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Jan Ziekow (Hrsg.): Wandel der Staatlichkeit und wieder zurück?

Cover Jan Ziekow (Hrsg.): Wandel der Staatlichkeit und wieder zurück? Die Einbeziehung Privater in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben (Public Private Partnership) in. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2011. 289 Seiten. ISBN 978-3-8329-6358-3. 75,00 EUR, CH: 109,00 sFr.

Reihe: Verwaltungsressourcen und Verwaltungsstrukturen - Band 18.
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Thema und Entstehungshintergrund

Seit den 1990er Jahren galt die zunehmende Einbeziehung Privater in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben als Königsweg zur Modernisierung von Staat und Verwaltung. Darin drückte sich weltweit – „wenngleich mit beträchtlichen Ungleichzeitigkeiten und differierenden Konzepten“ (Jan Ziekow, 5) – ein gewandeltes Staatsbild aus. Im September 2009 veranstaltete das Deutsche Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung (FÖV) in Speyer eine internationale Konferenz zum Wandel der Staatlichkeit und zur Aufgabenwahrnehmung durch Öffentliche und Private. Im Mittelpunkt der Vorträge standen neben Public Private Partnership auch Regelungsstrukturen und Fragen der Staatstheorie. Der von Jan Ziekow herausgegebene Sammelband fasst die Vorträge zusammen. Ein besonderes Gewicht nimmt der asiatische Raum ein, was angesichts des Kooperationsabkommen zwischen FÖV und dem Korea Institute of Public Administration nicht überrascht.

Herausgeber

Jan Ziekow ist Professor für Öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht, an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer, Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung (FÖV) in Speyer, Leiter des Instituts für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation und Member of the United Nations Committee of Experts on Public Administration. Zu seinen Lehr- und Forschungsschwerpunkten gehören das Vergaberecht, das Beihilfenrecht, das Regulierungs- und Privatisierungsrecht, das Umweltrecht sowie Public Private Partnership.

Aufbau

Der Sammelband beginnt mit drei Beiträgen von Kenji Kamino, Hae-Ryoung Kim und Herausgeber Jan Ziekow zu grundsätzlichen Problemen von Public Private Partnership und zur Rolle der Staatlichkeit im Kontext der öffentlichen Diskussion über Leistungserbringung und Gemeinwohlinteressen in Japan, Korea und Deutschland. Nach einem ökonomischen Grundsatz-Beitrag von Holger Mühlenkamp zur Funktion und Wirkungsweise von PPP folgen Einzelbeiträge über PPP in Taiwan, Japan, Ungarn, der Schweiz, Polen und Deutschland, in der die Kooperationen zwischen Staat und Privaten analysiert und bewertet werden. Theoretische Überlegungen zur Institutionenökonomik, zur „Gewährleistungsverantwortung des Staates“ (Rainer Pitschas, 255) und zu einer „collaborativen Sicherheitsgovernance“ (Pitschas, 255) runden den Sammelband ab.

Inhalt

Kursorisch stellt Kim dar, dass im Zuge „einer beschleunigten Globalisierung zu Beginn des 21. Jahrhunderts“ (23) die „alten Konzepte der Staatenwelten … zum Teil obsolet geworden“ (23) seien. Dabei muss die Frage gestellt werden, ob es überzeugende Alternativkonzepte für „die gute Erfüllung öffentlicher Aufgaben“ (24) im Sinne einer Good Governance gibt. Kim sieht in Korea „eine gute sozialpsychologische Ausgestaltung des PPP Systems“ (24), räumt aber ein, dass sich bei Einführung oder Erweiterung von öffentlich-privaten Finanzierungsmodellen durchaus die Frage stellt, „ob dadurch die Struktur des stabilen Rechtsstaates gefährdet wird“ (25). In der Praxis spielen „unklare Risikoverteilung zwischen den PPP-Partnern“ (25), möglicherweise unzureichende Verantwortung gegenüber den Bürgern und eine Schwächung parlamentarischer Kontrollinstrumente vor allem in Konfliktfällen eine Rolle. Dann kommt es wesentlich auf sichere Verhandlungsgrundlagen und Rechtspositionen an. Gerade diese fehlen aber oft – diese Erkenntnis zieht sich wie ein roter Faden durch die Beiträge dieses Sammelbandes und hat auch in Deutschland zu einer reservierten Haltung der Ministerien und Aufsichtsbehörden gegenüber PPP-Arrangements geführt.

Am Beispiel Koreas beschreibt Kim den ambivalenten Einfluss externer Experten auf Verwaltungsentscheidungen. „Policy Networks“ (29) könnten einerseits eine positive Rolle für Entbürokratisierung und Professionalisierung der Verwaltung spielen, seien andererseits ein Risiko, wenn Lobbyisten und (partei)politisch oder ideologisch ausgewählte Dritte Verwaltungsentscheidungen maßgeblich beeinflussten. Kims Fazit bei aller Begeisterung für PPP-Lösungen: „Der Staat darf das öffentliche Interesse auf keinen Fall vernachlässigen“. (41)

Jan Ziekow sieht PPP nicht nur im Zusammenhang mit Staatsmodernisierung und Verwaltungsreform, sondern auch in engem Kontext mit dem „Kampfbegriff“ Neoliberalismus „zur Kennzeichnung eines Rückzugs des Staates und [zur] Freisetzung einer Marktradikalität“ (43), die zur heftigen Debatten geführt hat. Besonders vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftkrise gewinnt diese Debatte an Spannung. Ziekow fragt provokativ: „Haben die apokalyptischen Reiter der Weltwirtschaftskrise das Gespenst PPP vertrieben oder reiten sie vorbei, ohne Spuren zu hinterlassen?“ (44) Das Fazit überrascht angesichts der zum Teil heftigen Debatten in Deutschland über die Folgen von Globalisierung und Privatisierungen.

Ziekow sieht klare Vorteile – obwohl die Wirtschafts- und Finanzkrise die Leistungsfähigkeit und die Risikobereitschaft Privater eingeschränkt hat. Für ihn gibt es keine Alternative zu einem Gewährleistungsstaat, der nicht mehr alles selbst erledigt. PPP liefere zu einem modernen, leistungsfähigen Gewährleistungsstaat einen wesentlichen Beitrag. Public Private Partnership biete mit „einer strategischen Dimension zur langfristigen Implementation von Nachhaltigkeitszielen“ (62) einen „Innovationsraum“ (62), der letztlich dem Gemeinwohl zugute komme. Deshalb fällt sein Fazit auch so eindeutig aus: Ein „Zurück von einer gewandelten Staatlichkeit“ (65) werde es nicht geben, das Gegenteil sei der Fall. „Die Einsicht staatlicher Entscheidungsträger, dass nach Abflauen der Krise erst recht auf private Beiträge zur Aufgabenerfüllung zurück gegriffen werden muss, hat dazu geführt, Gewährleistungs- als Langfristverantwortung ernst zu nehmen und kurzfristige PPP-Modelle zu modifizieren, um sie langfristig verfügbar zu halten.“ (65). So könne man die Krise als Chance sehen. An die Stelle einer in der Vergangenheit vielfach beobachteten „operativ geprägten Hektik“ (65) zur Erzielung eines Wachstums um jeden Preis gehe es jetzt um die „Rückbesinnung auf die strategischen Langfristpotentiale von PPP“ (65) im Sinne von Innovationsförderung und Nachhaltigkeit.

Auf internationaler Ebene sind allerdings Staatlichkeit, Rechtsschutz und Leistungserbringung sehr unterschiedlich ausgeprägt. Was jedoch vergleichbar ist, ist die vielfach beschriebene „Notwendigkeit der Optimierung eines Rechtsrahmens für Kooperationsverträge im öffentlichen Infrastruktursektor“ (Chan, 131), damit am Ende nicht die öffentliche Hand den kürzeren zieht, wenn es um die „ordnungsgemäße Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen“ (131) und die „Sicherung der Gewährleistungsverantwortung“ (131) geht. Auch der „Verbraucherschutz als Teil des Gemeinwohls“ (Takahashi, 134), spielt in diesem Zusammenhang eine wichtige Rolle, nicht nur in Japan. Allerdings setzt Takahashi dabei nicht auf öffentlich-rechtliche Regelungen, sondern auf Marktmechanismen: „Damit es der Marktmechanismus den Verbrauchern ermöglicht, freie rationale Entscheidungen zu treffen, müssen die Bedingungen dafür gesichert werden, insbesondere die Zurverfügungstellung notwendiger Informationen, die Möglichkeit der Verfolgung von Pflichtverletzungen und die Sicherung einer Entschädigungsmöglichkeit“. (Takahashi, 150).

Diskussion und Fazit

Der Weg vom Leistungsstaat zum Gewährleistungsstaat ist in unterschiedlicher Ausprägung weltweit zu beobachten. Leider fehlt die andere Seite der Medaille. So kommen Staaten wie China oder Russlang in diesem Kontext nicht zur Sprache. Grundsätzlich sehen die Autoren die Einbeziehung Privater in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben trotz unzureichender institutioneller und rechtlicher Regelungen auch künftig als Chance für Verwaltungs- und Staatsmodernisierung, wenn Schwachpunkte beseitigt werden und zunehmend Nachhaltigkeitsziele verfolgt werden, zumal Budgetbeschränkungen die Investitionsmöglichkeiten der öffentlichen Hand zunehmend erschweren. Zielführend ist Rahel Schomakers Fazit aus Sicht der Neuen Institutionenökonomik: Angesichts der Risiken und Unsicherheiten öffentlich-privater Partnerschaften komme es auf starke, funktionierende Institutionen an, um Transaktionskosten zu senken. „Unter der Annahme, dass eine stärkere Nutzung von PPPs normativ erwünscht ist, bietet der bestehende Zusammenhang zur Institutionenqualität eine Möglichkeit, das Konzept Public Private Partnerships in der Praxis zu fördern. Die Einrichtung bzw. der Ausbau geeigneter Institutionen, die Rechtssicherheit für die beteiligten Vertragspartner schaffen , Nachverhandlungen unwahrscheinlicher machen und spezifische Investitionen absichern, können hier geeignet sein.“ (213)

Der Sammelband enthält recht heterogene Beiträge zur Einbeziehung Privater in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Beschrieben sind Regionen, die PPP als Modell für gut geeignet halten, nicht aber staatswirtschaftlich geprägte Wirtschaftsmächte. Die Weltwirtschaftskrise ist noch kaum beschrieben, da die Tagung bereits 2009 stattfand. Insgesamt überwiegt ein positives Bild der Nutzung von PPPs und ihrer künftigen Rolle für die Leistungserfüllung der öffentlichen Hand.


Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
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Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 21.11.2011 zu: Jan Ziekow (Hrsg.): Wandel der Staatlichkeit und wieder zurück? Die Einbeziehung Privater in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben (Public Private Partnership) in. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2011. ISBN 978-3-8329-6358-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/11900.php, Datum des Zugriffs 20.10.2021.


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