte Menschen und ihr soziales Umfeld beziehen.

Durch einzelfallübergreifende Arbeit werden ausgehend von einzelfallspezifischen Hilfesettings übergreifende Zusammenhänge hergestellt. Einzelfälle mit einer ähnlichen Ausgangslage werden zu sogenannter Gruppenarbeit zusammengeführt.

Einzelfallunspezifische Arbeit: In diesem Segment der Einzelfallarbeit erschließen sich Fachkräfte Kenntnisse über den Planungsraum, für den sie zuständig sind. Sie wissen dabei noch nicht genau, ob sie diese Ressourcen für einen zukünftigen Einzelfall benötigen.

Durch die Finanzierungsformen der klassischen Einzelfallhilfe wird die Verknüpfung der drei Segmente der Einzelfallarbeit erschwert. Leistungserbringer werden in der Regel über Fachleistungsstunden für einzelfallspezifische Tätigkeiten bezahlt. Daher werden die Fachkräfte auch nur einzelfallspezifisch tätig. Außerdem übernehmen Leistungserbringer Fälle im gesamten Gebiet einer Kommune. Daher fehlen ihnen klare Zuständigkeitsgebiete, in denen sie einzelfallunspezifisch tätig werden könnten.

Aus dieser Erkenntnis heraus entstand die Idee, ein raumbezogenes Finanzierungsverfahren zu entwickeln. Diese Idee floss in den Bericht 12/18 der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement ein (KGSt 1998). Der Bericht beinhaltete Hinweise für eine konzeptgestützte und planungsraumbezogene Organisation, Finanzierung und fachliche Steuerung auf der Basis von zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern gleichberechtigt entwickelten Kontrakten für die Hilfen zur Erziehung.

3 Lebens-, Sozial- und Planungsräume

Geografisch definierte Territorien, die dazu dienen, finanzielle und personelle Ressourcenverteilungen zu planen und zu steuern, werden als Planungsräume bezeichnet. Der Begriff Lebensraum wird für die räumlichen Dimensionen individueller Lebenswelten verwendet. Sozialräume können dort entstehen, wo Menschen intensiv und häufig miteinander interagieren, sodass sich ihre Lebensräume dauerhaft überlappen.

Der Grund, diese Raumebenen analytisch voneinander zu unterscheiden, ist gewissermaßen paradox. Die analytische Trennung dient dazu, sozialraumorientierte Arbeit zu planen und zu finanzieren, um diese Raumebenen durch die Verknüpfung einzelfallspezifischer, einzelfallunspezifischer und einzelfallübergreifender Tätigkeiten systematisch miteinander zu verzahnen.

Städte und Landkreise, die Sozialraumorientierung als konzeptionelle Leitlinie für professionelles Handeln nutzen, können Planungsräume festlegen, für die Fachkräfte des Jugendamts und eines oder mehrerer leistungserbringender Organisationen zuständig sind. Als Regional- oder Sozialraumteam sind sie nicht nur dafür verantwortlich, erzieherische Hilfen zu erbringen. Durch die räumliche Zuständigkeit wird es ihnen auch ermöglicht, das Gebiet mit seinen Ressourcen und Herausforderungen einzelfallunspezifisch zu erkunden. Dadurch können die Fachkräfte auf Hilfebedarfe frühzeitig reagieren und Hilfen nicht nur orientiert an Trägerangeboten gestalten, sondern auch Ressourcen aus ihrem Zuständigkeitsgebiet systematisch in Lösungsarrangements einflechten. Dafür ist in raumbezogenen, budgetären Finanzierungsverfahren, neben einem Posten für verhaltensorientierte einzelfallspezifische Arbeit, ein Posten für verhältnisorientierte einzelfallunspezifische Arbeit vorgesehen, die ausdrücklich als integraler Bestandteil der Fallarbeit verstanden wird.

Die Fachkräfte der leistungserbringenden Träger werden dafür bezahlt, Kontakte etwa zu Sportvereinen, Familienbildungsstätten, Bürgerzentren, Kitas, Pflegestützpunkten und Ernährungsberatungsstellen aber auch zu nicht-professionellen Ressourcen (dazu Schaden 2019) aufzubauen und zu pflegen, um sie dann „parat“ zu haben, wenn bspw. in einer Familie ein sportliches Freizeitangebot für den jüngsten Sohn gesucht wird. Natürlich sind diese Planungsräume nicht deckungsgleich mit Lebens- und Sozialräumen (vgl. Abb. 2).

Fachkräfte in planungsräumlich finanzierten sozialen Diensten haben mehr Möglichkeiten, Lebens- und Sozialräume der leistungsberechtigten Menschen kennenzulernen und sie mit ihnen zu gestalten. Das ist für leistungserbringende Träger, die stadtweit Einzelfälle übernehmen und die über Fachleistungsstunden ausschließlich für Einzelfallarbeit finanziert werden, kaum möglich.

4 Klassische Einzelfallfinanzierung

Die sozialrechtliche Verankerung individueller Rechtsansprüche stellt eine wohlfahrtsstaatliche Errungenschaft dar. Menschen können ihren Rechtsanspruch auf Hilfeleistungen gegenüber dem Staat geltend machen. Liegen die Leistungsvoraussetzungen im Einzelfall vor, muss die Hilfe bewilligt werden, andernfalls kann der Rechtsanspruch eingeklagt werden. Die Kosten einzelfallhilfebezogener Leistungen werden in verschiedenen Handlungsfeldern, wie in der Kinder- und Jugendhilfe oder in der Eingliederungshilfe – von Behörden der Sozialadministration getragen. Die Leistungen werden jedoch von freien oder gewerblichen sozialen Diensten (im Folgenden: Leistungserbringer) erbracht; es sei denn, vor Ort sind keine passenden Leistungserbringer vorhanden. Aus dieser Konstellation ergibt sich das sog. „sozialrechtliche Dreiecksverhältnis“ (vgl. Abb. 3).

Wenn ein Mensch seinen sozialrechtlich verbrieften Anspruch auf Sozialleistungen geltend machen will, muss er sich an eine öffentliche Behörde wenden. Eine unabhängige Prüfung des Leistungsanspruchs und eine etwaige Bewilligung einer bedarfsgerechten Hilfeleistung wird durch eine demokratisch legitimierte Behörde der Sozialadministration (im Folgenden: Leistungsträger) gewährleistet. Diese Verfahrensverantwortung nehmen leitungstragende Behörden auf der Grundlage ihrer sozialrechtlichen Eingebundenheit und bürokratischen Verfahrensregeln wahr.

Den leistungserbringenden Organisationen obliegt die sog. Falldurchführungsverantwortung, die von Fachkräften nach den jeweils geltenden fachlichen Standards wahrgenommen wird.

Die Einführung individueller Rechtsansprüche auf einzelfallhilfebezogene Leistungen waren eine Voraussetzung für den Wandel der Sozialadministration von einer Eingriffsbehörde, die die Bürger*innen zum Objekt des Verwaltungshandelns macht, hin zu einer dienstleistungsorientierten Verwaltung.

Unter fachlichen Gesichtspunkten ergeben sich aus der Verknüpfung des sozialrechtlichen Dreieckverhältnisses mit dem Verfahren der Einzelfallfinanzierung jedoch auch Nachteile.

Das sozialrechtliche Leistungsdreieck muss für jeden Fall aufs Neue „durchlaufen“ werden. In der Regel kommen die Fachkräfte der Leistungsträger und der Leistungserbringer erst dann in Kontakt, wenn der „Fall“ beim Leistungsträger vor der Tür steht, seinen individuellen Rechtsanspruch auf eine Hilfeleistung geltend macht und die Fachkraft des Leistungsträgers den Bedarf geprüft hat.

Dieser Kontakt kann von gegenseitigen Befürchtungen geprägt sein. Die öffentlichen Leistungsträger können befürchten, dass:

„die freien Träger sich durch öffentliche Gelder auch über den jeweiligen Vertragsgegenstand hinaus finanzieren,
die Leistungen seitens der freien Träger nicht wirtschaftlich erbracht werden,
die freien Träger andere als die vereinbarten Leistungen erbringen,
die freien Träger durch Eigenmittel erheblich größere Spielräume für die Erbringung der gleichen Leistung haben,
die freien Träger untereinander Kartelle bilden und dadurch überhöhte Preise fordern und
freie Träger sich – trotz anders lautender Vereinbarungen – auf ein je trägerspezifisches Klientel konzentrieren“ (KGSt 1998, S. 9).

Andererseits können die Leistungserbringer befürchten, dass:

„sie durch öffentliche Vorgaben übermäßig geknebelt werden und durch die Einflussnahme auf ihre Arbeit mehr und mehr an Profil verlieren,
der öffentliche Träger für die Erbringung der gleichen Leistung erheblich mehr Mittel hat und somit die eigenen, ohnehin knappen Reserven unnötig strapaziert werden […] und
bei Einzelfallfinanzierung das Vorhalten eines festen Personalstamms oder einer bestimmten Anzahl an ‚Plätzen‘ erheblich mehr Mittel erfordert, als erstattet werden“ (KGSt 1998, S. 10).

Das größte fachliche und wirtschaftliche Dilemma der Einzelfallfinanzierung wurde von Hinte folgendermaßen auf den Punkt gebracht:

„Im Rahmen der Einzelfallfinanzierung wird […] derzeit genau das bezahlt, was verhindert werden soll: Fälle. Träger benötigen Fälle, um zu überleben, und sie werden sie sich beschaffen. Betriebswirtschaftlich ist das gut nachvollziehbar, aber volkswirtschaftlich ziemlich daneben“ (Hinte 2006, S. 15).

Leistungserbringende Organisationen müssen ihre organisatorischen Kapazitäten aufrechterhalten, was zu Gestellungskosten führt (Finanzierung von Immobilien, Personal und Sachmitteln). Sie wissen jedoch nicht, ob dauerhaft Geld fließt, weil morgen vielleicht kein Einzelfall mehr akquiriert werden kann oder die Konkurrenz vom Leistungsträger bevorzugt wird.

„Die so künstlich geschaffene Konkurrenz zwischen den anbietenden Trägern der ambulanten Hilfe zur Erziehung führt auf der einen Seite zu Dumpingpreisen und auf der anderen Seite dazu, dass Träger mit ehrlichen und fachlich angemessenen Konzepten hinten herunterfallen und keine Aufträge erhalten (Conen 2012). Zum anderen verführt diese Konkurrenz die Träger dazu, Mogelpackungen zu konstruieren und mit Sparmaßnahmen am Personal selbst oder auch mit Deprofessionalisierungs-Maßnahmen zu reagieren. Mancher freie Träger versucht mit allen nur möglichen ‚Tricks‘, sein Unternehmen am Markt zu erhalten. So werden Fälle mitunter in die Länge gezogen oder abrechenbare Tätigkeiten konstruiert, damit der Betrieb überleben und seine MitarbeiterInnen überhaupt noch bezahlen kann. Das führt zu mangelnder Qualität der Hilfen, bei denen es nicht um das Wohl der Minderjährigen, sondern um die eigene Existenzerhaltung geht“ (Seithe und Heintz 2014, S. 126 f.).

Leistungserbringer können erst dann auf den Plan treten, wenn sie für die Erbringung einer einzelfallhilfebezogenen Leistung beauftragt und somit finanziert werden. Für Leistungen, die dazu führen können, dass Menschen nicht hilfebedürftig oder zügig von einer Hilfeleistung unabhängig werden, fließt kein Geld. Daher werden diese sog. einzelfallunspezifischen Leistungen von den Leistungserbringern in einem sehr geringen Umfang oder gar nicht erbracht.

5 Raumbezogene Finanzierungsformen

Die oben dargestellten nicht-intendierten Nachteile der klassischen Einzelfallfinanzierung hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) präzise analysiert. Im Bericht „Kontraktmanagement zwischen öffentlichen und freien Trägern in der Jugendhilfe“ (12/1998) wird die raumbezogene Finanzierung von Einzelfallhilfen als Lösung vorgeschlagen:

„Ersatzweise wird […] ein Finanzierungsverfahren vorgeschlagen, das Vereinbarungen für fallbezogene Leistungen mit Vereinbarungen zur fallübergreifenden und fallunspezifischen Arbeit in einem übergreifenden Budget verknüpft. Der pauschale Abrechnungsmodus ist hinsichtlich der Leistungen zur Erfüllung der Ziele hinreichend flexibel und enthält gleichwohl qualitätsbezogene Anreize bzw. Sanktionen. Wichtig ist zudem, daß die Budgetbemessung mittelfristig mit einem fallübergreifenden Sozialraumindikatorenkonzept verbunden werden kann“ (KGSt 1998, S. 37).

Obwohl der zurecht Skepsis verursachende Begriff „Budget“ mit dem Begriff „Sozialraum“ verbunden wurde, ist bereits 1998 klargestellt worden: Budgetbemessungen dürfen auf keinen Fall die „Rechtsansprüche der Bürger beschränken“ (KGSt 1998, S. 38). Daher finden sich in den Leistungsverträgen der Kommunen, die ein budgetäres Finanzierungsinstrument eingeführt haben, Nachverhandlungsklauseln, mit denen eine Nachfinanzierung des Budgets anhand festgelegter Nachverhandlungsindikatoren geregelt wird, wie bspw. in Rosenheim (Sarsky 2007, S. 143) oder in Celle (Hekele 2007, S. 57).

Die Idee der raumbezogenen, budgetären Finanzierung von Einzelfallhilfen beruhte auf folgenden Grundannahmen, die auch heute noch diskutabel sind:

1. „Es gibt durch das Jugendamt begrenzt beeinflussbare Zusammenhänge zwischen Sozialisationsbedingungen im weitesten Sinne und der Entstehung von Leistungsansprüchen.
2. Die Definitionen, wann ein Einzelfall ein solcher wird, sind vielfältig und von zahlreichen, oft zufälligen Aspekten abhängig.
3. Die Kenntnis der Faktoren, die in einem Einzelfall zu einem Leistungsanspruch führen, hilft in einem anderen Fall, die Bedingungen für das Entstehen eines Leistungsanspruches zu verhindern.
4. Sich das Wissen über sozialstrukturelle Ressourcen bei jedem Einzelfall gesondert anzueignen bedeutet, in erheblichem Maße Zeit und Geld zu verschwenden.
5. Frühzeitige Kooperation von Kostenträgern, Leistungsträgern und Leistungsberechtigten führt im weiteren Fallverlauf zu erheblichen Verbesserungen der Hilfeleistungen; sie funktioniert aber nur bei entsprechenden finanziellen Anreizen.
6. Die planerischen und sozialarbeiterischen Grundkenntnisse über die Bedingungen im Sozialraum sind für präventive Arbeit und für die Einzelfallarbeit im Bereich der Hilfen zur Erziehung prinzipiell dieselben.
7. Die durch die verschiedenen Finanzierungsstränge beförderte künstliche Trennung von Prävention und ‚Pflichtaufgaben‘ in Einzelfällen führt dazu, dass sich die Fachkräfte in beiden Arbeitsfeldern diese Kenntnisse erarbeiten müssen – eine unnötige Doppelarbeit, falls denn der Erwerb dieser Kenntnisse von Professionellen überhaupt als wichtig erachtet wird.
8. Der Zeitpunkt des erstmals festgestellten beziehungsweise artikulierten Leistungsanspruches ist von vielen Zufällen abhängig und lediglich aus juristischer Sicht von Bedeutung. Fachlich und finanztechnisch gesehen ist es naiv, methodische Intervention und Finanzierung hauptsächlich an diesem Zeitpunkt auszurichten“ (Hinte 2001, S. 138 f.).

6 Voraussetzungen für budgetäre Finanzierungsformen

Als Finanzierungsinstrumente sind raumbezogene, budgetäre Finanzierungsverfahren nicht zu verwechseln mit dem Fachkonzept Sozialraumorientierung (Fürst und Hinte 2020; Noack 2015a). Auch ohne raumbezogene, budgetäre Finanzierungsverfahren kann das Fachkonzept Sozialraumorientierung in einzelfallbezogenen Handlungsfeldern implementiert werden. Forschungsergebnisse (Noack 2020a, S. 236 ff.) zeigen aber: Die Umsetzung der fünf methodischen Handlungsprinzipien und damit einhergehend die Verknüpfung von einzelfallspezifischer, einzelfallunspezifischer und einzelfallübergreifender Arbeit werden durch die Einführung von raumbezogenen, budgetären Finanzierungsinstrumenten gefördert. Für die Einführung sind folgende Strukturelemente hilfreich:

6.1 Politischer Beschluss

Bevor über die Einführung neuer Finanzierungsinstrumente in einem einzelfallhilfebezogenem Handlungsfeld entschieden wird, ist ein politischer Willensbildungsprozess hilfreich, an dessen Ende ein politischer Beschluss steht. Um einen politischen Beschluss zu erwirken, ist es günstig, auf der Grundlage eines von Leistungsträgern und den Leistungserbringern entwickelten Umsetzungskonzepts an eine parlamentarische Instanz auf kommunaler Ebene oder auf Landesebene heranzutreten.

Mit diesem Konzept können alle Beteiligten Einigkeit über einige zentrale Gedanken der raumbezogenen, budgetären Finanzierungsinstrumente kommunizieren:

1. Der budgetnehmende Leistungserbringer oder auch ein budgetnehmendes Trägerkonsortium gehen mit dem Budget, das entweder beim Leistungserbringer angesiedelt ist oder beim Kostenträger verbleibt, die Verpflichtung ein, dafür definierte Hilfen der vorher vereinbarten Art in einem Planungsraum zu übernehmen.
2. Der Leistungserbringer erhält über dieses Budget Planungssicherheit.
3. Für den Fall, dass das Budget nicht vollständig ausgegeben wird, können die Restmittel (bis zu einer vereinbarten Höhe) in Absprache mit dem Leistungsträger anteilig als Rücklage für einen evtl. steigenden Bedarf an Hilfen in den Folgejahren festgelegt oder für einzelfallunspezifische sowie für einzelfallübergreifende Aktivitäten im Planungsraum eingesetzt werden. Je nach Bedarf können so bspw. ein von Eltern organisierter Mittagstisch unterstützt, Fortbildungen für freiwillige Helfer*innen finanziert oder Mittel zum Aufbau einer Ressourcenkartei bereitgestellt werden.
4. Im Rahmen individueller Unterstützungssettings können die Mittel nicht nur für professionelle Hilfen, sondern auch etwa als Aufwandsentschädigung für ehrenamtliche Helfer*innen oder für gezielte Anschaffungen flexibel eingesetzt werden, für die im Rahmen der bisherigen Finanzierung kein Spielraum vorgesehen war, etwa für den Kauf von z.B. Fußballtrikots und -schuhen für die Teilnahme am Training im Sportverein.
5. Die im Einzelfall erbrachten Leistungen werden auf der Grundlage geltender oder spezifischer Vereinbarungen nachträglich abgerechnet.
6. Für die Hilfen gibt es Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen, die sich an fachlichen und gesetzlichen Vorgaben orientieren.
7. Durch Qualitätsmanagement und Finanzcontrolling wird die Umsetzung der fachlichen Leitlinien und der effektive Einsatz der Mittel überprüft.

6.2 Ablösung klassischer Steuerungsgrößen

Um die klassischen Steuerungsgrößen Fall und Fachabteilung durch eine planungsräumliche Steuerung zu ersetzen, werden Planungsräume territorial definiert (Noack 2020b).

Planungsräume sind „Voraussetzungen für die Berechnung von Sozialraumbudgets […]. Diese Regionen […] legen lediglich fest, die Kosten welcher Fälle für das Budget berechnet werden. So kann beispielsweise eine Mittelstadt ihr Stadtgebiet in drei Regionen aufteilen und berechnet dann für jede dieser Regionen ein Budget“ (Früchtel et al. 2013b, S. 256). Dazu werden die im Basisjahr erbrachten Hilfeleistungen für die Leistungsberechtigten, die im jeweiligen Planungsraum wohnen, zusammengerechnet. Im folgenden Budgetjahr werden alle bisherigen und neuen Hilfeleistungen in einem Planungsraum aus diesem Budget finanziert.

6.3 Aufbau raumbezogener und vertraglich gesicherter Kooperationen

Unter einem Sozialraumteam versteht man eine Gruppe von Fachkräften, die in einem Planungsraum für einzelfallspezifische, einzelfallunspezifische und einzelfallübergreifende Arbeit zuständig sind. Die Gruppe setzt sich zusammen aus Mitarbeiter*innen des Leistungsträgers und eines Leistungserbringers oder eines Leistungserbringerverbunds, die einen planungsräumlichen Versorgungsauftrag haben (Früchtel et al. 2013b, S. 208 f.).

Dieser Versorgungsauftrag ist leistungsvertraglich geregelt. Ein Leistungsvertrag ist eine Vereinbarung zwischen einer Kommune als Leistungsträger und einem freien oder einem erwerbswirtschaftlichen Träger(verbund) als Leistungserbringer. In dieser Vereinbarung werden Zahlungen des Leistungsträgers an einen Träger(verbund) „an Aussagen darüber gebunden, welche Ziele mit den Aktivitäten des […] Trägers verfolgt, welche Standards eingehalten und welche Indikatoren dazu herangezogen werden sowie welche Leistungen […] dazu zu erbringen sind“ (KGSt 1998, S. 11).

In der Sozialen Arbeit geht es nicht allein um eine wirtschaftliche Mittelverwendung, sondern vor allem um eine bedarfsgerechte und willensorientierte Hilfegestaltung. Daher werden Indikatoren benötigt, die „die finanziellen Effekte fachlichen Handelns transparent, vergleichbar und vorhersehbar machen“ (Früchtel et al. 2013a, S. 146). Damit die Definition dessen, was fachliches Handeln beinhaltet und wie es sich transparent darstellen lässt, nicht von Fachkraft zu Fachkraft unterschiedlich ausfällt, „ist das sog. Fachcontrolling wichtig, also Leistungsnachweise auf der Basis von fachlichen Standards und Zielen“ (ebd.), deren Erreichung sich anhand plausibler Indikatoren nachvollziehen lässt, um diesen Zielen Soll-Kennziffern zuordnen zu können.

7 Anmerkungen zur Auseinandersetzung in der Fachöffentlichkeit

Im Fachdiskurs zur sozialraumorientierten Modernisierung sozialer Dienste werden bzgl. Sozialraumbudgets folgende Gefahren benannt:

1. Aufgrund der Vergabe von raumbezogenen Budgets an einen Leistungserbringer(verbund) würden nicht ausgewählte Träger ausgeschlossen werden, wodurch die Berufsfreiheit verletzt werde (Gerlach und Hinrichs 2010, S. 344).
2. Durch die budgetär finanzierte planungsraumbezogene Zuständigkeit eines Leistungserbringers könne es zu einer Verwischung der Grenzen zwischen der Verfahrens- und der Durchführungsverantwortung kommen (Münder 2001, S. 78).
3. Raumbezogene, budgetäre Finanzierungsverfahren würden einzig zur Kostenreduzierung eingesetzt werden (Otto und Ziegler 2012, S. 22),
4. Mit einem raumbezogenen, budgetären Finanzierungsverfahren würden Infrastrukturleistungen durch finanzielle Mittel für die Fallarbeit finanziert werden (Wiesner 2002, S. 180).
Dazu folgende Anmerkungen:

1. Durch die Beteiligung aller Leistungserbringer an sozialraumorientierten Umbauprozessen im Rahmen der Entwicklung eines lokalspezifischen Umsetzungskonzept (vgl. Abschnitt 4) lässt sich die Trägerpluralität koordinieren. Die Koordination ist relativ leicht, wenn es eine überschaubare Trägerlandschaft gibt. Bei einer heterogenen Trägerlandschaft ist eine Auswahl erforderlich, damit ein Leistungserbringer oder mehrere Leistungserbringer im Verbund die Verantwortung für einzelfallspezifische, die einzelfallunspezifische und die einzelfallübergreifende Arbeit in einem Planungsraum übernehmen können. Hier stellen sich rechtliche Fragen.

In Deutschland „hat die Rechtsprechung […] hierin einen unzulässigen Eingriff in die nach Art. 12 GG geschützte Berufsfreiheit gesehen“ (Stähr 2010, S. 73 f.). Der Rechtsprechung ging es weniger darum, den Rechtsstatus Hilfe suchender Menschen „mit einer Art Ausstiegsklausel […] zum Wechsel des Anbieters [zu stärken], wenn die eigenen Vorstellungen einer passgenauen und hilfreichen Leistung nicht realisierbar scheinen“ (Bestmann 2013, S. 69). Die Rechtsprechung stützt eher „Trägerinteressen und weniger die der Bürger“ (ebd., S. 68). Umschiffen lässt sich die „rechtliche Klippe des Auswahlproblems“ (Stähr 2010, S. 74) durch eine Öffnungsklausel in den Leistungsverträgen.

Nach Stähr (2010, S. 74) besagt die Klausel, „dass die Vertragspartner damit einverstanden sind, dass auch während der Vertragslaufzeit weitere Träger der freien Jugendhilfe – sofern sie geeignet sind – der Vereinbarung beitreten können. In diesem Fall muss über die regionale Zuordnung und die Verteilung der finanziellen Mittel neu beraten und entschieden werden“. Leistungserbringer sind aus sozialraumorientierter Perspektive dann geeignet, wenn sie ihre Leistungsangebote an „lebensweltbezogenen und subjektiven Ausgangslagen mit ihren jeweils einzigartigen daraus abzuleitenden Konsequenzen für die Hilfeerbringung“ ausrichten, anstatt die „eigene Organisationsstruktur und Kompetenzressource“ zum Ausgangspunkt der Hilfegestaltung zu machen (Bestmann 2013, S. 70). Ferner werden auch in sozialräumlich weiter entwickelten Hilfesystemen für viele Hilfe suchende Menschen hochspezialisierte Settings notwendig bleiben, die von Nicht-Sozialraumträgern angeboten werden.

Auch insofern ist die Monopolstellung eines Schwerpunktleistungserbringers in einem Planungsraum unwahrscheinlich.

2. Sozialräumliche Umbauprozesse gehen nicht mit der Delegation der Verfahrensverantwortung des öffentlichen Leistungsträgers an Leistungserbringer einher. Berichte zu sozialräumlichen Umbauprozessen aus der Praxis zeigen regelmäßig, dass die Verwischung des Verfahrens und der Falldurchführungsverantwortung nicht erfolgt. So führt Sandner-Koller (2012, S. 19; Hervorheb. i. Orig.) zum Hilfeplanverfahren in der sozialraumorientierten Jugendhilfe der Stadt Graz aus: „Grundsätzlich haftet das Jugendamt als öffentlicher Träger für den gesamten Prozess […]. Das Jugendamt hat somit die Verfahrensverantwortung. […] Der freie Träger hat […] die Umsetzungsverantwortung. Er haftet für eine qualitätvolle, fachgerechte Umsetzung durch geeignete Fachkräfte.“

In Deutschland gibt es jedoch eine Reihe von Verwaltungsgerichtsbeschlüssen (exemplarisch für den Rechtsstreit zur „Einführung eines Jugendhilfeprojektes“ im Landkreis Osnabrück: OVG Lüneburg, 4. Senat, Beschluss vom 09.07.2010, 4 ME 306/09, siehe auch: OVG Hamburg, Beschluss vom 10.11.2004 – 4 Bs 338/04.), die die kollegiale Fallberatung im Sozialraumteam nach (!) der Bewilligung einer erzieherischen Hilfe durch den öffentlichen Leistungsträger als Übertragung „hoheitliche[r] Mitentscheidungsrechte“ an „‚Private‘“ (Gerlach und Hinrichs 2010, S. 349) auffassen.

Allerdings erfolgt eine Beteiligung der Leistungserbringer an der Entwicklung von Vorschlägen für die Hilfegestaltung im Rahmen der kollegialen Beratung im Sozialraumteam nach der Gewährung einer erzieherischen Hilfe. Im Rahmen der Sozialraumteamarbeit werden also keine hoheitlichen Mitentscheidungskompetenzen an Leistungserbringer abgegeben; sie werden lediglich an der Entwicklung eines Vorschlags für die Hilfegestaltung (nicht der Hilfegewährung!) beteiligt, nachdem die Mitarbeiter*innen des Jugendamts auf der Grundlage einer Bedarfsfeststellung durch die Ressourcen- und Willenserkundung eine erzieherische Hilfe bewilligt haben. Insofern ist die Bedarfsfeststellung der Hilfeplanung vorgelagert, sodass „monetäre Gesichtspunkte […] in keiner Weise Einfluss auf die Bedarfsfeststellung haben“ (Gerlach und Hinrichs 2010, S. 350).

3. Die Kritik, dass raumbezogene, budgetäre Finanzierungsverfahren für Sparmaßnahmen missbraucht werden, basiert auf der Befürchtung, bei den Leistungserbringern würde ein Interesse „an der Senkung von Fallzahlen und der Betreuungsintensität unabhängig von fachlichen Kriterien und von den Bedürfnissen der Jugendlichen“ (Krölls 2002, S. 199) geweckt.

Diese von Krölls im Jahr 2002 geäußerte Befürchtung steht exemplarisch für eine Art und Weise der kritischen Stellungnahme, die (hoffentlich versehentlich) relevante Wissensbestände über jene Konzeptbestandteile, die kritisiert werden, außer Acht lässt. Auf die von Krölls formulierte Befürchtung wurde bereits ein Jahr zuvor ebenso hingewiesen wie auf den entsprechenden Lösungsweg: „[…] der Träger, gleichsam gezwungen, die Leistung zu erbringen, könnte zur Aufwandsreduzierung neigen, weil er eben befürchtet, in seinem Budget zu wenig Geld zur Verfügung zu haben. Damit dies nicht geschieht, bedarf es fallunabhängiger Controllingverfahren“ (Hinte 2001, S. 142).

Zudem zeigen Forschungsergebnisse: Die budgetär finanzierte fallunspezifische Präsenz der Fachkräfte und die Offenheit fallübergreifender Angebote für Menschen ohne Leistungsbezug führen zu steigenden Fallzahlen: „Wenn man mehr vor Ort ist, fällt auch mehr auf“ (Auszug eines Interviews aus Dürings Studie [Düring 2011, S. 137])

4. Die Befürchtung, über ein Sozialraumbudget erfolge die Finanzierung von Infrastrukturleistungen, weil Mittel, die für die Deckung individueller Rechtsansprüche vorgesehen sind, für einzelfallunspezifische und einzelfallübergreifende Tätigkeiten verwendet werden, kann als belanglos betrachtet werden. Alle budgetgestützten Kooperationsvereinbarungen zwischen Leistungsträgern und Leistungserbringern sind Vereinbarungen, die die Einzelfallarbeit innerhalb eines Planungsraumes für einen bestimmten Zeitraum regeln, welche mit „einer vorab definierten Menge Geld“ (Hinte et al. 2003, S. 53) abgegolten wird. Einzelfallunspezifische Arbeit ist integraler Bestandteil der Einzelfallarbeit. Auch wenn bereits vor Einzelfallansprüchen einzelfallunspezifisch gearbeitet wird, ist einzelfallunspezifische Arbeit keine Infrastrukturarbeit, weil sie nur von jenen Fachkräften geleistet wird, die einzelfallspezifisch arbeiten.

8 Abschließende Umsetzungshinweise

Durch raumbezogene, budgetäre Finanzierungsinstrumente allein können Fachkräfte nicht ausreichend dazu befähigt werden, Sozialraumorientierung als konzeptionelle Leitlinie für ihr professionelles Handeln zu nutzen. Es bedarf auch einer systematischen Verzahnung personen- und raumbezogener Tätigkeiten, die nicht ohne Organisationsentwicklung zu bewerkstelligen ist. Aufseiten der Fachkräfte bedarf es einer Haltungsänderung, und es werden auch Qualifizierungsmaßnahmen notwendig, um nicht bedarfs-, sondern willensorientiert personen- und raumbezogen zu arbeiten.

Um in der öffentlichen Fachdiskussion Transparenz hinsichtlich der mit sozialraumorientierten Umbauprozessen einhergehenden Ablösung einzelfallorientierter Finanzierungsverfahren herzustellen, ist eine solide Öffentlichkeitsarbeit unabdingbar. Diese kann in Form von (i) Praxisberichten und (ii) Artikeln in Fachzeitschriften erfolgen.

(i) Die Stadt Graz hat ihren Grazer Weg der Sozialraumorientierung in der Jugendwohlfahrt zu Beginn des Umbauprozesses einerseits im Rahmen des sog. „Sozialraum-Palaver“ (Stadt Graz 2013a) mit interessierten Akteuren aus der Stadtöffentlichkeit diskutiert. Andererseits wurde auf der Homepage der Landeshauptstadt ein Glossar zum „Grazer Weg“ der sozialraumorientierten Jugendwohlfahrt eingestellt (Stadt Graz 2013b). In diesem Glossar werden die gängigsten Konzeptvokabeln der sozialräumlichen „Jugendwohlfahrt“ in Graz, die Fachkräften aus klassischen Kinder- und Jugendhilfesystemen unbekannt sein können, kurz und präzise erläutert. Diese Erläuterungen betreffen:

• die Entwicklung von Hilfe-Maßanzügen,
• die Unterschiede zwischen und Zusammenhänge von fallspezifischer, fallübergreifender sowie fallunspezifischer Arbeit und deren Finanzierung sowie
• die in den Sozialraumteams tätigen Träger.

Allerdings ist die kommunalspezifische Entwicklung eines entsprechenden Glossars unabdingbar. Je nach kommunaler Adaption des Fachkonzepts Sozialraumorientierung werden andere Vokabeln für die Verständigung über und die Arbeit mit diesem Fachkonzept entwickelt und verwendet.

(ii) In den Fachzeitschriften Sozialer Arbeit ist ein Veröffentlichungsüberschuss akademischer Akteur*innen feststellbar, die sich mit dem Thema Sozialraumorientierung häufig aus einer „Schreibtischperspektive“ beschäftigen (Reutlinger und Vellacott 2020; Höllmüller 2012; Ziegler 2013). Eine akademisch-kritische Reflexion sozialraumorientierter Umbauprozesse ist allerdings ebenso wichtig, wie Fachartikel jener Fachkräfte an der operativen Basis, die sozialraumorientierte, budgetär finanzierte Soziale Arbeit alltäglich leisten. So lässt sich ein Fachdiskurs vermeiden, der „Schritt für Schritt eine von der kommunalen Wirklichkeit abgehobene ‚zweite Wirklichkeit‘“ erschafft (Hinte 2006, S. 17). Dabei könnte es sinnvoll sein, auf den Begriff der Budgetierung zu verzichten, da dieser „in der öffentlichen Fachdiskussion mit dem Begriff Deckelung grundsätzlich falsch gewichtet wird“ (Hinte et al. 2003, S. 92).

Als Alternativen bieten sich an:

• Poolfinanzierung
• Raumbezogene Fianzierungsformen und
• Integrierte Pauschalfinanzierungen.

9 Quellenangaben

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Verfasst von
Prof. Dr. Michael Noack
Hochschule Niederrhein
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Zitiervorschlag
Noack, Michael, 2021. Sozialraumbudget [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 22.09.2021 [Zugriff am: 03.10.2024]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/4391

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