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Auf dem Weg zu einem europäischen Strafrecht

Auswirkungen des Lissabon-Vertrages auf das Strafrecht und die Strafverfolgung in Europa

Christoph Liel

veröffentlicht am 19.11.2011

Existiert bereits ein europäisches Strafrecht? Diese Fragestellung wird in der Fachliteratur kontrovers diskutiert. Die folgende Artikel wird Pro- und Contra-Argumente liefern. Zwar fehlen der Europäischen Union (EU) grundlegende Strafrechtskompetenzen inklusive eines einheitlichen europäischen Strafgesetzbuches. Dennoch hat das Zusammenwachsen der europäischen Staaten auch zur Festlegung von groben staatenübergreifenden Straftatbeständen geführt, die einen hohen Kooperationsgrad zwischen EU und Mitgliedstaaten erfordern und mit dem Lissabon-Vertrag einen rechtsverbindlichen Status erlangt haben.

Begründungszusammenhänge

Definition der Begriffe „Strafrecht“ und „Kriminalstrafrecht“

Zur Begründung einer gemeinsamen Strafverfolgung auf europäischer Ebene wird eine Definition benötigt, die das Strafrecht von anderen Rechtsgebieten abgrenzt. Juristische Wörterbücher definieren Strafrecht als Gesamtheit der Rechtsnormen, die den Inhalt und den Umfang der staatlichen Strafbefugnisse bestimmen, und ordnen es dem öffentlichen Recht zu. Im Brockhaus (2006) wird diese Definition weiter differenziert: Das materielle Strafrecht regelt, welche Handlungen und Unterlassungen mit welchen Strafen und Maßregeln der Besserung und Sicherung bedroht sind, legt Grundsätze der Zumessung von Rechtsfolgen fest und grenzt die staatliche Strafgewalt zum Ausland hin ab. Das formelle Strafrecht regelt Strafprozess und -vollzug. In Deutschland werden das materielle Strafrecht im Strafgesetzbuch (StGB) und das formelle Strafrecht unter anderem in der Strafprozessordnung (StPO) geregelt. Die Gesetze grenzen das Strafrecht auf nationaler Ebene plausibel von anderen Rechtsgebieten ab.

Von einem europäischen Strafrecht im Sinne eines eigenständigen Gesetzeskataloges kann nicht gesprochen werden. Eine plausible Abgrenzung des Strafrechts ist daher schwieriger als auf Staatenebene. Strafrechtlich werden eine Fülle anderer öffentlicher Rechtsgebiete (z.B. Ausschreibungs- und Vergaberecht, Arbeitsrecht, Umweltrecht) tangiert. Teilweise werden dem europäischen Strafrecht auch Geldbußen, Zwangs- und Strafgelder und allgemeine Verwaltungssanktionen zugeordnet, sofern sie punitiven Charakter haben, d.h. die verhängte Geldhöhe über einen Schadensersatz hinausgeht (Satzger 2010; Hecker 2010).

Im Fachdiskus wird neben dem „Strafrecht“ daher auch der Begriff des „Kriminalstrafrechts“ geprägt (ebd.). Eindeutige Definitionen gibt es nicht, weil der Terminus abhängig vom Verständnis eines jeden Mitgliedstaates ist. Kriminalstrafrecht bildet den Kern des Strafrechts durch seinen repressiven Charakter (Hecker 2010):

  • Kriminalstrafen werden als Freiheitsstrafen oder in Freiheitsstrafen umwandelbare Geldstrafen verhängt
  • Kriminalstrafen werden in ein Strafregister eingetragen
  • Kriminalstrafen werden in Gerichtsverfahren verhängt
  • Kriminalstrafen folgen dem Gesetzlichkeits- und Schuldprinzip
  • Kriminalstrafen beinhalten ein negatives sozialethisches Werturteil.

Eine Angleichung des Strafrechts in Europa erweist für die Mitgliedstaaten als sehr eingriffintensiv und zum Teil als schwierig bis unmöglich, weil Kriminalstrafen gesellschaftlich betrachtet sozialethische Normen verdeutlichen. Es geht nicht nur um Entscheidungen, welche menschlichen Verhaltensweisen als richtig und falsch, d.h. straf- und nicht strafwürdig, anzusehen sind, sondern auch um eine politische Gesamtstrategie zwischen den Polen „Zero Tolerance“ und „laissez faire“ (Satzger 2010).

Zuständigkeit für das Strafrecht

Die Strafrechtsdefinitionen setzen einen Staatsbegriff voraus. Auch völkerrechtlich betrachtet wird für die Anwendung des Strafrechts eine (demokratisch legitimierte) staatliche Autorität benötigt. Die Legitimation zur Strafrechtsanwendung (Strafberechtigung) kann aus der Zuständigkeit für ein Hoheitsgebiet (Territorialitätsprinzip) oder der Zuständigkeit für alle Staatsbürger (Personalitätsprinzip) bezogen werden. Jeder Staat darf seine Strafgewalt auf alle Sachverhalte anwenden, die sich auf seinem Staatsgebiet ereignen (Satzger 2010). Beim Territorialitätsprinzip ist der Tatort ausschlaggebend (im Inland), beim Personalitätsprinzip die Staatsbürgerschaft des Täters (aktives Personalitätsprinzip) oder des Inhabers bedrohter Rechtsgüter (passives Personalitätsprinzip oder Personalschutzprinzip), weil Straftaten auch außerhalb des Staatsgebietes begangen werden können (im Ausland). Sofern sich die Bedrohung nicht auf Rechtsgüter einzelner Staatsbürger, sondern auf die des Staates selbst bezieht (z.B. bei Hoch- oder Landesverrat), wird vom Staatsschutzprinzip gesprochen. Ziel der Territorialitäts-, Personalitäts- und Schutzprinzipien ist es, sicherzustellen, dass Straftaten möglichst lückenlos verfolgt werden (ebd.).

Das deutsche Strafrecht verfolgt beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland begangene Straftaten, von deutschen Staatsbürgern begangene Straftaten und gegen Rechtsgüter deutscher Staatsbürger und der Bundesrepublik Deutschland begangene Straftaten. Im Unterschied zu anderen europäischen Staaten können natürliche, aber keine juristischen Personen bestraft werden. Bei im Ausland begangenen Straftaten besteht die Möglichkeit, auch ausnahmsweise von einer Verfolgung abzusehen (§143c StPO) (d.h. Ausnahme vom Legalitätsprinzip) oder im Ausland bereits vollstreckte Strafen bei der Strafbemessung zu berücksichtigen (§ 51 III StGB). Kompetenzkonflikte mit anderen Staaten löst das deutsche Strafrecht einseitig auf, indem es definiert, ob es selbst anwendbar ist oder nicht (Strafanwendungsrecht). Von Ausländern im Ausland begangene Straftaten bleiben nach deutschem Strafrecht unverfolgt (ebd.).

Gründe für ein europäisches Strafrecht

Strafrechtsdefinition und völkerrechtliche Zuständigkeitsprinzipien lassen sich nicht problemlos auf die EU übertragen. Europa ist kein supranationaler Staat mit einer gewählten Vertretung aller europäischen Bürger, denn nach diesem Verständnis hätten die Mitgliedsstaaten ihre Souveränität aufgegeben und würden lediglich föderal vertreten. Die EU und ihre Vorgängerin, die Europäische Gemeinschaft (EG) stellen vielmehr eine Gemeinschaft von Mitgliedstaaten auf Grundlage von Staatsverträgen dar. Strafrechtsbefugnisse müssen durch die Mitgliedstaaten auf die EU übertragen werden. Da in dem Maße, in dem Binnengrenzen beseitigt werden und das Interesse an einer abgestimmten Strafverfolgung steigt, wird über adäquate Formen eines europäischen Strafrechts nachgedacht. Derzeit sind strafrechtliche Befugnisse noch vertraglich begrenzt.

Da die strafrechtliche Zuständigkeit nach völkerrechtlichem Strafrechtsverständnis bei den Nationalstaaten liegt, ergeben sich drei Problemstellungen in einem zusammenwachsenden Europa: (1) kann gefragt werden, welches nationale Strafrecht bei einer Straftat angewendet werden soll, (2) besteht die Gefahr mehrfacher Strafverfolgung eines Deliktes und (3) können Straftaten unverfolgt bleiben, die nicht die Belange einzelner Staaten sondern die der gesamten Staatengemeinschaft betreffen.

Der Grundsatz der Unionstreue verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Verträge und Verordnungen der Unionsorgane zu erfüllen, die Union bei ihrer Aufgabenerfüllung zu unterstützen und alles zu unterlassen, was die Verwirklichung der Unionsziele gefährden könnte (Unionsschutzprinzip). Das Loyalitätsgebot legt den Grundstein auch für eine nationale Strafverfolgung von Delikten, die sich gegen die EU richten (Hecker 2010).

Zusammenfassend ergeben sich zwei Gründe für ein Strafrecht auf europäischer Ebene: (1) der Schutz von Rechtsgütern der Union (Schutzverpflichtung der Mitgliedstaaten) und (2) eine Harmonisierung nationaler Straftatbestände in Richtung einer europaweiten einheitlichen Sanktionierung und Strafverfolgung (Europa als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts).

Die Bewegungsfreiheit in Europa, eines der Hauptziele der EU, führt auch zu mehr Mobilität schwerer und organisierter Kriminalität. Für die Verbrechensbekämpfung werden übergreifende Strafrechtskompetenzen und Formen der strafrechtlichen Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten benötigt.

Europäische Rechtsgüter können vielfach gefährdet werden. Zum einen können wirtschaftliche Interessen der Union bedroht werden. Zum Schutz der Wirtschafts- und Finanzgüter hat die EU die weitestgehenden Befugnisse durch die Mitgliedstaaten erhalten. Ein großer Teil der europäischen Strafverfolgung widmet sich der Betrugsbekämpfung.

Eine weitere Gefährdung kann darin bestehen, dass europäische Verordnungen und Richtlinien nicht umgesetzt werden und deshalb keine Wirkung entfalten. Daher besteht ein Unionsinteresse an der Überwachung deren Einhaltung mittels Strafandrohung.

In sozialethischer Hinsicht sind das höchste schützenswerte Rechtsgut die allgemeinen Grundrechte. Bedeutsamstes Übereinkommen ist die Europäische Konvention der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK), deren Überwachung im Zuständigkeitsbereich des Europarates liegt. Mit dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte verfügt die Staatengemeinschaft über eine Gerichtsbarkeit, bei der Individualbeschwerde bei unbefriedigender nationaler Rechtsprechung eingelegt werden kann. Die EU selbst ist nach jetziger Rechtslage noch nicht an die EMRK gebunden, der Lissabon-Vertrag sieht aber eine primärrechtliche Beitrittsmöglichkeit vor (Hecker 2010).

Der Reformvertrag und die Folgen für das Strafrecht

Der Lissabon-Vertrag im Überblick

Der Vertrag von Lissabon, der ersatzweise für eine Europäische Verfassung am 13.12.2007 von den Mitgliedstaaten ratifiziert wurde und am 01.01.2009 in Kraft getreten ist, verändert die Struktur der Union und ebnet den Weg für ein europäisches Strafrecht. Durch die Zusammenführung der Europäischen Gemeinschaft (EG) mit der EU erhält die nun einheitliche EU eine zusammenhängende Rechtspersönlichkeit. Der Reformvertrag sieht eine Änderung der Verträge über die EG (EGV) und über die EU (EUV) vor. Der EGV wird in den Vertrag über die Arbeitsweise der EU (AEUV) überführt. Damit wird die 3-Säulenstruktur, die eine supranationale (d.h. staatenübergreifende) Zusammenarbeit in der Wirtschaftsgemeinschaft (EG) (1. Säule) und eine intergovermentale (d.h. zwischenstaatliche) Zusammenarbeit in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) (2. Säule) und der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS) (3.Säule) vorschreibt, aufgehoben. Für die GASP und PJZS erhält die EU beschränkte supranationale Befugnisse. Ein intergovermentaler Charakter der Bereiche bleibt aber erhalten. Die PJZS wurde im AEUV in „Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts“ umbenannt (Hellmann 2009).

Mit dem Lissabon-Vertrag wird ein Vorrang des Unionsrechts vor nationalem Recht für die 2. Und 3. Säule geschaffen, der nach herrschender Meinung aber weniger ein Geltungs- als ein Anwendungsvorrang ist. Konkretisiert auf das Strafrecht bedeutet das, dass bei einer Normenkollision des Unionsrechts mit einer nationalen Strafvorschrift, die europäische Norm Vorrang hat und die nationale Sanktion zwar Geltung besitzt, aber unanwendbar wird. Der Anwendungsvorrang soll die Identität des nationalen Strafrechts erhalten und für eine Normenklarheit sorgen (Satzger 2010; Hecker 2010; Schulze et al. 2010).

Strafrechtsbezogene Veränderungen: Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Mit der Absicht, in Europa einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu schaffen, wurden die Regelungen der PJZS (3. Säule) im AEUV „vergemeinschaftet“ (Deutscher Bundestag – Wissenschaftliche Dienste 2008). In Zeiten globaler Bedrohung (z.B. Terrorgefährdung, sich organisierende Kriminalität) wollte die Union die entstandene Freiheit erhalten, dabei größtmögliche Sicherheit garantieren und durch Unionsrecht rechtsstaatlich absichern. Das Balance des Dreiecks Freiheit – Sicherheit – Recht ist in keiner Richtung einseitig auflösbar (Satzger 2010).

Die demokratische Legitimation einer bisher intergovermentalen Justiz- und Innenpolitik wird im Reformvertrag verstärkt und primärrechtlich verankert, insbesondere die Befugnisse im Strafprozessrecht (Art. 82 AEUV), im materiellen Strafrecht (Art. 83 I&II AEUV, vgl. Kap. 4.2.), in der Kriminalprävention (Art. 84 AEUV) sowie die Grundlagen von Eurojust (Art. 85 II AEUV) und Europol (Art. AEUV) und der polizeilichen Zusammenarbeit (Art. 87 II AEUV) (Hecker 2010). Für den Erlass von Rechtsakten genügte vorher die einstimmige Entscheidung im Rat. Nun erfordert er die Mitwirkung des Europäischen Parlaments im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. An Stelle der Rahmenbeschlüsse, früher ein Instrument der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit, treten Richtlinien. Die Rahmenbeschlüsse bleiben bis zur Änderung durch Anwendung der Verträge rechtswirksam (ebd.).

Bewertung durch das Bundesverfassungsgericht

Da die Mitgliedstaaten Befugnisse aus dem eigenen Souveränitätsbereich auf die EU übertrugen, wurden in einigen Ländern Verfassungsgerichtsentscheidungen über den politischen Vorgang herbeigeführt. Das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bestätigte in seinem Urteil vom 30.06.2009, dass die EU auch als Verbund mit eigener Rechtspersönlichkeit das Werk souveräner demokratischer Staaten bleibt, und sah das Reformgesetz mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar (Schelter 2009).

Das BVerfG stimmte dem Anwendungsvorrang im Urteil über den Lissabon-Vertrag zu, weil im Reformvertrag den Möglichkeiten zur Schaffung von Unionsrecht im Kriminalstrafrecht klare Grenzen gesetzt sind und ein ausreichender Einfluss der Mitgliedstaaten auf Gesetzgebungsverfahren im Bereich der Strafrechtspflege besteht, in dem den Mitgliedstaaten mit Art. 48 I AEUV die Möglichkeit zur Eröffnung eines Notbremseverfahrens geschaffen wurde. „Den Mitgliedstaaten müsse ausreichender Raum zur Gestaltung der politischen, kulturellen und sozialen Lebensverhältnisse verbleiben“ so die Rechtsauffassung des BVerfG (Schelter 2009).

Schon vorher urteilte das BVerfG, in Kollisionsfällen mit dem Unionsrecht selbst nicht tätig zu werden, solange durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) der Schutz der Grundrechte gewährleistet wird (Hecker 2010).

Der Anwendungsvorrang des Unionsrechts ist durch die Rechtsprechung des BVerfG somit bestätigt.

Materielles europäisches Strafrecht

Innerhalb eines europäischen Strafrechts sind Rechtssetzungs- und Rechtsangleichungsbefugnisse der EU zu unterscheiden. Rechtssetzungsbefugnisse müssen im Primärrecht festgelegt sein. Rechtssetzungen können auch indirekt erfolgen, indem nichtstrafrechtliche Primärnormen der EU auf das nationale Strafrecht verweisen. Rechtsangleichungsbefugnisse ergeben sich zwar auch aus dem Primärrecht. Rechtsangleichungen werden aber durch sekundärrechtliches Handeln der EU umgesetzt, das auf eine direkte Anpassung des Strafrechts aller Mitgliedstaaten abzielt.

Rechtsetzungskompetenzen durch Verweisung auf nationales Strafrecht in bestimmten Strafrechtsbereichen ermöglichen faktisch die Schaffung supranationaler Straftatbestände und haben Diskussionen um die Konstitution eines genuinen Unionsstrafrechts beflügelt. Die Strafverfolgungskompetenz verbleibt jedoch weiterhin bei den Mitgliedstaaten (Satzger 2010; Hecker 2010; Deutscher Bundestag - Wissenschaftliche Dienste 2008).

Primärrecht: Rechtssetzung durch Verweisung auf nationales Strafrecht (Assimilierung)

Grundsätzlich verfügt die EU, über keine Rechtssetzungsbefugnisse im Kriminalstrafrecht und ist deshalb auf die Mitgliedstaaten angewiesen (Satzger 2010). Wohl aber besteht die Möglichkeit zur Assimilierung durch supranationale Verweisungen auf nationales Strafrecht (Hecker 2010). Vereinfacht beschrieben ersetzt die EU ihre fehlende legislative Strafrechtsbefugnis unter Berufung auf das allgemeine Loyalitätsgebot (Art. 4 III EUV), indem es die Mitgliedstaaten zur Strafverfolgung von Verstößen gegen das Unionsrecht verpflichtet.

Auf diese weise legt der Vorrang des Unionsrechts eine Unter- und eine Obergrenze für das nationale Strafrecht fest. Rechtsetzungen durch Verweisungen auf nationales Strafrecht müssen primärrechtlich, d.h. durch Verträge der Mitgliedstaaten oder durch die europäische Rechtsprechung, festgelegt sein. Bedenken sind angebracht, wenn Assimilierungsbestimmungen auch sekundärrechtlich, d.h. durch Unionsorgane, erlassen werden (Hecker 2010), denn prinzipiell sind Rechtssetzungsbefugnisse der EU Bestandteil des Primärrechts (Satzger 2010; Hecker 2010).

Vertraglich festgelegte primärrechtliche Assimilierungsbestimmungen bestehen nur für den Bereich der Betrugsbekämpfung (Art. 325 AEUV), für Verletzungen von Geheimhaltungspflichten bei der eigenständigen Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) und für Eidesverletzungen von Zeugen und Sachverständigen vor dem EuGH (Art. 30 EuGH-Satzung) (Hecker 2010; Deutscher Bundestag - Wissenschaftliche Dienste 2008).

Darüber hinaus hat die Rechtsprechung des EuGH, eine weitere Quelle primärer Rechtssetzung, die Bedingungen für den Schutz von Unionsinteressen durch die Mitgliedstaaten in Zeiten der EG richtungweisend entwickelt, unter anderem mit dem berühmten Urteil im Fall „Griechischer Mais“ (1989). Dieses und weitere Urteile überlassen den Mitgliedstaaten größtmögliche Freiheit bei der Ausgestaltung des nationalen Strafrechts, sofern sie die Unter- und Obergrenze einhalten. Als Untergrenze verpflichtet der EuGH die Mitgliedstaaten lediglich, Unionsinteressen mit entsprechenden nationalen Interessen strafrechtlich gleich zu behandeln (Gleichstellungserfordernis) und Sanktion zu verhängen, die hinreichend wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen (Mindesttrias). Die Obergrenze legt der EuGH mit der Einhaltung der der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unionsrechts, insbesondere der Charta der Grundrechte inklusive einem Diskriminierungs- und Beschränkungsverbot fest. Damit berücksichtigt der EuGH Eigenheiten des nationalen Strafrechts. Er lässt zum Beispiel offen, ob juristische Personen strafrechtlich verfolgbar sein müssen (Urteil „Strafverfahren gegen Paul Vandevenne u.a.“, 1991). Ein Unterschreiten der Untergrenze wertet der EuGH aber als Vertragsverletzung und Verstoß eines Mitgliedstaates gegen das Unionsschutzprinzip des Art. 4 III EUV (Hecker 2010).

Möglichkeit der Umsetzung der europäischen Strafrechtsvorgaben auf mitgliedstaatlicher Ebene besteht in Form von Blankettstrafgesetzen, die Verweise auf Unionsrecht in das nationale Strafgesetzbuch aufnehmen, etwa in dem sie einen Verstoß gegen eine EU-Verordnung unter Strafe stellen. Blankettstrafgesetze sollten statisch sein, d.h. eine Änderung erfordern, sofern Veränderungen an der europäischen Norm vorgenommen werden. Bei dynamischen Verweisen, die Änderungen der europäischen Norm automatisch in das nationale Strafrecht übernehmen, bestehen zumindest in Deutschland verfassungsrechtliche Bedenken gemäß der Rechtsprechung des BVerfG (ebd.).

Sekundärrecht: Rechtsangleichung des Strafrechts in Europa (Harmonisierung)

Die Mitgliedstaaten wehrten sich in Zeiten der EG gegen alle Versuche, die sie durch Richtlinien direkt zum Erlass und Angleichung von Strafbestimmungen verpflichten sollten. Die Angst war, nationale Souveränität auf dem Gebiet der Strafrechtssetzung einzubüßen und nur noch Erfüllungsgehilfe bei der Exekution von supranationalen Straftatbeständen zu sein. Zur Verbrechensbekämpfung wurden Angleichungen des Strafrechts nur durch Rahmenbeschlüsse des Rates herbeigeführt. Die EG verfügte aber über Harmonisierungsbefugnisse in anderen Politikbereichen, die strafrechtliche Auswirkungen nach sich zogen. Die Durchführung war unpraktikabel weil auch die Richtlinien zusätzlich einen Rahmenbeschluss des Rates erforderten (Hecker 2010) und eine unmittelbare Wirkung auf die EU-Bürger nach Ablauf der Umsetzungsfrist ausgeschlossen war (Satzger 2010).

Grundlage der Strafrechtsangleichung ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, das festlegt, dass die Union wird nur innerhalb der ihr von den Mitgliedstaaten übertragenen Befugnisse und Ziele tätig wird, die wiederum aus den dem Primärrecht ableitbar sein müssen. Zuständigkeitsbereiche können auch zwischen Union und Mitgliedsstaaten geteilt werden. Nicht übertragene Bereiche verbleiben im Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten und ohne unionsrechtliche Harmonisierungsbefugnis. Vor dem Reformvertrag bestand eine strafrechtliche Angleichungskompetenz allenfalls sekundärrechtlich und wurde mit seinem Inkrafttreten in das Primärrecht (Art. 83 AEUV) übernommen. Sie wird definiert als „ inhaltliche Angleichung nationaler Strafrechtsnormen auf der Tatbestands- und Rechtsfolgenseite auf Grundlage unionsrechtlich definierter und verbindlicher Standards“ (Hecker 2010, 283). Primärrechtlich unterschieden wird zwischen einer Harmonisierung von Straftatbeständen bei besonders schwerer Kriminalität (Art. 83 I AEUV) und einer Annexkompetenz zur Harmonisierung des Strafrechts (Art. 83 II AEUV), die sich auf harmonisierungsfähige Politikbereiche bezieht (Schulze et al. 2010; Hecker 2010; Satzger 2010).

Art. 83 I AEUV sieht erstmals eine Harmonisierungskompetenz des Strafrechts der Mitgliedstaaten für Straftaten im Bereich besonders schwerer Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension vor. Zur abgestimmten europäischen Verbrechensbekämpfung darf die Union nun Mindestvorschriften in Richtlinien im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren festlegen. Die Befugnisse beschränken sich auf die Kriminalitätsbereiche Terrorismus, Menschenhandel und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, illegaler Drogen- und Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln, Computerkriminalität und organisierte Kriminalität. Zwar kann der Rat einstimmig und mit Zustimmung des Parlaments den Katalog um weitere Deliktbereiche ergänzen (Schulze et al. 2010; Deutscher Bundestag – Wissenschaftliche Dienste 2008). Er muss dabei die Ermächtigungsgrenzen der Union, die durch „schwere Kriminalität“ und „mit grenzüberschreitender Dimension“ gesetzt sind, beachten (Satzger 2010). Für den Fall der Ausweitung betont die Rechtsprechung des BVerfG im Lissabon-Urteil aber einen Parlamentsvorbehalt, d.h. dass vor Zustimmung oder Enthaltung des deutschen Vertreters im Rat erst ein entsprechendes deutsches Gesetz in Kraft treten muss, das die Bundesrepublik zur Kompetenzübertragung befugt (Satzger 2010; Schulze et al. 2010).

Zwar ist die strafrechtliche Harmonisierungskompetenz als Befugniserweiterung und Verfahrensvereinfachung für die Union zu werten. Sie ist aber auch eine Restriktion, weil die Festlegung der harmonisierungsfähigen Deliktbereiche Mindestvorschriften außerhalb derer ausschließt. Ein Rahmenerlass bezüglich Rassismus und Fremdenfeindlichkeit, der 2008 verabschiedet wurde, wäre heute nicht mehr möglich (Satzger 2010).

Art. 83 II AEUV ermächtigt die EU zur Strafrechtsangleichung in harmonisierten Politikbereichen. Die Schranken und Bedingungen bestehen darin, dass die Union von der Strafrechtsangleichung nur Gebrauch machen darf, wenn sie sich als unerlässlich für eine wirksame Durchführung der Unionspolitik in einem harmonisierten Politikbereich erweist. Die harmonisierten Politikbereiche betreffen beispielsweise die gemeinsame Agrarpolitik (Art. 38-44 AEUV), die gemeinsame Verkehrspolitik (Art. 90-100 AEUV), den Umweltschutz (Art. 191-193 AEUV) oder den Schutz der EU-Finanzinteressen (Art. 325 IV AEUV) (Hecker 2010).

Der Erlass von Richtlinien für die Kriminalitäts- und Politikbereiche wird von den Grundätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit bestimmt. Der Grundsatz der Subsidiarität legt fest, dass die Union in Bereichen, die außerhalb ihrer ausschließlichen Zuständigkeit liegen, nur harmonisierend tätig werden darf, wenn die beabsichtigten Ziele von den Mitgliedstaaten selbst weder auf zentraler noch regionaler Ebene umgesetzt werden können. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bestimmt, dass die Maßnahmen der EU geeignet, erforderlich und angemessen sein müssen (Hecker 2010; Satzger 2010; Schulze et al. 2010).

Durch Mindestharmonisierung soll ein Minimum an Bestrafung in den Bereichen festgelegt werden. Regulierungsfähig sind Tatbestände des besonderen Teils und Bestimmungen des Allgemeinen Teils des Strafrechts. Auf Tatbestandsseite können gemeinsame Definitionen geschaffen werden, etwa durch objektive und subjektive Merkmale der strafbaren Handlungen. Die Mitgliedstaaten können darüber hinaus weitere Verhaltensweisen unter Strafe stellen oder die Tatbestände mit schärferen Strafen belegen. Im Allgemeinen Teil können bereichsspezifische Vorgaben die Strafbarkeit des Versuchs, der Beteiligung (Anstiftung, Beihilfe) oder der Verantwortlichkeit juristischer Personen festlegen. Bei juristischen Personen muss den Mitgliedstaaten auch eine Beschränkung der Bestrafung auf nichtstrafrechtliche Sanktionen erlaubt werden. Auf der Rechtsfolgenseite können Höchststrafen und Bestimmungen strafmildernder oder verschärfender Umstände in den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten angeglichen werden (Hecker 2010; Satzger 2010).

Eine europäische Strafrechtsangleichung soll minimalinvasiv für die Strafvorschriften der Mitgliedstaaten erfolgen und ihnen Mitsprache im Gesetzgebungsverfahren einräumen. Art 83 III AUEV gesteht den Mitgliedstaaten notfalls auch eine verfahrensrechtliche Notbremse zu, sofern grundlegende Aspekte der Strafrechtsordnung eines Mitgliedsstaates durch den Erlass einer Richtlinie berührt werden. Kann das Veto des Mitgliedstaates nicht umgestimmt werden, wird das Gesetzgebungsverfahren blockiert. Die übrigen Mitgliedstaaten steht dann das Verfahren einer verstärkten Zusammenarbeit offen, bei dem die Richtlinie nur ihnen gegenüber wirksam wird (ebd.).

Europäische Zusammenarbeit in Strafsachen

Der Union besitzt eine Koordinatorenfunktion nicht nur im Bereich des materiellen Strafrechts, sondern auch für die Zusammenarbeit von Polizeibehörden und Organisationen der Strafrechtspflege und für die gegenseitige Anerkennung von strafrechtlichen Normen inklusive dem Verzicht auf doppelte Bestrafungen (ne bis in idem). Da Freiheitsstrafen ein Charakteristikum des Kriminalstrafrechts sind, ist der Europäische Haftbefehl eine bedeutende Entwicklung der Zusammenarbeit.

Organe für eine grenzüberschreitende Strafverfolgung

Zum Schutz von Unionsrechtsgütern, d.h. zur Bekämpfung von Betrug, Korruption und sonstiger rechtswidriger Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen sowie der Verfolgung von schwerwiegendem Fehlverhalten durch EU-Bedienstete, wurde das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) gegründet. Als Organe der europäischen Strafverfolgung wurden Europol für die polizeiliche und Eurojust für die justizielle Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten geschaffen. Beide haben ihren Sitz in Den Haag.

In die Zuständigkeit von Europol fallen die Bekämpfung organisierter Kriminalität, Terrorismus und schwerer oder gemeinsame Politikbereiche betreffender Kriminalität (Art. 88 I AEUV). Eine Zuständigkeitsliste im Anhang des Ratsbeschlusses, mit dem die europäische Polizeibehörde 2009 sekundärrechtlich verankert wurde, verweist auf weitere Delikte, z.B. auch auf vorsätzliche Tötung. Zwar verfügt Europol grundsätzlich über Befugnisse für operative Maßnahmen in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten auf deren Hoheitsgebiet (Ermittlungen, keine Zwangsmaßnahmen) (Art. 88 III AEUV). Die Behörde wird aber vorrangig genutzt, um die polizeiliche Zusammenarbeit und Strafverfolgung der Mitgliedstaaten zu gewährleisten. In jedem Mitgliedstaat fungiert eine nationale Polizeibehörde, in Deutschland das Bundeskriminalamt, als Kontaktstelle zum Informationsaustausch, die Verbindungsbeamte zu Europol entsendet. Die Europäische Polizeibehörde sammelt und wertet in einem automatisierten Informationssystem Daten über tatverdächtige Personen innerhalb ihrer Deliktbefugnis aus und stellt sie den Mitgliedstaaten zur Verfügung (Satzger 2010).

Eurojust wurde mit dem Lissabon-Vertrag primärrechtlich verankert (Art. 85 AEUV). Die Zuständigkeit liegt im Bereich schwerer Kriminalität, von der mindestens zwei Mitgliedstaaten betroffen sind oder eine Strafverfolgung auf gemeinsamer Grundlage von Nöten ist (Art. 85 I AEUV). Ähnlich wie Eurpol ist Eurojust mit Beamten der Mitgliedsstaaten besetzt, die Zugang zu den nationalen Strafregistern haben und deren Kompetenz das jeweilige nationale Recht festlegt. Eurojust fungiert als zentrale Stelle für schnelle Rechtsauskünfte und Rechtshilfe. Ein effektiver Informationsaustausch soll grenzüberschreitende Strafverfolgung erleichtern und Zuständigkeitskonflikte und doppelte Strafverfolgung vermeiden.

Für den Fall, dass Europol zukünftig mehr exekutive Funktionen übernimmt, besteht in Art. 86 I AEUV die Möglichkeit, ausgehend von Eurojust eine Europäische Staatsanwaltschaft einzurichten. Der Zuständigkeitsbereich der Europäischen Staatsanwaltschaft bezöge sich gemäß der Rechtsgrundlage auf die supranationale Betrugs- und Korruptionsbekämpfung zum Schutz der Union, könnte aber durch ein Gesetzgebungsverfahren auf den gesamten Bereich der schweren Kriminalität des Art. 83 I AEUV ausgeweitet werden (ebd.).

Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung

Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung wurde ursprünglich für den europäischen Binnenmarkt entwickelt, um einen freien Warenverkehr ohne Rechtsangleichung zu ermöglichen, da die aufgrund der Fülle von Vorschriften kaum durchführbar gewesen wäre. Eine Übertrag auf das Strafrecht wird birgt Schwierigkeiten, die hauptsächlich zu Lasten von Verteidigungsrechten von Beschuldigten und Verurteilten gehen. Der Grundsatz bestimmt, dass jede in einem Mitgliedstaat ergangene rechtmäßige Strafrechtsentscheidung von anderen Mitgliedstaaten als solche zu akzeptieren ist. Dadurch soll eine grenzüberschreitende Strafverfolgung in Zeiten europaweiter Mobilität effektiv gestaltet werden, indem zeitaufwendige Prüfungen bei der Rechtshilfe abgebaut werden. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung wurde durch Rahmenbeschlüsse zunächst sekundärrechtlich verankert, die mit dem Lissabon-Vertrag nach einer Übergangsfrist von 5 Jahren in das Primärrecht übergehen, so dass beim Verstoß eines Mitgliedstaates auch ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden kann (Satzger 2010; Hecker 2010).

Der Rahmenbeschluss über die Einführung des Europäischen Haftbefehls aus dem Jahr 2002 ist der erste, bei dem das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung angewendet wurde. Bis dato aufwendige zweistufige Auslieferungsverfahren, die eine gerichtliche Zulässigkeitsprüfung und eine politische Bewilligung vorsahen, sollten ersetzt werden. Die Zuständigkeit für den Europäischen Haftbefehl wurde alleinig der Justiz übertragen und auf Delikte beschränkt, die in beiden betroffenen Mitgliedstaaten unter Strafe stehen und im ausstellenden Staat mit einer Freiheitsstrafe von mindestens 12 Monaten bedroht sind oder die dem Bereich schwerer Kriminalität zuzuordnen und gemäß des Art. 83 I AEUV europaweit harmonisiert sind. Zwar sind diese Straftaten durch Rechtsangleichung mit einer Strafe von mindestens 3 Jahren bedroht. Die Zuordnung ist aber erschwert, weil die meist unspezifischen Tatbestandskriterien der Rahmenbeschlüsse und Richtlinien eine nationale Auslegung erfordern, die zwischen den Mitgliedstaaten unterschiedlich ausfallen kann. Die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls kann begründet abgelehnt oder an Bedingungen geknüpft werden. Ablehnungsgründe bestehen bei Verjährung der Tat oder Strafunmündigkeit des Verfolgten nach Maßgabe der Rechtsnormen des Vollstreckungsstaates oder wenn die Tat ganz oder teilweise im Inland begangen wurde oder dort bereits eine rechtskräftige Verurteilung oder Verfahrenseinstellung erfolgt ist. Eine Bedingung kann sein, dass ein eigener Staatsangehöriger des ersuchten Staates nach Verurteilung durch den ersuchenden Mitgliedsstaat wieder rücküberstellt wird (ebd.).

Für die Umsetzung des Europäischen Haftbefehls in Deutschland wurde 2006 ein Gesetz (EuHbG) verabschiedet, das nach dem Einspruch des BVerfG, dass der inländische Rechtsschutz für Betroffene nicht hinreichend sei, eine Überprüfung von Entscheidungen auf Ermessensfehler während des Bewilligungsverfahrens ermöglicht. Dadurch hat das Auslieferungsverfahren wieder an Komplexität gewonnen (ebd.).

Schlussfolgerungen

Die Konsequenzen der Angleichung des europäischen Strafrechts durch den Lissabon-Vertrag betreffen mehrere Ebenen. Prinzipiell sind die Änderungen Prozessbestandteil eines zusammenwachsenden Europas und keine Novellierung der Strafrechtspraxis. Der Reformvertrag schreibt lediglich eine sich entwickelnde europäische Strafrechtspflege im Primärrecht fest. Damit erhöht er die Verpflichtungen und Verflechtungen der Mitgliedstaaten bei der Strafrechtsausübung.

Die geringste Veränderung ergibt sich für die Bekämpfung von Straftaten, die gegen wirtschaftliche Interessen der EU gerichtet sind.

Auf gesetzgeberischer Ebene besteht die größte Veränderung darin, dass mit Art. 83 I AEUV eine Möglichkeit zur direkten Harmonisierung eines Deliktkataloges geschaffen wurde. Eine Erweiterung des Kataloges oder der harmonisierungsfähigen Tatbestandsmerkmale ist durch ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren möglich. Diese Grundlage kann zur Schaffung supranationaler Straftatbestände genutzt werden. Im Prozess der Strafrechtsangleichung haben Deutschland und alle anderen Mitgliedstaaten aber viele politische und rechtliche Steuerungsmöglichkeiten (Notbremseverfahren, Gesetzesvorbehalt). Letztlich hat die Union mit dem Lissabon-Vertrag Klugheit bewiesen, indem die Bedürfnisse nach Strafrechtsangleichung und Souveränität der Mitgliedstaaten ausgewogen gewichtet wurden. Auch besteht ein funktionierender Schutz der Grundrechte durch eine unabhängige Gerichtsbarkeit (EuGH und BVerfG), denn der weitere Einigungsprozess sollte nicht zu Lasten der Verteidigungsrechte von Betroffenen erfolgen.

Die Strafrechtsänderungen verpflichten vor allem die Strafverfolgung auf regionaler und lokaler Ebene, eine europäische Perspektive zu berücksichtigen. Es darf noch bezweifelt werden, dass bei allen Straftaten schwerer Kriminalität (z.B. bei Tötungsdelikten) eine automatische europäische Zuständigkeitsprüfung, Datenabfrage und Zusammenarbeit und zum Alltag der Gerichte und Strafverfolgungsbehörden gehört.

Literatur

Deutscher Bundestag – Wissenschaftliche Dienste (2008): Europäisches Strafrecht. Berlin (Nr. 18/08).

Hecker, Bernd (2010): Europäisches Strafrecht. 3., aktualisierte und erw. Aufl. Berlin: Springer (Springer Lehrbuch).

Hellmann, Vanessa (2009): Der Vertrag von Lissabon. Vom Verfassungsvertrag zur Änderung der bestehenden Verträge ; Einführung mit Synopse und Übersichten. Berlin: Springer.

Satzger, Helmut (2010): Internationales und Europäisches Strafrecht. Strafanwendungsrecht, Europäisches Straf- und Strafverfahrensrecht, Völkerstrafrecht. 4. Aufl. Baden-Baden: Nomos (Nomos-Lehrbuch).

Schelter, Kurt (2009): Karlsruhe und die Folgen. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30.06.2009 zum Vertrag von Lissabon: Inhalt und Grenzen der sozialen Dimension der Europäischen Union. In: Zeitschrift für die sozialrechtliche Praxis (ZFSH/SGB), H. 8.

Schulze, Reiner; Zuleeg, Manfred; Kadelbach, Stefan; Beljin, Sasa (2010): Europarecht. Handbuch für die deutsche Rechtspraxis. 2. Aufl. Baden-Baden: Nomos.


Autor
Christoph Liel
Dipl.-Sozialarbeiter, Anti-Aggressivitäts-Trainer, Münchner Informationszentrum für Männer e.V., Mitherausgeber der deutschen Standards für Täterarbeit der Bundesarbeitsgemeinschaft Täterarbeit Häusliche Gewalt e.V., Forschung zu Interventionen bei Gewalt und Kindeswohlgefährdung
Website www.maennerzentrum.de
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Zitiervorschlag
Christoph Liel: Auf dem Weg zu einem europäischen Strafrecht. Auswirkungen des Lissabon-Vertrages auf das Strafrecht und die Strafverfolgung in Europa. Veröffentlicht am 19.11.2011 in socialnet Materialien unter https://www.socialnet.de/materialien/131.php, Datum des Zugriffs 17.04.2021.


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