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Thomas Franke: Raumorientiertes Verwaltungshandeln und integrierte Quartiersentwicklung

Cover Thomas Franke: Raumorientiertes Verwaltungshandeln und integrierte Quartiersentwicklung. Doppelter Gebietsbezug zwischen "Behälterräumen" und "Alltagsorten". VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2011. 219 Seiten. ISBN 978-3-531-18089-2. 39,95 EUR.

Reihe: VS research - Quartiersforschung.
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Thema

Das wissen wir inzwischen: dass die Lebens- und die Alltagswelten der Bewohner von Quartieren nicht mit den Verwaltungs-, Wahl- oder Budgetbezirken übereinstimmen. Wir beobachten das in der Jugendhilfe und Jugendarbeit, in Gemeinwesenprojekten. Sogar die Quartiersabgrenzungen, die im Rahmen des Programms der Sozialen Stadt vorgenommen werden, sorgen immer wieder für Unverständnis und Unmut bei den Betroffenen. Wie also soll Verwaltung mit Raumabgrenzungen umgehen, kennt sie in ihrem Regelwerk doch gar keine Räume, sondern nur Individuen, die in bestimmten Räumen leben und agieren? Und auch dort kennt man die Adresse der Individuen – quasi ohne Raumbezug.

Gerade, wenn integrierte Handlungs- oder Entwicklungskonzepte im Rahmen des Programms Soziale Stadt gefordert und gemacht werden, tauchen sämtliche Akteure im Quartier auf; aber die Verwaltung als Akteur?

Autor

Thomas Franke ist wissenschaftlicher Mitarbeiter beim Deutschen Institut für Urbanistik (Difu) Berlin.

Entstehungshintergrund

Die Arbeit entstand als Dissertation an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn.

Aufbau

Die Arbeit gliedert sich in acht Kapitel:

  1. Einführung: Warum gebietsbezogenes Verwaltungshandeln?
  2. Ansatz und Aufbau der Untersuchung: Gebietsbezogenes Verwaltungshandeln als Forschungsgegenstand.
  3. Theoretische Einbettung der Untersuchung: Welche Raumkonzepte können gebietsbezogenem Verwaltungshandeln zu Grunde liegen?
  4. Zwischen Theorie und Konzept: Überlegungen zu „Sozialraum“ und „Lebenswelten“ in der Jugendhilfe.
  5. Ergebnisse der Dokumentenanalyse: Programme und kommunale Konzepte der Stadtteilentwicklung als Rahmenbedingungen für gebietsbezogenes Verwaltungshandeln.
  6. Interviewergebnisse: Gebietsbezogenes Verwaltungshandeln in der Praxis.
  7. Zum Verhältnis von handlungstheoretischen Raumkonzepten und der Praxis gebietsbezogenem Verwaltungshandelns.
  8. Empfehlungen für eine Verbesserung des Ansatzes „Gebietsbezogenes Verwaltungshandeln“.

1. Einführung: Warum gebietsbezogenes Verwaltungshandeln?

Nachdem wir eine umfangreiche sozialwissenschaftliche Debatte um den Raum, um seine subjektive Aneignung, ja um Raum als Konstruktion haben und wir den Raum nicht mehr als den Menschen Äußerliches betrachten (es gibt keine Menschen ohne Raum) und nachdem wir in der Handlungsforschung soweit sind, dass wir den Raum als ein durch Akteure Gestaltbares begreifen, sobald diese sich diesen Raum angeeignet haben – nach alldem stellt sich in der Tat die Frage, wie eine Verwaltung – also eine bürokratisch verfasste Organisation – darauf reagiert.

Und auch was der Raum als Quartier ist, muss geklärt werden, weil auch ein Quartier etwas ist, was Menschen sich in dem Maße aneignen, wie sie dort ihre Interessen realisieren können und sich sozial verorten können, also Vertrauen in die Alltagsbewältigung haben, sich zugehörig fühlen und Anerkennung erfahren.

Beteiligung bezieht der Autor auf die normativen Aspekte der Programme und Verwaltung bezieht sich immer auf Kommunalverwaltung.

2. Ansatz und Aufbau der Untersuchung: Gebietsbezogenes Verwaltungshandeln als Forschungsgegenstand

Der Ausgangspunkt der Debatte um gebietsbezogenes Verwaltungshandeln ist sicher das Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“. Konzeptioneller Rahmen war immer auch schon früher die Sozialraumorientierung in der Sozialen Arbeit, in der Jugendarbeit und -hilfe und in der Gemeinwesenarbeit in benachteiligten Quartieren der größeren Städte – auch wenn Kommunen sehr unterschiedliche damit umgingen. Integrierte Handlungskonzepte waren die konzeptionelle Antwort auf die Probleme, die mit diesen Quartieren verbunden waren, die vom Autor aufgezählt werden. Allerdings wurden diese Probleme auch nie unter dem Gesichtspunkt ihrer Raumbedingtheit konzeptionell diskutiert. Wenn überhaupt wurde die mangelnde Infrastruktur angemahnt.

Der Autor setzt sich dabei mit unterschiedlichen Programmen auseinander, wobei die Frage immer virulent ist, ob die Interessen und Bedürfnisse der Betroffenen mit den Verwaltungszielen kongruent sind und wie sie im Zuge von Aushandlungsprozessen einigermaßen deckungsgleich gemacht werden können. Es geht also um das Management zweier unterschiedlicher Interessenlagen im Quartier und es geht um Zielformulierungen und Raumproduktion.

Dabei geht der Autor bei seiner konzeptionellen Überlegung von vier Ebenen aus:

  • Programmebene, EU, Bund, Länder,
  • Konzeptebene (Kommune),
  • Umsetzungsebene (lokale Quartiermanagements),
  • Ebene der „lokalen Alltagswelt“ der „lokalen Alltagsräume“.

Diese Ebenen werden ausführlich beschrieben.

Für die Erforschung greift der Autor auf die Organisationsforschung zurück und auf eine qualitative Dokumentenanalyse. Ebenso führt er leitfadengestützte Experten- und Gruppeninterviews durch, die den Kern der Untersuchung darstellen. Leitfragen und die befragte Klientel werden dargestellt und transparent gemacht.

3. Theoretische Einbettung der Untersuchung: Welche Raumkonzepte können gebietsbezogenem Verwaltungshandeln zu Grunde liegen?

Hier werden unterschiedliche Raumkonzepte verschiedener Disziplinen vorgestellt. Dabei wird das Verhältnis von Raum und Akteur besonders herausgearbeitet – geht es doch um die Akteure im Raum, die Raum produzieren und sich in ihm sozialräumlich verorten. Weiter greift der Autor auf Konzepte von Giddens, Werlen und Martina Löw zurück. Wichtig ist dabei auch das Konzept der alltäglichen Raumproduktion und des alltäglichen Habitus, der im Raum und durch ihn realisiert wird.

4. Zwischen Theorie und Konzept: Überlegungen zu „Sozialraum“ und „Lebenswelten“ in der Jugendhilfe

In einem kurzen Kapitel wird die Jugendhilfe zum Gegenstand der Überlegung zum Sozialraum. Dabei werden Autoren wie Deinet diskutiert, die schon sehr früh den Sozialraumaspekt in die Jugendarbeits- und Jugendhilfediskussion mit einbrachten. Eine Auseinandersetzung, was nun eine Theorie von einem Konzept unterscheidet – der Titel des Kapitels suggeriert dies – findet allerdings nicht explizit statt. Stattdessen findet man Hinweise auf „traditionelle“ Raumkonzepte und Konzepte auf der Basis des Handelns von Akteuren.

5. Ergebnisse der Dokumentenanalyse: Programme und kommunale Konzepte der Stadtteilentwicklung als Rahmenbedingungen für gebietsbezogenes Verwaltungshandeln

Hier werden institutionelle und normative Grundlagen für gebietsbezogenes Verwaltungshandeln der Programme URBAN/URBAN II und Soziale Stadt vorgestellt und diskutiert. Auch die Indikatoren werden benannt, nach denen ein Quartier als benachteiligtes, also förderwürdiges Gebiet eingestuft wird.

Danach werden die konzeptionellen Grundlagen an vier Kommunen beispielhaft erörtert: an Berlin, Dortmund, Essen und Leipzig. Dies wird ausführlich getan auf der Grundlage von Karten und Bildern. Eine Begründung der Auswahl der Städte erfolgt nicht.

6. Interviewergebnisse: Gebietsbezogenes Verwaltungshandeln in der Praxis

Die Interviews zeigen, dass Verwaltung immer mehr in eine Moderatorenrolle hineingerät zwischen der Politik und den Interessen der Akteure vor Ort. Diese sollten auch immer mehr miteinbezogen werden, allerdings gibt es unterschiedliche Vorstellungen von dem, wer Akteur ist: die Bürgerinnen und Bürger selbst, Organisationen und Träger oder Schlüsselpersonen und Verantwortliche im Quartier. Ziele und Handlungsfeldern werden immer auch in Übereinstimmung der Programme genannt und bei der Umsetzung gewinnen Verwaltungserfahrungen eine größere Bedeutung für das, was in den Programmgebieten getan werden soll. Das Quartiersmanagement muss im Spannungsfeld von Politik Verwaltung und Quartiersbewohnerschaft agieren – auch da gibt es unterschiedliche Vorstellungen in den Kommunen.

7. Zum Verhältnis von handlungstheoretischen Raumkonzepten und der Praxis gebietsbezogenem Verwaltungshandelns

Die Ergebnisse der Interviews werden von Franke in diesem Kapitel theoretisch fundiert und auf den Ebene der Verwaltung, auf der Ebene „vor Ort“ und auf der Ebene der intermediären Bereichs zwischen Verwaltung, Politik und Markt diskutiert und analysiert.

8. Empfehlungen für eine Verbesserung des Ansatzes „Gebietsbezogenes Verwaltungshandeln“

Die Untersuchung mündet ein in vierzehn Empfehlungen für die Verwaltungsebene und vier Empfehlungen für die Programmgestaltung durch die Programmgeber.

Die zentrale Forderung an die kommunale Verwaltung ist, das strukturelle Dilemma des Gegenübers von fixierten Programmgebieten und veränderlichen alltagsweltlichen Orten grundsätzlich anzuerkennen. Daraus folgen dann eine Reihe anderer Empfehlungen, wie z. B. einen unbürokratischen und flexibeln Umgang mit Programmanforderungen und Regeln zuzulassen.

Eine ähnliche Forderung formuliert Franke auch für die Programmgestaltung.

Das Buch schließt mit einer ausführlichen Literaturliste und einem Anhang, der eine Liste der Interviewpartner enthält.

Diskussion

Es geht sicher in diesem Buch um raumorientiertes Verwaltungshandeln, aber im Grunde geht es um die Beziehung der Verwaltung zu ihrer Klientel überhaupt. Dass die Verwaltung zunächst auch kein Raumverständnis entwickeln kann, liegt an der Verwaltungslogik der Bearbeitung von Verwaltungsaufgaben. Wir brauchen eine lernende Verwaltung; denn wenn sie mit eingebunden werden will in den Diskurs um integrierte Handlungskonzepte, muss sie sich auch als Teil eines solchen Konzeptes verstehen können und nicht nur als Partner oder gar Auftraggeber. Deshalb muss sie sich mit der Dialektik von Raum und Akteur, Habitus und Habitat auseinandersetzen, um dies zu verstehen. Dies kann man sicher aus der Untersuchung herauslesen. Die Verwaltung ist auch bei dem Grundsatz der Einheit der kommunalen Verwaltung kein monolithischer Block. Der Aspekt wird hier ein bisschen vermisst. Je nach dem, wer die Federführung bei den Programmen hat, kann unterschiedliches dabei herum kommen. Das Jugendamt setzt andere Schwerpunkte als die Bauverwaltung. Was also für integrierte Konzepte wichtig wird, ist die Moderation der einzelnen Abteilungen einer Verwaltung in Blick auf die Verständigung über Ziele und Wege der Zielerreichung.

Das sehr kurze Kapitel über die Jugendhilfe steht etwas daneben, obwohl gerade hier eigentlich die meisten Erfahrungen des raumbezogenen Verwaltungshandelns vorliegen dürften.

Die Arbeit ist ein guter Ansatz, um über die Frage nachzudenken, wie die Verwaltung besser in integrierte Handlungs- oder Entwicklungskonzepte mit eingebunden werden kann.

Fazit

Das Buch bietet einen pragmatischen Zugang zu der Frage, wie Verwaltung besser agieren kann in Kontexten der Quartiersentwicklung. Wenn das ein dialektischer Prozess, ein Kommunikationsprozess ist, müssten es eigentlich sowohl die Angehörigen der Verwaltung lesen als auch die Betroffenen in den Quartieren – was unwahrscheinlich ist!


Rezensent
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor für Soziologie mit den Schwerpunkten Soziale Probleme, Kommunale Sozialpolitik, Stadtsoziologie, insbesondere Soziale Probleme der Stadtentwicklung, Segregationsprozesse, Stadtumbau
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 09.12.2011 zu: Thomas Franke: Raumorientiertes Verwaltungshandeln und integrierte Quartiersentwicklung. Doppelter Gebietsbezug zwischen "Behälterräumen" und "Alltagsorten". VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2011. ISBN 978-3-531-18089-2. Reihe: VS research - Quartiersforschung. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/12337.php, Datum des Zugriffs 16.11.2018.


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