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Sozialstaat

Josef Schmid

veröffentlicht am 10.02.2020

Der Sozialstaat ist ein „Staat, der sich um soziale Gerechtigkeit bemüht und sich um die soziale Sicherheit seiner Bürgerinnen und Bürger kümmert. Das Grundgesetz legt fest, dass die Bundesrepublik Deutschland ‚ein demokratischer und sozialer Bundesstaat‘ ist (Art. 20 GG)“ (Bundeszentrale für politische Bildung 2011). Der Begriff hebt also die Tatsache hervor, dass ein weitreichender Schutz gegen die Risiken der modernen Industriegesellschaft (v.a. Alter, Invalidität, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflege) durch den Staat gewährleistet wird.

Überblick

  1. 1 Zusammenfassung
  2. 2 Begrifflichkeit und Bestimmung des Gegenstands
    1. 2.1 Soziale Marktwirtschaft
    2. 2.2 System der sozialen Sicherung
    3. 2.3 Wohlfahrtsstaat
    4. 2.4 Sozialrecht
  3. 3 Theoretische Ansätze und Erklärungsmodelle
    1. 3.1 Normative Ansätze
    2. 3.2 Funktionalistische Ansätze
    3. 3.3 Theoreme, über den Unterschied, den Politik in einer Demokratie macht
    4. 3.4 Beveridge-Modell und Bismarck-Modell
    5. 3.5 Esping-Andersens „drei Welten“ des Wohlfahrtskapitalismus
    6. 3.6 Jüngere Ansätze der Sozialstaatsforschung
  4. 4 Historischer Rückblick – Phasen und Dynamik
    1. 4.1 Die ersten Sozialversicherungen im Kaiserreich und der Weimarer Republik
    2. 4.2 Der Ausbau des Sozialstaats nach dem Zweiten Weltkrieg
    3. 4.3 Ausweitung des Sozialstaats und Beginn der sozialen Einschnitte und Kürzungen
    4. 4.4 Strukturreformen nach der Jahrtausendwende
  5. 5 Sozialstaat aktuell: Organisationstrukturen und Budget
    1. 5.1 Normen und Prinzipien
    2. 5.2 Institutionen und Instrumente
    3. 5.3 Ausgaben und Relationen
    4. 5.4 Ursachen und Triebkräfte der Entwicklung
  6. 6 Probleme und Zukunftsperspektiven des Sozialstaats
    1. 6.1 Herausforderungen und Probleme
    2. 6.2 Mögliche Szenarien
  7. 7 Quellenangaben
  8. 8 Literaturhinweise
  9. 9 Informationen im Internet

1 Zusammenfassung

Dieser Beitrag gibt einen grundlegenden Überblick über das Thema Sozialstaat, die unterschiedlichen wissenschaftlichen Definitionen und Ansätze sowie die wesentlichen Ergebnisse der Forschung. Zudem wird die Entwicklung des Sozialstaats historisch eingebettet, institutionell ausdifferenziert betrachtet und auf aktuelle Probleme eingegangen. Dabei wird Wert auf dem Umstand gelegt, dass es sich um ein komplexes sowie politisch umstrittenes Phänomen handelt, bei dem es keine einfachen oder eindeutigen Lösungen gibt. Auch der internationale Vergleich zeigt eher unterschiedliche als bessere Wege sozialstaatlicher Entwicklung auf.

2 Begrifflichkeit und Bestimmung des Gegenstands

Dadurch, dass der Sozialstaat einen weitreichenden Schutz gegen die Risiken der modernen Industriegesellschaft (v.a. Alter, Invalidität, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflege) gewährleistet, greift er zugleich in (fast) alle Lebensbereiche ein und wendet dafür erhebliche finanzielle Ressourcen auf. Freilich variieren die konkreten Ausprägungen und Leistungen im zeitlichen Verlauf sowie im internationalen Vergleich, weil sich die historisch-kulturellen Grundlagen, die politischen Ziele und Machtverhältnisse und die sozioökonomischen Grundlagen wandeln bzw. unterscheiden. Daher ist es wenig verwunderlich, dass das Terrain politisch umkämpft und das Begriffsfeld weit und uneinheitlich sind. Oder: „Den Sozialstaat zu definieren ist ein politisches Geschäft“ (Zacher, nach Kaufmann 2003: 170; s.a. Schmid 2010, 2012a, 2012b).

Die wichtigsten Teilgebiete des Sozialstaates sind in der folgenden Grafik dargestellt.

Sozialstaat und Sozialpolitik in Deutschland
Abbildung 1: Sozialstaat und Sozialpolitik in Deutschland (Sozialpolitik aktuell o.J.)

2.1 Soziale Marktwirtschaft

In der deutschen Politik wird in Anlehnung an die ordoliberale Tradition sehr häufig der Begriff Soziale Marktwirtschaft verwendet. Dem liegt die Idee zugrunde, dass der Marktmechanismus an sich effizient ist und eine Versorgung mit Gütern und Einkommen ermöglicht. Insofern gilt der Satz, dass eine gute Wirtschaftspolitik (mit Vollbeschäftigung) die beste Sozialpolitik sei. Der Staat muss nur bei Fehlentwicklungen korrigierend eingreift, um soziale Ungleichgewichte oder Marktverzerrungen auszugleichen. Dazu soll privates Eigentum gefördert werden, die Tarifautonomie und die Betriebsverfassung auf Ausgleich und Partnerschaft wirken. Den institutionellen Kern bilden die verschiedenen Zweige der Sozialversicherungen, in denen Selbstverwaltung als Leitungsform gilt. Betont wird in diesem Zusammenhang neben dem Leistungs- und Solidaritätsprinzip das der Subsidiarität, was sowohl für die starke Zuständigkeit des Individuums und der Familie spricht, aber auch in Bezug auf nichtstaatliche Träger gilt (INSM 2019).

2.2 System der sozialen Sicherung

Die Sozialversicherung bzw. das System der sozialen Sicherung hat laut Bundesministerium für Arbeit und Soziales den Zweck, „dem Einzelnen in Notlagen, die aus eigener Kraft nicht mehr bewältigt werden können, zur Seite zu stehen und darüber hinaus durch langfristig angelegte Maßnahmen vorzubeugen“ (BMAS 2009), also soziale Sicherheit zu gewährlisten – trotz aller bestehenden Risiken. Wegen der spezifischen Ausprägung – Konzentration auf Erwerbstätige und Eigentumscharakter der Beiträge – wird dieser „Sozialversicherungsstaat“ auch kritisch gesehen, weil er relative enge Grenzen für Umverteilung und Solidarität zieht. Oder umgekehrt: „Das System ist in geradezu idealer Weise kognitiv und moralisch anspruchslos“ (Offe 1990, S. 185). Neben den klassischen Zweigen, d.h. der Renten-, Kranken- und Pflege- und Unfallversicherung, existieren noch die Künstlersozialversicherung und die Mini-Job-Zentrale.

Diese in Deutschland verbreitete Betrachtungsweise spiegelt ein enges Verständnis von Sozialstaat wider. Es umfasst weder die Familien-, Frauen- und Gesellschaftspolitik noch die Bildungspolitik – obwohl diese hier durchaus relevant sind. Im Unterschied dazu folgen die skandinavischen Länder einem breiten Konzept, dass alles außer den Militärausgaben subsumiert und eher als Wohlfahrtsstaat bezeichnet wird.

2.3 Wohlfahrtsstaat

Der Terminus Wohlfahrtsstaat dient im sozialwissenschaftlichen Sprachgebrauch eher als neutrale Kategorie zur Analyse und zum Vergleich der Aktivitäten von modernen Staaten. Er wird definiert als

„eine institutionalisierte Form der sozialen Sicherung. [Er] gewährleistet ein Existenzminimum für jeden Menschen, schützt vor den elementaren Risiken der modernen Industriegesellschaft (vor allem Alter, Arbeitslosigkeit, Gesundheit, Unfall, Pflege) und bekämpft das Ausmaß gesellschaftlicher Ungleichheit durch Redistribution. Der Wohlfahrtsstaat bildet in westlichen Ländern zusammen mit Demokratie und Kapitalismus ein komplexes Gefüge wechselseitiger Abhängigkeit und Durchdringung und ist für diese Systeme charakteristisch“ (Nohlen und Schultze 2010, S. 1235)

2.4 Sozialrecht

Im Sozialrecht werden darüber hinaus die öffentlich-rechtlichen Leistungen und Hilfen präzisiert. „Die zahlreichen Gesetze des Sozialrechts – historisch beginnend mit der öffentlichen Armenpflege und entscheidend fortentwickelt durch die Einführung der reichsgesetzlichen Sozialversicherung in der Bismarckzeit (Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung) – werden im Sozialgesetzbuch (SGB) kodifiziert bzw. zusammengefasst. Zum Sozialrecht gehören: Ausbildungs- und Arbeitsförderung, Sozialversicherung, Familienlastenausgleich, Entschädigung bei Gesundheitsschäden, für deren Folgen der Staat zur Abgeltung besonderer Opfer (Kriegsopferversorgung) oder aus anderen Gründen (Entschädigung an Verbrechensopfern) einzustehen hat, ferner Kindergeld, Wohngeld, Kinder- und Jugendhilfe und Sozialhilfe(Bundeszentrale für politische Bildung 2015).

Die relevanten Regelungen sind im Sozialgesetzbuch zusammengefasst.

Mit Sozial-, Kinder- und Jugendhilfe sowie Teilhabe behinderter Menschen sind wichtige Handlungsfelder der Sozialen Arbeit angesprochen, die sich auch als eine Form praktizierter Sozialpolitik versteht und die vor allem „die Risiken der Menschen, die im Alltag der Lebenswelt entstehen, auffangen soll“ (Schäfer 2018, S. 1616). Hier finden „fürsorgerische“ Angebote ihren Platz, die sich zwischen Eingriff, Kontrolle, KlientInnenorientierung und Erziehung bewegen und Teil des Systems Sozialer Dienste sind. Im Unterschied zu den auf monetäre Transfers ausgerichteten Sozialversicherungen stehen hier professionelle Hilfen und personenbezogene Leistungen im Vordergrund. Neben kommunalen Einrichtungen spielen Wohlfahrtsverbände bzw. frei Träger eine wesentliche Rolle.

3 Theoretische Ansätze und Erklärungsmodelle

Die modernen Sozialwissenschaften haben eine ganze Reihe von theoretischen Ansätzen entwickelt, um die Entstehung und Entwicklung des Sozialstaats zu erklären.

3.1 Normative Ansätze

In normativen Ansätzen geht es um die Begründungmuster des Sozialstaats und seiner Aktivitäten; so z.B. die Analysen des Sozialstaatspostulats des Grundgesetzes oder der politischen Ideologien (wie demokratischer Sozialismus oder Christliche Soziallehre) oder der normativen Leitlinien und Konzepte der Sozialpolitik (Solidarität, Gleichheit, Sicherheit, Subsidiarität etc.). Neben einer historisch-theoretischen Fundierung wird davon ausgegangen, dass Werte als „Fixsterne“ zur Beurteilung und Legitimation der sozialen Normen und Institutionen des Sozialstaats herangezogen werden und dieser eben nicht nur Ressourcen (um-)verteilt, sondern zugleich ein „normatives Projekt“ (Kaufmann 2015, S. 50) darstellt.

3.2 Funktionalistische Ansätze

Funktionalistische Ansätze interpretieren die Entstehung und die Entwicklung des Sozialstaats vor allem als Anpassung an die Arbeits-, Familien- und Lebensformen im Rahmen der Modernisierung der Gesellschaft und der Entwicklung der kapitalistischen Ökonomie. Der Problemdruck (wie Arbeitslosen- oder RentnerInnenquote) auf der einen und die steigende Wirtschaftskraft auf der andern geben demnach eine beachtliche Wachstumsdynamik vor. Dieser Prozess verläuft weitgehend eigendynamisch und irreversibel und weist im Vergleich von kapitalistischen mit sozialistischen Industrieländern bzw. zwischen westlichen Staaten keine wesentlichen Unterschiede auf (Konvergenz)

3.3 Theoreme, über den Unterschied, den Politik in einer Demokratie macht

In Theoremen über den Unterschied, den Politik in einer Demokratie macht, spielen v.a. Parteien und Interessengruppen eine wichtige Rolle; sie vertreten unterschiedliche soziale Schichten, verfügen über differierende Programmatiken und produzieren daher unterschiedliche Regierungsaktivitäten. Vor allem die Kombination aus starken Linksparteien und korporatistischen Gewerkschaften erhöhen bzw. erklären das Wachstum der Sozialausgaben. Die politischen Kräfte sind zudem durch politische Institutionen sowie historisch und kulturell eingebunden. Damit gewinnen beharrenden Kräfte und spezifische nationale Entwicklungspfade an Bedeutung. Beispielsweise gelten föderative politische Strukturen als Hemmnisse für die Ausweitung sozialstaatlicher Aktivitäten und Ausgaben. Im deutschsprachigen Raum ist hier v.a. auf die „Heidelberger Schule“ (Schmidt et al. 2007) zu verweisen (v.a. Schmidt et al. 2007).

3.4 Beveridge-Modell und Bismarck-Modell

Solche Varianzen sind in verschiedenen Typologien zusammengefasst worden. Klassisch ist die Unterscheidung zwischen dem Beveridge-Modell und dem Bismarck-Modell. Im ersten Fall werden sozialstaatliche Leistungen meist direkt vom Staat angeboten, wodurch sie politisch besser steuerbar sind. Im zweiten dominieren Sozialversicherungen, die als Körperschaften nicht unmittelbar staatlich sind (Schmid 2010; Nohlen und Schultze 2010, S. 1235 f.).

Tabelle 1: Beveridge-Modell und Bismarck-Modell (eigene Darstellung)
Versicherungsmodell
(Bismarck-Modell)
Fürsorgemodell
(Beveridge-Modell)
Gesicherte Personen Versicherte ArbeitnehmerInnen (Erwerbstätige) Gesamte Bevölkerung
Finanzierung Beiträge nach Löhnen (Einkommen) Staatsbudget (Steuern)
Geldleistungen Bemessung auf der Grundlage der ausgefallenen Löhne Einheitliche Pauschalleistungen
Sachleistungen Sachleistungen der Versicherung oder im Wege der Kostenerstattung Kostenlos (Bereitstellung durch staatlichen Gesundheitsdienst)
Verwaltung Selbstverwaltung, häufig paritätisch (ArbeitgeberInnen/​ArbeitnehmerInnen) Öffentliche Verwaltung
Transferintensität Niedrig Hoch

3.5 Esping-Andersens „drei Welten“ des Wohlfahrtskapitalismus

Die derzeit am meisten verbreitete Variante sind Esping-Andersens (1990) „drei Welten“ des Wohlfahrtskapitalismus. Sie stellen jeweils unterschiedliche Formen der Institutionalisierung von sozialer Sicherung und Vollbeschäftigung dar und basieren auf korrespondierenden politischen Ideologien und Machtverteilungen; ferner korrelieren sie mit Mustern der sozialen Schichtung und (politisch miterzeugter) Ungleichheit. Ein wesentliches Merkmal bildet das Ausmaß an „Dekommodifizierung“, d.h. die sozialpolitisch ermöglichte Lockerung des Zwangs zur Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit. Ferner geht es um das Ausmaß an „Defamilialisierung“.

Für die einzelnen Welten sind folgende Aspekte elementar:

  • Der Typ des liberalen Wohlfahrskapitalismus betont den Wert der Freiheit, die positive Rolle des Markts und die Familie; die Ausgaben sind niedrig, soziale Anspruchsrechte gering entwickelt und oft mit Bedürftigkeitsprüfungen verbunden, was häufig zu Stigmatisierung führt. Die Finanzierung erfolgt v.a. aus dem Staatshaushalt; Interventionen in den Arbeitsmarkt erfolgen vor allem zur Auflösung von Flexibilitätshemmnissen und zur Wahrung der Wettbewerbs- und Vertragsfreiheit. Im Ganzen bleibt damit die soziale Ungleichheit groß.
  • Der sozialdemokratische Wohlfahrtskapitalismus ist universalistisch ausgerichtet, d.h. Ansprüche basieren auf sozialen BürgerInnenrechten, und es wird Gleichheit auf hohem Niveau angestrebt. Die Finanzierung der hohen Leistungen erfolgt weitgehend aus dem Staatshaushalt; zugleich werden hier Dienstleistungen überwiegend vom öffentlichen Dienst erbracht, der einen sehr großen Umfang annimmt und somit nicht nur sozialpolitisch, sondern auch arbeitsmarktpolitisch eine Schlüsselfunktion innehat. Ferner sind hier die Bemühungen um eine Vollbeschäftigung am intensivsten.
  • Der konservative Typ des Wohlfahrtskapitalismus folgt v.a. der Norm der Sicherheit; er interveniert zwar, allerdings eher temporär und oft aus staatspolitischen Gründen. Er ist ferner lohnarbeits- und sozialversicherungszentriert mit der Folge, dass soziale Rechte stark an Klasse und Status gebunden sind und die Ansprüche auf Beiträgen basieren. Grundlage dieses Modells sind das Normalarbeitsverhältnis und die Normalfamilie, die mit politischen Mitteln stabilisiert werden. Diesem Typus wird Deutschland zugeordnet.

Die drei Modelle sind verschiedentlich ergänzt worden, etwa um eine mediterrane und eine postsozialistische Variante. Und: Jeder Wohlfahrtsstaatstypus produziert auf diese Weise seine charakteristischen sozial- und arbeitsmarktpolitischen Programme, Leistungen und Leistungsansprüche. Will man sich einmal vergegenwärtigen, was dies konkret bedeutet, so ist es hilfreich, sich einmal kurz vorzustellen, wo man denn leben wollte. Im Falle einer BeamtIn oder FacharbeiterIn ist der konservative Wohlfahrtsstaat immer noch ein Hort der Sicherheit und des Wohlstandes. Ist man jedoch arbeitslos, dann sind die hohen Lohnersatzleistungen und die massiven Qualifizierungs- und Betreuungsangebote der sozialdemokratischen Welt interessanter. Wenn man dagegen jung, gegebenenfalls auch Frau ist und über eine sehr gute Qualifikation verfügt, dann lockt der liberale Wohlfahrtsstaat mit seiner hohen Aufstiegsdynamik und den geringen Steuern.

3.6 Jüngere Ansätze der Sozialstaatsforschung

Die jüngeren Ansätze der Sozialstaatsforschung behandeln vor allem vier Phänomene:

  1. die Krise und den Niedergang bzw. die Reaktionen auf die veränderten demografischen, sozialen, kulturellen, ökonomischen und internationalen Bedingungen. So gefährden „Unterjüngung“ (Kaufmann 1997) bzw. Überalterung die Zukunft der Rente oder die Globalisierung bedroht Steuereinnahmen und Vollbeschäftigung. Entsprechend zielen viele Reformen auf eine Senkung der Leistungen und Kürzungen der Sozialausgaben.
  2. Daneben geht es aber auch um eine Umorientierung der Sozialpolitik auf Aktivierung und die Berücksichtigung von neuen Risiken (wie Familie und Pflege).
  3. Ferner kritisiert die feministische Wohlfahrtsstaatsforschung das patriarchalische „male breadwinner“ Modell, und es wird davon ausgegangen, dass unterschiedliche „Gender Regime“ existieren, in denen spezifische Ideologien und Politiken zum Ausdruck kommen, die die soziale Lage der Frauen erheblich beeinflussen.
  4. Nicht zu vergessen ist die Strategie der Vermeidung der negativen politischen Reaktionen. In der Bevölkerung und WählerInnenschaft haben sich spezifische sozialstaatsbezogene kollektive Erfahrungen und Erwartungshaltungen festgesetzt, die Reformen schwermachen. Hierbei erweisen sich oft die Sozialbürokratien und Professionen (wie ÄrztInnen und SozialarbeiterInnen) als machtvolle SachwalterInnen der Interessen des Wohlfahrtsstaats; nicht selten scheitern Kürzungen an ihrem Veto – und nicht am Protest der betroffenen sozial schwachen Gruppen. Das wiederum begünstigt v.a.in konservativen bzw. deutschen Modell die Dualisierung des Sozialstaats und des Arbeitsmarkts bzw. die Spaltung in Insider und Outsider. Gleichzeitig sind im Zuge etwa der Hartz Reformen erhebliche Verschiebungen in der Wählerschaft bzw. eine „Bestrafung“ reformorientierter Regierungen erfolgt (Schmidt et al. 2007; Schmid 2010; Nohlen und Schultze 2010, S. 1235)

4 Historischer Rückblick – Phasen und Dynamik

Ein Blick auf die Geschichte des deutschen Sozialstaats bzw. das „So-und-nicht-anders-Gewordensein“ (Max Weber) ist nicht nur für die Kenntnis der Vergangenheit von Bedeutung, sondern der Entwicklungspfad sorgt für einige deutsche institutionelle Besonderheiten, die dann wiederum die aktuelle Sozialpolitik beeinflussen. Zudem zeigt sich in den über hundert Jahren eine bemerkenswerte Kontinuität in den etablierten Strukturen und Prinzipien (zum Gesamten Schmid 2012e, 2012c).

Tabelle 2: Entwicklungsstufen der Sozialversicherung (nach Benz et al. 2015)
1883: Krankenversicherung für Arbeiter 1957: Dynamische Rente 1989/1993/2004/2007: Gesundheitsreformen
1884: Unfallversicherung für Arbeiter 1957: Lohnfortzahlung im Krankheitsfall 1992/2001/2007: Rentenreformen (u.a. Rente mit 67 und Riester-Rente)
1889: Invaliditäts- und Altersversicherung für Arbeiter 1957: Altershilfe für Landwirte 2003/2004/2005: Arbeitsmarktreformen (Hartz I-IV; u.a. Grundsicherung für Arbeitsuchende)
1911: Reichsversicherungsordnung 1969: Arbeitsförderungsgesetz 2015 Mindestlohn
1911: Angestelltenversicherung 1970 Lohnfortzahlung für Arbeiter
1923: Reichsknappschaftsversicherung 1986 „Babyrente“
1927 Arbeitslosenversicherung 1995 Pflegeversicherung
1938 Handwerkerversicherung

4.1 Die ersten Sozialversicherungen im Kaiserreich und der Weimarer Republik

Die Wurzeln des deutschen Sozialstaats liegen im späten 19. Jahrhundert und sind untrennbar mit dem Namen Otto von Bismarck verbunden. Nach einer kaiserlichen Botschaft Wilhelms I. vom 17. November 1881 passierte nach langwierigen Vorbereitungen und Untersuchungen im Jahr1883 das Krankenversicherungsgesetz den Reichstag. Es folgten 1884 das Unfallversicherungsgesetz und 1889 das Invaliditäts- und Altersversicherungsgesetz. Zwar gab es zuvor schon ähnliche Regelungen in Form von berufsbezogenen Unterstützungskassen, aber erst mit den Sozialversicherungen entstand das Modell einer national organisierten, umfassenden und obligatorischen Solidargemeinschaft von ArbeitnehmerInnen in Form einer Selbstverwaltungskörperschaft. Damit war auch ein institutioneller Mechanismus gefunden, der für die deutsche Sozialpolitik bis heute seine Gültigkeit hat: Sozialversicherungen stellen das wesentliche Organisationsprinzip sozialstaatlicher Aktivitäten dar, und die Beitragsfinanzierung mit von der Höhe der Beiträge abhängigen und damit statussichernden Leistungsansprüchen gilt als Richtschnur deutscher Sozialpolitik. Daher entspricht dieses Arrangement dem Bismarck-Modell bzw. dem konservativen Wohlfahrtsstaat.

Die Entwicklung hin zu einem Sozialstaat hängt damit nicht nur mit gesellschaftlichen Veränderungen und sozialen Problemen (Industrialisierung, Urbanisierung, Bevölkerungswachstum und Erosion traditioneller Unterstützungssysteme) zusammen, wie es funktionalistische Ansätze erwarten würden, sondern ebenso mit dem Interesse der herrschenden Eliten an der Erhaltung ihrer Machtposition („Zuckerbrot und Peitsche“). Bismarck nutzte nämlich die Sozialversicherungspolitik auch als politisches Instrument zur Schwächung von Sozialdemokratie und sozialistischen Gewerkschaften (Schmidt 2005, Teil 1).

Im Jahr 1927 trat die Arbeitslosenversicherung als weitere wichtige Säule in Kraft. Zugleich wurde eine Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung mit einem Unterbau aus 13 Landesarbeitsämtern und 361 Arbeitsämtern etabliert. Damit wurde auf die dramatischen Erfahrungen aus der Massenarbeitslosigkeit infolge des Ersten Weltkriegs, der Novemberrevolution und der Hyperinflation reagiert und Arbeitslosigkeit als ein gesamtgesellschaftliches Phänomen und entsprechend kollektiv zu bewältigendes Risiko wahrgenommen (dazu v.a. Schmuhl 2003)

Bei der Machtübernahme im Jahr 1933 verfügte die NSDAP über keinerlei konkrete sozialpolitische Leitvorstellungen. Doch haben auch in diesem Bereich machtpolitische, antidemokratische und rassistische Eingriffe wie die Auflösung der Gewerkschaften, die Aufhebung der Koalitionsfreiheit und des Streikrechts, die Beseitigung der Grundrechte sowie die allgemeine Gleichschaltung und Einführung von „Führerprinzipien“ ihre Spuren hinterlassen. Alles in allem aber zeigten die nationalsozialistischen Machthaber durchgehend ein bemerkenswertes sozialpolitisches Desinteresse, weil insbesondere die Sozialversicherung sich nur schlecht politisch instrumentalisieren ließ. So überdauerten die bereits existierenden institutionellen Grundstrukturen auch die Phase des Nationalsozialismus.

4.2 Der Ausbau des Sozialstaats nach dem Zweiten Weltkrieg

Nach dem 2. Weltkrieg setzte dann eine immense Expansion und Ausdifferenzierung des Sozialstaats ein, die sich bis in die 1970er-Jahre hinzog (Leisering 2003; Schmid 2012e; Landeszentrale der politischen Bildung Baden-Württemberg 2003).

Der Ausbau des Gesundheitswesens und eines weiten Spektrums sozialer Dienste (etwa im Bereich der Kinder-, Jugend- und Sozialarbeit oder ambulanten Pflege), eine zunehmend aktiver werdende Arbeitsmarkt- und Qualifizierungspolitik, das Programm zur Humanisierung der Arbeitswelt, die Weiterentwicklung der Sozialversicherung und die Einführung der dynamischen Rente veränderten auch qualitativ das wohlfahrtsstaatliche Gefüge.

Mit der Rentenreform im Jahre 1957 wurde die Rentenversicherung grundlegend umgestaltet. Mit Zustimmung der oppositionellen SPD stellte die Regierung Adenauer vom bisherigen Kapitaldeckungsverfahren auf das Umlageverfahren um, was die Rentenhöhe spürbar (genauer: um mehr als 60 Prozent) erhöhte und die Renten dynamisch an die Bruttolohnentwicklung anpasste. Ziel der Reform war es, den Lebensstandard der BeitragszahlerInnen ihrer gesellschaftlichen Position entsprechend im Alter nachhaltig zu wahren. Zugleich sprach man von nun an vom Generationenvertrag als einem fiktiven gesellschaftlichen Konsens darüber, dass die Generationen füreinander Verantwortung tragen. Finanzierungstechnisch bedeutet dies, dass in einer Wirtschaftsperiode die jeweils sozialversicherungspflichtigen Erwerbstätigen mit ihren Beiträgen, die sie in die Rentenversicherung einbezahlen, für die Leistungen aufkommen, die an die aus dem Erwerbsleben Ausgeschiedenen transferiert werden. Dadurch erwerben sie selbst einen Anspruch auf ähnliche Leistungen, die dann wiederum von den nachfolgenden Generationen zu erbringen sind.

Tabelle 3: Gegenüberstellung Umlagefinanzierung und Kapitaldeckungsverfahren
Umlagefinanzierung
„ein Finanzierungssystem, bei dem die durch Beiträge aufgebrachten Mittel sogleich in die gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen umgelegt werden. Bei der gesetzlichen Kranken- und Unfallversicherung wird das Verfahren in der Weise angewandt, die von den Versicherungspflichtigen zu zahlenden Beiträge so zu bemessen, dass sie die innerhalb eines betreffenden Zeitraums anfallenden Ausgaben decken. In der gesetzlichen Rentenversicherung bedeutet Umlageverfahren, dass die Beitragszahler nicht einen Kapitalbestand für ihre eigene Rente aufbauen wie beim Kapitaldeckungsverfahren […], sondern die Bezüge der aktuellen Rentenbezieher finanzieren. Sie erwerben nur einen Anspruch auf eine spätere eigene Rente“ (Bundeszentrale für politische Bildung 2016b).
Kapitaldeckungsverfahren „Finanzierungsprinzip bei der privaten Lebensversicherung. Anders als beim Umlageverfahren […] werden die während der Laufzeit des Versicherungsvertrags aufgebrachten Beiträge in einem Kapitalstock des Beitragszahlers zusammengefasst und ertragbringend angelegt. Beim Eintritt des Versicherungsfalls wird dann das Vermögen zusammen mit den erwirtschafteten Erträgen als Ablaufleistung in einer Summe ausgeschüttet oder als private Rente ausbezahlt“ (Bundeszentrale für politische Bildung 2016a).

4.3 Ausweitung des Sozialstaats und Beginn der sozialen Einschnitte und Kürzungen

Eine nächste Phase leitete Ende der 1960er-Jahre die sozialliberale Regierung ein, die damit gewachsenen Ansprüchen der BürgerInnen auf soziale Teilhabe entgegenkam sowie auf neue Problemlagen (wie das Ende des starken Wirtschaftswachstums der Wiederaufbauphase) reagierte. Das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 sah zum Beispiel die Ergänzung der bislang vorwiegend passiven Arbeitsmarktpolitik um die aktive Arbeitsmarktpolitik vor (Schmid 2017; Schmuhl 2003).

Ein anderes wichtiges Reformfeld bildete die Bildungspolitik, mit der man Bildungsprivilegien reduzieren, die Öffnung des Bildungswesens einschließlich der Hochschulen für untere Gesellschaftsschichten erreichen und zugleich Bildungsniveau und Leistungsfähigkeit der Erwerbsbevölkerung verbessern wollte.

Mit der Öl- und Wirtschaftskrise der Jahre 1973/74 und den folgenden konjunkturellen Schwächeperioden kam es zu einem ersten Wendepunkt (nicht nur) der deutschen Sozialpolitik. Es begann eine Politik der sozialen Einschnitte und Kürzungen, die mit Antritt der Regierung Kohl 1982 verschärft wurde; allerdings wurden gleichzeitig etwa im Bereich der Familienpolitik und beim Kindergeld wichtige Leistungserweiterungen beschlossen sowie die Pflegeversicherung eingeführt. (Schmid 1998; Schmidt 1998).

Tabelle 4: Ausgewählte Sparmaßnahmen der Ära Kohl (1990-98)
Rente Flexibilisierung der Vorruhestandsregelung; Anhebung der Altersgrenze für Altersrente wegen Arbeitslosigkeit; Verkürzung der Anrechnungszeiten, Einführung des Demografie-Faktors
Gesundheit Einführung eines kassenübergreifenden Risikostrukturausgleichs; Absenkung der Lohnfortzahlung auf 80 %; Leistungskürzungen und erhöhte Zuzahlungen durch PatientInnen:
Arbeitsmarkt Zeitliche Begrenzung der Arbeitslosenhilfe; Senkung der Leistungssätze; verschärfte Überprüfung der Arbeitsunfähigkeit; Erleichterung befristeter Arbeitsverträge und Einschränkungen des Kündigungsschutzes; Verstärkung der Zumutbarkeitsregeln.

Mit der deutschen Einheit im Jahre 1990 sind, abgesehen von einigen Übergangsregelungen, die sozialpolitischen Institutionen des Westens weitgehend unverändert in die neuen Bundesländern transferiert worden, was einen radikalen Bruch mit dem Sozialsystem der DDR bedeutete, das durch Zentralismus und Egalisierung auf niedrigem Niveau gekennzeichnet war. Damit stiegen auf allen Feldern der Sozialpolitik die vereinigungsbedingten Ausgaben an, die größtenteils durch die Sozialversicherungen finanziert wurden. Zudem schwächte sich das Wirtschaftswachstum Mitte der 1990er-Jahre deutlich ab, was die Arbeitslosigkeit wieder ansteigen ließ. Eine neue Herausforderung des Wohlfahrtsstaats bildete zunehmend auch der demografische Wandel. All dies erforderte Maßnahmen in verschiedenen Leistungsbereichen, die in verschiedenen Gesetzen verabschiedet wurden. Vielfach beinhalten diese eine Erhöhung der Beiträge und eine Kürzung der Leistungen, die oft hinter „technischen“ (wie demografischer Faktor) und neutralen Begriffen (wie Gesundheitsstrukturgesetz) verborgen wurden.

4.4 Strukturreformen nach der Jahrtausendwende

Die rot-grüne Koalition hat nach 1998 erhebliche Reformschritte mit strukturveränderndem Charakter eingeleitet. Zu den wesentlichen Maßnahmen zählen die Einführung der Riester-Rente als kapitalgedeckte, privat organisierte Ergänzung der gesetzlichen Rentenversicherung sowie die Hartz-Reformen am Arbeitsmarkt. Mit letzteren wurden zum einen ein Umbau der Organisation der Arbeitsverwaltung und ein Schritt in die Richtung der Aktivierung (nach dem Motto: Fördern und Fordern) vollzogen; zum anderen wurde mit dem ALG II (dem so genannten Hartz IV-Geld) die Leistung für Arbeitslose, die länger als ein Jahr erwerbslos sind, vom vorherigen Einkommen abgekoppelt und damit eine deutliche Abkehr vom traditionellen Sozialversicherungsprinzip vollzogen (Schmid 2017). In diesem Prozess spielten Kommissionen (wie die Hartz- und die Rürup-Kommission) eine wichtigere Rolle. Mit ihnen sollte nicht nur ExpertInnenwissen mobilisiert, sondern zugleich eine Konzertierung von unterschiedlichen Interessen- und Sachpositionen erfolgen, sowie nicht selten die öffentliche Aufmerksamkeit auf diese hin- und von der Regierung weggelenkt werden. Die schrittweise Einführung der Rente mit 67 durch die anschließend regierende Große Koalition ist zwar vor allem eine Konsequenz des demografischen Wandels, stellt aber ebenfalls zugleich einen Bruch mit den institutionellen Strukturen des deutschen Sozialstaats dar. Vor allem wenn sich die bisherigen Beschäftigungsmuster und Präferenzen von ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen nicht ändern, droht ein erheblicher Rückgang der Rentenhöhen und eine Gefahr der Altersarmut für die heutigen BeitragszahlerInnen (Frech und Schmid 2004; Schmid 2012b; Leisering 2003). In den Jahren nach den Reformen sind aber die Erwerbsquoten der älteren ArbeitnehmerInnen – wie insgesamt – schon angestiegen, was die Rentenproblematik entschärft, schwierig bleibt es aber bei den sogenannten „bad jobs“ und nicht kontinuierlichen Erwerbsbiografien.

Arbeitsmarktentwicklung 1991–2016
Abbildung 2: Arbeitsmarktentwicklung 1991–2016 (BMAS 2017, S. 192)

Bäcker (2020; Bäcker et al. 2010) hat die Fortführung der „Dauerbaustelle Sozialstaat“ in Form einer Chronologie gesetzlicher Neuregelungen in der Sozialpolitik 1998 bis 2018 dokumentiert. Wichtige Maßnahmen sind v.a.

  • Seit 1. Januar 2015 gelten die Regelungen für einen Mindestlohn, der 8,50 Euro brutto je Zeitstunde beträgt (inzwischen 9,19 Euro), die das Lohnniveau nach unten begrenzen sollen sowie seit 1. April 2017 die Reform des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes, das die Stellung der LeiharbeitnehmerInnen verbessern soll.
  • Zudem sind entsprechend den Vorgaben im Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode die abschlagsfreie „Rente ab 63“ für besonders langjährig Versicherte, und die Ausweitung der anrechenbaren Kindererziehungszeiten für vor 1992 geborene Kinder (Mütterrente) beschlossen worden.
  • Im GKV-Finanzstruktur- und Qualitäts-Weiterentwicklungsgesetz sind krankenkassenindividuelle Zusatzbeiträge eingeführt worden.

Zudem ist die Familienpolitik ausgeweitet worden, um die wirtschaftliche Stabilität von Familien, eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf, eine frühe Förderung von Kindern usw. zu unterstützen. Schließlich sind durch verstärkte Migrationsbewegungen und durch Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts die Geldleistungen für Asylsuchende geregelt, die Integration der Flüchtlinge in den Arbeitsmarkt sowie Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher (was auch der VN-Kinderrechtskonvention entspricht) verbessert worden.

5 Sozialstaat aktuell: Organisationstrukturen und Budget

5.1 Normen und Prinzipien

Die Gestaltung der sozialen Sicherungssysteme bestimmen drei „Kernprinzipien“, die die Art der Risikovorsorge und der Finanzierung regeln:

  • Versicherungsprinzip
  • Fürsorgeprinzip
  • Versorgungsprinzip

Das Versicherungsprinzip gilt für die Abdeckung sozialer Risiken durch Beiträge der Versicherten (bzw. ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen). Sie sind aber nicht individuell, sondern kollektiv ausgerichtet. Die Leistungen sind im Falle der Rente stark an die Beitragshöhe gekoppelt, was nur geringe Umverteilungsspielräume eröffnet; in der Krankenversicherung hingegen gilt die Orientierung am medizinischen Bedarf. Das Fürsorgeprinzip begründet den Rechtsanspruch Bedürftiger auf Sozialhilfe für den Fall, dass sie sich nicht selbst helfen können und keine Leistungen von anderer Seite erbracht werden. Die Finanzierung erfolgt hier aus Steuermitteln und hat erhebliche Umverteilungseffekte. Das Versorgungsprinzip gilt für die Entschädigungen (ebenfalls aus Steuermitteln) in besonderen Fällen (z.B. Kriegs- oder Katastrophenfolgen) und für die soziale Sicherung der BeamtInnen, da diese in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis zum Staat stehen und deshalb deren Pensionen und Beihilfen (vor allem für medizinische Versorgung) aus Haushaltsmitteln übernommen werden (Lampert und Althammer 2014; Schmid 2012b; Schmid 2012a).

Die Konkretisierung der Zuständigkeitsordnung für soziale Sicherungsfunktionen erfolgt ferner nach dem Prinzip der Subsidiarität. Dieser Organisationsgrundsatz stammt aus der katholischen Sozialethik, vor allem der päpstlichen Enzyklika „Quadragesimo anno“ (1931), deren Einfluss auf die deutsche Sozialpolitik kaum zu überschätzen ist. Dabei wird der Gedanke der „Vorrangigkeit der kleineren Einheit“ entfaltet und ein Spannungsverhältnis zwischen den Pflichten der individuellen Selbstverantwortung und der kollektiven Fremdhilfe definiert. D.h. konkret, dass es einen Vorrang der Familie oder freier (privater und gemeinnütziger) Träger gibt, sofern und solange sie in der Lage sind, die entsprechenden Aufgaben selbst wahrzunehmen. Die nächst höhere staatliche Einheit darf erst danach eingreifen, wenn die untere überfordert ist, was vielfach in einer ersten Stufe über finanzielle Zuwendungen erfolgt und erst am Ende steht die vollständige staatliche Aufgabenübernahme. Das betrifft neben der Familie vor allem die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege.

5.2 Institutionen und Instrumente

Die verschiedenen Zweige der Sozialversicherung sind in der Bundesrepublik keine staatlichen Bürokratien, sondern selbstverwaltete Institutionen, die das Ziel einer kollektiv organisierten Selbsthilfe verfolgen und selbstständige Körperschaften des öffentlichen Rechts sind. Selbstverwaltung bedeutet, dass ArbeitnehmerInnen und ArbeitgeberInnen über gewählte VertreterInnen in den Organen der Versicherungsträger an der Willensbildung, Leitung und Aufgabenerfüllung beteiligt sind.

Weitere wichtige Organisationen sind die Bundesministerien (je nach konkreter Einteilung Arbeit, Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie), die Trägerorganisationen der freien Wohlfahrtspflege (Caritas, Diakonisches Werk, Paritätischer Wohlfahrtsverband etc.) sowie schließlich die Sozialgerichte.

Aufgrund des föderativen Aufbaus spielen auch die Bundesländer in der Sozialpolitik eine Rolle, denn sie verfügen über (die Bundespolitik hinaus) ergänzende Gestaltungsmöglichkeiten in der Familien-, Gesundheits-, Bildungs- und Wohnungspolitik sowie in der Umsetzung von Bundesgesetzen. Teilweise zeigen sich hier auch eigenständige landespolitische Profile und parteipolitische Färbungen, und in einigen Gebieten der Sozialpolitik jenseits der Sozialversicherungen hat sich vor allem in den 1970er-Jahren die Landesebene als Feld der Experimente und Innovationen erwiesen. Auch die Kommunen haben vor allem in den Teilgebieten Gesundheitswesen, soziale Dienste und Wohnungsbau eine wichtige Gestaltungsfunktion. Auf kommunaler Ebene werden die meisten Einrichtungen organisiert, geplant und koordiniert, was auch die enge Zusammenarbeit mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege einschließt. Das heißt, hier werden eigentlich die konkreten Leistungen für die BürgerInnen erbracht, und hier zeigen sich dann auch die sozialen Brennpunkte wie Armut und Wohnungsnot.

Schließlich verfügt der moderne Sozialstaat über verschiedene Instrumente und Interventionsprogramme. Bezogen auf die Wirkung unterscheidet man nach Instrumenten, die eine Ressourcen- und Leistungsverteilung zugunsten bestimmter LeistungsempfängerInnen erbringen, ohne dabei auf Kosten anderer zu gehen (distributiv), und solchen, die eine Umverteilung zur Folge haben (redistributiv). Im ersteren Fall handelt es sich um Zuschüsse des Bundes oder der Länder an die Gemeinden, beispielsweise zur Förderung der lokalen Beschäftigungspolitik. Für den zweiten Fall steht die Sozialhilfe. Im Hinblick auf Steuerungsprinzipien kommen Gebote/​Verbote, Anreize, Angebote, Formen der Aufklärung, aber auch staatliche Modellmaßnahmen zum Tragen. Die Beschaffenheit eines Sozialpolitikprogramms richtet sich schließlich nach der Art der Leistungen (materiell/​immateriell), die damit verbunden sind. Materielle Leistungen beinhalten wie das Bafög entweder positive Transfers oder wie im Fall von Abgaben und Steuern negative Transfers. Immaterielle Leistungen sind entweder soziale Dienstleistungen oder Sachdienstleistungen. Programme ohne Leistungscharakter werden, sofern sie auf eine Verhaltensnormierung zielen, auch als regulative Programme bezeichnet (z.B. Jugendschutz). (Schmid 2012b, Bäcker et al. 2010, Lampert und Althammer 2014).

5.3 Ausgaben und Relationen

Zur Betrachtung der Ausgaben im Aggregat kann man zum einen auf den Bundeshaushalt oder zum anderen auf das differenziertere Sozialbudget zurückgreifen. Demnach entfallen auf den Bereich Soziales rund 40 % der Bundesausgaben; bei einer weiten Betrachtung (s.o.) steigt der Anteil an Sozialstaatsausgaben auf etwa zwei Drittel.

Bundeshaushalt 2019 - Ausgaben im Überblick
Abbildung 3: Bundeshaushalt 2019 - Ausgaben im Überblick (BMF 2018)

Im Sozialbudget werden alle Sozialleistungen erfasst. Üblicherweise wird berichtet über

  • direkte monetäre Transfers wie Renten, Sozialhilfe oder Arbeitslosengeld/​Arbeitslosenhilfe,
  • indirekte monetäre Transfers in Form von Steuerermäßigungen wie Kinderfreibeträge und
  • die sozialen Sach- und Dienstleistungen (Realtransfers) insbesondere im Gesundheitsbereich und in Form sozialer Dienste.

Hier können auch unterschiedliche Sicherungsbereiche und ihre Entwicklung im Längsschnitt bezogen auf das Bruttosozialprodukt (BIP) betrachtet werden.

Tabelle 5: Sozialleistungsquoten in verschiedenen Sicherungsbereichen in Deutschland 1991–2018 (in % des BIP) (BMAS 2019, S. 12)
Insgesamt Rente Krankheit Pflege Arbeitslosig­keit Unfall
1991 25,0 8,4 5,9 - 2,3 0,5
2000 28,8 10,3 6,2 0,8 2,3 0,5
2010 29,9 9,8 6,7 0,8 1,4 0,5
2015 29,2 9,3 6,9 0,9 0,9 0,4
2018 29,4 9,2 7,0 1,2 0,8 0,4

Dabei sind die Ausgaben in den vergangenen 30 Jahren um etwa 10 Prozentpunkte angestiegen und schwanken bei knapp 30 % Anteil am BIP – je nach wirtschaftlicher Konjunktur. Im internationalen Vergleich ist dies relativ hoch; beschränkt man sich auf die EU-15 (das heißt vor der Erweiterung), dann sind das etwa 1,2 %-Punkte über dem Durchschnitt. Blickt man auf andere europäische Länder als Vergleichsmaßstab, dann liegen Schweden und Frankreich mit ca. 31 % zwar an der Spitze, aber ohne wesentlichen Vorsprung.

Sozialleistungsquote 1960–2017
Abbildung 4: Sozialleistungsquote 1960–2017 (Sozialpolitik aktuell 2019)

Man darf aber nicht übersehen, dass solche aggregierten Daten, wie zum Beispiel die Höhe der gesamten Ausgaben für Renten, nichts über deren individuelle Verteilung aussagen, dass also hohe Gesamtausgaben keinen Schutz vor Altersarmut (vor allem bei Frauen und Alleinerziehenden) garantieren. Auch sagen monetäre Indikatoren nichts über die Qualität der rechtlichen Grundlagen (sog. Muss-, Soll- oder Kann-Leistungen) und der Umsetzung (etwa zentralisiert-bürokratisch vs. bürgernah-flexibel).

Mittlerweile sind über 90 % der Bevölkerung gegen die Standardrisiken Alter, Invalidität, Krankheit, Arbeitslosigkeit und Pflege abgesichert, es ist hier also ein hohes Maß an Inklusion erreicht, und praktisch niemand mehr wird vom Sozialstaat nicht erfasst. Die Dynamik der Entwicklung wird aus der Tatsache ersichtlich, dass 1950 nur 36,4 % der Bevölkerung über 60 Jahre Altersrente bezogen, während es 2002 schon 78,7 % waren (Schmid 2012e, S. 441). Leisering (2003) sieht darin auch einen wichtigen „Strukturwandel“, d.h. der Sozialstaat

„differenzierte sich aus und wurde komplexer […] mit der Tendenz zunehmender Integration im Sinne von Vereinheitlichung, Abstimmung und Anreicherung. Der fragmentierte Bismarcksche Sozialversicherungsstaat verdichtete sich schrittweise in Bezug auf Leistungsspektrum, Finanzierungsstruktur und institutionelle Vernetzung zu einer (vielgliedrigen, aber integrierten) Quasi-Staatsbürgerversorgung (Quasi- Universalisierung)“.

5.4 Ursachen und Triebkräfte der Entwicklung

Wie kam es zu dieser dynamischen Entwicklung bzw. „Expansion“ (Leisering 2003) des deutschen Sozialstaats? Die wichtigsten Gründe für die die skizzierte Entwicklung (dazu Schmidt 2005, S. 174 ff., s.a. Leiserung 2003; Schmid 2012b) sind:

  • Höhe, Wachstum und Ausdifferenzierung der Sozialausgaben verdanken sich zum einen der guten wirtschaftlichen Entwicklung, die ausreichend Ressourcen zur Verfügung stellt. Zugleich spiegelt sich darin die Modernisierung der Gesellschaft wider, etwa im Bereich Familie und Kinder, wo aus einer ehemals vorwiegend privaten Aufgabe eine öffentliche geworden ist, was sich konkret etwa in der erhöhten Zahl an Krippen- und Kindergartenplätzen, aber auch dem Elterngeld zeigt.
  • Zum anderen spielt die Verteilung politscher Macht eine Rolle. SPD und CDU/CSU bzw. die beiden „Sozialstaatsparteien“ (Schmidt 2005) sind lange dominant und stehen v.a. in der Sozialpolitik im Wettbewerb, was sich als ausgabensteigernd erwiesen hat. Dahinter stecken durchaus unterschiedliche Motive: Zum einen verfolgen Parteien das Prinzip der Stimmenmaximierung und da der Sozialstaat alle Menschen erfasst, lassen sich auf diesem Feld mit „Geschenken“ gut Wahlen gewinnen. Zum anderen folgen Parteien ihren normativen Leitlinien: bei den SozialdemokratInnen das gleichheitsorientierte Konzept des „demokratischen Sozialismus“, bei den ChristdemokratInnen das Subsidiaritätsprinzip und die Soziale Marktwirtschaft.
  • Die Kontinuität sozialstaatlicher Arrangements basiert ebenfalls zudem auf der Macht von „Vetospielern“ (vor allem Bundesrat, Bundesverfassungsgericht, Tarifparteien), die erfolgreich eine Reform des Sozialstaats verhindern können, was lange unter dem Stichwort „Reformstau“ diskutiert worden ist. Schließlich spielt in diesem Zusammenhang das (Trägheits-)Moment der Pfadabhängigkeit eine große Rolle. So binden die Entscheidungen der Vorperioden erhebliche finanzielle Ressourcen; in einem Bundeshaushalt sind allenfalls noch 5 Prozent der Mittel frei veränderbar, der Rest ist langfristig verplant. Pfadabhängigkeit entsteht ferner dadurch, dass positive Feedback-Effekte und komplementäre Strukturentwicklungen eine institutionelle Komplexität haben entstehen lassen, die sich nur unter hohem Aufwand und mit riskantem Ausgang verändern lassen (Schmid 2012f).

6 Probleme und Zukunftsperspektiven des Sozialstaats

6.1 Herausforderungen und Probleme

Gleichwohl sind Änderungsbedarfe des Sozialstaats vielfach konstatiert und diverse Kürzungen und Umbauten vollzogen worden. Und die Reformfähigkeit der sozialen Sicherungssysteme ist präsent. Ursache dafür sind eine Reihe von tiefgreifenden Veränderungen der Gesellschaft. Dazu gehören

  • der demografische Wandel,
  • die soziokulturellen Herausforderungen,
  • die politisch-ökonomischen Veränderungen,
  • die Globalisierungsfolgen und
  • die zunehmende Europäisierung (Schmid 2012b, Kaufmann 1997).

Der demografische Wandel umfasst die niedrige Geburtenrate bei gleichzeitig deutlich erhöhter Lebenserwartung – etwa durch eine weit entwickelte Gesundheitsvorsorge. D.h. immer weniger junge Menschen stehen immer mehr älteren Menschen gegenüber, die Durchschnittsalter der erwerbsfähigen Bevölkerung und der Gesamtbevölkerung nehmen deutlich zu. Das lässt den Generationenvertrag brüchig werden; vor allem bei geringem Wirtschaftswachstum und hoher Arbeitslosigkeit gerät das Verhältnis zwischen beitrags- und steuerzahlenden Erwerbspersonen auf der einen und den RentnerInnen auf der anderen Seite aus dem Gleichgewicht. Das Gleiche gilt für die BeitragszahlerInnen der Gesetzlichen Krankenversicherung. Zugleich entstehen wegen der unterschiedlichen Belastungen beziehungsweise Leistungen neue politische Konfliktzonen zwischen Jungen und Alten sowie zwischen familialen und nicht-familialen Lebensformen.

Die soziokulturellen Herausforderungen beruhen vor allem auf der Individualisierung und Pluralisierung. Hieraus resultiert zweierlei: Zum einen nehmen die Leistungen der informellen Wohlfahrtsproduktion in Familie und Nachbarschaft massiv ab, zum anderen werden staatliche Maßnahmen als bürokratisch und unpersönlich kritisiert. Auch sind Solidarität und Gerechtigkeit zunehmend umstritten und unterschiedlich wahrgenommen. Das gilt nicht zuletzt für die Benachteiligung von Frauen, wo der Sozialstaat lange erhebliche Defizite aufgewiesen hat. Das Fehlen einer ausreichenden öffentlichen Infrastruktur (zum Beispiel Kindergartenplätze) kollidiert mit der erhöhten Erwerbsbereitschaft von Frauen. Das idealtypische Objekt der Sozialpolitik, der (männliche) Industriearbeiter, verliert an Bedeutung, alleinerziehende Mütter, Bildungsungleichheit und Migration sind die neuen Herausforderungen.

Der Begriff der Globalisierung beschreit das enorme Wachstum des Welthandels, die gestiegene Bedeutung von Aktienkapital und Börsenfinanzierung und die Vernetzung im Produktions- und Unternehmensbereich im Weltmaßstab, aber auch die schnellere und dichtere Kommunikation über (neue) elektronische Medien, die Intensivierung transnationaler Verkehrsströme und die Ausweitung des Erfahrungs- und Erwartungshorizonts. Zu den unmittelbar sozialstaatlich relevanten Folgen gehört der Druck auf die Sozialausgaben (bzw. auf Steuern und Beiträge), von deren Reduzierung man sich eine Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit verspricht.

Zu den neuen Rahmenbedingungen des nationalen Sozialstaats gehört schließlich die europäische Union, die mit ihren Regulativen und Vorgaben auf den nationalen Sozialstaat einwirkt, zugleich aber auch gegen den Druck der Globalisierung abpuffert. Die im Binnenmarkt realisierte Freizügigkeit von Arbeitskräften, Waren, Dienstleistungen und Kapital hat zwar die Wirtschaft gefördert, aber wenig Wert auf soziale Ansprüche und Ausgleich gelegt (Schmid 2012d).

6.2 Mögliche Szenarien

Was folgt aus alledem für die Zukunft? Der Sozialstaat gehört zu den institutionell, kulturell und mental tief verankerten Elementen der modernen Gesellschaft; dabei muss jede Zeit ihre speziellen sozialstaatlichen Arrangements finden, abhängig von den jeweiligen ökonomischen, politischen und soziokulturellen Rahmenbedingungen. Drei mittelfristige Szenarien sind denkbar.

  1. Dominanz des Sozialversicherungsstaats, Spaltung und Ende der Umverteilung:
    Eine starke Kontinuität des Sozialstaats ist angesichts der neuen Herausforderungen ambivalent; Kaufmann (1997, Kap 5.) spricht in diesem Zusammenhang sogar von einem „Veralten“ und einem „mismatch“ von sozialen Problemlagen auf der einen sowie den sozialstaatlichen Institutionen auf der anderen Seite. Hier würden das Versicherungs- bzw. Äquivalenzprinzip für einen Teil der Gesellschaft gestärkt und die bedarfsorientierten beziehungsweise beitragsfreien Leistungen aus Steuern – und damit auch die Umverteilung – reduziert. Für alle außerhalb der sozialpolitischen Normalitätsfiktion (Normalarbeitsverhältnis, Normalfamilie) und jenseits der versicherten klassischen Risiken bleibt nur die Sozialhilfe. Damit würden eine Spaltung der Gesellschaft und eine Teilung der Sozialen Sicherheit eintreten, die dem Ziel des Sozialstaats widerspricht.
  2. Der Wohlfahrtsstaat als Risikomanager durch Infrastruktur und Aktivierung:
    Materielle Gleichheit als Leitprinzip sozialer Gerechtigkeit oder gar die Garantie eines hohen Lebensstandards werden abgelöst durch die Prinzipien der Fairness, der Chancengleichheit und der Grundsicherung – und einem Mehr an Selbststeuerung bzw. Selbstmanagement. Mehr lassen die Rahmenbedingungen nicht zu. Sozialpolitik wird hier weit verstanden und ist vornehmlich aktivierend und investiv, das heißt sie versteht sich auch als Bildungs- und gesellschaftliche Infrastrukturpolitik, um Benachteiligungen zu minimieren und eine Verwirklichung von Marktchancen via Beschäftigung für alle zu erreichen. Kurz: nach dem Motto „fördern und fordern“ geht es primär um die Integration aller – also auch Älterer, Frauen und Behinderter – in den Arbeitsmarkt.
  3. Abbau des Sozialstaats und Privatisierung der Sozialen Sicherung:
    Eine dritte Variante läuft darauf hinaus, dass mit der Schwächung der Nationalstaaten auch deren sozialpolitische Aktivitäten reduziert werden. Mehr Markt dient als globale Lösungsformel eines starken Neoliberalismus (Butterwegge et al. 2008). Solidarische Hilfe und Ausgleich gegen die Risiken des Markts finden nur noch in kleinformatigen, subsidiären bzw. zivilgesellschaftlichen Zusammenhängen statt. Der Sozialstaat kann und soll nur noch in besonderen Notlagen unterstützen. Hinzu kommt eine verstärkte Hinwendung zur privaten Versicherung – aus der sich aber neue Risiken von Unterversorgung und eine erhebliche soziale Ungleichheit entwickeln können.

7 Quellenangaben

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8 Literaturhinweise

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Grundlegender Überblick zu den tieferliegenden Ursachen der Probleme des Sozialstaats

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Schmidt, Manfred, 2005. Sozialpolitik in Deutschland: Historische Entwicklung und internationaler Vergleich. 3. Auflage Wiesbaden: VS-Verlag. ISBN 978-3-322-80823-3
Darstellung der historischen Entwicklung in Deutschland und im Vergleich; auch mit statistischen Analysen und Vergleichen

9 Informationen im Internet

Autor
Prof. Dr. Josef Schmid
Professor für Politische Wirtschaftslehre und Vergleichende Politikfeldanalyse an der Universität Tübingen, lehrt und forscht über Wohlfahrtsstaaten, Arbeitsmarktpolitik und Bürgerschaftliches Engagement in den Bundesländern. Er ist derzeit hauptamtlicher Dekan der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät.
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Zitiervorschlag
Schmid, Josef, 2020. Sozialstaat [online]. socialnet Lexikon. Bonn: socialnet, 10.02.2020 [Zugriff am: 31.07.2021]. Verfügbar unter: https://www.socialnet.de/lexikon/Sozialstaat

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