socialnet - Das Netz für die Sozialwirtschaft

Private und gemeinnützige soziale Dienstleister - Konkurrenten auf einem gemeinsamen Markt?

Oswald Menninger

Veröffentlicht am 01.11.2001.

Erstveröffentlichung Februar 2001.

Ökonomisierung

Die Frage, ob private und gemeinnützige soziale Dienstleister Konkurrenten auf einem gemeinsamen Markt sind, kann nur mit einem eindeutigen „Ja“ beantwortet werden. Ebenso wäre aber auch die Frage zu beantworten, ob gemeinnützige Dienstleister untereinander Konkurrenten auf einem gemeinsamen Markt sind. In den zentralen sozialen Leistungsfeldern, die über das Pflegeversicherungsgesetz, das Bundessozialhilfegesetz (BSHG), das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) und das Gesundheitsstrukturgesetz definiert und finanziert werden, hat sich zunehmend – und mehrheitlich politisch gewollt – Wettbewerb durchgesetzt. Diese sogenannte Ökonomisierung der Wohlfahrtspflege hat den Vorrangstatus der Wohlfahrtspflege gegenüber gewerblichen Anbietern weitgehend beseitigt. Die Kritiker dieser Entwicklung setzen unreflektiert die Ökonomisierung mit einer Kommerzialisierung gleich.

Wettbewerb auf der Anbieterseite

Diese Kritik schüttet das Kind mit dem Bade aus, denn bisher wurde im Sozialbereich kein „reines“ Marktsystem, sondern nur ein Wettbewerbssystem auf der Anbieterseite implementiert. Ein „reines“ Marktsystem würde dann vorliegen, wenn sowohl die Anbieterseite als auch die Nachfrageseite ausschließlich durch privatautonome Entscheidungen gesteuert würden. Stattdessen finden weiterhin die leistungsrechtlichen Beziehungen zwischen Angebot und Nachfrage bei sozialen Dienstleistungen in einem Dreiecksverhältnis zwischen Klient, Kostenträger und Leistungsanbieter statt. Generell entscheiden über die Nachfrage und deren Finanzierung demokratisch legitimierte Instanzen und die Finanzierung wird durch Solidargemeinschaften oder aus Steuermitteln gesichert. Insofern ist es im Sinne der ökonomischen Theorie analytisch falsch, das Sozialsystem als ein Marktsystem zu klassifizieren. Wir sind ausschließlich auf der Anbieterseite auf dem Weg in ein Wettbewerbssystem – allerdings mit weitreichenden Auswirkungen auf die Wohlfahrtsverbände als Anbieterorganisationen.

Gewerbliche Anbieter auf dem Vormarsch

Der Bundesgesetzgeber versprach sich bei der Abkehr vom Selbstkostendeckungsprinzip und der Gleichstellung privater und frei-gemeinnütziger Anbieter in den Leistungsgesetzen wettbewerbsfördernde und kostendämpfende Wirkungen. Und hier schließt sich die Frage an: Sind die gemeinnützigen Anbieter für den Wettbewerb mit den privaten Konkurrenten gerüstet? Wenn man sich die ständig steigenden Zahlen der Marktanteile der privaten Anbieter in den einzelnen Marktsegmenten der sozialen Versorgung ansieht, kann man nur zu dem Schluss kommen, dass die gemeinnützigen Anbieter für den Wettbewerb nicht ausreichend gerüstet sind. Zum Beispiel werden nach Schätzungen im Bereich der Pflegeversicherung bereits circa 50 Prozent der Umsätze bundesweit von privat-gewerblichen Anbietern erzielt. Bei den ambulanten Diensten in Berlin werden schätzungsweise circa 60 Prozent der Leistungen von privaten Anbietern erbracht. Der Pflegemarkt und der Krankenhaussektor sind momentan die zentralen Felder, auf denen sich die Expansion der privaten Anbieter abspielt. Unter der Überschrift „Private Konzerne mischen den Pflegemarkt auf“ berichtet bereits die Tagespresse über die gewaltigen Verschiebungen, die aktuell stattfinden. In einem Artikel wird der Manager einer Pflegekasse mit der Einschätzung zitiert: „Die Wohlfahrtsverbände sind als Träger zu schwerfällig“. Fachleute gehen deshalb von der Annahme aus, dass z. B. durch die anstehende Reform der Krankenhausfinanzierung mit bundeseinheitlichen Festpreisen nach einem differenzierten Fallpauschalenkatalog (DRG) die gewerblichen Anbieter das Rennen machen werden. Für den Pflegemarkt wird die gleiche Entwicklung erwartet.

Gemeinnützige Anbieter im Abseits?

Ohne Mühe lässt sich feststellen, dass die gewerblichen Anbieter in den Marktsegmenten sozialer Dienstleistungen expandieren, die klar geregelte Finanzierungsstrukturen zwischen Leistung und Entgelt vorweisen und somit langfristig kalkulierbar sind. Dies ist auch nicht verwunderlich, denn gewerbliche Unternehmen handeln nach den Maßstäben der Rentabilität und der Effizienz, weil sie Gewinne erwirtschaften müssen. Der Sozialmarkt bietet für gewerbliche Unternehmer eigentlich hervorragende Rahmenbedingungen, da die Preise für Leistungen durch sozialrechtliche Normen und geregelte Aushandlungsprozesse eindeutig sind. Hier schließt sich die nächste Frage an: Warum sind die frei-gemeinnützigen Träger und insbesondere die Einrichtungen der Wohlfahrtsverbände zu schwerfällig, um mit wettbewerblichen Rahmenbedingungen klar zu kommen? Der Schlüssel zum Verständnis der Probleme liegt in den Funktionen und den Organisationszielen der Wohlfahrtspflege und wie diese in der Vergangenheit verfolgt wurden. Die gemeinnützigen Organisationen der Wohlfahrtspflege werden in der sozialwissenschaftlichen Analyse als multifunktionale Gebilde beschrieben. Sie erfüllen Funktionen als:

  • Dienstleister,
  • sozialpolitische Interessenvertreter,
  • Agenturen von gemeinwohlorientiertem freiwilligen Engagement.

In der aktuellen sozialwissenschaftlichen Diskussion polarisieren sich die Organisationsziele auf zwei Funktionen: Einerseits die Dienstleistungsfunktion, die sich aus der Trägerfunktion ergibt, und andererseits die Gemeinwohlfunktion, die die Anwaltsfunktion und das freiwillige Engagement einschließen.

Dienstleistungsfunktion contra Gemeinwohlfunktion?

Es wird ein Gegensatz zwischen der Trägerfunktion für professionelle Dienste und dem sozialen Engagement gemeinnütziger Einrichtungen aufgebaut und es wird gefordert, eine strategische Entscheidung zwischen diesen beiden Kernfunktionen zu fällen. Die vielen aktuellen Probleme in der Praxis sprechen für diesen Gegensatz. Dieser scheinbare Gegensatz ist die Folge einer mangelnden Auseinandersetzung der Wohlfahrtspflege mit ihren verschiedenen Funktionen und der klammheimlichen Hierarchisierung der Funktionen in der Vergangenheit. In den 60er und 70er Jahren, der Expansionsphase des Sozialstaates, hat sich auf der Grundlage der korporatistischen Beziehungen zwischen dem Staat und den Wohlfahrtsverbänden, die Interessen- und Organisationslogik der professionellen Dienste auf breiter Basis durchgesetzt. Trotz der formellen Gleichbehandlung der verschiedenen Funktionen in den Satzungen gemeinnütziger Einrichtungen hat die Trägerfunktion bei den Organisationszielen die Dominanz gewonnen und so zu einer Hierarchisierung der Funktionen geführt, insbesondere bei den großen Organisationen.

Gemeinwohlfunktion untergeordnet

Der Prozess der Hierarchisierung wurde begünstigt durch das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis zwischen der Wohlfahrtspflege als Leistungsanbieter, den Kostenträgern und den Klienten/Nutzern/Kunden. In ihrer Funktion als Leistungsanbieter haben sich die Einrichtungen der Wohlfahrtspflege häufig mit den Kostenträgern im Rahmen des korporatistischen Beziehungsgeflechtes auf Versorgungsstrukturen geeinigt, die nicht immer im Interesse des Klientels waren. Ähnliche Interessenlagen und gleiche bürokratische Organisationslogiken zwischen Staat und den Wohlfahrtsorganisationen begünstigten diesen Prozess. Teilweise mutierte die Anwaltsfunktion eher zu einer Bevormundung für die Klienten. Das Entstehen der Selbsthilfe- und Alternativbewegung in den 80er Jahren war unmittelbar die gesellschaftliche Reaktion auf diese Entwicklung. Die weitere Expansion sozialstaatlicher Leistungsfelder und die Integration der Selbsthilfe in das Wohlfahrtssystem haben in diesem Entwicklungszeitraum die Strukturprobleme und Konflikte entschärft und damit steuerbar gemacht. Deutlich wird, dass die Wohlfahrtspflege in der Vergangenheit die verschiedenen Funktionen nicht gleichgewichtig verfolgt hat. Ein wesentliches Indiz für die Unterordnung der Gemeinwohlfunktion in der Vergangenheit war die unfruchtbare Debatte über den vermeintlichen Gegensatz zwischen der Professionalität und dem ehrenamtlichen Engagement in der Wohlfahrtspflege.

Neuorientierung notwendig

Wenn die Wohlfahrtspflege den Wettbewerb mit den gewerblichen Anbieter mit Erfolg aufnehmen will, dann muss sie kritisch reflektieren, was für Folgen die unterschiedlichen Anforderungen aus den verschiedenen Funktionen auf ihre Organisationsziele haben. Die erste Folgerung lautet: Die Wohlfahrtspflege muss sowohl an der Dienstleistungsfunktion als auch an der Gemeinwohlfunktion festhalten, wenn sie nicht ihre Identität und damit ihre Zukunftsfähigkeit aufs Spiel setzen will. Aber: Die Gemeinwohlfunktion muss wieder an die erste Stelle der Funktionspyramide gesetzt werden. Die Gemeinwohlfunktion muss mit der aktuellen Bürger- und Zivilgesellschaftsdebatte verknüpft werden, da hier viele Elemente einer Stärkung der Konsumentensouveranität der Nutzer sozialer Einrichtungen diskutiert werden. Denn was spricht z. B. gegen eine Entwicklung, die die Nachfrage nach sozialen Dienstleistungen durch souveräne Nutzer über die Ausgabe von Finanzierungsgutscheinen durch die Kostenträger regelt?

Verzahnung der Gemeinwohl- und Dienstleistungsfunktion

Zur Stärkung der Gemeinwohlfunktion müssen Selbsthilfepotentiale und ehrenamtliches Engagement strategisch mit den Leistungen der professionellen Einrichtungen verzahnt werden. Im Zusammenhang mit der Qualitätsentwicklung muss diese Verzahnung als Strategie verfolgt und zu einem Qualitätsstandard gemacht werden. Hier gibt es in der Altenhilfe und im Gesundheitswesen vielfältige Möglichkeiten, Selbsthilfe und bürgerschaftliches Engagement mit den fachlichen, organisatorischen, personellen und finanziellen Ressourcen der professionellen Einrichtungen zu verflechten. Aus Eigeninteresse müssen die professionellen Einrichtungen Selbsthilfe und ehrenamtliches Engagement unterstützen, da hierdurch für die Nutzer der Einrichtungen zusätzliche Unterstützung und Hilfe organisiert werden kann. Dies wird den professionellen Einrichtungen im Wettbewerb mit den gewerblichen Einrichtungen enorme Vorteile verschaffen. Auf der Trägerebene steht der Paritätische Landesverband Berlin dem Wettbewerb daher auch nicht ablehnend gegenüber, denn er trägt zur notwendigen Differenzierung und Neuorientierung der verschiedenen Funktionen bei. Ebenso gilt für den Verband die Einschätzung, dass die Qualitätsentwicklung in den professionellen Einrichtungen Mittel zum Zweck ist, die Einrichtungen in ihrer Funktion als Dienstleister zu unterstützen, damit finanzieller Mitteleinsatz und die Leistungen optimiert werden können. Die konzeptionelle Grundlage des Paritätischen Qualitätsentwicklungskonzeptes ist ein Trägerentwicklungsprozess, der die professionellen Einrichtungen und Dienste befähigt, Dienstleistungen effizient zu erbringen und flexibel auf den sich ändernden Bedarf an sozialen Dienstleistungen zu reagieren. Die Dienstleistungsfunktion muss als ständiger Veränderungsprozess der Einrichtungen begriffen werden und auf den dynamischen und wechselnden Bedarf an sozialen Dienstleistungen ausgerichtet werden. Es geht bei der skizzierten Entwicklung keineswegs um das „Unterbuttern“ der Dienstleistungsfunktion bzw. um eine „reine“ Wettbewerbsausrichtung, sondern um eine neue strategische Grundorientierung auf die übergeordneten Gemeinwohlziele der Wohlfahrtspflege.

Entwicklungspotentiale strategisch nutzen

Die Entwicklungspotentiale der Wohlfahrtspflege liegen in der Binnendifferenzierung ihrer Organisationsstrukturen. D. h. für die professionellen Einrichtungen gilt die Wettbewerbsorientierung und für den Bereich ehrenamtliches und bürgerschaftliches Engagement gilt eine identitätsstiftende Gemeinwohlorientierung. Beide Bereiche müssen anderen inneren Organisationslogiken folgen, wenn sie erfolgreich ihre Ziele umsetzen wollen. Eine Differenzierung der Strukturen findet in der Praxis bereits statt. Professionelle Einrichtungen werden aus den Vereinsstrukturen ausgegliedert und auf Betriebsgesellschaften übertragen. Bei diesem notwendigen Prozess besteht die Gefahr darin, dass sich beide Sektoren vollkommen entkoppeln und damit die bisherigen Wesensmerkmale der Wohlfahrtspflege nicht mehr sichtbar werden. Deshalb braucht es strategische Managementkonzepte, die zielgerichtet beide Teilsysteme in der konkreten Praxis zum Nutzen beider Seiten verzahnen. Die Leistungen der professionellen Einrichtungen haben dann für die Nutzer einen enormen Zusatznutzen. Dieser Wettbewerbsvorteil führt bei effizienten Betriebsstrukturen und voller Auslastung zu Überschüssen, die für die Förderung einer professionellen Infrastruktur im Gemeinwohlsektor eingesetzt werden können. Die Steuerbefreiung der Überschüsse unter dem gemeinnützigen Dach ist ein zusätzlicher Vorteil. Gleichzeitig ist die Wohlfahrtspflege bei der Entwicklung neuer Formen der Förderung des Gemeinwohls nicht mehr überwiegend von staatlichen Entscheidungen und Zuwendungen abhängig.

Flexibles Tarifsystem notwendig

Alle diese Bemühungen, den neuen Herausforderungen durch wettbewerbliche Rahmenbedingungen gerecht zu werden, werden nicht erfolgreich sein, wenn die bisherige Ausrichtung der Wohlfahrtspflege an den Strukturen des Öffentlichen Dienstes – insbesondere dem Besoldungssystem des BAT – nicht zügig überwunden wird. Wenn in Zukunft in der Wohlfahrtspflege die Qualität und Wirtschaftlichkeit der Leistungen sichergestellt werden muss, dann werden engagierte, motivierte und flexible Mitarbeiter benötigt. Die Besoldungsstrukturen des Öffentlichen Dienstes, die die Wohlfahrtspflege in ihren Arbeitsvertragsrichtlinien übernommen hat, fußen auf dem Alimentationsprinzip aus dem Beamtenrecht und haben als berufliches Orientierungsbild gleichförmige Verwaltungstätigkeiten sowie eine dauerhafte Fixierung auf den Dienstherrn und sind auf die Vermeidung von Risiken ausgelegt. Nur in dieser Welt lebt die Wohlfahrtspflege längst nicht mehr: Lebensaltersstufen, Bewährungsaufstieg, Orts- und Sozialzuschlag usw. in den Arbeitsvertragsrichtlinien sind Relikte aus der Mottenkiste des Obrigkeitsstaates und sind für die Vielfalt und Dynamik der Einrichtungen keine geeigneten Grundlagen mehr für ein Tarifsystem. Die Wohlfahrtspflege braucht besonders in den Sektoren, wo sie mit erwerbswirtschaftlichen Anbietern konkurriert, ein leistungsorientiertes und überschaubares Tarifsystem, dass wirtschaftlichen Anforderungen gerecht wird und den motivierten und engagierten Mitarbeitern trotzdem ordentliche Löhne bieten kann.

Reform der Finanzierungsstrukturen

Neben dem Besoldungssystem müssen insbesondere die Finanzierungssysteme auf den Prüfstand und hinterfragt werden, ob sie einen fairen Wettbewerb fördern ober Anbieter diskriminieren. Für alle sozialen Dienstleistungen muss es monistische Finanzierungsstrukturen geben. D. h., dass auch die Investitionskosten in den Entgelten als Kostenbestandteil berücksichtigt werden müssen und nicht getrennt über Einzelzuwendungen finanziert werden, die teilweise nur für gemeinnützige Einrichtungen zur Verfügung stehen. Generell muss unter Wettbewerbsbedingungen das Zuwendungsfinanzierungssystem durch eine Leistungsfinanzierung ersetzt werden. Denn nur durch die Finanzierung auf der Basis von Leistungsverträgen lässt sich wirtschaftliches Verhalten erreichen. Die Abschaffung der Zuwendungsfinanzierung ist auch deshalb notwendig, weil auf der EU-Ebene diese deutsche Besonderheit als „reine“ Subvention interpretiert wird und aus wettbewerbsrechtlicher Sicht das deutsche Gemeinnützigkeitssystem in Frage gestellt wird. Dabei ist der Sachverhalt genau umgekehrt. Das Fehlbedarfsfinanzierungsprinzip setzt Eigenmittel bzw. weitere Drittmittel des Trägers bei der Finanzierung von Projekten voraus. Dies bedeutet im Klartext, dass der Staat Leistungen erhält, die er nur anteilig finanziert. Hier muss doch eigentlich gefragt werden, wer wen subventioniert.

Gemeinnützigkeit und Umsatzbesteuerung

Bei einer differenzierten Betrachtung bleibt von den vielfach kritisierten Steuerprivilegien gemeinnütziger Einrichtungen substanziell nichts übrig. Im Umsatzsteuerrecht ist die Befreiung von sozialen Dienstleistungen, die aus staatlichen Kassen finanziert werden, kein Steuerprivileg, sondern eine sinnvolle Angelegenheit, denn die Steuern verteuern nur die Leistungen. Deshalb sind in fast allen europäischen Staaten öffentlich finanzierte soziale Dienstleistungen von der Umsatzbesteuerung ausgenommen, denn hier würde der Staat nur von einer Tasche in eine andere umverteilen und deshalb ist dies ökonomischer Unsinn. Leider ist im deutschen Umsatzsteuerrecht die Umsatzsteuerbefreiung von staatlich finanzierten sozialen Dienstleistungen nicht durchgängig geregelt, bzw. gilt nach ß 4 Ziffer 18 des Umsatzsteuergesetzes nur für Organisationen, die einem Wohlfahrtsverband angeschlossen sind. Hier müssen aus Gründen der Wettbewerbsgerechtigkeit alle Anbieter im Umsatzsteuerrecht gleich behandelt werden.

Steuerprivilegien?

Dann bleibt nur die Befreiung von der Ertragsbesteuerung bei gemeinnützigen Körperschaften als sogenanntes „Privileg“. Trotz vielfach kursierender Irrmeinungen ermöglicht die Gemeinnützigkeit durchaus Überschüsse. Nur: der strenge Grundsatz der Vermögensbindung nach ß 55 AO verhindert im Interesse des Staates, dass gemeinnützige Einrichtungen diese Überschüsse privatisieren können. Sie müssen zukünftig für die Förderung der ideellen Ziele der gemeinnützigen Körperschaft eingesetzt werden. Der Einsatz von Überschüssen kann betriebswirtschaftlich zwei sinnvolle Ziele fördern. Einerseits können Überschüsse als Rücklagen eingestellt werden, um wirtschaftlichen Risiken vorzubeugen, die unter Wettbewerbsbedingungen nicht ausgeschlossen werden können. Andererseits können die Überschüsse als Eigenfinanzierung für neue Angebotsformen und -strukturen autonom und unabhängig vom Staat eingesetzt werden. Somit können Innovationen von Trägern aus eigener Kraft angeschoben werden und gleichzeitig können dadurch die innovativen Träger ihre Wettbewerbsposition festigen. Dem Privileg der Steuerfreiheit der Überschüsse steht somit als Nachteil das Privatisierungsverbot gegenüber, so dass angesammelte Vermögensmassen der ideellen Nutzung – im Gegensatz zu gewerblichen Trägern – nicht entzogen werden können. Leider wird auf europäischer Ebene durch die Wohlfahrtsverbände versäumt, diesen Gesamtzusammenhang der steuerlichen Gemeinnützigkeit in der Bundesrepublik darzustellen und das einseitige Bild eines reinen Privilegiensystems zu berichtigen. Nur mit der skizzierten Strategie lässt sich am Ende die steuerliche Gemeinnützigkeit verteidigen, da die Steuerprivilegien nur durch den Vermögenseinsatz für gemeinwohlförderliche Zwecke zu rechtfertigen sind. Das wird vom Staat im Spendenrecht generell auch bei Privatpersonen und Unternehmen gefördert. Warum sollen dann eigenerwirtschaftete Überschüsse gemeinnütziger Organisationen ertragsbesteuert werden?


Autor
Oswald Menninger
Geschäftsführer Paritätischer Wohlfahrtsverband Berlin
Homepage www.paritaet-berlin.de
E-Mail Mailformular


Zitiervorschlag
Oswald Menninger: Private und gemeinnützige soziale Dienstleister - Konkurrenten auf einem gemeinsamen Markt?. Veröffentlicht am 01.11.2001 in socialnet Materialien unter http://www.socialnet.de/materialien/33.php, Datum des Zugriffs 07.12.2019.


Urheberrecht
Dieser Beitrag ist, wie alle anderen Inhalte bei socialnet, urheberrechtlich geschützt. Falls Sie Interesse an einer Nutzung haben, helfen wir Ihnen gerne weiter. Gerne steht Ihnen die Redaktion der Materialien für weitere Fragen und Absprachen zur Verfügung.

Zur Übersicht über alle Materialien

Immer auf dem Laufenden?

socialnet ist das Fachportal für Sozialwirtschaft und Nonprofit-Management. Das Branchenbuch, die Rezensionen und weitere Dienste werden laufend ausgebaut. Damit Sie nichts verpassen, informieren wir Sie gerne monatlich über neue Angebote. Bestellen Sie unseren kostenlosen Newsletter.

Förderverein

Damit wir Ihnen künftig noch mehr kostenlose Fachinformationen zur Verfügung stellen können, benötigen wir Ihre Unterstützung. Sie können uns über den Förderverein Fachinformation Sozialwesen e.V. steuerbegünstigt Spenden zukommen lassen.