Wirkungsorientierte Steuerung

Barbara Flatters, Dr. Susanne Giel

veröffentlicht am 04.06.2024

Wirkungsorientierte Steuerung ist ein Konzept im Bereich der öffentlichen Verwaltung. Es zielt darauf ab, die Leistung öffentlicher Institutionen anhand ihrer tatsächlichen Auswirkungen auf Zielgruppen zu steuern, zu messen und zu bewerten, anstatt sich ausschließlich auf eingebrachte Ressourcen oder erbrachte Leistungen zu beziehen.

Überblick

1 Zusammenfassung

Wirkungsorientierte Steuerung heißt, dass sich die Steuerung der Praxis an dem Auslösen intendierter und der Vermeidung nicht-intendierter Wirkungen orientiert. Praxis in diesem Sinne umfasst in der Sozialen Arbeit z.B. Programme, Projekte oder soziale Dienstleistungen. Die wirkungsorientierte Steuerung lässt sich sowohl von der

Input-Steuerung, d.h. Zuordnung von Ressourcen und darauf basierende Planung von Aktivitäten, als auch
von einer Output-Steuerung, d.h. Festlegung von zu erbringenden Leistungen und daran ausgerichtete Planung und Umsetzung, abgrenzen.

Ziel wirkungsorientierter Steuerung ist eine Verbesserung beim Erreichen von Wirkungszielen in Bezug auf konkrete Zielgruppen sowie auf gesellschaftlicher Ebene. Grundsätzlich wird eine zunehmende Wirkungsorientierung begrüßt. Jedoch werden konkrete Steuerungsinstrumente dahingehend kritisiert, dass sie den Kern sozialer Arbeit nicht angemessen berücksichtigen und eher auf eine Verknappung finanzieller Mittel ausgerichtet seien und Gefahr liefen, falsche Anreize zu setzen.

2 Relevanz wirkungsorientierter Steuerung in verschiedenen Kontexten

Die Diskussion um wirkungsorientierte Steuerung begann etwa Mitte der 1990er-Jahre. Auf kommunaler Ebene, im Rahmen der Bundessozialgesetzgebung und im privaten Non-Profit-Bereich wurde diese Diskussion verstärkt geführt. Einzelne Elemente wirkungsorientierter Steuerung wurden nach und nach eingeführt, wobei dieser Prozess bis heute nicht abgeschlossen ist.

Ungefähr seit den 1990er-Jahren hat insbesondere auf kommunaler Ebene eine Verwaltungsmodernisierung stattgefunden, in deren Rahmen eine verstärkte Steuerung anhand von Kennzahlen in Bezug auf Outputs anstatt von Inputs bzw. Finanzzuweisung umgesetzt werden sollte. Leitend war hierbei das „Neue Steuerungsmodell“ der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt). Das Modell übertrug das „New Public Management“ auf den deutschen kommunalen Kontext. Mit dieser Outputorientierung wurden die Voraussetzungen für strategisches kommunales Management geschaffen. Eine Auseinandersetzung mit den Wirkungen von Verwaltungshandeln fand aber noch nicht statt (Schedler und Siegel 2005, S. 25; Saliterer 2009, S. 146).

Heute bemühen sich zahlreiche Kommunen, ihren Haushalt – als das zentrale Steuerungsinstrument – wirkungsorientiert zu gestalten. Sie ergänzen beispielsweise, zu welchen Wirkungszielen verschiedene sogenannte Produkte (Leistungen, Outputs) beitragen sollen (Storms 2017).

Die Soziale Arbeit betrifft die wirkungsorientierte Steuerung darüber hinaus aufgrund konkreter Gesetzesänderungen in den Bundes-Sozialgesetzbüchern: Bereits 1999 wurden in Form der §§ 78a–g SGB VIII (Kinder- und Jugendhilfe) Leistungsträger (Jugendämter) und Leistungserbringer (Freie Träger der Jugendhilfe) dazu verpflichtet, Vereinbarungen abzuschließen, die nicht nur die Leistungen und Entgelte festlegen, sondern auch solche, die die „Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote sowie über geeignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung“ beschreiben (§ 78b Abs. 1 SGB VIII).

Zuletzt wurden mit dem Bundesteilhabegesetz, das 2016 beschlossen wurde, auch im SGB IX (Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen) Elemente wirkungsorientierter Steuerung eingeführt: Das BTHG sieht vor, dass auf individueller Ebene Gesamtpläne erstellt werden, in denen Teilhabeziele und die dafür vorgesehenen Maßnahmen festlegt werden. Diese Pläne dienen u.a. der Steuerung und der Wirkungskontrolle des Teilhabeprozesses (§ 121 BTHG). Darüber hinaus wird im BTHG die Einführung wirkungsorientierender Instrumente auch auf institutioneller Ebene vorgeschrieben: So sollen Rahmenverträge zur Erbringung von Leistungen geschlossen werden, die u.a. die „Grundsätze und Maßstäbe für die Wirtschaftlichkeit und Qualität einschließlich der Wirksamkeit der Leistungen sowie Inhalt und Verfahren zur Durchführung von Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungen“ umfassen (§ 131 BTHG).

3 Umsetzung

Für eine gelingende Umsetzung wirkungsorientierter Steuerung wird es als wichtig erachtet, dass sie im gesamten Steuerungskreislauf berücksichtigt wird, das heißt, dass sich Planung, Umsetzung und Evaluation an Wirkungen orientieren. Es gilt „die Grundidee der Wirkungsorientierung in alle Entscheidungsmechanismen und -instrumente von Politik und Verwaltung einzuführen“ (Schedler 2000, S. 33). Aus dieser Perspektive ist es nicht zwingend notwendig, „neue“ Instrumente wirkungsorientierter Steuerung zu erfinden, stattdessen können bestehende Instrumente verstärkt auf Wirkungen ausgerichtet werden. Wichtig ist darüber hinaus, dass verschiedene Steuerungsinstrumente „ineinandergreifen“. Die in der Planung definierten Wirkungsziele können z.B. bei der Entscheidung über Ressourcenzuordnungen und bei der Evaluation zugrunde gelegt werden. Folgende Elemente wirkungsorientierter Steuerung lassen sich – mithilfe unterschiedlicher Instrumente – umsetzen:

Die Formulierung von Wirkungszielen. Beispiele:
- Die kommunale Sozialberichterstattung kann bei der Identifizierung von Bedarfen und zur Formulierung von Wirkungszielen genutzt werden (Kähler 2013, S. 21).
- In der Kinder- und Jugendhilfe kann die „Standardisierung von Diagnose und Hilfegewährung“ und die „Stärkung von Adressat:innen-Beteiligung im Kontext der Hilfeplanung“ (Albus et al. 2009, S. 24) dazu beitragen, anzustrebende Wirkungen zu identifizieren und dementsprechende Ziele zu formulieren.
Die Gestaltung von Maßnahmen, mit denen die gesetzten Wirkungsziele erreicht werden sollen.
Die Ausstattung mit Ressourcen (oder auch: Strategieformulierung, d.h. die Verknüpfung von Zielen mit Maßnahmen und Ressourcen): Beim Haushalt als zentralem Instrument der Ressourcenzuteilung ist es für eine wirkungsorientierte Steuerung hilfreich, wenn
- die Gliederung Lebenslagen widerspiegelt,
- im Haushalt formulierte Ziele und Kennzahlen mit den sozialen Wirkungszielen übereinstimmen,
- möglichst alle zu einer Wirkung beitragenden Leistungsteile (sowohl präventive Leistungen als auch Transferleistungen) an derselben Stelle berücksichtigt werden (Kähler 2013, S. 23).
Die Formulierung von quantitativen und/oder qualitativen Wirkungsindikatoren, d.h. die Beantwortung der Frage, woran eine Erreichung der Wirkungsziele erkennbar wird (phineo 2013, 28–29).
Das Beobachten und Dokumentieren der Umsetzung zur Erreichung von Wirkungszielen, um ggf. nachsteuern zu können.
Die Bewertung der Praxis bzw. der gewählten Maßnahmen, in Bezug auf ihre Wirksamkeit auf individueller Ebene. Hier kann z.B. im Bereich der Jugendhilfe die „Erreichung von Hilfeplanzielen“ oder die „Zufriedenheit der Beteiligten mit der Hilfe“ betrachtet werden (Albus et al. 2009, S. 24).
Die übergreifende (d.h. über individuelle Fälle hinweg auf institutioneller Ebene stattfindende) Bewertung der Wirksamkeit der Praxis, bspw. als „Bewertung im dialogischen Verfahren (Wirksamkeitsdialog)“ oder als „Trägerranking/Förderung des Trägerwettbewerbs“ (Albus et al. 2009, S. 24) oder im Rahmen von Evaluationen.
Das Lernen aus der Bewertung bzw. Evaluation ist bei der wirkungsorientierten Steuerung zentral, um zukünftige Aktivitäten vermehrt auf die angestrebten Wirkungen auszurichten. Optimalerweise werden die gemachten Erfahrungen und die gesammelten Informationen in der im Steuerungskreislauf folgenden nächsten Phase der (erneuten) Planung genutzt (phineo 2013).
Ein gemeinsames Verständnis über angestrebte Wirkungen aller Beteiligten über die verschiedenen Phasen des Steuerungskreislaufs hinweg ist wichtig, um gemeinsam an einem Strang zu ziehen. Auch dies kann mit geeigneten Instrumenten erreicht werden. So setzen z.B. die Städte München und Mannheim wirkungsorientierte Steuerung im Bildungsbereich um: Ihr „datenbasiertes kommunales Bildungsmanagement“ zielt darauf ab, Bildung ganzheitlich zu gestalten, und verknüpft verschiedene Handlungsstränge miteinander. Es beteiligt Akteur:innen außerhalb der Kommunalverwaltung und nutzt Daten als Entscheidungsgrundlage, wobei ein Fokus auf dem Ergebnis für die jeweilige Zielgruppe liegt (März 2020, S. 6).

4 Kritik

Grundsätzlich wird das Prinzip, dass sich Prozesse in der Sozialen Arbeit anhand der bei ihren Zielgruppen und in der Gesellschaft angestrebten Wirkungen orientieren und sich Soziale Arbeit unter anderem über ihre Wirksamkeit zu legitimieren hat, nicht hinterfragt (z.B. Boecker und Weber 2019, S. 230; Otto et al. 2010, S. 9–10).

Allerdings wird Kritik an Ansätzen geübt, die derzeit mit dem Begriff der wirkungsorientierten Steuerung bezeichnet werden.

Eine Sorge ist, dass wirkungsorientierte Steuerung eine reine Sparmaßnahme darstellt, da sie sich im Kontext des sich „wandelnden Sozialstaats“ (Borrmann und Thiessen 2016, S. 11) und vor dem Hintergrund eines Paradigmenwechsels in der Sozialpolitik entwickelt habe, d.h. der „‚Modernisierung‘ des Sozialstaates hin zu einem ‚aktivierenden‘ bzw. ‚sozialinvestiven‘ Sozialstaat“ (Peters 2018, S. 391). Sie gliedere sich „allzu nahtlos in einen neo-liberalen Kontext der Reform der personenbezogenen Wohlfahrtsproduktion“ ein (Otto et al. 2010, S. 7).
Die derzeitige Ausgestaltung wirkungsorientierter Steuerung schränke die Professionalität der Sozialen Arbeit ein, so ein zweiter Kritikpunkt: Einige Autor:innen beobachten, dass unter dem Label der wirkungsorientierten Steuerung Regelungen, Rahmenbedingungen und Zielsetzungen (von staatlicher Seite) standardisiert und mithilfe von Qualitätshandbüchern bzw. Verträgen überprüfbar gemacht werden (Boecker und Weber 2019, S. 234). Die derzeitige Gestaltung vermeintlich wirkungsorientierter Steuerung verordne der Sozialpädagogik „auf Effizienz ausgerichtete Denk- und Handlungsformen […] die versuchen, Hilfeprozesse im Sinne von eindeutigen Ziel-Mittel-Relationen zu standardisieren“ (Peters 2018, S. 391). Dies schränke die „professionelle Handlungsautonomie“ ein (Boecker und Weber 2019, S. 234) und führe dazu, dass man den „biographischen Eigensinn“ vernachlässige (Peters 2018, 391).
Ein weiterer Kritikpunkt ist die herausfordernde Umsetzung: Instrumente sollen einerseits die Ausrichtung an Wirkungen unterstützen, können aber gleichzeitig umfassendere Wirkungsforschung nicht ersetzen. Werden Instrumente des New Public Management ohne weitere Anpassung genutzt, um Soziale Arbeit wirkungsorientiert zu steuern, besteht die Gefahr, dass vorrangig „Zählbares“ gemessen und ein Fokus auf die Verbesserung der Effizienz anstatt der Effektivität gelegt wird (Otto et al. 2010, S. 7).
Zudem wird eine „positivistisch-pragmatische Tendenz“ bei der Auswahl der Wirkungsindikatoren beobachtet (Albus et al. 2018, S. 1571), das heißt, dass Wirkungsindikatoren so formuliert werden, dass sie leicht messbar und ihre Zielwerte leicht zu erfüllen sind. Schließlich bestehe die Gefahr, dass durch die Formulierung und Selektion von Wirkungsindikatoren Fehlanreize geschaffen werden, „what gets measured, gets done“ (Niedlich 2020, S. 8).
Schließlich wird befürchtet, dass der Aufwand der Einführung und Umsetzung wirkungsorientierter Steuerung einen großen Zeitaufwand mit sich bringt und Professionelle der Sozialen Arbeit die Zeit, die sie mit der Formulierung von Indikatoren und deren Beobachtung und Aufarbeitung verwenden, nicht für die eigentliche Erbringung der sozialen Dienstleistungen aufwenden können (Albus et al. 2018, S. 1564). Zudem wurde beobachtet, dass „Informationen aus Systemen zur wirkungsorientierten Steuerung oft nicht genutzt werden“ (Niedlich 2020, S. 8). In diesen Fällen können die Kosten wirkungsorientierter Steuerungsinstrumente deren Nutzen übersteigen.

Es gibt nur sehr wenig Informationen darüber, inwiefern wirkungsorientierte Steuerung tatsächlich zu einer besseren und größeren Wirkung Sozialer Arbeit bei den Zielgruppen beitragen kann. Die Evaluation des „Modellprogramms wirkungsorientierte Jugendhilfe“ hat die positive Wirkung einzelner wirkungsorientierter Steuerungselemente bestätigt, in Bezug auf andere konnten (noch) keine Wirkungen auf Ebene der Zielgruppen festgestellt werden (Albus et al. 2010, S. 164).

Aufgrund der Vielzahl an Kritikpunkten bei gleichzeitiger Forderung von verschiedenen Seiten, sich am Prinzip der wirkungsorientierten Steuerung auszurichten, sind Akteure und Akteurinnen der Sozialen Arbeit gefragt, sich mit dieser Thematik auseinanderzusetzen. Ein Beispiel für eine aktive „Einmischung“ in den Diskurs bietet der Paritätische Wohlfahrtsverband (Landesverband Baden-Württemberg e.V.): Er bewertet wirkungsorientierte Steuerung Sozialer Arbeit positiv, da sie sich „am Menschen, an der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben, an der Ermöglichung eines weitgehend selbstbestimmten Lebens und nicht vorrangig an ökonomischer Effizienz“ ausrichtet, setzt sich dafür ein, dass diese Haltung in „Wirksamkeitsprüfungen“ ausreichend Gewicht bekommt, und möchte dazu ermutigen, „sich mit den Fragestellungen rund um das Thema Wirkung auseinanderzusetzen, um die Diskussion in den Einrichtungen und in den kommunalen Kontexten kompetent und selbstbewusst weiterführen zu können“ (Meyer-Lentl 2019, S. 5).

5 Ausblick

Wirkungsorientierte Steuerung gewinnt in verschiedenen Bereichen, in denen Soziale Arbeit aktiv ist, spätestens seit Mitte der Nullerjahre immer mehr an Relevanz. Aufgrund verschiedener gesetzlicher und verwaltungstechnischer Umorientierungen sind die Akteur:innen der Sozialen Arbeit gezwungen, sich mit wirkungsorientierter Steuerung auseinanderzusetzen. Dies beeinflusst nicht nur organisatorische Rahmenbedingungen wie Abrechnung und Finanzierung, sondern auch die konkrete Arbeit der in der Sozialen Arbeit Tätigen. Gleichzeitig ist die wirkungsorientierte Steuerung ein noch relativ junges Konzept und die Entwicklung befindet sich noch am Anfang. Darüber hinaus verdeutlicht die von verschiedenen Seiten geäußerte Kritik, dass es noch Verbesserungen in der praktischen Umsetzung bedarf. Derzeit scheint wirkungsorientierte Steuerung teilweise ein eher theoretisches Konstrukt denn gelebte Praxis zu sein.

6 Quellenangaben

Albus, Stefanie, Heike Greschke, Birte Klingler, Heinz Messmer, Heinz-Günter Micheel, Hans-Uwe Otto und Andreas Polutta, 2009. Elemente Wirkungsorientierter Jugendhilfe und ihre Wirkungsweisen: Erkenntnisse der wissenschaftlichen Evaluation des Bundesmodellprogramms. In: ISA-Planung-und-Entwicklung GmbH, Hrsg. Finanzierungsmodelle im Kontext von wirkungsorientierter Steuerung der Hilfen zur Erziehung. Band 9. Münster: ISA-Planung-und-Entwicklung GmbH, S. 24–66

Albus, Stefanie, Heike Greschke, Birte Klingler, Heinz Messmer, Heinz-Günter Micheel, Hans-Uwe Otto und Andreas Polutta, 2010. Abschlussbericht der Evaluation des Bundesmodellprogramms „Qualifizierung der Hilfen zur Erziehung durch wirkungsorientierte Ausgestaltung der Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsvereinbarungen nach §§ 78a ff SGB VIII“. Münster: Waxmann. ISBN 978-3-8309-2008-3 [Rezension bei socialnet]

Albus, Stefanie, Heinz-Günter Micheel und Andreas Polutta, 2018. „Evaluation und Wirkungsorientierung“ [online]. In: Karin Böllert, Hrsg. Kompendium Kinder- und Jugendhilfe. Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden, S. 1563–79 [Zugriff am: 23.04.2020]. PDF e-Book. ISBN 978-3-531-19096-9. Verfügbar unter: https://link.springer.com/chapter/10.1007/978-3-531-19096-9_75

Boecker, Michael und Michael Weber, 2019. „Wirkungen Sozialer Arbeit messbar machen“. In: Blätter der Wohlfahrtspflege. 166(6), S. 229–35. ISSN 0340-8574

Borrmann, Stefan und Barbara Thiessen, 2016. „Disziplinäres Nachdenken über Wirkungen Sozialer Arbeit“. In: Stefan Borrmann und Barbara Thiessen, Hrsg. Wirkungen Sozialer Arbeit: Potenziale und Grenzen der Evidenzbasierung für Profession und Disziplin, Theorie, Forschung und Praxis der Sozialen Arbeit. Opladen: Verlag Barbara Budrich, S. 10–20. ISBN 978-3-8474-0768-3 [Rezension bei socialnet]

Kähler, Tim, 2013. Wirkungsorientierte Steuerung – Den Sozialstaat durch bessere Hilfen für die Menschen entlasten. In: Friedrich-Ebert-Stiftung, Hrsg. Wirkungsorientierte Steuerung: Haushaltskonsolidierung durch innovative und präventive Sozialpolitik. Friedrich-Ebert-Stiftung. Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung, S. 19–25. ISBN 978-3-86498-734-2

März, Daniel, 2020. Einleitung: Was soll dieses Themendossier bewirken? Bildung vor Ort wirksam gestalten! In: Daniel März. Bildung vor Ort wirksam gestalten: eine besondere Herausforderung für Kommunen?. Berlin: Deutsche Kinder- und Jugendstiftung, S. 6–7. ISBN 978-3-940898-67-8

Meyer-Lentl, Cornelia, 2019. Wirkungsorientierte Steuerung Sozialer Arbeit ist ausgerichtet am Menschen und nicht an ökonomischer Effizienz. In: PARITÄTinform Das Nachrichtenmagazin des PARITÄTISCHEN. 25(4), S. 4–5. ISSN 2198-9575

Niedlich, Sebastian, 2020. Potenziale und Grenzen wirkungsorientierter Steuerung im datenbasierten kommunalen Bildungsmanagement. In: Daniel März. Bildung vor Ort wirksam gestalten: eine besondere Herausforderung für Kommunen?. Berlin: Deutsche Kinder- und Jugendstiftung, S. 8–11. ISBN 978-3-940898-67-8

Otto, Hans-Uwe, Andreas Polutta, und Holger Ziegler, 2010. Zum Diskurs um evidenzbasierte Soziale Arbeit. In: Hans-Uwe Otto, Andreas Polutta und Holger Ziegler, Hrsg. What works – welches Wissen braucht die soziale Arbeit? zum Konzept evidenzbasierter Praxis. Opladen: Verlag Barbara Budrich, S. 7–28. ISBN 978-3-86649-122-9 [Rezension bei socialnet]

Peters, Friedhelm, 2018. Wirkungsorientierung. In: Diana Düring, Hans-Ullrich Krause, Friedhelm Peters, Regina Rätz, Nicole Rosenbauer und Matthias Vollhase, Hrsg. Kritisches Glossar der Hilfen zur Erziehung. Regensburg: Walhalla Fachverlag, S. 389–96. ISBN 978-3-925146-89-3 [Rezension bei socialnet]

phineo gAG. 2013. Wirkungsorientierte Steuerung in Non-Profit-Organisationen. Berlin: phineo gAG

Saliterer, Iris, 2009. Kommunale Ziel- und Erfolgssteuerung [online]. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften [Zugriff am: 09.04.2020]. PDF e-Book. ISBN 978-3-531-91550-0. doi:10.1007/978-3-531-91550-0

Schedler, Kuno, 2000. Wirkungsorientierte Verwaltungsführung: Begriffe und aktueller Stand der Entwicklung. In: Donatelle Pulitano, Hrsg. New Public Management. Bern: Paul Haupt, S. 33–47. ISBN 978-3-258-06251-8

Schedler, Kuno, und John Philipp Siegel, 2005. Strategisches Management in Kommunen: ein integrativer Ansatz mit Bezug auf Governance und Personalmanagement. Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung. ISBN 978-3-935145-93-0

Storms, Jürgen. 2017. Wirkungsorientierter Haushalt – Potenziale richtig nutzen. In: Public Governance. Frühjahr 2017, S. 16–19. ISSN 1866-4431

7 Literaturhinweise

In einem Bundesmodellprogramm zu wirkungsorientierter Jugendhilfe wurden verschiedene Elemente wirkungsorientierter Steuerung erprobt. Die hierzu erschienen Publikationen von Stefanie Albus und anderen präsentieren die Ergebnisse diese Modellprogramms:

8 Informationen im Internet

Die österreichische Bundesregierung hat sich der wirkungsorientierten Verwaltung verschrieben. Auf der folgenden Homepage werden zahlreiche damit in verbundene Konzepte erläutert: Wirkungsorientierte Verwaltung
Annette Holuscha-Uhlenbrock vom Kommunalverband für Jugend und Soziales in Baden-Württemberg schildert in folgendem Beitrag die Umsetzung wirkungsorientierten Fallmanagements sehr anschaulich: Wirkungsorientiertes Fallmanagement als Steuerungsinstrument der Eingliederungshilfe

Verfasst von
Barbara Flatters
M.A. Politikwissenschaft, Wissenschaftliche Mitarbeiterin bei Univation – Institut für Evaluation – Dr. Beywl & Associates GmbH
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Dr. Susanne Giel
freiberufliche Evaluatorin, Mitgesellschafterin bei Univation
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