socialnet - Das Netz für die Sozialwirtschaft

Wolfgang Gernert (Hrsg.): Nachhaltige Kommunalpolitik - ein Anforderungsprofil

Cover Wolfgang Gernert (Hrsg.): Nachhaltige Kommunalpolitik - ein Anforderungsprofil. Rüdiger Robert zum 65. Geburtstag. Waxmann Verlag (Münster/New York/München/Berlin) 2010. 261 Seiten. ISBN 978-3-8309-2341-1. 29,90 EUR.
Recherche bei DNB KVK GVK

Besprochenes Werk kaufen
über socialnet Buchversand


Das Thema Nachhaltigkeit in der Kommunalpolitik

Die Begriffe „Nachhaltigkeit“ und „nachhaltige Entwicklung“ spielen nicht nur in umweltpolitischen und wissenschaftlichen Diskursen eine Rolle. Auch in der Kommunalpolitik hat das Thema in den letzten Jahren enorm an Bedeutung gewonnen. Immer mehr Kommunen nehmen sich vor, Natur- und Umweltressourcen für die nachfolgenden Generationen zu bewahren, die Artenvielfalt zu wahren, Kultur- und Landschaftsräume dauerhaft zu sichern und Klimaschutz-Initiativen zu starten. Auch sozial- und finanzpolitisch gewinnt die Forderung nach Nachhaltigkeit an Bedeutung. Bernd Klauer formuliert: „Die Gemeinsamkeit aller Nachhaltigkeitsdefinitionen ist der Erhalt eines Systems bzw. bestimmter Charakteristika eines Systems, sei es die Produktionskapazität des sozialen Systems oder des lebenserhaltenden ökologischen Systems. Es soll also immer etwas bewahrt werden zum Wohl zukünftiger Generationen“.

Herausgeber

Wolfgang Gernert ist Honorarprofessor für Jugendhilfepolitik, Norbert Konegen ist Professor Emeritus für Politikwissenschaft und Reinhard Meyers Professor für Politikwissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster.

Entstehungshintergrund

Das Buch ist als Festschrift für Prof. Rüdiger Robert entstanden, der als Politikwissenschaftler an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster lehrt, mittlerweile emeritiert ist und seit vielen Jahren auch kommunalpolitisch aktiv ist. Die Beiträge des Bandes behandeln im Wesentlichen Fragen und Befunde aus dem Politikfeld „Kommunalpolitik“ insbesondere unter dem Blickwinkel ökonomischer und sozialer Nachhaltigkeit. Es sind die Bereiche, mit denen sich Rüdiger Robert als Wissenschaftler in Lehre und Forschung auseinandersetzte.

Aufbau

In drei Kapiteln werden „Orientierungen und Konzepte“, „Aufgaben und Themenfelder“ sowie das Praxisfeld der Kommunalfinanzen abgehandelt. Eine Würdigung der Arbeit Roberts schließt die Festschrift ab.

Inhalt

„Was heißt – und zu welchem Zweck dient – nachhaltige Kommunalpolitik?“ fragt Gerhard W. Wittkämper in seinem einleitenden Aufsatz. Er sieht darin ein „komplexes Handlungsfeld voller Dynamik“ (10), das für die Städte und Gemeinden immer wichtiger werde, das sie wegen der Komplexität der Aufgaben aber auch vor erhebliche Herausforderungen stelle. Beispielhaft nennt er:

  • Naturschutz
  • Gewässerschutz
  • Bodenschutz
  • Abfallpolitik
  • Immissionsschutz
  • Klimaschutz
  • Energiemanagement.

Am Beispiel des Klimawandels und der Zielsetzung des Klimaschutzes vor Ort stellt Wittkämper dar, wie komplex die Aufgaben für die Kommunen in einem Bereich geworden sind, der lange Zeit als Domäne von Bund und Ländern galt. Mittlerweile seien die Kommunen „der zentrale Akteur“ (11) in der Anpassungsstrategie Deutschlands an den Klimawandel. So engagierten sich „die Kommunen in einer Vielzahl von Projekten, um ihren Beitrag zur umweltpolitischen Zielerreichung der Bundesregierung zu leisten“ (11). Dabei sei gerade die Klimapolitik „ein hervorragendes Beispiel für die Fruchtbarkeit des Multi-Level-Governance-Ansatzes“ (10). Die Kommunen hätten im Lauf der letzten Jahre ein neues, ganzheitliches Selbstverständnis von Stadtökologie entwickelt. „Sie begreifen sich nicht mehr als verlängerter Arm des Staates (Vollzugsorgan), vielmehr sehen sie sich als eigenständiger Akteur, der sein kommunalökologisches Wirkungspotential im eigenen und übertragenen Wirkungskreis ganzheitlich begreift.“ (13) Das hänge auch damit zusammen, dass Umweltqualität mittlerweile als Standortfaktor gelte, um im Wettbewerb der Kommunen und Regionen Profil zu gewinnen. Jetzt komme es darauf an, dieses Politikfeld „systematisch und theoretisch zu untermauern, auch durch die Weiterführung der Analyse von Best-Practice-Beispielen“ (16).

Paul Kevenhörster postuliert Anforderungsprofile in sieben Politikfeldern. Für die Kommunen von besonderer Bedeutung sind

  • Wirtschaftspolitik
  • Haushaltspolitik
  • Energiepolitik
  • Sozialpolitik und
  • Bildungspolitik.

Eine Politik, die dem 1992 in Rio den Janeiro aufgestellten Leitbild der Nachhaltigen Entwicklung entspricht, soll ökonomisch, ökologisch und sozial tragfähig und zukunftsfähig sein. „Kernfrage der Nachhaltigkeit ist der Interessenausgleich zwischen den Generationen, der auch künftigen Generationen gute Voraussetzungen für die Gestaltung ihres Lebens schaffen soll.“ (19) Relevant sei dies vor allem in den Diskussionen über die Staatsverschuldung, die künftige Ausgestaltung der Rentenpolitik, die Gesundheitskosten und den Erhalt natürlicher Lebensgrundlagen. In diesem Zusammenhang plädiert der emeritierte Politikwissenschaftler für einen neuen Generationenvertrag, mit dem die Interessen zwischen jetzigen und künftigen Generationen ausgeglichen werden sollen. In einem „Nachhaltigkeitsdreieck“ sollen „Umwelt, Soziales und Wirtschaft als gleichrangige Elemente nachhaltiger Entwicklung betrachtet“ (20) werden. Eine rein nachsorgende Politik, die an Symptomen kuriere, reiche in der Regel nicht mehr aus. Wo es Nachhaltigkeitslücken gebe, etwas in der Haushalts- und Finanzpolitik, müssten diese im Sinne der Generationengerechtigkeit geschlossen werden. Kevenhörster weist „der Haushaltspolitik eine Schlüsselrolle bei der Gestaltung einer zukunftsfähigen, nachhaltigen Politik zu“ (33). Die drängendste politische Herausforderung sei die Sanierung der Haushalte und die Begrenzung der Schulden. Auch der Bildungspolitik komme eine hohe Bedeutung für eine nachhaltige Bedeutung zu, weil sie nicht nur fachspezifische Kenntnisse vermittele, sondern auch „fachübergreifende Kompetenzen, Kenntnisse und Fähigkeiten“ entwickele. In nahezu allen Politikfeldern könne Deutschland von Nachbarländern lernen, dass nachhaltige Politik Konsequenz und einen langen Atem brauche.

Überzeugend sind die Beiträge zum Schwerpunktthema „Kommunale Finanzen – dornige Wege zur Nachhaltigkeit“. Hannes Rehm beschreibt nicht nur „Ziele und Steuerungsansätze einer nachhaltigen kommunalen Finanzpolitik“ (57), sondern auch Instrumente. Neben der Doppik verlangt er kommunales Risikomanagement und Frühwarnsysteme, so wie sie in der Privatwirtschaft seit 1998 Standard sind. Eine nachhaltige Finanzpolitik könne sich aber nicht auf Steuerungskonzepte und Instrumente beschränken, sondern setze „ein Umdenken in der Ausrichtung der kommunalen Finanzpolitik“ (66) voraus. Einige der Forderungen sind unpopulär, so „die Bereitschaft der Gemeinden, bei der Bepreisung der kommunal bereitgestellten Leistungen … die Gebühren und Beiträge zumindest kostendeckend auszugestalten“ (66), was sicherlich ein Beitrag zur Generationengerechtigkeit ist. Auch eine „kommunale Finanzpublizität, die den Gemeindebürgern ein Urteil über die im Kommunalhaushalt anstehenden wesentlichen Entscheidungen“ (66) ermöglicht, ist Ziel führend. An übergeordnete Ebene geht eine noch wichtigere Forderung: „Die kommunale Finanzpolitik kann nur nachhaltig sein, wenn sie eingebettet ist in eine föderative Struktur, bei der eine hinreichende Kongruenz von Aufgaben-, Ausgaben und Einnahme-Verantwortung gegeben ist, so dass die Gemeinden nicht weiter zunehmend lediglich ausführende Ebene für (ausgabenwirksame) Maßnahmen des Bundes und der Länder sind.“ (66)

Ist das Kind erst in den Brunnen gefallen und die Kommunalverschuldung kaum noch zu bewältigen, steht die „Rückführung kommunaler Schulden“ zur Debatte, die Martin Junkernheinrich mit einem innovativen Ansatz ermöglichen will. Der Lehrstuhlinhaber für Stadt-, Regional- und Umweltökonomie an der TU Kaiserslautern stellt die Verschuldungssituation nach Bundesländern dar, entwickelt einen schuldenpolitischen Ordnungsrahmen und präsentiert als Innovation ein „Kommunales Haushaltssicherungsviereck“ (192), das langfristig die Probleme der Kommunen lösen soll. Zentrale Elemente sind

  • „die Verbesserung des Regelwerks zum Umgang mit Haushaltsdefiziten, übermäßiger Verschuldung und Eigenkapitalverzehr;
  • die Neuausrichtung der Kommunalaufsicht als unabhängige Institution zum Schutz der kommunalen Selbstverwaltung;
  • die Schaffung einer Eigenkapitalsicherung, um besonders hoch verschuldete Kommunen überhaupt in die Lage zu versetzen, den neuen Regeln folgen zu können;
  • die Einführung eines Schuldenbeitrages für die Nutzer kommunaler Leistungen als präventiv wirkendes Sanktionsinstrument.“ (192)

Der Beitrag von Junkernheinrich ist für die Kommunen, aber auch für die Aufsichtsbehörden geradezu revolutionär. Er fordert beiden Seiten einiges ab. Eine von Land und Kommunen unabhängige Kommunalaufsicht hätte die Aufgabe, die Einhaltung der Haushaltsgrundsätze, der Schuldengrenzen und der Entschuldungsverfahren konsequent zu überwachen und gegebenenfalls Sanktionen zu verhängen. Das Innovative an Junkernheinrichs Vorschlag ist, dass eine unabhängige Kommunalaufsicht in die Lage versetzt würde, „gegenüber der Landesregierung als energischer Anwalt der Kommunen aufzutreten, d.h. zu prüfen, ob das Land seiner Pflicht zur Gewährleistung einer aufgabengerechten Mittelausstattung in hinreichendem Maße nachkommt“ (194). Sie sollte auch die Einhaltung des Konnexitätsprinzips (Wer bestellt, bezahlt) verlangen. Zweites Element ist die „Nothilfe im Gegenzug für vorausschauende Haushaltsführung“ (195). Hier wird Hilfe zur Selbsthilfe propagiert. Nicht minder revolutionär ist die Einführung eines „Generationenbeitrag[s] als Preis übermäßiger Schulden.“ (196) Junkernheinrichs Idee hat Potenzial, die Verschuldung des Kommunen tatsächlich zurückzuführen.

Ergänzend dazu macht Florian Boettcher den Vorschlag für einen kommunalen Entschuldungsfonds, der insbesondere das Problem der dramatisch ansteigenden Liquiditätskredite in Nordrhein-Westfalen lösen soll. Zentraler Ansatz: Für die Dauer von zehn Jahren werden alle alten Kassenkredite (Stichtagsregelung) in einem vom Land einzurichtenden kommunalen Entschuldungsfonds eingebracht und Mittel gebündelt. Diese Umschuldungsinitiative soll den beteiligten Kommunen signalisieren, „dass sie nichts Geringeres bekommen, als die Chance zu einem finanzpolitischen Neustart und damit dem Schritt aus der Vergeblichkeitsfalle.“ (210) Im Fonds finden alle mit der Altschuldenhilfe zusammenhängenden Finanztransaktionen statt (Zinshilfen, ordentliche Tilgung zur langfristigen Entlastung, Zusatztilgungen für einen weiteren Schuldenabbau). Alle Finanztransaktionen des Fonds und der Kommunen sowie der Entschuldungsfortschritt sollen transparent für alle dokumentiert werden. Das gilt für Hilfeleistungen der Solidargemeinschaft ebenso wie für die Eigenbeiträge. Die Umschuldung kann Zinsersparnisse ermöglichen und Synergien im Schuldenmanagement ermöglichen.

Boettcher schlägt ein Finanzierungsmodell vor, das auf drei Säulen aufbaut: Land, Kommunen und Bürger. Tatsächlich sind die Bundesländer in einer Mitverantwortung, da sie die Verschuldung der Kommunen nicht nur nicht verhindert, sondern zum Teil auch mitverschuldet haben. Dass die Kommunen einen Eigenbeitrag leisten müssen, versteht sich von selbst. Dabei sieht Boettcher die nordrhein-westfälischen Kommunen in einer Solidargemeinschaft. Ähnlich wie Junkernheinrich will auch Boettcher die Bürger der überschuldeten Kommunen mit in die Verantwortung nehmen. „Dies könnte in Form eines zeitlich befristeten zehn prozentigen Aufschlags auf den Hebesatz der Grundsteuer B erfolgen, durch den Bürger und Wirtschaft ganz direkt und für jedermann sichtbar an den Kosten der Altschuldenhilfe beteiligt würden. Das Aufkommen der Entschuldungsabgabe sollte in voller Höhe in die Finanzierung der Altschuldenhilfe fließen“ (215).

Ganz und gar nicht nachhaltig war nach Auffassung von Norbert Konegen das Cross-Border-Leasing (CBL), bei dem viele deutsche Kommunen US-Steuervorteile durch Leasingmodelle nutzen wollten, um einen Nettobarwert nach Abzug oder Transaktionskosten zu erzielen. Stattdessen erwiesen sich die meisten dieser Modell als „kommunales Finanzierungsinstrument mit programmiertem Absturz“ (219). Nach Darstellung von Konegen leiden viele Kommunen mittlerweile durch die Finanzkrise und andere Risiken unter Zahlungsverpflichtungen, die den einstigen Barwertvorteil deutlich übersteigen. Den Investoren sei es nicht um klassische Leasinggeschäfte gegangen, sondern um den Handel mit Kreditrisiken, deren Absicherung den Kommunen oblag. Die Verantwortlichen hätten bei vorausschauender Politik die Risiken erkennen können und müssen. Ihre Politik sei auf kurzfristige Vorteile ausgerichtet gewesen, nicht auf Nachhaltigkeit. Das harte, aber zutreffende Urteil des Politikwissenschaft-Emeritus: „Für die Folgen der CBL-Geschäfte sind weder das System, die Gier, die Märkte oder die ‚Außergewöhnlichkeit der aktuellen Finanzkrise‘ verantwortlich. Primär sind es die entsprechenden Akteure, die die möglichen Folgen ihres Handelns in der jeweiligen Entscheidungssituation ausblenden. Sie versagen verantwortungsethisch.“ (238)

Viel wird mittlerweile von den Bürgern erwartet, wenn es um Nachhaltigkeitsstrategien geht. Annette Zimmer und Friedrich Paulsen betrachten die „Kommune als Raum bürgerschaftlichen Engagements“ historisch und aktuell am Beispiel Münsters und gelangen zu Resultaten, die sich problemlos verallgemeinern lassen. Sie kommen zum Ergebnis, dass „Selbstbestimmung, das Eintreten für selbst benannte Ziele und Zwecke … ein zeitloser Anreiz zum politischen Engagement“ (165) ist – nicht nur konventionell in Parteien, sondern auch in neuen sozialen Bewegungen. Nachhaltigkeit ist demnach also bei zivilgesellschaftlichem Engagement grundsätzlich möglich. Die Umsetzbarkeit der Ziele sei von den politischen Rahmenbedingungen abhängig, schreiben die Autoren. „Um mit einem Anliegen erfolgreich zu sein, braucht man in erster Linie Geld.“ (170) Dies könne über Sponsoren oder Spender beschafft werden. „In einem nächsten Schritt müssen – wenn möglich fraktionsübergreifend – die Politik und die Medien gewonnen werden sowie einflussreiche Persönlichkeiten als sog. ‚Türöffner‘, die Verwaltung sowie eigene MitstreiterInnen, MitarbeiterInnen und Vereinsmitglieder.“ (170) Dies ist Realität in vielen deutschen Städten und Gemeinden: Zivilgesellschaft in Verbindung mit Geld, Politik und Medien kann besondere Anliegen durchsetzen. Wenn dies alles nicht genügt, helfen auch „Skandalisierung“, um Druck zu erzeugen („Die Engagierten trommeln und rödeln auf der Straße“, 172), Lobbyarbeit hinter den Kulissen („Im Kämmerlein wird die Sache dingfest gemacht“, 172) oder ein guter Mix aus beiden „Wer es versteht, öffentlichwirksame Kampagnenarbeit auf der einen Seite mit geschicktem Antichambrieren zu verbinden, kann sich auch aus ausweglosen Situationen retten.“ (172)

Hiltrud Naßmacher untersucht kommunale Innovationen und ihre Auswirkungen auf die Demokratie, Klaus Beck analysiert das kommunale Mandat unter dem Spezialaspekt der „Entscheidungsträger im Spannungsfeld von Dilettantismus und Professionalität“ am Beispiel des Rates der Stadt Telgte, Manfred Scholle fragt, ob der Trend zur Rekommunalisierung Chance oder Risiko ist, Dietrich Meendermann sieht interkommunale Zusammenarbeit in der Abwasserwirtschaft als „Instrument zur Stärkung lokaler Autonomie“ (145), Eberhard Christ beschäftigt sich mit der Zukunftsfähigkeit des Modells eine kommunalen Eisenbahn, Wolfgang Gernert beschreibt, wie die Integration behinderter Menschen durch Teilhabe gelingen kann. Schließlich würdigt Reinhard Meyers die Arbeit des durch die Festschrift geehrten Rüdiger Robert unter dem Titel „Politikwissenschaft und Kommunalpolitik – fruchtbare Verbindung von Theorie und Praxis“.

Diskussion und Fazit

Wie in vielen Festschriften sind auch in diesem Fall die Beiträge recht heterogen. Der Anspruch der Herausgeber, ein Anforderungsprofil für nachhaltige Kommunalpolitik vorzulegen, wird vor allem in der kommunalen Finanzpolitik und in der Umweltpolitik eingelöst. Wirtschaftspolitik, Energiepolitik, Sozialpolitik und Bildungspolitik, die von Kevenhörster zu Recht als kommunalrelevante Nachhaltigkeitsthemen angesehen werden, werden dagegen nur gestreift. Das ist schade. Das Buch ist dennoch lesenswert, weil es gerade im zentralen Feld nachhaltiger Haushaltspolitik, die für die Generationengerechtigkeit von erheblicher Bedeutung ist, innovative Ansätze präsentiert, die es wert sind, nicht nur diskutiert, sondern auch praktisch erprobt zu werden. Auch die konzeptionellen Aufsätze von Wittkämper, Kevenhörster und Rehm sind für alle, die sich als Kommunalpolitiker, Studierende oder Lehrende mit lokaler Nachhaltigkeit befassen, hilfreich.


Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
E-Mail Mailformular


Alle 24 Rezensionen von Armin König anzeigen.

Besprochenes Werk kaufen
Sie fördern den Rezensionsdienst, wenn Sie diesen Titel – in Deutschland versandkostenfrei – über den socialnet Buchversand bestellen.


Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 19.10.2010 zu: Wolfgang Gernert (Hrsg.): Nachhaltige Kommunalpolitik - ein Anforderungsprofil. Rüdiger Robert zum 65. Geburtstag. Waxmann Verlag (Münster/New York/München/Berlin) 2010. ISBN 978-3-8309-2341-1. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/10018.php, Datum des Zugriffs 20.10.2021.


Urheberrecht
Diese Rezension ist, wie alle anderen Inhalte bei socialnet, urheberrechtlich geschützt. Falls Sie Interesse an einer Nutzung haben, treffen Sie bitte vorher eine Vereinbarung mit uns. Gerne steht Ihnen die Redaktion der Rezensionen für weitere Fragen und Absprachen zur Verfügung.


socialnet Rezensionen durch Spenden unterstützen
Sie finden diese und andere Rezensionen für Ihre Arbeit hilfreich? Dann helfen Sie uns bitte mit einer Spende, die socialnet Rezensionen weiter auszubauen: Spenden Sie steuerlich absetzbar an unseren Partner Förderverein Fachinformation Sozialwesen e.V. mit dem Stichwort Rezensionen!

Zur Rezensionsübersicht