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Karen Hetz: Nachhaltige Stadtentwicklung durch integrierte Slumsanierung

Cover Karen Hetz: Nachhaltige Stadtentwicklung durch integrierte Slumsanierung. Ergebnisse des südafrikanischen Pilotprojekts von Staat und der Privatwirtschaft. AVM - Akademische Verlagsgemeinschaft München (München) 2011. 182 Seiten. ISBN 978-3-86306-746-5. 44,90 EUR.
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Thema

Gehören Slums eigentlich noch zu einer Stadt, wo doch alle Regeln urbanen Zusammenlebens eigentlich außer Kraft gesetzt sind? Sind die Townships in ihrer suburbanen Qualität noch ein Teil einer Stadt, so wie wir es in europäischen Städten von benachteiligten Quartieren kennen, die ja auch so etwas wie Ghettos ohne Mauern sind und wo die Beziehung zur Gesamtstadt gestört ist?

Geht also nachhaltige Stadtentwicklung durch eine integrierte Slumsanierung; gewinnt die Gesamtstadt durch eine Aufwertungsstrategie der Slums?

Das Thema ist nicht nur wegen dieser Fragen virulent. Ein weiterer Fragenkomplex kommt hinzu, der sich um die Beteiligung der Slumbewohner und der privaten Investoren an einer derartigen Sanierung dreht. Wie kommt es zu Aushandlungsprozessen zwischen der Bewohnerschaft der Slums und denen, die das Projekt verantworten? Und: wie gelingt die Integration der privaten Investoren in ein derartiges Projekt, das sich ja zunächst auch einer ökonomischen Logik entzieht, die ja private Investoren zunächst auch haben?

Autorin

Karen Hetz ist Diplom-Geographin und Beraterin in der Deutschen Entwicklungszusammenarbeit.

Aufbau

Nach einer Einleitung, in der die Autorin die Problem- und Fragestellung und ihr Erkenntnisinteresse formuliert und ihren Forschungsansatz vorstellt, folgen drei große Teile

  • Teil I Theoretischer Hintergrund
  • Teil II Gegenstand und Ansatz der empirischen Untersuchung
  • Teil III Darstellung, Analyse und Diskussion der Untersuchungsergebnisse

Karen Hetz reflektiert die Ergebnisse einer empirischen Untersuchung in Kapstadt, der südafrikanischen Hauptstadt und eine Stadt die durch die Spaltung in hochgradig privilegierte Quartiere und den Townships der schwarzen Bevölkerung gekennzeichnet ist. Das Resultat einer Apartheidpolitik wirkt in den Strukturen noch nach.

Die Untersuchung ist darauf angelegt, die best-practice-Projekte zu identifizieren, in denen die südafrikanische Regierung in Anlehnung an die UN-HABITAT-Empfehlungen die Privatwirtschaft bei der Sanierung der Slums einzubeziehen vermochte. Dabei ging es u. a. auch um die Frage, welche Probleme bei der Implementierung dieser Projekte der Slumaufwertung auftraten.

Teil I: Theoretischer Hintergrund

Nach einer Begriffsbestimmung des Slumbegriffs und nach einer Diskussion, inwieweit eher eine geographische Abgrenzung oder eher eine Abgrenzung durch infrastrukturelle und städtebauliche Unterschiede der Realität des Slums gerecht wird, geht K. Hetz auf den die Unterschiede von Township und Slum ein, wobei Townships als formal geplante periphere Wohnsiedlungen für eine nicht-weiße Bevölkerung sich unterschieden vom Slums als ungeplante, informelle Bebauung am Rande der Städte.

Im Folgenden werden drei Theorieansätze vorgestellt, die für die Erklärung der Entstehung von Slums herangezogen werden:

  1. Die Urbanisierungstheorien, die die Art der Verstädterung in Schwellen- und Entwicklungsländern für die Entstehung von Slums verantwortlich machen.
  2. Der historische Erklärungsansatz, der mit der Wohnraumsegregation der Apartheidpolitik die Entstehung von Slums begründet und die auch zu einer starken ethnischen Segregation beigetragen hat.
  3. Der Ansatz, der die Slumbildung als Resultat einer mehrdimensionalen Marginalisierung der "urban poor" erklärt, in denen die Exklusion vom Arbeitsmarkt und die Armut auch zu einer Perpetuierung und Verfestigung von Armut führen, bis hin, dass dort eine "Kultur der Armut" entsteht.

Auf welche Strategien der Slumaufwertung kann man zurückgreifen?

Die klassischen Akteure sind in der Regel Staat und Gemeinden, also der öffentliche Sektor und die Privatwirtschaft.

In den 1960er und 1970er Jahren war der Staat derjenige, der die rückständigen Quartiere der Schwarzen technokratisch zu modernisieren versuchte. Im Zusammenhang mit der Weltbank hat sich dann in den 1980er Jahren die unterstützte Selbsthilfe im Wohnungsbau durchgesetzt.

Heute können wir von einem partizipativen Governance-Ansatz sprechen und von public private partnerships. Diese Steuerungsform ersetzt die gouvernementalen Ansätze des Regierens von oben durch übergreifende Aushandlungsprozesse der unterschiedlichen Akteure. Dazu müssen auch die privaten Investoren kommen, die ihre Interessen mit einbringen und aushandeln können. Dabei muss von den Ressourcen und Bedingungen ausgegangen werden, die diese Slums und ihre Bewohnerschaft bieten. Diese Aufwertungsstrategien und -ansätze werden von der Autorin ausführlich beschrieben.

Teil II: Gegenstand und Ansatz der empirischen Untersuchung

Der zweite Teil wird eingeleitet mit der Beschreibung der Wohnraumpolitik in den Slums. Die Autorin beschreibt zwei Leitprogramme:

  • Das Reconstruction and Development Programm, das wenig Bezug zur Stadtentwicklung aufwies, weil die Wohnhäuser auf freien Flächen am Rand der Städte einfach hingestellt wurden - ohne funktionalen Bezug zur Gesamtstadt, auch ohne Verkehrsanschließung u. ä. Der Wohnraum war für die Schwächsten der Gesellschaft gedacht, so dass sich dort auch die sozialen Probleme von Armut und Arbeitslosigkeit häuften.
  • Das Programm Breaking new Ground in Housing Delivery, das sich als integraler Bestandteil der Stadtentwicklung versteht und Wohnraum für die Ärmsten anbietet, aber mit bestimmten Qualitätsstandards. Im Ergebnis soll die Lebensqualität der urban poor erhöht oder doch stabilisiert werden. Dabei wird auch auf eine Definition einer nachhaltigen Stadtentwicklung zurückgegriffen, in der ökonomisches Wachstum und soziale Entwicklung in eine Balance gebracht werden müssen.

Im Folgenden werden dann die Methoden der empirischen Untersuchung und das Untersuchungsgebiet (eine informelle Siedlung Joe Slovo des N2 Gateway Pilotprojekts) vorgestellt.

Teil III: Darstellung, Analyse und Diskussion der Untersuchungsergebnisse

Das N2 Gateway Projekt ist ein Gemeinschaftsprojekt der drei Verwaltungen des föderalen Staates mit dem Housing Ministerium, dem Department for Local Government und Housing und der Stadt Kapstadt. Damit sind auch die staatlichen Akteure im subventionierten Wohnungsbau benannt. Gleichzeitig wird auch in Schaubildern deutlich, welche Bedeutung der Privatwirtschaft zukommt, etwa wenn diese einbezogen wird vom Projektmanagement bis hin zur Umsetzung der Pläne.

Wo findet die Einbindung der betroffenen Gemeinden in die Planung und Entscheidungsfindung statt? Den Betroffenen aus Joe Slovo wurde aus Zeitgründen keine Beteiligungsmöglichkeit eingeräumt! Die Gemeinden wurden an den Rand der Entscheidungen und der Kommunikation gedrängt. Der Akteursansatz wird von K. Hetz auch dann mit seinen Widersprüchen und Hindernissen in der Praxis beschrieben.

Der Aufwertungsansatz des Quartiers wird als "roll-over-development" beschrieben. Damit ist gemeint, dass die Siedlung komplett baulich und infrastrukturell umgestaltet wird, was auch bedeutet, dass die Bewohner für eine gewisse Zeit das Quartier verlassen müssen. Dies hieß auch bei der hohen Bevölkerungsdichte eine gewisse Herausforderung an das Management, was von der Autorin auch ausführlich beschrieben wird, einschließlich des Entwicklungsprozesses des Projektes, der auch mit einigen Veränderungen und Ergänzungen verbunden war.

In dem Kapitel über die inhaltlich-thematischen Lösungsansätze des N2 Gateway Projekts werden Konzepte und Hindernisse der Wohnraumlösungen und ihre Folgen beschrieben, wobei in der ersten Phase Mitwohnungen, in der zweiten Phase kreditfinanziertes Wohneigentum und in der dritten Phase subventioniertes Wohneigentum realisiert wurden.

Entscheidend ist die Frage einer integrierten Entwicklung, wie die Siedlungen des Projektes - Joe Slovo und Delft - in das Stadtgefüge funktional und strategisch eingeordnet werden konnten. Der von K. Hetz zitierte Satz "We are building communities not just houses" (123) beschreibt vielleicht die zugrunde liegende Philosophie. Dabei ging es sowohl um die verkehrstechnische Anbindung an die Stadt als auch um die sich entwickelnde Urbanität der Siedlungen, die auch einen mentalen Zugang ermöglichen sollten. Allerdings stellten sich andere Probleme ein, die von K. Hetz beschrieben werden, wie etwa die räumliche Nähe zu privilegierteren Quartieren, die auch zu Spannungen und einer verstärkten Abgrenzung und Diskreditierung der Siedlungsbevölkerung beitrug.

Dieser Teil endet mit Schlussbetrachtungen, die sich zunächst mit den Bewertungen der Übertragung von BNG-Zielen in das N2 Gateway Projekt und der Umsetzung des Programms beschäftigen. Dabei konstatiert K. Hetz, dass die BNG Zielerreichung nicht an der Übertragung der Ziele in das Projektprogramm scheiterte, sondern an der Umsetzung der N2 Gateway Entwicklungspläne. Problematisch war vor allem, sich auf die Beteiligung der Privatwirtschaft zu verlassen, die weniger wegen der Profitannahmen beteiligt war, als durch die Tatsache motiviert war, durch den Staat subventioniert zu werden. Wichtig ist die Erkenntnis, dass der Staat sich nicht zugunsten der Privatwirtschaft aus solchen Prozessen zurückziehen kann - in Südafrika genauso wenig wie in Europa oder Deutschland. Zunehmend wird deutlich, dass sich Stadtentwicklungsprozesse nicht als privatwirtschaftliche Planungsprozesse, sondern als politische Gestaltungsprozesse darstellen.

K. Hetz geht auf eine Reihe dieser Probleme ein und hat auch Handlungsempfehlungen, die auch in weiteren Handlungsbereichen aufgezeigt werden. Vor allem sind Ansatzpunkte zur Stärkung der Kommunen und der Unternehmen im Kontext einer Gemeindepartizipation hervorzuheben, in der Aushandlungsprozesse virulent werden, die zu wirklich integrativen Konzepten führen können.

Eine kurze Zusammenfassung, die auch als Summery auf Englisch zu finden ist, beendet diesen Teil. Im Anhang findet man ein Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen und der Quellennachweis für die Fotos, die den Text des Buches auch etwas auflockern. Eine ausführliche Literaturliste steht am Ende des Buches.

Diskussion

Nachhaltige Stadtentwicklung durch integrierte Entwicklung benachteiligter Quartiere bedeutet immer auch die Entwicklung der Integrationspotentiale der Stadt. Dies ist auch in der europäischen Stadt ein schwieriges Unterfangen. Was unterscheidet also die Stadtentwicklung durch Entwicklung von sozial benachteiligten Quartieren in Deutschland etwa von der Stadt und ihren Integrationspotentialen Südafrikas, speziell Kapstadts?

Wir erfahren in diesem Buch sehr viel über das Programm, das zu einer integrierten Stadtentwicklung beitragen soll - auch über die Hindernisse und strukturellen Hemmnisse. Liegen diese auch in der Stadtstruktur, in der typischen Urbanisierung afrikanischer Städte etwa als Megastädte? Sind die Slums eine strukturelle Begleiterscheinung der afrikanischen Stadt und haben sie in Kapstadt durch die Apartheidpolitik in den Townships eine besondere Ausprägung? Was also macht insgesamt die afrikanische Metropole aus, die zu solchen Formen ethnischer und dann auch sozialer Segregation führen? Wie viel Heterogenität und kulturelle Spannung verträgt eine Metropole, weil diese Heterogenität und Vielfalt auch bedeutet, integrierte Stadtentwicklung betreiben zu müssen unter der Bedingung kultureller und sozialer Differenz?

Diese Fragen begleiten das Lesen des Buches. Die empirische Untersuchung bringt sehr vieles ans Tageslicht, was zum Verständnis der Slums und ihrer Bewohnerschaft notwendig ist. Und das Projekt ist angesichts der Verhältnisse sicher auch ermutigend, auch trotz des Scheiterns einiger Prozesse. Auch der Ansatz, die Privatwirtschaft mit einzubeziehen gewinnt in Europa an Bedeutung - hier kann man sicher auch einiges lernen, was Governance und public-private-partnership angeht. Das Buch ist eine Bereicherung der Diskussion um integrierte Stadtentwicklungsprozesse angesichts der sozialen und kulturellen Spaltungstendenzen der Städte und der daraus erwachsenen Konflikte.

Fazit

Ein Buch, das sicher alle die anregt, die sich um derartige Stadtentwicklungsprozesse kümmern und die die Einsicht in die Struktur und Entwicklung von Metropolen haben. Auch für die ist es eine Bereicherung, die sich für die Entwicklung benachteiligter Quartiere in Europa bis hin zum Slum in den Schwellen- und Entwicklungsländern interessieren.


Rezension von
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor em. Arbeits- u. Praxisschwerpunkte: Gemeinwesenarbeit, stadtteilorientierte Sozialarbeit, Soziale Stadt, Armut in der Stadt Forschungsgebiete: Stadtsoziologie, Stadt- und Gemeindeforschung, soziale Probleme und soziale Ungleichheit in der Stadt
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 14.07.2011 zu: Karen Hetz: Nachhaltige Stadtentwicklung durch integrierte Slumsanierung. Ergebnisse des südafrikanischen Pilotprojekts von Staat und der Privatwirtschaft. AVM - Akademische Verlagsgemeinschaft München (München) 2011. ISBN 978-3-86306-746-5. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/11603.php, Datum des Zugriffs 15.07.2020.


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