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Das Leitbild Bürgerkommune

Paul-Stefan Roß, Roland Roth

veröffentlicht am 23.08.2021

Inhalt

  1. 1 Einleitung
  2. 2 Entwicklungsphasen und Diskussionsstränge
    1. 2.1 Entwicklungsphasen im Kontext praxisorientierter Reformnetzwerke
      1. 2.1.1 Kommunale Netzwerke zu Engagementförderung und Verwaltungsreform (Ende der 1990er Jahre bis 2004)
      2. 2.1.2 Latenzphase (2004 bis Ende 2000er Jahre)
      3. 2.1.3 Fokus Bürgerbeteiligung (ab Ende 2000er Jahre)
      4. 2.1.4 Netzwerke und lokale Verantwortungsgemeinschaften (ab 2015)
    2. 2.2 Linien des fachlich-akademischen Diskurses
      1. 2.2.1 Bürgerkommune als Facette des Diskurses zur Verwaltungsreform
      2. 2.2.2 Bürgerkommune als pragmatische Erweiterung von Bürger*innen-Rollen
      3. 2.2.3 Bürgerkommune als Kondensat der Erfahrungen reformorientierter Kommunen
      4. 2.2.4 Bürgerkommune als ambitioniertes demokratisches und zivilgesellschaftliches Reformprojekt
      5. 2.2.5 Bürgerkommune als loser Anknüpfungspunkt von Diskursen zu Bürgerbeteiligung und Partizipation
  3. 3 Praktische Umsetzung und kommunale Realität
  4. 4 Grenzen und Herausforderungen
  5. 5 Kernelemente
    1. 5.1 Leitbild für die lokale Gesellschaft insgesamt
    2. 5.2 Intersektorale, kollaborative Netzwerke
    3. 5.3 Bürger*innen in den Rollen von Mitentscheiden und Mitmachen
    4. 5.4 Politik- und Verwaltungsreform
    5. 5.5 Exklusionsvermeidung
    6. 5.6 Nutzenperspektive und Gemeinwohlorientierung
    7. 5.7 Rahmenbedingungen auf höheren föderalen Ebenen
  6. 6 Zukunftsperspektiven
  7. 7 Quellenangaben

1 Einleitung

Unter dem Begriff Bürgerkommune wird in Deutschland seit den 1990er Jahren in mehreren Phasen bzw. auf verschiedenen Diskurspfaden (Teil 2) ein Leitbild für die Entwicklung von Städten und Gemeinden diskutiert. Die angestrebte Reformtiefe reicht dabei von einer eher bescheidenen, verwaltungszentrierten und schrittweisen Veränderung bis zur ambitionierten demokratiepolitischen Erneuerung der lokalen Ebene. Die Protagonist*innen des Leitbilds versprechen sich vom Konzept der Bürgerkommune eine verbesserte Problemlösungskompetenz der Städte und Gemeinden gegenüber den Herausforderungen eines beschleunigten gesellschaftlichen Wandelns.

Was die Umsetzung in der kommunalen Realität (Teil 3) betrifft, überwiegt eine pragmatische Vorgehensweise, in der einzelne Elemente des Leitbilds Bürgerkommune je nach Anlass und Herausforderung gestärkt werden. Belastbare empirische Studien, in welchem Maß das Leitbild Bürgerkommune in deutschen Städten und Gemeinden tatsächlich wirksam geworden ist, liegen bislang nicht vor.

Zugleich wird immer wieder auf Grenzen und Herausforderungen (Teil 4) insbesondere einer anspruchsvollen Lesart von Bürgerkommune hingewiesen: Längst nicht alle Einwohner*innen einer Kommune sind mit vollen Rechten von Bürger*innen ausgestattet. Zudem sind bei Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung sozial- und bildungsbenachteiligte Bevölkerungsgruppen tendenziell unterrepräsentiert. Auch der Bereich der Wirtschaft ist bislang in das Leitbild kaum einbezogen. Ein grundsätzliches Handicap besteht darin, dass die finanziellen und rechtlichen Gestaltungsspielräume der Kommunen (zu) eng sind.

Inhaltlicher Kern (Teil 5) des Leitbild Bürgerkommune ist auf der einen Seite, das Engagement und die Beteiligung der Einwohner*innen sowie die Beteiligung weiterer Akteure aus Wirtschaft und Zivilgesellschaft in allen Handlungsfeldern der kommunalen Daseinsvorsorge zu stärken sowie kollaborative Netzwerke zwischen diesen Akteuren aufzubauen. Auf der anderen Seite geht es um eine dies ermöglichende Verwaltungs- und Politikreform. Dazu gehören u.a. die Stärkung und Ergänzung von repräsentativer und direkter Demokratie um Elemente kooperativer Demokratie sowie eine deutlich verbesserte Transparenz des politischen und administrativen Handelns (open government). Insofern lässt sich die Leitidee Bürgerkommune als eine zeitgemäße progressive Übersetzung des Verfassungsprinzips der kommunalen Selbstverwaltung verstehen.

Soll das Leitbild Bürgerkommune tatsächlich Zukunftsperspektiven (Teil 6) haben, sein Reformpotenzial entfalten können und die kommunale Realität konkret verändern, bedarf es einer Strategie, die nicht nur die einzelnen Elemente des Leitbilds stärkt, sondern auch die übergreifende Idee und die jenseits der kommunalen Ebene liegenden Voraussetzungen für diese Entwicklung.

2 Entwicklungsphasen und Diskussionsstränge

Über die Bürgerkommune wird in Deutschland seit Ende der 1990er Jahre diskutiert. Konturen hat das Leitbild Bürgerkommune in zwei Kontexten gewonnen:

  1. im Umfeld von (kommunalen) Reformnetzwerken zur Förderung von Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung bzw. im Umfeld kommunaler Spitzenverbände und ihnen verbundenen Organisationen;
  2. als Gegenstand fachlicher und akademischer Diskurse.

Dieser Umstand spricht einerseits für die besondere Anschlussfähigkeit der Debatte an die kommunale Praxis. Andererseits trägt die Praxisnähe zu einem sehr weit gefassten, zuweilen unscharfen Deutungsrahmen bei. In der kommunalen Praxis sind die einzelnen Bausteine der Bürgerkommune in der Regel konzeptionell und strategisch eher locker verknüpft und mit unterschiedlichen Gewichtungen versehen.

2.1 Entwicklungsphasen im Kontext praxisorientierter Reformnetzwerke

Vereinfacht lassen sich folgende Phasen des Diskurses bzw. der praktischen Entwicklung und Erprobung des Leitbilds Bürgerkommune unterscheiden.

2.1.1 Kommunale Netzwerke zu Engagementförderung und Verwaltungsreform (Ende der 1990er Jahre bis 2004)

Die erste Entwicklungsphase ist geprägt von etwa 30 regionalen und überregionalen kommunalen Netzwerken, wobei das Landesprogramm und Landesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement Baden-Württemberg als Vorreiter bereits Mitte der 1990er Jahre startete (Roß und Wolf 2010). Unterstützt wurden diese Netzwerke vor allem von Stiftungen, Gewerkschaften und kommunalen Spitzenverbänden sowie der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt, früher: für Verwaltungsvereinfachung). Wichtige Impulse kamen auch aus der internationalen Praxis vom neuseeländischen Christchurch, über das schwedische Örebro bis zum brasilianischen Porto Alegre, die als „best practice“ in die deutsche Debatte Eingang fanden. Ein 1998 gestarteter bundesweiter Wettbewerb der Bertelsmann Stiftung „Bürgerorientierte Kommune – Wege zur Stärkung der Demokratie“ und eine anschließende Modellprojektphase mit ausgewählten Kommunen befeuerte ein „Netzwerk bürgerorientierter Kommunen in Deutschland“ (CIVITAS), das gemeinsam mit anderen Netzwerken (Netzwerk: Kommunen der Zukunft) und Akteuren (Hans-Böckler-Stiftung, Verein Aktive Bürgerschaft, Stiftung Mitarbeit etc.) zahlreiche „Qualitätsbausteine“ entwickelte und einer breiteren Öffentlichkeit zugängig machte (Trott zu Solz 1998; Pröhl et al. 2002).

Als wesentliche Bausteine des Leitbilds Bürgerkommune werden in dieser Phase diskutiert:

  • bürgerschaftliches Engagement und lokale Infrastruktureinrichtungen für die Engagementförderung
  • die verstärkte Kooperation von öffentlicher Verwaltung mit zivilgesellschaftlichen Akteuren
  • Bürgerbeteiligung in allen kommunalen Handlungsfeldern mit einem Schwerpunkt in der bürgerorientierten Stadtteilentwicklung

Dieser Fokus auf bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft wurde durch die parallele Enquete-Kommission des Bundestags „Zukunft des bürgerschaftlichen Engagements“ (1999-2002) gestärkt.

Ein weiterer, die Debatte zur Bürgerkommune in dieser Phase prägender Kontext ist die international stimulierte praxisorientierte Diskussion über Verwaltungsmodernisierung (s.u.). Durchaus vorhanden, aber deutlich schwächer ausgeprägt waren in dieser Phase demokratiepolitische Elemente wie der Ausbau direktdemokratischer Formen, die Erprobung lokaler Demokratiebilanzen und Bürgerhaushalte. Ein Effekt war die stärkere Wertschätzung und Öffnung kommunaler Einrichtungen und öffentlicher Infrastrukturen für die Gestaltung durch die Bürgerschaft. Schließlich wurde auch die lokale Wirtschaft mit Konzepten wie Corporate Citizenship und Corporate Social Responsibility angesprochen.

2.1.2 Latenzphase (2004 bis Ende 2000er Jahre)

Mit dem Ende des Civitas-Netzwerks (2004) – zuvor war schon das „Netzwerk Kommunen der Zukunft“ eingestellt worden – und seiner Überführung in ein Botschafterprogramm für bürgerorientierte Kommunen trat eine Zäsur ein, in der es in der kommunalen Praxis relativ ruhig um das Leitbild „Bürgerkommune“ wurde.

2.1.3 Fokus Bürgerbeteiligung (ab Ende 2000er Jahre)

Seit dem Ende der 2000er Jahre haben sich jenseits einiger stabiler Knoten (wie z.B. das Bundesnetzwerk Bürgerschaftliches Engagement) neue Reformnetzwerke und -initiativen gebildet (z.B. das Netzwerk Bürgerbeteiligung), in denen das Leitbild Bürgerkommune aufgegriffen und aktualisiert wird.

Diese noch anhaltende zweite Phase ist insbesondere durch massive lokale Infrastrukturkonflikte, wie z.B. „Stuttgart 21“ (Höhepunkt der Demonstrationen Ende 2010) ausgelöst worden. Bürgerinitiativen und Bürgerentscheide beschleunigten eine Hochkonjunktur in Sachen Bürgerbeteiligung nach dem Motto: „Ohne Beteiligung geht nichts mehr“. In Reaktion darauf rücken beteiligungsorientierte Konzepte in einzelnen Kommunen, kommunalen Spitzenverbänden und Landesregierungen ins Zentrum. Exemplarisch und stilbildend wirkt die von der ersten grün geführten Landesregierung 2011 proklamierte „Politik des Gehörtwerdens“ in Baden-Württemberg, die von einer landesweiten „Allianz für Beteiligung“ unterstützt wird. Prägend ist für die gegenwärtige Phase eine experimentelle Grundhaltung (Baustelle Bürgerdemokratie).

Die zentralen Bausteine der Bürgerkommune aus der ersten Phase werden in dieser zweiten Phase mit neuen Akzenten weiterentwickelt und um neue Facetten erweitert.

  • In der Bürgerbeteiligung nimmt die Zahl der Modelle dialogorientierter und direktdemokratischer Beteiligungsformen deutlich zu. Ihre Verknüpfung mit den repräsentativen Formaten erfährt verstärkte Aufmerksamkeit und es kommt zur Aufwertung informeller Beteiligungsformen. Begleitet und gefördert werden diese Praxisansätze durch neue Regelwerke und Institutionen. Dazu gehören kommunale Leitlinien und Beteiligungssatzungen, die durch kommunale Beteiligungsbeauftragte und Bürgerbüros in ihrer Umsetzung begleitet werden. Angeregt und beflügelt wird dieser beteiligungsorientierte Aufbruch zusätzlich durch eine boomende und sehr vielfältige internationale Praxis der Bürgerbeteiligung mit zahlreichen neuen Formaten in nahezu allen kommunalen Handlungsfeldern (bspw. die Plattform Participedia), die durch die Verbreitung digitaler Tools einen zusätzlichen Schub erhalten hat. Auch wenn weitreichende Konzepte wie „e-democracy“ oder „liquid democracy“ eher randständig blieben, dürften digitale Engagement- und Beteiligungsformate durch die 2020 einsetzende Corona-Pandemie zusätzlich an Bedeutung gewinnen.
  • Auch im Bereich des bürgerschaftlichen Engagements lassen sich Fortschritte feststellen. Dies gilt besonders für die Verankerung lokaler Engagementpolitik. Inzwischen dürfte es mehr als 4.000 kommunale und regionale Einrichtungen zur Engagementförderung geben – allerdings oft mit prekärer Finanzausstattung. Hinzu kommt eine wachsende Zahl von Bürgerstiftungen, die sich die Förderung des kommunalen Bürgerengagements auf die Fahnen geschrieben haben. Die Aufmerksamkeit für das bürgerschaftliche Engagement hält an und ist in zahlreichen kommunalen Handlungsfeldern (wie z.B. der lokalen Integrationspolitik) zu beobachten. Die überragende Bedeutung spontanen freiwilligen Engagements zeigte sich mit der starken Flüchtlingszuwanderung von 2015/16 und in notgedrungen schwächerer Form in der Corona-Krise, in der vor allem Nachbarschaftshilfen aktiv wurden.
  • Deutlich abgeschwächt hat sich die Begeisterung für kommunale Verwaltungsreformen, zumal die Bilanzen zum neuen Steuerungsmodell insgesamt ernüchternd ausfallen, wenn es um die Förderung von Engagement und Bürgerbeteiligung geht. Stärker in den Fokus gerückt ist dagegen die Koproduktion durch die Bürgerschaft. Am Beispiel Energiewende wird deutlich, dass Bürger*innen durchaus in nennenswerter Zahl in der Lage und bereit sind, selbst zu alternativen Lösungen beizutragen.

2.1.4 Netzwerke und lokale Verantwortungsgemeinschaften (ab 2015)

Mit dem 2015 aufgelegten Programm „Engagierte Stadt“, in dem inzwischen an rund 90 Modellorten „Bürgerkommune“ erprobt wird, zeichnen sich Konturen einer weiteren Entwicklungsphase ab. Erneut steht besonders das freiwillige Engagement im Zentrum. Nun wird es aber mit umfassenden kommunalen Gestaltungsansprüchen verknüpft. „Netzwerke statt Projekte“ und die Bildung lokaler „Verantwortungsgemeinschaften“ lauten die Stichworte des Programms. Als „Sternstunden der Zivilgesellschaft“ wurden bzw. werden das breite freiwilligen Engagement für Geflüchtete seit dem Herbst 2015 und während der Corona-Pandemie 2020 bezeichnet. Parallel dazu hat jedoch der Aufschwung rechtspopulistischer Akteure und Parteien die bürgerschaftliche Perspektive zugleich verdüstert und anspruchsvoller gemacht. Engagement ist politisch polarisiert und gespalten wie schon lange nicht mehr.

2.2 Linien des fachlich-akademischen Diskurses

Teilweise verbunden mit diesen Praxisentwicklungen und Fachdebatten im Umfeld der Reformnetzwerke, teilweise unabhängig von ihnen hat sich seit Ende der 1990er Jahre ein (insgesamt überschaubarer) akademischer Diskurs zur Bürgerkommune entwickelt – vor allem in der Politik- und Verwaltungswissenschaft, gelegentlich auch in der Sozialarbeitswissenschaft. Im Wesentlichen lassen sich fünf verschiedene Zugänge identifizieren. Sie unterscheiden sich einerseits hinsichtlich des Standpunkts, der Perspektive, Interessenlage und der Differenzierungsgrade und interpretieren die Idee der Bürgerkommune in deutlichen Nuancen. Andererseits weisen sie jedoch auch viele Überschneidungen auf, stellen also keine klar voneinander abgrenzbaren Modelle dar.

2.2.1 Bürgerkommune als Facette des Diskurses zur Verwaltungsreform

Ein erster Diskussionsstrang zur Bürgerkommune hat als zentralen Anknüpfungspunkt die seit Mitte der 1980er geführte Reformdebatte zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltung (Banner 1998, 1999; Plamper 2000; Schäfer 2001, 2002). Bürgerkommune wird hier zunächst vor allem als ein Paradigma für die öffentliche Verwaltung und die Kommunalparlamente in Städten und Gemeinden aufgefasst. Dabei wird von einem Wandel kommunaler Leitbilder gesprochen, der an den Begriffen „Ordnungskommune“/„Behörde“, „Dienstleistungskommune“ und eben „Bürgerkommune“ festgemacht und als Paradigmenwechsel oder zumindest Akzentverschiebung dargestellt wird: „Von der Ordnungs- zur Dienstleistungs- und Bürgerkommune“ (Banner 1999). Die drei damit angesprochenen „kommunalen Leitbilder“ lassen sich schematisch darstellen:

Kommunale Leitbilder im Wandel
Abbildung 1: Kommunale Leitbilder im Wandel (Roß 2012, S. 250)

Der damit skizzierte Wandel kommunaler Leitbilder bedeutet nach breit geteilter Auffassung jedoch nicht, dass ein Leitbild, das jeweils andere vollständig ablöst (Plamper 2000, S. 6). Auch in der Dienstleitungs- oder der Bürgerkommune bleibt beispielsweise eine Ordnungsfunktion der öffentlichen Hand erhalten – nur stellt diese Funktion nicht mehr das leitende Paradigma kommunalen Handelns dar. So ersetzt denn auch „der Begriff der Bürgerkommune nicht die Leitbilder der Ordnungskommune und der Dienstleistungskommune, er ergänzt sie nur auf sehr sinnvolle Weise. Alle drei Leitbilder sind nur jeweils unterschiedliche Aspekte desselben Gemeinwesens“ (Schäfer 2001, S. 10). Aus der umgekehrten Blickrichtung formuliert: „Die Bürgerkommune baut […] auf der Verwaltungsreform auf“ (Bogumil et al. 2003, S. 20).

Das Leitbild Bürgerkommune wird dabei auch als (eine) Antwort auf die verstärkt zu Beginn der 2000er Jahre zutage tretenden Defizite des Neuen Steuerungsmodells (KGSt 1993) interpretiert (Bogumil 2014, S. 416). Die primäre Fokussierung dieses Debattenstrangs auf Rat und Verwaltung klingt etwa in der Zielbestimmung von Bürgerkommune an, die Roland Schäfer als damaliger Präsident des Deutschen Städte- und Gemeindebunds vorschlägt: Die Bürgerkommune wolle, so formuliert Schäfer kurz und bündig, „die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger in den Mittelpunkt stellen, die aktive Mitwirkung der Bürgerschaft bei der kommunalpolitischen Zielfindung fördern und die aktive Mitwirkung der Bürgerschaft bei der Umsetzung und der Zielerreichung ermöglichen“ (Schäfer 2002, S. 395).

Wo jedoch im weiteren Verlauf der Debatte mehr oder weniger systematisch entfaltete Konzepte vorgelegt werden, wird Bürgerkommune als Leitbild für die lokale Gesellschaft insgesamt aufgefasst, nicht allein als Leitbild der Kommunalverwaltung. Ein solches weites, sich keineswegs auf die öffentliche Verwaltung beschränkendes Verständnis von Bürgerkommune kommt in folgendem Definitionsvorschlag zum Ausdruck:

„In einer Bürgerkommune wirken Menschen, private und öffentliche Institutionen, darunter die Kommune, bezogen auf ein kommunales oder regionales Territorium freiwillig, zur Förderung des Gemeinwohls gleichberechtigt, kooperativ und sich ergänzend (Koplanung und Koproduktion) zusammen. Niemand ist ausgeschlossen“ (Plamper 2000, S. 27).

Im Mittelpunkt der Bürgerkommune steht nicht die lokale Verwaltungskörperschaft, sondern die örtliche Gemeinschaft, zu der Politik, weitere öffentliche Institutionen, Wirtschaft, Dritter Sektor und die Bürger*innen gehören. In der Debatte zur Bürgerkommune wird dabei immer wieder an lange zurückreichende Traditionsstränge angeknüpft wie z.B. an die Idee der städtischen Selbstregierung oder die gerade in Deutschland starke Idee der kommunalen Selbstverwaltung im Sinne von Art. 28 Abs. 2 GG.

Im weiteren Verlauf wurde der Diskurs zur Bürgerkommune in der Verwaltungs- bzw. Rechtswissenschaft vereinzelt erneut aufgegriffen (Winkel 2006, Weiße 2009; Hartwig 2017).

2.2.2 Bürgerkommune als pragmatische Erweiterung von Bürger*innen-Rollen

Ebenfalls eng mit Diskursen der Verwaltungsmodernisierung verknüpft, jedoch deutlich stärker theoretisch-systematisch entfaltet und empirisch rückgebunden, präsentiert sich das Modell von Bürgerkommune, das Bogumil, Holtkamp und Schwarz erstmals zwischen 2001 und 2003 vorlegen (Bogumil 2001; Bogumil und Holtkamp 2002; Bogumil et al. 2003). Dieses Konzept, das sich mit seinen Handlungserwartungen primär an die kommunale Politik und Verwaltung richtet, wird von der Autor*innengruppe in den folgenden Jahren mit nahezu identischen Kernaussagen fortgeschrieben (Bogumil und Holtkamp 2010, 2011, 2019; Bogumil 2014).

Die Autor*innen entwickeln zunächst fünf Leitziele der Bürgerkommune (Bogumil et al. 2003, S. 19):

  1. Die Akzeptanz von kommunalen Dienstleistungen und Planungsprojekten bei den Bürger*innen und ihre Identifikation mit der Stadt bzw. Gemeinde steigen.
  2. Demokratisierung: Die Teilnahme der Bürgerschaft an der demokratischen Willensbildung in der Kommune ist im Sinne einer „Revitalisierung der kommunalen Demokratie“ gestärkt.
  3. Solidarität: Selbstorganisierte Unterstützungsnetzwerke der Bürger*innen sind gestärkt.
  4. Effizienz: Der kommunale Haushalt ist entlastet.
  5. Effektivität: Bezogen auf die kommunalpolitischen Zielsetzungen werden bessere Ergebnisse von Politik erzielt.

In einem zweiten Schritt differenzieren sie zwischen drei unterschiedlichen Rollen von Bürger*innen, in denen diese am politischen Geschehen in der Bürgerkommune beteiligt sind:

  1. als „Kunden“ kommunaler Dienstleistungen
  2. als aktiv beteiligte „Mitgestalter“ (v.a. in der Politikumsetzung, aktives Mitproduzieren des Outputs) sowie
  3. als „Auftraggeber“ (v.a. in der Politikformulierung).

Diese drei Rollen machen für Bogumil, Holtkamp und Schwarz die „Säulen der Bürgerkommune“ aus:

„Demnach geht es in der Bürgerkommune darum, parallel die Kunden-, Mitgestalter- und Auftraggeberrolle zu fördern. Die Beteiligung in der Auftraggeberrolle setzt bei der kommunalen Politikformulierung und Planung an (z.B. ‚Runde Tische und Bürgerforen‘), während die Mitgestalter- und Kundenrolle in der Phase der Politikumsetzung greift. Die Kundenrolle meint eher die passive Beurteilung des kommunalen Outputs, während unter der Mitgestalterrolle das aktive Mitproduzieren des Outputs zu verstehen ist“ (Bogumil 2014, S. 417).

Zu den oben definierten Leitzielen in Beziehung gesetzt, zeige sich zwar, dass die Beteiligungsrollen „in unterschiedlichem Maß dazu geeignet [sind], die fünf Ziele der Bürgerkommune zu realisieren“ (Bogumil et al. 2003, S. 20). Gleichwohl empfiehlt das Autor*innenteam, Bürgerkommune als „Optimierungsmodell“ zu verstehen, das alle genannten Ziele realisieren bzw. alle drei Bürgerrollen gleichzeitig stärken kann (ebd.). Dazu bedürfe es „einer grundlegenden Umgestaltung des kommunalen politisch-administrativen Systems, damit die Beteiligungsinstrumente in den einzelnen Rollen ihren vollen Nutzen entfalten können“ (Bogumil et al. 2003, S. 21).

Für Politik und Verwaltung heißt dies, sich auf „Partizipationsmanagement zwischen Politik und Verwaltung“, „Aufgabenumbau der Verwaltung im Rahmen der Mitgestalterrolle“ (Delegation einiger Aufgaben an Bürger*innen bei gleichzeitigem Aufbau einer Infrastruktur zur Unterstützung bürgerschaftlichen Engagements) und Bürgerbeteiligung in einigen prioritären, „von der Kommunalpolitik ausgewählten Bereichen“ zu konzentrieren (ebd.). Dazu werden vier Kernstrategien vorgeschlagen:

  1. Politikfeldübergreifende Koordination der Bürgerbeteiligung über die Zuständigkeitsbereiche verschiedener Ressorts der Kommunalverwaltung hinweg.
  2. Partizipationsmanagement, um die Beteiligung der Bürger*innen in allen drei Rollen (als Auftraggeber, Mitgestalter und Kunden) zu stärken.
  3. Delegation von Verantwortung hinsichtlich kommunaler Daseinsvorsorge im Sinne einer Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auch für die Beziehung innerhalb der Kommune.
  4. Umfassender kommunalpolitischer Kulturwandel, der als kollektiver Lernprozess verstanden wird.

Diesem Bemühen sind jedoch in der Realität der Städte und Gemeinden Grenzen gesetzt: Verfassungsmäßige Grenzen, was etwa das Maß an Bürgerbeteiligung betrifft, aber auch finanzielle Grenzen, was die nötigen Investitionen in systematische Förderung von Bürgerengagement und -beteiligung betrifft. Daher empfehlen die Autoren*innen pragmatisch, es im Zweifelsfall zunächst mit der „Bürgerkommune light“ zu versuchen, d.h. auf einige wenige zentrale Punkte zu konzentrieren.

2.2.3 Bürgerkommune als Kondensat der Erfahrungen reformorientierter Kommunen

War sie Anfang der 1990er Jahre einer der wichtigsten Wegbereiter der Einführung des New Public Managements in Deutschland, legt die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement 2014 einen gut fünfzigseitigen Bericht „Leitbild Bürgerkommune“ (KGSt 2014) vor. Das primär an Leitungen von Kommunalverwaltungen gerichtete Papier ist gemeinsam mit Leitungs- und Fachkräften aus Kommunen erarbeitet worden, die in den vergangenen Jahren in verschiedenen Programmkontexten intensiv an Strukturen und Prozessen zur Förderung von bürgerschaftlichem Engagement und Bürgerbeteiligung gearbeitet haben. Insofern präsentiert sich das Papier von seinem Gesamtcharakter her als eine pragmatisch gehaltene Empfehlung von Kommunen für Kommunen.

Ausgangspunkt ist die Wahrnehmung, dass die Bedeutung von Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung in den vergangenen Jahren auf allen Ebenen von Politik und Verwaltung zugenommen hat. Für einen sinnvollen Umgang mit dieser Entwicklung biete das Leitbild der Bürgerkommune einen angemessenen Bezugsrahmen und wird daher als „strategisches Konzept“ (KGSt 2014, S. 8) zur Umsetzung empfohlen.

Die Kernpunkte des Leitbilds Bürgerkommune definiert der KGSt-Bericht so:

„In einer Bürgerkommune
können Bürger darauf vertrauen, dass Politik und Verwaltung gemeinsam mit ihnen das Ziel verfolgen, die kommunale Gemeinschaft weiterzuentwickeln.
handeln Politik und Verwaltung so, dass Bürger echte Dialogpartner sind. Ihre Meinung und ihr Engagement werden wertgeschätzt, auch wenn sie eine andere Position vertreten.
engagieren sich viele unterschiedliche Menschen ehrenamtlich. Sie tun es für sich. Sie tun es mit anderen Menschen. Und sie tun es für andere Menschen.
erlebt der einzelne Bürger ein Wir-Gefühl. Er fühlt sich als Teil einer Nachbarschaft, eines Quartiers und als Teil der Kommune“ (ebd., S. 13).

Das Leitbild Bürgerkommune betont somit „die Bedeutung der kommunalen Ebene im demokratischen föderalen Staat und fordert mehr Selbststeuerung der örtlichen Gemeinschaft. Konstitutive Elemente der Bürgerkommune sind Transparenz, Bürgerengagement, Bürgerbeteiligung und Zusammenarbeit in Netzwerken. Damit schließt die Bürgerkommune das Leitbild von Open Government mit ein“ (ebd., S. 3; Hervorh. durch Verfasser ). Damit skizziert auch der KGSt-Bericht ein Leitbild, das die Entwicklung einer Stadt bzw. Gemeinde insgesamt anspricht, nicht allein die Weiterentwicklung von Rat und Verwaltung. Bürgerkommune zu sein oder zu werden, sei „eine ‚Daueraufgabe‘ mit besonderen Herausforderungen, die nur gelingen kann, wenn Verwaltung, Politik und Stadtgesellschaft gleichermaßen in diesen Prozess einbezogen werden“ (ebd., S. 26).

2.2.4 Bürgerkommune als ambitioniertes demokratisches und zivilgesellschaftliches Reformprojekt

Basierend auf langjähriger Forschungs- und Beratungstätigkeit plädieren Roß und Roth für ein Verständnis von Bürgerkommune als „ambitioniertes zivilgesellschaftliches Reformprojekt“ (Roß und Roth 2018a, S. 191; vgl. dies. 2018b; Roth 2001, 2003; Roß 2012) und treten an, „ein ebenso theoriebasiertes wie gesellschaftspolitisches produktives ‚Leitbild Bürgerkommune‘ zu formulieren“ (Roß und Roth 2018a, S. 167). Damit grenzen sie sich von überwiegend pragmatischen Ansätzen ab. Diese entsprechen zwar der Realität gängiger kommunalpolitischer Veränderungsprozessen. Sie laufen aber Gefahr, mit Blick auf die eigenen Ambitionen der Leitidee Bürgerkommune zu kurz zu springen und wichtige Rahmenbedingungen für deren Umsetzung zu vernachlässigen. Demgegenüber treten sie dafür ein, die Debatte über Bürgerkommune als politisch anspruchsvolles Reformprojekt zu führen, das nicht allein die Kommunalpolitik und -verwaltung im Blick hat, sondern die lokale Gesellschaft insgesamt mit ihren verschiedenen Akteursfeldern im Sinne einer demokratisch verfassten Bürgergesellschaft. Es geht um Demokratiereform und Demokratisierung zentraler Lebensbereiche, um den Abbau von Engagementhindernissen, um soziale Integration und ökonomische Nachhaltigkeit, um unverkürzte Bürgerrechte, um neue Kooperationsformen zwischen gesellschaftlichen Sektoren, um einen ermöglichenden Staat und um eine Kultur der Anerkennung. Voraussetzung einer solchen Entwicklung hin zur Bürgerkommune ist dabei eine starke kommunale Selbstverwaltung.

Hierzu wird ein (ordnungs-)politischer Rahmen skizziert, der in einer Reihe von Leitsätzen praxisbezogen operationalisiert wird. Er soll die Grundlage dafür bieten, praktische Ansätze der Engagementförderung, des Beteiligungs- und des Freiwilligenmanagements nicht als beliebige Versatzstücke zu entfalten, sondern eingebettet in ein analytisch, normativ, strategisch und operativ fundiertes Gesamtkonzept.

Der Zweite Engagementbericht der Bundesregierung von 2017 (BMFSFJ 2017) hat sich unter der Überschrift „Bürgerkommune als Leitbild und Bezugsrahmen von Engagement auf lokaler Ebene“ ein ambitioniertes Konzept von Bürgerkommune weitgehend zu eigen gemacht (ebd., S. 468–479): „Lokale Governance, Engagement und Zivilgesellschaft mit der Perspektive des Leitbildes einer Bürgerkommune bilden für die Kommission insofern den strategischen und konzeptionellen Rahmen für eine lokale Engagementpolitik, als sie diese sowohl als Querschnittsaufgabe als auch als integralen Bestandteil kommunalpolitischer Governance versteht.“ (ebd., S. 31).

Auch König (2019) setzt sich in seiner Skizze der Bürgerkommune explizit mit dem Konzept von Roß und Roth auseinander. Auf der einen Seite grenzt er sich ab und plädiert dafür, „pragmatisch statt visionär“ (ebd., S. 5) anzusetzen, da das Leitbild Bürgerkommune (nur) so „zu einem bundesweit etablierten Standard werden“ (ebd., S. 5) könne. Auf der anderen Seite entwickelt er dann jedoch ebenfalls eine umfassende Vorstellung: „Bei der Bürgerkommune handelt es sich um eine partizipativ agierende Gemeinde, in der Bürger in Governance-Arrangements direkt und freiwillig an der Vorbereitung und Umsetzung politischer Entscheidungen beteiligt sind und aktiv in Entscheidungsfeldern Verantwortung für das Gemeinwesen übernehmen. Zu den potentiell Beteiligten gehören Privatpersonen, Vereine, Institutionen, Wirtschaft, Verbände, Kirchen, Initiativen und politische Parteien […]“ (ebd., S. 17).

2.2.5 Bürgerkommune als loser Anknüpfungspunkt von Diskursen zu Bürgerbeteiligung und Partizipation

Im Kontext der oben in Teil 2 umrissenen zweiten Entwicklungsphase, die vom (u.a. durch Stuttgart 21 ausgelösten) „Boom“ der Bürgerbeteiligung geprägt ist, wird eine Reihe von Studien und Beiträgen vorgelegt, die Bürgerkommune zwar aufgreift, dann aber die Analysen und Reflexion ganz auf Partizipation und Bürgerbeteiligung fokussiert (Bauer et al. 2017; Schöffmann 2018; Lübbers 2018). Der Begriff Bürgerkommune kommt zwar vor, an die mit ihm verbundenen prägenden Leitideen wird aber bestenfalls sehr lose angeknüpft.

3 Praktische Umsetzung und kommunale Realität

Ein Leitbildprozess, der wesentliche Elemente über drei Jahrzehnte konstant hält und sich gleichzeitig als offen erweist, jeweils aktuelle Schwerpunkte zu setzen und neue Elemente aufzunehmen, spricht zunächst für Qualität. Dem Diskurs zur Bürgerkommune ist es offensichtlich gelungen, Veränderungsprozesse im kommunalen Gefüge aufzugreifen und normativ im Sinne einer Reformbotschaft zuzuspitzen. Gleichwohl lässt der lange Zeitraum mit einer reformpolitischen Latenzphase auch Zweifel an der Wirksamkeit des Leitbilds aufkommen.

Die wissenschaftliche Reflexion und Begleitung des Leitbilds ist stark von einer praxisorientierten Dynamik geprägt und hat überwiegend einen pragmatischen oder normativen Charakter. Empirisch-analytische Beiträge zur Reichweite und Umsetzung, zu den Potenzialen und Stolpersteinen der Leitidee Bürgerkommune sind dagegen bescheiden geblieben. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Studien, die Entwicklungen in einzelnen Teilelementen von Bürgerkommunen behandeln, und Untersuchungen, die die Umsetzung des Leitbilds als solches in den Blick nehmen.

In der erst genannten Kategorie gibt es zahlreiche Studien zu Bürgerbeteiligung, bürgerschaftlichem Engagement und demokratischer Partizipation. Exemplarisch genannt werden können die von der Bertelsmann Stiftung und dem Staatsministerium Baden-Württemberg herausgegebenen Untersuchung „Partizipation im Wandel“ (2014) und der seit 1999 im Fünfjahresrhythmus durchgeführte Freiwilligensurvey (Simonson et al. 2016).

In der zweiten Kategorie finden sich bislang ausnahmslos lokale Fallstudien, die zudem Momentaufnahmen darstellen, also keine Entwicklungen sichtbar machen.

  • Eine vergleichende Lokalstudie zu den Städten Arnsberg (Nordrhein-Westfalen) und Schwäbisch Gmünd (Baden-Württemberg) aus dem Jahre 2002 (Bogumil et al. 2003) kommt u.a. zu dem Ergebnis, dass der gezielten Übernahme öffentlicher Aufgaben durch die Bürgerschaft enge Grenzen gesetzt sind. Die Präferenzen von Verwaltung und Bürgerschaft sind so unterschiedlich, dass Versuchen der gezielten Steuerung des Bürgerengagements durch die Kommunalpolitik und -verwaltung nur wenig Aussicht auf Erfolg eingeräumt werden. Zudem wurde deutlich, dass die unterschiedlichen Kommunalverfassungen und die Finanzsituation der Kommunen eine Rolle spielen, wenn es um die Zukunftschancen bürgerschaftlich orientierter Kommunalpolitik geht.
  • Im Kontext einer Untersuchung von Bertelsmann Stiftung und Staatsministerium Baden-Württemberg 2014 wurde 2013 eine (unveröffentlichte) Vorstudie durchgeführt, in der die aus dem Civitas-Netzwerk hervorgegangenen Botschafter*innen für bürgerorientierte Kommunen (s.o.) befragt und diversen Dokumenten aus sieben Kommunen (Essen, Leipzig, Ulm, Schwäbisch-Gmünd, Nürtingen, Viernheim, Weyarn) ausgewertet wurden (Roth und Wezel 2013). Hier zeigte sich, dass auch in den Kommunen der Civitas-Botschafter*innen das Leitbild Bürgerkommune kein Selbstläufer ist. Aus einigen Kommunen wird die Tendenz berichtet, die bürgerschaftlichen Ansprüche in eine vorpolitische Nische abzudrängen und ansonsten an den üblichen kommunalpolitischen Entscheidungsstrukturen festzuhalten. Auch in „Bürgerkommunen“ ist damit zu rechnen, dass die politische Spitze und dominante Ratsparteien „business as usual“ betreiben und den Bürgerkommune-Anspruch eher symbolpolitisch einhegen.
  • Einzelne Hinweise liefert das erste Mannheimer Demokratie-Audit (Deth 2014), das u.a. verdeutlicht, welche Gruppen der Stadtbevölkerung (v.a. junge Menschen und Zugewanderte) den Bezug zu ihrer Kommune entweder verloren oder nie entwickelt haben.

Zur zentralen Frage, wie viele Kommunen sich zu welcher Zeit mit welcher Intensität um die Umsetzung des Leitbilds Bürgerkommune gekümmert haben und in welchem Umfang diese Bemühungen erfolgreich waren, liegen also keine belastbaren Daten vor. Der Umstand, dass in der ersten Entwicklungsphase (s.o.) immerhin einige hundert Kommunen in den diversen Reformnetzwerken aktiv waren und diese Zahl in den letzten Jahren nicht wieder erreicht wurde, könnte zu der Vermutung führen, die Entwicklung in Richtung Bürgerkommune sei insgesamt rückläufig. Ein solches Urteil ist allerdings ebenfalls spekulativ. Vieles spricht dafür, dass in der kommunalen Realität hinsichtlich der Umsetzung der Bürgerkommune eine pragmatische Vorgehensweise überwiegt, in der einzelne Elemente des Leitbilds je nach Anlass und Herausforderung gestärkt werden. Ebenso ist zu beobachten, dass in den Kommunen Leitvorstellungen, Strategien, Strukturen und Vorgehensweise diskutiert bzw. realisiert werden, die in den nachgezeichneten Entwicklungen und Diskursen als Kernelemente des Leitbilds Bürgerkommune verhandelt wurden, nun aber mit anderen Chiffren gerahmt werden. So führt etwa eine Studie zu kommunalen Innovationen zur Unterstützung älterer Menschen in der Corona-Pandemie (Körber-Stiftung 2020) unter der Überschrift „Strategien: Wie Kommunen die Krise meistern“ (ebd., S. 15) eine Reihe von Ansatzpunkten auf, die in hohem Maße deckungsgleich sind zum Strategie-Repertoire der Bürgerkommune ( ebd., S. 15–20) – ohne den Begriff selbst zu erwähnen.

4 Grenzen und Herausforderungen

Schon früh ist in der Leitbilddebatte deutlich geworden, dass es Stolpersteine und Herausforderungen für eine anspruchsvolle Lesart von „Bürgerkommune“ gibt, die nicht durch neue Verwaltungsstrukturen, Fördereinrichtungen und Netzwerke allein bewältigt werden können. Einige dieser zu verändernden restriktiven Rahmenbedingungen haben an Gewicht gewonnen:

  • Inklusive Bürgerschaft. Der Anteil der Nicht-Bürger*innen ohne volle Bürgerrechte ist in den Kommunen in den letzten beiden Jahrzehnten gewachsen (Drittstaatenausländer*innen, internationale Studierende etc.); d.h. eine zunehmend große Gruppe ist von einer vollen politischen Partizipation (insbesondere Wahlen und Abstimmungen) ausgeschlossen. Ob Integrationsräte und andere Beiräte diesen Mangel ausgleichen können, darf eher bezweifelt werden. Dies gilt auch für Formen der Bürgerbeteiligung und des bürgerschaftlichen Engagements, die nicht an die Staatsbürgerschaft gebunden sind. Auch die Stärkung des Engagements und der Beteiligung von Kindern und Jugendlichen, deren Bedeutung bereits in der ersten Phase der Bürgerkommunen-Debatte hervorgehoben wurde, ist eher dringlicher geworden.
  • Soziale Selektivität. Dass bürgerschaftliches Engagement und Bürgerbeteiligung an soziale Voraussetzungen geknüpft sind, von Bildung und Sozialstatus abhängig sind, war in der Debatte über Bürgerkommune von Anbeginn präsent. Hinweise darauf, dass es gilt, diese Barriere zu überwinden, finden sich in zahlreichen Debattenbeiträgen. Anstrengungen, durch gezielte Förderung, Ermöglichung, Empowerment, niedrigschwellige Angebote und besondere Formen der Anerkennung die Exklusivität von Bürgerkommune zu überwinden, sind zahlreich (z.B. in der kommunalen Integrationspolitik oder in den Quartiersmanagement-Gebieten der „sozialen Stadt“). Ähnliches gilt auch für die Erprobung von aufsuchenden und barrierefreien Beteiligungsformaten (Schülerhaushalte, die Mannheimer Konversionsplanung, aufsuchende Formate in Bürgerbudgets etc.). Gleichwohl hat sich die Dringlichkeit, Antworten auf eine wachsende politische Ungleichheit zu finden verstärkt, seit sie nicht nur ein Thema zusätzlicher Beteiligungs- und Engagementangebote ist, sondern die Legitimation der Kerninstitutionen repräsentativer Demokratie aushöhlt (Wahlbeteiligung, Parteimitgliedschaften etc.) (Schäfer 2015). Die aktuelle Frage ist nicht mehr, ob die Bürgerkommune zu mehr politischer Ungleichheit führt, sondern wie eine Kombination von repräsentativen, direktdemokratischen, dialogorientierten und aufs Mitmachen und Mitgestalten abgestellte Formen von Engagement und Beteiligung zu mehr politischer Gleichheit – auch in den klassischen Formen der Repräsentation – beitragen können.
  • Wirtschaft außen vor. An wirksamen Strategien zur Einbindung der Wirtschaft in Entwicklungen hin zur Bürgerkommune mangelt es weitgehend noch. Ansatzpunkte (die jedoch keineswegs widerspruchsfrei sind) bieten zum einen die Diskussionen zu Corporate Citizenship bzw. Corporate Social Responsibility. Gerade für die Bürgerkommune sind aber auch solidarökonomische Modelle des Wirtschaftens (Gemeinwesenökonomie, Genossenschaften, Lokalwährungen, Tauschringe, Gemeinschaftsgärten usw.) von hohem Interesse.
  • Schwache Kommunen. Das Leitbild Bürgerkommune lebt von der Überzeugung, vielleicht auch von der Vision einer kommunalen Gemeinschaft, die von ihren Bewohner*innen als gestaltbar erfahren wird. Es gibt zahlreiche Anzeichen, dass es nur begrenzt gelungen ist, Kommunen in dieser Dimension in der letzten Dekade zu stärken. Gegenläufige Trends sind unübersehbar. Dies gilt für die Ressourcenschwäche, Transferabhängigkeit und Überregelung der kommunalen Ebene, die durch die Föderalismusreform(en) nicht behoben, sondern eher verschärft wurden. Stephan Articus spricht von „schwerwiegenden unerwünschten Nebenwirkungen“ auf die lokale Demokratie, weil sie lokale Transparenz, Zurechenbarkeit und Teilhabe untergraben: „1. Sie führen zur Aushöhlung kommunaler Entscheidungs- und Gestaltungsmöglichkeiten. Viele Ratsfrauen und viele Räte haben darunter zum Teil bitter zu leiden. Andere schreckt es ab […] 3. Kommunale Demokratie und kommunale Selbstverwaltung werden unter diesen Bedingungen von der Bürgerschaft mit Argwohn betrachtet. Das führt, je länger es dauert, zu Distanzierung und Misstrauen und am Ende zum Verlust des Vertrauens in die Demokratie und die kommunale Selbstverwaltung.“ (Articus 2013, S. 8).

Schließlich ist nüchtern festzuhalten, dass es jenseits der gelebten Praxis in einzelnen Modellkommunen bislang keinen Versuch gibt, die Elemente des Leitbilds „Bürgerkommune“ zu einer zeitgemäßen Reform der Kommunalverfassungen zu verdichten.

5 Kernelemente

Die hier skizzenhaft nachgezeichneten Entwicklungen und Debatten zum Leitbild Bürgerkommune sind heterogen. Dennoch lassen sich einige gemeinsame Eckpunkte festhalten, die mit unterschiedlichen Akzenten und Begründungen eine tragende Rolle spielen. Die einzelnen Bausteine der „Bürgerkommune“ sind dabei in der Regel konzeptionell, strategisch und in der kommunalen Praxis eher locker verknüpft und mit unterschiedlichen Gewichtungen versehen.

5.1 Leitbild für die lokale Gesellschaft insgesamt

Bürgerkommune ist als Leitbild für die lokale Gesellschaft insgesamt mit ihren verschiedenen Akteursfeldern zu verstehen, nicht (wie die Begriffe Ordnungs- oder Dienstleistungskommune) allein für Kommunalverwaltung und Kommunalparlament. Ein auf das Zusammenspiel aller gesellschaftlichen Einheiten bezogenes und dynamisch (d.h. mit abwehrender und auffordernder Intention) verstandenes Subsidiaritätsprinzip stellt ein sinnvolles ordnungspolitisches Prinzip im Kontext der Bürgerkommune dar.

Vieles spricht dafür, das Leitbild Bürgerkommune pragmatisch umzusetzen. Wird die Bürgerkommune dagegen als „anspruchsvolles Demokratisierungsprojekt“ betrachtet, so muss die langfristige Zielperspektive in einer verbindlichen Neuregelung des Zusammenwirkens der Akteursfelder der lokalen Gesellschaft bestehen. Es geht darum, Bürgerschaft, Unternehmen, öffentliche Verwaltung sowie gewählte Politik als sowohl widerstreitende als auch einander ausgleichende Kräfte (Countervailing Powers) neu zu justieren, sodass es zu veränderten Machtbalancen (Checks and Balances) kommt. Die derzeit in einigen Kommunen entwickelten Leitlinien oder Satzungen für Bürgerbeteiligung weisen in diese Richtung.

5.2 Intersektorale, kollaborative Netzwerke

Bürgerkommune setzt auf kollaborative Netzwerke. Politik, Verwaltung, Zivilgesellschaft und lokale Wirtschaft kooperieren, um arbeitsteilig und in Selbstorganisation spezifische Aufgaben der lokalen Gemeinschaft anzugehen und gemeinsam zu lösen (Plamper 2000, S. 21). Von Kollaboration kann immer dann gesprochen werden, wenn es in Netzwerken nicht nur um einen Meinungs- und Erfahrungsaustausch, sondern um gemeinsame Problemlösungen geht, zu dem die vielfältigen Akteure eines Politikfelds verpflichtend beitragen. Bürgerkommunen setzen auf die kommunale Intelligenz der Vielen, die sich in solchen Netzwerken entfaltet und zu besseren Problemlösungen beitragen kann. In der internationalen Debatte ist inzwischen von einem „bottom-up urbanism“ (Arefi und Kickert 2019) die Rede, einer Stadtpolitik, die zumindest in einigen Politikfeldern stark von der Bürgerschaft selbst geprägt und getragen wird.

5.3 Bürger*innen in den Rollen von Mitentscheiden und Mitmachen

Die Bürger*innen werden im Kontext eines solchen Leitbilds Bürgerkommune zwar auch in ihrer Kundenrolle angesprochen, insbesondere aber in ihrer Mitgestalterrolle (bzw. als engagiert Mitmachende) und in ihrer Rolle als „Souverän“ durch Mitreden und Mitentscheiden.

Dementsprechend will die Bürgerkommune mehr Bürgerbeteiligung über die repräsentativen Formen hinaus. Städte und Gemeinden, die sich am Leitbild Bürgerkommune orientieren, zeichnen sich dadurch aus, dass sie aus den vorhandenen disparaten, teils verpflichtenden und teils freiwilligen Partizipationsangeboten eine Beteiligungslandschaft entwickeln. Sie soll nach Möglichkeit allen Einwohner*innen die Gelegenheit geben und garantieren, dass sie bei allen sie betreffenden kommunalen Planungen und Entscheidungen gehört werden und darauf Einfluss nehmen können.

Bürgerkommune lebt von der Wiederentdeckung und Aufwertung einer aktiven Bürgerschaft. Es geht um ein bürgerschaftliches Engagement, das nicht nur Versorgungslücken schließen und Bürgerpflichten erfüllen soll, sondern die lokale Gesellschaft durch die eigenen Aktivitäten mitgestaltet. Freiwilliges Engagement bildet auch die maßgebliche Ressource für eine funktionierende und vielfältige Zivilgesellschaft aus Initiativen, Vereinen und Verbänden. Jenseits von Markt und Staat gehen von der Zivilgesellschaft wichtige innovative und korrigierende Impulse aus. Aus staatlicher Sicht trägt freiwilliges Engagement zum sozialen Zusammenhalt bei und stärkt die zivilgesellschaftlichen Grundlagen von Demokratie. Voraussetzung für diese positiven Erwartungen und Funktionszuschreibungen ist eine systematische kommunale Engagementförderung einschließlich entsprechender Infrastruktureinrichtungen wie z.B. Freiwilligenagenturen, Seniorenbüros oder Familienzentren.

Fragen der Aufgabenkritik und der möglichen Neuverteilung von Verantwortlichkeiten stellen in der Bürgerkommune kein Tabu dar. Sie liegen jedoch nicht im Vorfeld der Idee der Bürgerkommune, sondern gehören in ihr kooperativ-demokratisches Zentrum. Die angemessene Argumentation für freiwilliges Engagement und Bürgerbeteiligung sind politische bzw. fachliche Begründungen, nicht die finanzielle: Es geht um die Einlösung ziviler, politischer und sozialer Bürgerrechte; es geht um Zusammenhalt, Solidarität und Lebensqualität; es geht um qualitativ bessere Lösungen für Aufgaben der kommunalen Daseinsvorsorge.

5.4 Politik- und Verwaltungsreform

Damit kollaborative Netzwerke im o.g. Sinne entstehen können und die Bürger*innen tatsächlich in ihrer Mitgestaltungs- und Mitentscheidungsrolle angesprochen werden, setzt die Bürgerkommune auf eine (mehr oder weniger tiefgreifende) Politik- und Verwaltungsreform.

Transparenz bezüglich der politischen und administrativen Prozesse in einer Kommune (Open Government) stellt eine Kerndimension des Leitbilds Bürgerkommune dar.

Darüber hinaus impliziert das Leitbild Bürgerkommune die Forderung, die bestehenden repräsentativ-demokratischen Prozeduren und Strukturen sowohl um kooperativ- bzw. deliberativ-demokratische Verfahren als auch um direktdemokratische Verfahren zu erweitern. Ziel sind transparente Koppelungen, die die Stärken und Schwächen der jeweiligen Verfahren balancieren. Angemessen erscheint eine repräsentativ-demokratische Rahmung kooperativ-demokratischer Verfahren. Beim Kommunalparlament liegt dabei – neben der Richtlinienkompetenz für grundlegende Weichenstellungen und Prioritätensetzungen kommunaler Entwicklung, die ihm auch in der Bürgerkommune zukommt – die Entscheidung über das Verfahren (Durchführung eines kooperativ-demokratischen Beteiligungsprozesses und seiner Eckdaten) sowie die Letztentscheidung in der Sache. Zudem geht es um die Wahrnehmung einer Regelwächter-Funktion gegenüber der Einhaltung demokratischer und zivilgesellschaftlicher Spielregeln und einer Gemeinwohlwächter-Funktion in der Sache mit Blick auf die Einordnung von Teilperspektiven in ein gesamtkommunales Interesse.

Mit Blick auf die Verwaltung geht es um politikfeldübergreifende Koordination von Bürgerengagement und Bürgerbeteiligung über die Zuständigkeitsbereiche verschiedener Ressorts der Kommunalverwaltung hinweg; um Partizipationsmanagement, um die Beteiligung der Bürger*innen in allen drei Rollen zu stärken; um Delegation von Verantwortung hinsichtlich kommunaler Daseinsvorsorge im Sinne einer Anwendung des Subsidiaritätsprinzips auch für die Beziehung innerhalb der Kommune.

5.5 Exklusionsvermeidung

Systematische Anstrengungen, Exklusionstendenzen entgegenzuwirken – sowohl im Bereich von (repräsentativ-, direkt- und kooperativ-demokratischen) Beteiligungsverfahren als auch in freiwilligem Engagement –, sind ein Prüfstein des demokratischen Charakters der Bürgerkommune. Das oben bereits genannte Partizipationsmanagement entsprechend auszurichten, stellt eine wichtige strategische und operative Aufgabe dar. Dazu bedarf es zum Beispiel einer bürgerfreundlichen Umgestaltung des Verwaltungsrechts, das in seiner vorliegenden Fassung vor allem „verwaltungsfreundlich“ ist.

5.6 Nutzenperspektive und Gemeinwohlorientierung

Strategien zur Umsetzung des Leitbilds Bürgerkommune müssen nüchtern ins Kalkül ziehen, dass a) die Akteure der lokalen Gesellschaft unterschiedlichen, konkurrierenden Akteursrationalitäten und -interessen folgen (und es nicht weiterhilft, sie zu ignorieren oder abzuwerten); dass sich b) eher für die Bürgerkommune werben lässt, wenn sich „Nutzenperspektiven“ für die beteiligten Akteure aufzeigen lassen; dass aber c) zivilgesellschaftliche und gemeinwohlorientierte Ziele (sollen sie nicht beliebig werden) auch immer wieder in Konkurrenz zu Akteursinteressen geraten werden.

5.7 Rahmenbedingungen auf höheren föderalen Ebenen

Wird das Leitbild „Bürgerkommune“ als anspruchsvolles Reformprojekt konsequent auf alle lokalen Politikfelder bezogen, ist seine Realisierung auf von EU, Bund und Land zu gewährleistende Rahmenbedingungen angewiesen, die sich nicht auf Engagement- und Beteiligungspolitik im engeren Sinne beschränken. Gemeint ist u.a. die Garantie politischer Bürgerrechte, aber auch die Garantie sozialer Sicherung. Das zivilgesellschaftliche Programm bürgerschaftlicher Beteiligung an der Bürgerkommune muss mit einer breit verstandenen Sozialpolitik verbunden werden. Darüber hinaus geht es um grundlegende ordnungs-politische Weichenstellungen, die kommunale Selbstverwaltung, Konnexität, Subsidiarität und kommunale Handlungs- und Gestaltungsspielräume erhalten und stärken. Eine nachhaltige Stärkung der kommunalen Ebene ist dafür unabdingbar.

6 Zukunftsperspektiven

Für eine ambitionierte Variante von Bürgerkommune sprechen nicht nur das Gestaltungsmotiv und die Partizipationserwartungen vieler Bürger*innen, sondern insbesondere die begründete Hoffnung, dass Städte und Gemeinden, die sich an diesem Leitbild orientieren, eher in der Lage sein werden, die derzeit und in absehbarer Zeit anstehenden Gestaltungsaufgaben zu bewältigen.

Damit sich das Potenzial eines ambitionierten Konzepts von Bürgerkommune entfalten kann, sollten vier zentrale Strategiebündel verfolgt werden, für deren Umsetzung jeweils eine Reihe von Schritten, die zum Teil bereits an einzelnen Orten erprobt werden, besondere Aufmerksamkeit verdienen. Das Leitbild Bürgerkommune kann sein Reformpotenzial dann entfalten, wenn

  • Reformnetzwerke und Fachorganisationen weiter an seiner Profilierung arbeiten, gegenüber den Städten und Gemeinden für diese Leitidee werben und Unterstützung zu seiner Umsetzung anbieten;
  • die Elemente konsequent unterstützt werden, die seinen Kern ausmachen: die Förderung des Engagements und der Beteiligung der Bürger*innen und die Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung;
  • es nicht separat von zentralen Aufgaben kommunaler Daseinsvorsorge propagiert, sondern strategisch konsequent mit ihnen verknüpft wird – im Sinne einer Orientierung stiftenden Leitidee, die eine qualitativ hochwertige öffentliche Infrastruktur voraussetzt;
  • zentrale Wissenslücken bezüglich seiner tatsächlichen Rolle in der kommunalen Praxis und bezüglich den seine Realisierung hemmenden und befördernden Faktoren gefüllt werden.

7 Quellenangaben

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AutorInnen
Prof. Dr. Paul-Stefan Roß
Website www.dhbw-stuttgart.de/themen/studienangebot/fakultaet-sozialwesen/kontakt/professoren/prof-dr-paul-stefan-ross/
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Prof. Dr. Roland Roth
Hochschule Magdeburg-Stendal
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Zitiervorschlag
Paul-Stefan Roß, Roland Roth: Das Leitbild Bürgerkommune. Veröffentlicht am 23.08.2021 in socialnet Materialien unter https://www.socialnet.de/materialien/29329.php, Datum des Zugriffs 17.09.2021.


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