Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.): Handbuch kommunale Sozialpolitik
Rezensiert von Prof. Dr. Andrea Hirschfeldt, 21.08.2012
Heinz-Jürgen Dahme, Norbert Wohlfahrt (Hrsg.):Handbuch kommunale Sozialpolitik. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2011. 421 Seiten. ISBN 978-3-531-17664-2. 39,95 EUR.
Thema
In dem Sammelband werden neue Rahmenbedingungen Kommunaler Sozialpolitik beleuchtet. Gegenwärtig erfährt kommunale Sozialpolitik eine Erneuerung. Empirischen Untersuchungen zufolge ist die Eigenständigkeit sozialer Kommunalpolitik nur marginal zu verzeichnen (S. 10), vielmehr handelt es sich um Implementierungspolitik landes- bzw. bundespolitischer Programmierungen. Im Local Governance löst sich das drei-Sektoren- Modell (Staat- Markt- Dritter Sektor) in Richtung vernetzter, aufgabenteiliger Gestaltung und Umsetzung kommunaler Aufgaben unter besonderer Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Ressourcen auf (Schwalb/Walk 2007).
Herausgeber, Autorinnen und Autoren
Die Herausgeber: Heinz-Jürgen Dahme ist Professor für Verwaltungswissenschaft an der Hochschule Magdeburg-Stendal. Seine Arbeitsschwerpunkte sind Kommunale Sozialpolitik, und Sozialverwaltung, Soziale Dienste sowie Wohlfahrtsverbände.Norbert Wohlfahrt ist Professor für Sozialmanagement, Verwaltung und Organisation an der evangelischen Fachhochschule Bochum mit den Arbeitsschwerpunkten Entwicklung sozialer Dienste, Wohlfahrtsverbände, Sozialpolitik und Sozialstaat.
Die 29 Autorinnen und Autoren sind inklusive der Herausgeber überwiegend ProfessorInnen (20) an deutschsprachigen Hochschulen, davon sieben an Universitäten. Ergänzt durch wissenschaftliche AssistentInnen bzw. MitarbeiterInnen sowie drei PraktikerInnen in leitender Funktion in Kommunalpolitik und -verwaltung.
Entstehungshintergrund
Hintergrund neuer Rahmenbedingungen sind die Bemühung die Prozesse politischer Steuerung, „Führung der Kernprozesse“ und „strategisches Management als Kernleistungsprozess“ (S.9) miteinander zu verbinden; nicht zuletzt beflügelt durch die Publikationen und Diskussionen um eine neue Verantwortungsteilung zwischen Politik und Verwaltung durch das Neue Steuerungsmodell (NSM) seit Anfang der 90-ger Jahre im sogenannten „Was-Wie-Modell“ (KGSt-Bericht 10/1996, Tabatt-Hirschfeldt 2012).
Nun fragt sich, inwieweit Sozialpolitik auf kommunaler Ebene eine Gestaltungszunahme infolge des Umbaus des Sozialstaates und der Dezentralisierung der Sozialpolitik (international: politische Devolutionsprozesse) erfährt.
Durch Local Governance wird einerseits mit gesteigerter Verantwortung die Legitimität der Kommunalpolitik erhöht, andererseits besteht mit der „Tertiärisierung des Sozialen“ (S. 13), häufig in Verbindung mit fiskalischen Aspekten (Effizienzsteigerung, z.B. Sozialraumbudgets), die Gefahr der Instrumentalisierung „unternehmerischer, zivilgesellschaftlicher und ehrenamtlicher Kräfte“ (ebd.). In der Weiterentwicklung kommunaler Sozialpolitik zu einer „eigenständigen kommunalen Gesellschaftspolitik“ (S. 16) liefert das Handbuch eine große Bandbreite aktueller Entwicklungen und kommunaler Handlungsansätze.
Aufbau
Der Sammelband besteht aus vier Teilen:
- Rahmenbedingungen kommunaler Sozialpolitik
- Handlungsfelder kommunaler Sozialpolitik
- Sozialraumbezug als Herausforderung kommunaler Sozialpolitik
- Entwicklungstrends kommunaler Sozialpolitik
Ergänzt wird dies durch ein Verzeichnis der Autorinnen und Autoren sowie einem Stichwortverzeichnis (Register).
I. Rahmenbedingungen kommunaler Sozialpolitik
Peter Hammerschmidt gibt einen einführenden historischen Überblick über kommunale Selbstverwaltung und kommunale Sozialpolitik in Deutschland. Die 125-jährige Entwicklung ist gegliedert in Deutsches Reich, deutsches Kaiserreich und Weimarer Republik.
Werner Zühlke beschäftigt sich mit der Rolle des Sozialen in der Ratsarbeit als Gestaltungslinie kommunaler Politik. Ausgehend vom Spektrum kommunaler Aufgaben (freiwillige Selbstverwaltung, pflichtige Selbstverwaltung, Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und staatliche Auftragsangelegenheiten) werden der Rat und seine Funktionen dargestellt. Die Funktion der Ausschüsse („inhaltliche Debatte, …intensiver Meinungsaustausch und fachliche Information“, S. 45) werden erläutert sowie die Tätigkeiten des Sozial- und Jugendhilfeausschuss näher beschrieben. Vor dem Hintergrund von Governance werden integrative Strategien wegweisend (kommunale Sozialpolitik…orientiert …sich stärker auf Zielgruppen und Sozialräume…als einzelfallbezogenen Vorgehensweisen“, S. 49) dargelegt. Zühlke polarisiert abschließend kommunalpolitische Spannungsfelder aufgrund geänderter Rahmenbedingungen: erodierte Kommunalfinanzen und zunehmende Einkommensungleichheit vs. Überlassung der Städte und Gemeinden bezüglich der Folgewirkungen, wachsender Ressourcenbedarf aufgrund zunehmender sozialer Probleme vs. Ansprüche anderer Politikfelder, zu befürchtende weitere Aufgabenübertragungen vs. Selbstgestaltungsanspruch sozialer Ordnung, Auslagerungen und Privatisierungen von Aufgaben und Einrichtungen vs. Kompetenzbereich des Rates [und strategische Gesamtverantwortung bei der Steuerung, Anm. d, Verf.] (Stn. 50f.).
Lars Holtkamp gibt einen Überblick über geänderte kommunale Entscheidungsprozesse seit den 1990-ger Jahren. Hierzu zählen die Direktwahl hauptamtlicher BürgermeisterInnen (gravierende Unterschiede bei den Kommunalverfassungen trotz mittlerweile gesamtdeutscher süddeutscher Verfassung), direktdemokratische Beteiligungsinstrumente (Bürgerbegehren und -entscheide), Bürgerkommune und Bürgerforen [zum Verhältnis zwischen Local Governance und Bürgerkommune s.a. Holtkamp/Bogumil 2007, Anm. d. Verf.], Haushaltskrise und kommunalaufsichtliche Eingriffe (Problem der Zunahme kurzfristiger Kassenkredite und Darstellung von drei Sanktionsstufen der Kommunalaufsicht in Nordrhein-Westfalen) sowie das NSM (wesentliche Bausteine) werden dargestellt. Abschließend werden die Auswirkungen des Wandels auf die Realisierbarkeit sozialpolitischer Konzepte aufgezeigt (Stn. 60-63).
Jörg Bogumil stellt die Verwaltungsreformen auf Länderebene und ihre Auswirkungen auf die Kommunen dar. Ausgehend von den Reformbedarfen der Länder aus Konsolidierungsgründen (fiskalisch statt funktional motivierte Optimierungen) wird zwischen Verwaltungsstrukturreformen differenziert (Funktional-, eigentliche Verwaltungsstruktur- und Territorialreform). Der Autor stellt die inhaltliche Ausrichtung der Verwaltungsstrukturreformen (zweistufiges bzw. dreistufiges Modelle) sowie „trotz unterschiedlichster inhaltlicher Ausrichtung“ (s. 67) ähnliche Umsetzungsstrategien vor (inkrementalistische Reformländer vs. große Reformpakete, Paradigmenwechsel in der Umsetzung zu charakterisieren als Funktion folgt Struktur [Bezeichnung d. Verf.] und infolgedessen „unechte Aufgabenkritik“(S. 68) bei der Umsetzung. Als Wirkungen der Reformmaßnahmen werden die Abschaffung staatlicher Mittelinstanzen, die Übertragung staatlicher Aufgaben auf die Kommunen (Kommunalisierung), ungelöste Schnittstellenproblematiken, die Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene vor dem Hintergrund verstärkten Aufgabenzuwachses und die Politisierung von Verwaltungsentscheidungen diskutiert (Stn. 69-72). In seinem Ausblick kommt Bogumil zu dem Schluss „zu überlegen wäre, wie der an sich positive Modernisierungswille der Landesregierungen zu behutsameren, das Wissen der Verwaltungen integrierenden Funtionalreformen führen könnte, die das Ziel langfristiger Einsparungen mit geringeren funktionalen Verlusten und einer wirklichen Erneuerung der Verwaltungen [double loop Learning nach Argyris, Anm. d. Verf.] verbinden“ (S. 72).
Dieter Grunow stellt die Ergebnisse der Implementierung neuer Steuerungsmodelle vor. Die Verwaltungsmodernisierungen der letzten 20 Jahre werden anhand empirischer Befunde dargelegt (im Wesentlichen: Bogumil u.a. 2007, Difu 2005). Als Kernprobleme effektiver Modernisierung erkennt der Autor Cutback (Haushaltskürzungen) und Modernisierung, Besonderheiten der Politikfelder sowie (politische) Steuerung der Modernisierung und das Alltagsgeschäft. Er resümiert, dass das komplexe NSM kaum Umsetzung findet, was auch in einer mangelnden Differenzierung in der Anlage des Modells selber geschuldet ist [vgl. „one-size-fits-all-Philosophie des …NSM“ (Benz 2004), Anm. d. Verf.]. „Das Kernproblem bleibt die Verknüpfung managementbezogener, inhaltlicher und finanzieller Bezugspunkte: sie harmonieren allenfalls teilweise“ (S. 85). Im Ausblick gibt Grunow zu bedenken, dass „die Steuerung der zukünftiger Entwicklung bewusster lokal und politikfeldspezifisch ausgerichtet werden sollte…“ Darüber hinaus „ist es sinnvoll Verwaltungsmodernisierung als ein eigenständiges Politikfeld zu beschreiben, zu analysieren und zu entwickeln. Dies könnte helfen, eine deutlichere Abgrenzung von der Haushaltskonsolidierung zu etablieren…“ (S. 86).
Norbert Wohlfahrt gibt eine Übersicht über Privatisierung (Übersicht über Bedeutungsarten und Schlagworten, Formen) und Ausgliederung/ Outsourcing (Gestaltungsmöglichkeiten, Ausgliederungsfähigkeit). Als Gründe für Privatisierung und Ausgliederung werden Haushaltsentlastung, Verwaltungsmodernisierung und Ökonomisierung des Dienstleistungssektors beschrieben. Wohlfahrt verdeutlicht Entwicklungstendenzen unterschieden nach öffentlich-rechtlichen und privat-rechtlichen Formen auf kommunaler Ebene. In seinem Ausblick erläutert er den „Widerspruch zwischen der Sicherstellung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung und der angestrebten Kostenentlastung“ (S. 99) und kommt zu den Schlüssen, dass „lokale Politik nicht in der Lage ist, ihre immer undurchschaubarer gewordenen städtischen Verwaltungs- und Betriebsstrukturen angemessen zu steuern und zu kontrollieren“ und „das Ideal einer kommunalen Governance… mit der Realität konkurrierender Interessen und eigenständiger Geschäftspolitiken wohl nicht in Übereinstimmun zu bringen ist. Schließlich können „der Wettbewerbsdruck, die managerielle Freiheit und die Distanz zur Mutterkommune dazu beitragen, dass den Betrieben der Gemeinwohlbezug abhandenkommt [und damit ein Verfassungsrecht, Anm. d. Verf.] und dass kommerzielle Orientierungen überhand nehmen“ (S. 100). Zu vermissen ist bei dem guten und kritischen Überblick allerdings der Hinweis auf den Trend der Rekommunalisierung bzw. des kommunalen Insourcings (APRI = Anti-Privatisierungs-Initiativen) sowie die zunehmender Privatisierungsskepsis seitens der Bevölkerung (forsa 2009).
Michael Faber stellt die Abkehr von der Kameralistik hin zur Doppik vor dem Hintergrund der Finanz- und Wirtschaftskrise dar. Als Kernpunkte der Doppik erläutert er Bilanz, Ergebnis- und Finanzhaushalt. In einer kritischen Auseinandersetzung stellt der Autor die Kosten für die Umstellung dar und geht den Fragestellungen nach, ob Doppik neue Transparenz schafft und ein Durchbruch in Richtung Wirkungsorientierung und politischer Steuerbarkeit gelingt. In seiner abschließenden Betrachtung sieht Faber die Gefahr, dass die eindimensionale betriebswirtschaftliche Sicht nicht der Vielschichtigkeit gesellschaftlicher Herausforderungen in Kommunen gerecht wird, Zielmessungen von Leistungsprozessen quantitativ statt qualitativ ausgerichtet sind und mit „dem Einzug… verkürzter betriebswirtschaftlicher Philosophie… die Gemeinwohlorientierung als Grundlage kommunalen Agierens weiter zurück gedrängt wird“ (S. 112).
Heinz-Jürgen Dahme beschäftigt sich mit kommunalen Finanzen mit dem Fokus der Finanzierung kommunaler Sozialleistungen. Er problematisiert die Unterfinanzierung der Kommunen, stellt die Einnahmequellen und die Entwicklung der kommunalen Einnahmen und Ausgaben mit dem Schwerpunkt gestiegener Sozialausgaben dar. Im Detail werden Umgangsformen problematisiert: Eingliederungshilfen für Menschen mit Behinderung (Ambulantisierungsdruck), Kinder- und Jugendhilfe (Arbeitsverdichtung), Ausbau der Kinderbetreuungseinrichtungen (Umschichtung kommunaler Mittel zugunsten von Kinderbetreuungseinrichtungen, zulasten Hilfen zur Erziehung) und Zusammenlegung Sozial- und Arbeitslosenhilfe nach SGB II. In seinem Fazit zeigt Dahme Optimierungsmöglichkeiten auf, die jedoch politisch kaum realisierbar scheinen und kommt zu den Schlüssen, „der Trend soziale Dienste lediglich als Reperaturbetriebe für soziale Probleme zu organisieren, wird sich verstärken…Der den sozialen Diensten ebenfalls obliegende Auftrag, durch präventives Arbeiten das Entstehen sozialer Probleme zu verhindern, darauf hin zu wirken, dass aus sozialen Schieflagen keine bösartigen Probleme in den Kommunen werden, daran zu arbeiten, dass kommunale Sozialpolitik einem Inklusionsparadigma verpflichtet handelt, solche Aufgaben werden angesichts leerer Kassen in Zukunft …wohl nicht organisierbar sein… (S. 126).
Ralf Zimmer-Hegmann beschäftigt sich mit dem demografischen Wandel als Herausforderung für die Stadt- und Quartiersentwicklung. Grundlegend werden die regionalen Unterschiede anhand der Raumordnungsprognose der Bundesregierung für 2025 veranschaulicht und die sich resultierend verstärkende „Polarisierung der Wirtschafts- und Bevölkerungsentwicklung“ (S. 131). Verschiedene Auswirkungen zeichnen sich ab: wirtschaftlicher Bereich: Polarisierung zwischen wachsenden und schrumpfenden Städten, kommunale Finanzen: rückläufige Einnahmen und kaum sinkende, teils steigende Ausgaben, Anpassung der technischen und sozialen Infrastruktur: Notwendiger Umbau ohne entsprechende Kostenentlastung, Probleme am Wohnungsmarkt: Preisverfall und Wohnungsleerstände, Stadt- und Siedlungsstruktur: räumliche Segregation durch unterschiedliche selektive Wanderungsprozesse, benachteiligte Quartiere: zunehmende Stigmatisierung. Zimmer-Hegmann beleuchtet verschiedenen Formen des Umgangs der Kommunen mit dem demografischen Wandel (eingeteilt in aktiv/ passiv und Ziele und Maßnahmen) und geht auf die Anpassung von Wohnbeständen näher ein. Als Bedarf stelle er eine integrative flexible und umsetzungsorientiert dialogische Stadt- und Regionalentwicklungspolitik mit klaren Prioritäten mit neuen Kooperationen und partnerschaftlicher Zusammenarbeit [anstelle kommunaler Kirchturmpolitik, Anm. d. Verf.] dar.
II. Handlungsfelder kommunaler Sozialpolitik
Michael Buestrich erörtert das Spannungsfeld kommunaler Arbeitsmarktpolitik zwischen lokaler Autonomie und zentralistischer Steuerung. Ausgehend von den Neuerungen der Trägerschaft und Aufgabenwahrnehmung in SGB II werden Änderungsbedarfe benannt. Auf Grundlage der Arbeitsmarktpolitik auf mehreren Ebenen (EU, Bund, Länder, Kommunen) werden die Entwicklungen kommunaler Arbeitsmarktpolitik mit den Schwerpunkten institutioneller, leistungsrechtlicher sowie eingliederungspolitischer Neuerungen nach SGB II aufgezeigt. Buestrich weist Instrumente arbeitsmarktpolitischer Eingliederung erwerbsfähiger Hilfebedürftiger auf und beschäftigt sich mit der Frage zentral oder lokal vor dem Hintergrund des Konflikts um die „weiteren Leistungen“ und der Instrumentenreform. Im Ausblick problematisiert er „Budgetkürzungen, die durch Effizienzverbesserungen bei der Arbeitsvermittlung im SGB II realisiert werden sollen…werden nicht nur die mit der Organisations- und Instrumentenreform in Ansätzen erkennbaren Verbesserungen praktisch beschränken bzw. konterkarieren, sondern das Instrumentarium der aktiven Arbeitsmarktpolitik insgesamt weiter schwächen“ (S. 157).
Britta Grell beschäftigt sich mit kommunaler Fürsorgepolitik. Sie legt die Veränderungen bei der Sozialhilfe dar, zeigt die Entwicklungen nach SGB XII in den Bereichen Hilfe zum Lebensunterhalt, Grundsicherung im Alter bei Erwerbsminderung und Eingliederungshilfe für behinderte Menschen sowie die fiskalische Entwicklung auf. Abschließend werden die Kontroversen zwischen Wissenschaft, Justiz, Politik und Verbänden zu der Thematik dargelegt und Reformbedarfe verdeutlicht. Im Ausblick kontrastiert Grell „Das Prinzip der Herstellung einheitlicher bzw. gleichwertiger Lebensverhältnisse, das eng mit dem Sozialstaatsgebot verknüpft ist, ist hierzulande schon lange geschwächt. Mit einer Ausweitung der Ermessensspielräume der Kommunen bei der Fürsorgepolitik könnte es demnächst noch weiter ausgehöhlt werden“ (S. 172). Der veraltete Fürsorgebegriff den die Autorin durchgehend anwendet sollte keine Verwendung mehr finden. Auch erscheint der Titel dahingehend verwirrend, als er eine umfänglichere Thematik suggeriert, statt ausschließlich den Bereich des SGB XII.
Gertrud Kühllein und Birgit Klein untersuchen kommunale Bildungslandschaften. Auf der Grundlage der Darlegung fragmentierter Zuständigkeiten wird die Entwicklung von der regionalen Schullandschaft (1980er Jahre) bis zur angestrebten Entwicklung eines „kohärenten Gesamtsystems von Bildung, Erziehung und Betreuung in der Durchführungsverantwortung der Kommune“ (S. 177) beleuchtet. Die Autorinnen demonstrieren die Bedeutung der kommunalen Ebene bei der Gestaltung von Übergängen und definieren kommunale Bildungslandschaften auf die sie unter den Aspekten Bildung (Berufsintegration) und Übergangsmanagement (Zugang Jugendlicher zu beruflicher Ausbildung) näher eingehen. Abschließend werfen Kühnlein/Klein die Frage der Re-Regulierung kommunaler Steuerung auf und bilanzieren, die „Einschätzung, dass nur vor Ort die richtigen Antworten auf die bildungspolitischen Herausforderungen zu geben sei, weil dort unmittelbar an den Lebenswelten von Kindern und Jugendlichen angeknüpft werden kann, steht die Erfahrung gegenüber, dass die Gestaltungsspielräume sehr eng gesteckt sind“ (S. 185).
Michael Krummacher gibt einen Überblick über kommunale Integrationspolitik. In der Ausgangssituation werden räumliche Unterschiede (Ost-West-, Großstadt-Land-Gefälle), ein Vergleich zwischen MigrantInnen und deutscher Bevölkerung sowie zentrale Indikatoren der Integration belegt. Die als unübersichtlich eingeschätzten „politisch-institutionellen Zuständigkeiten“ (S. 190) werden auf kommunaler Ebene als „Akteurs-Arena“ dargestellt (S. 191), Integrationspolitik geschichtlich in vier Phasen eingeordnet. Eine gute aktuelle Einordnung wird über die Kommunalisierung der Integrationspolitik, differenziert nach Fakten, Chancen („Vor-Ort-Ressourcen“) und Grenzen bzw. Hindernisse („ungeliebtes Minderheitenthema ohne starke Lobby“, halbherzige oder widersprüchliche Umsetzung von Leitlinien und Ratsbeschlüssen) gegeben (Kapitel 3). So fällt auch die Zwischenbilanz zwiespältig zwischen Ressourcenausbau und hausgemachten Defiziten bei der Umsetzung nachhaltiger Integrationspolitik aus. Wegweisend zeigt Krummacher vier strategische Handlungsebenen auf.
In einem weiteren Beitrag geht Michael Krummacher unter der Überschriftkommunale Wohnungspolitik der Frage nach, „Was kann und soll kommunale Wohnungspolitik vor dem Hintergrund der mittelfristigen Rahmenbedingungen der Wohnungsmärkte sowie der staatlichen Wohnungs- und Sozialpolitik leisten?“ (S.201). Einleitend stellt er Thesen zur Wohnungsversorgung aus sozialpolitische Perspektive und im europäischen Vergleich sowie zur regional differenzierten Wohnungsmarktentwicklung vor. Anschließend werden Rahmenbedingungen und Instrumente staatlicher und lokaler Wohnungspolitik skizziert. Abschließend werden drei zentrale Probleme und Herausforderungen kommunaler Wohnungspolitik behandelt (Folgen demografischer und sozialer Entwicklung, Folgen der Deregulierung der Wohnungspolitik und des Ausverkaufs öffentlicher Wohnungsunternehmen, Folgen der Wohnkostenregelungen von „Hartz IV“). Krummacher schließt mit sechs Postulaten für eine ganzheitliche Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik (S. 213).
Bettina Schmidt gibt eine Übersicht über kommunale Gesundheitsförderungspolitik. Grundlegend stellt die Autorin Gesundheit als kommunales Handlungsfeld vor. Als Programmatik kommunaler Gesundheitsförderung wird der multidimensionale Setting-Ansatz (aus dem Gesunde-Städte-Programm hervorgehend) als Goldstandard der Gesundheitsförderung aufgezeigt, theoretisch erläutert (vier Formen kommunaler Gesundheitsförderung), in der Umsetzung dargelegt (Gesunde-Städte-Netzwerk) und nach seinem Nutzen bewertet. Die Wirkung kommunaler Gesundheitsförderung wird aus den Blickwinken Gestaltung und Hemmnisse kommunalisierter Gesundheitspolitik betrachtet. In der Weiterentwicklung weist Schmidt auf die Potenziale Sozialer Arbeit mit dem Fokus auf die Makro- und Mesoebene kommunaler Gesundheitsförderung hin. Statt eines ideologischen Gesundheitsanspruchs setzt sie bei sozialer Ungleichheit an, „um die lokale und auch globale Bevölkerungsgesundheit zu mehren“ (S. 223).
Walter Hanesch setzt sich mit kommunaler Armutspolitik auseinander. Eingangs beleuchtet er die soziale Spaltung als zunehmendes Auseinanderdriften zwischen Armut und Reichtum und sieht die Herausforderung für die Kommunen in der zunehmenden „Erosion sozialer Milieus“ (S. 229). Die Kommunen als „lokaler Sozialstaat“ hat die Aufgabe bei allen Unterschiedlichkeiten sozialer Leistungen (Pflichtaufgaben nach SGB’s und freiwilligen Leistungen) „sozial ausgewogene Lebensbedingungen in den lokalen Gemeinwesen sicherzustellen. Bei den veränderten Rahmenbedingungen kommunaler Armutspolitik werden die fehlende nationale Gesamtstrategie, wachsende Aufgaben- und Ausgabenanforderungen der Kommunen bei gleichzeitiger Beschneidung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben, Zunahme sozialer Ungleichheit am Arbeitsmarkt, Umbau sozialer Sicherungssysteme zu Mindestsicherungsleistungen bei „zunehmender Kommunalisierung der sozialen Sicherungsaufgaben“ (S. 234) erörtert. Kommunale Armutspolitik wird als Querschnittspolitik aufgefasst. Als kommunales Handlungsprogramm werden drei Schwerpunkte herausgehoben (Weiterentwicklung kommunaler Armutspolitik um statistische Analyse-, Beobachtungs- und Berichtssystemen, zielgenauere Bearbeitung sozialer Problem- und Bedarfslagen, Herstellung eines breiteren Konsenses gegen soziale Spaltung). Ambivalenzen lokaler Armutsprävention sieht Hanesch bei Unabhängigkeiten von eigenen Vorleistungen versus Furcht vor Fehlanreizen bei der Sozialhilfe, Förderung und Kontrolle bei der Grundsicherung für Arbeitssuchende, Politik gegen Wohnungslosigkeit im Spannungsfeld Obdachlosigkeit als Strafbestand, Säuberung der Innenstadtbereiche und Verfassungsrecht auf Freizügigkeit sowie erodierender Wohlfahrtsstaat versus lokaler Initiativen gegen zunehmende Bedürftigkeit (Tafeln, Kleiderkammern etc.) unter Zuhilfenahme bürgerschaftlichen Engagements. Im Ausblick konstatiert der Autor „Kommunen können im lokalen Kontext nur erfolgreich agieren, wenn sie in stabile nationale und regionale Kontextbedingungen eingebunden sind, die es ihnen ermöglichen, mit den ihnen zur Verfügung stehenden Ressourcen soziale Problemstellungen und Herausforderungen begrenzten Umfangs zu bewältigen“ (S. 240f.).
Gertrud M. Backes und Ludwig Amrhein geben einen Überblick über kommunale Alten- und Seniorenpolitik. Grundlegend werden die Unterschiede aufgrund des demografischen Wandels dargelegt (Groß-/ Kleinstädte, individuelle Lebenslagen). Die Autoren machen den Bedarf an einer ganzheitlichen („lebenslagen- und lebenslauforientierten“, S. 245) Sozialplanung und Sozialberichterstattung deutlich. Als Rahmenbedingungen werden die rechtlichen Grundlagen (Regelungen nach SGB XI und XII) sowie die Leitbilder und Handlungsfelder (vom Fürsorgeprinzip zum Prinzip der Mitgestaltung, Leitbild: Gefahr der (Be-)Nutzung älterer Menschen als Potenzial, Handlungsfelder: Vereinbarkeit von Pflege und Beruf, Wohnen und Wohnungsumfeld, alltagsbezogene Dienstleistungen und technikunterstütztes selbständiges Leben etc.) kommunaler Alten- und Seniorenpolitik beleuchtet. Problematisiert wird die Spaltung der Sozialplanung durch die “Trennung von offener Altenhilfe und Pflegeplanung (S. 249). Im Fazit verdeutlichen die AutorInnen den Bedarf integrativer kommunaler Sozialpolitik anstelle Pflegeplanung aus Angst vor fiskalischen Belastungen zu fokussieren.
Jan Jürgen Clausen befasst sich mit „Community Care“ oder „Enabling Community“? Der steinerne Weg der Behindertenhilfe in der Kommune. Trotz Rechtsanspruchs auf eigene Wahl der Wohnform (UN-Konvention 2009) und gleichberechtigte Teilhabe hinkt die praktische Umsetzung aus fiskalischen Gründen der Theorie hinterher (Beispiele: trägerübergreifendes persönliches Budget, Deinstitutionalisierung). Clausen zeigt die Handlungsaufträge der UN-Behindertenrechtskommission auf und weist auf das zu kurz gefasste Integrationsverständnis hin (anstelle Partizipation die auf Nachbarschaftshilfe und Ehrenamt gestützt ist, bedarf es eines „differenzierten Diskurses über Exklusion und Inklusion…der systemtheoretische Grundlagen und Forschungen angemessen rezipiert“ (S. 259). Die erst erheblich verspätet in der Behindertenhilfe angekommene Sozialraumorientierung als „Gestaltung der Kommune zu einer inklusiven Gesellschaft“ (S. 259) lässt in der Umsetzung wegen institutionsbezogenen Denkens und Handelns allerdings zu wünschen übrig. Als strukturelle Veränderungen in Richtung soziale Netzwerke und individuell ausgerichtete Hilfesysteme stellt der Autor Community Care/ Community Living (erstrebenswertes Ziel?) und Enabling Community (Vision) vor. Letztlich sieht er das Ideal der „bedarfsgerechten Verteilung der Ressourcen innerhalb einer Gemeinde“ dadurch gefährdet, dass „Politik und Sozialverwaltung mit den Begriffen von Inklusion, Ambulantisierung und Sozialraumorientierung deutliche Sparpotenziale verknüpfen“ (S. 264).
III. Sozialraumbezug als Herausforderung kommunaler Sozialpolitik
Hartmut Häussermann stellt das Bund-Länder-Programm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf – die soziale Stadt“ vor. Das 1999 von der rot-grünen Regierung beschlossene Programm wurde in den Bundesländern je nach politischer Couleur unterschiedlich umgesetzt (konservativ regierte Bundesländer: Schwerpunkt bauliche Maßnahmen, andere Bundesländer: „nicht-investive Maßnahmen“ am sozialen Zusammenleben der Bewohner orientiert, S. 269). Eingangs wird auf die Entstehung des Problems der Quartiere mit besonderem Entwicklungsbedarf eingegangen (zunehmende Ungleichheit der Städte, Segregation in und durch Schulen, Konfliktniveau in den Quartieren nimmt zu) anschließend wird das Programm selber vorgestellt. Häussermann kontrastiert, dass sich „faktisch in allen Quartieren … Anzeichen für eine Stabilisierung und eine stärkere Integration der Bewohner gezeigt haben“ (S. 277) aber das Risiko eines „Tunnelblicks“ besteht, da die Komplexität der Probleme aus dem Blickfeld gerät und die Weiterentwicklung maßgeblich von den politischen Veränderungen abhängig ist: „die konservativ-liberale Bundesregierung … hat die Mittel radikal gekürzt und vollständig auf die Förderung baulicher Investitionen gestutzt… die vielfältigen Initiativen und Kooperationen…sind weiterhin auf Förderung angewiesen… insbesondere im Bereich schulischer und beruflicher Bildung“ (S. 278).
Fabian Kessel und Christian Reutlinger beleuchten Sozialraumorientierung in der Kinder- und Jugendhilfe und zeigen Entwicklungen und Perspektiven unter Einbeziehung empirischer Untersuchungen kritisch auf. Die Sozialraumorientierung zielt seit den 90-ger Jahren darauf ab, mit „Neustrukturierung der bisherigen kommunalen Institutionalisierung [Dezentralisierung, Anm. d. Verf.]
…eine Mobilisierung wie Vernetzung der lebensweltlichen Unterstützungs- und Kontrollpotenziale“ (S. 281) zu aktivieren. Die Autoren legen zwei Ausprägungen kritisch dar: arbeitsfeldspezifische Ansätze (Modernisierung verschiedener Arbeitsfelder der Kinder- und Jugendarbeit) betonen Aktivierungsaspekte (Ebene der Akteure) und Dezentralisierungsaspekte (Ebene der Organisation). Bei der Finanzierung spielen Sozialraumbudgets (vgl. KGSt-Bericht 12/1998) eine wesentliche Rolle. Positiv werden Prävention sowie die größere Flexibilität der Träger hervorgehoben. Kritisiert “jugendrechtliche Schwierigkeiten… ungeklärte jugendhilfepolitische Fragen“ sowie der Fokus auf „politische Legitimation“ und Einsparpolitik (S. 283). Mehrebenen und Ganzheitlichkeitsansätze (Modernisierung der Sozialen Arbeit als Solche) betonen mit der Nachfrageseite die Selbstbestimmung von Aneignungsprozessen der Jugendlichen sowie die „Förderung von Lernprozessen“ (ebd.). Aufgrund empirischer Untersuchungen wird der physikalische Raum kritisch beleuchtet und eine Umdefinition der Aneignungsräume in „Gelegenheitsstrukturen und Ressourcen“ (S. 284) empfohlen. Mit der Auseinandersetzung der mittlerweile etablierten Sozialraumorientierung zeigen Kessel/Reutlinger fünf kritische Erkenntnisse auf, die sich im Wesentlichen auf die Fokussierung des Raumes beziehen: Suggerierung die „sozialstrukturell bedingte Ausschlussdynamik …sei raumkonstituiert“ (S. 286), sozialräumliche Segregationsdynamiken stehen in keinem kausalen Zusammenhang mit der „Dichte von Armutslagen“ sondern sind von „wirtschaftlichen und demografischen Entwicklung“ der Städte sowie „der ethnischen Zusammensetzung einzelner Bevölkerungsgruppen“ abhängig (S. 287), Konzentration der öffentlichen Wahrnehmung richten sich auf „räumlich konzentrierte Desintegration“ und unterliegen folglich der Gefahr, einen „Beitrag zu symbolischer Produktion räumlicher Segregation“ zu leisten (S. 287f.), Es fehlt eine „reflexiven Sozialraumperspektive“ die „die Heterogenität der gegenwärtigen Territorialisierungsprozesse in den Blick“ nimmt (S. 289).
Volker Eick beschäftigt sich mit den Veränderungen der lokalen Kriminal- und Sicherungspolitik. Nach einer begrifflichen Erläuterung geht der Autor auf verschiedene Formen der Kriminalprävention ein: der primäre Prävention als Ursacheneindämmung, der sekundären Prävention die auf Abschreckung und Repression setzt sowie der tertiären Prävention als Resozialisierung und Eindämmung von Rückfällen. Nach einer geschichtlichen Betrachtung deutscher Kriminalprävention (1970er bis 1990ger Jahre) erläutert Eick Formen und Facetten lokaler Kriminalprävention (sozialräumliche, gruppen- und personenbezogene Ansätze sowie übergreifende Ansätze). Als veränderte Rahmenbedingen werden im Wesentlichen der „Wandel von Gouvernement zu Governance“ (S. 299), „Globalisierung und Neoliberalisierung“ sowie die Einbeziehung „kommerzieller zivilgesellschaftlicher Akteure… neben Ordnungsämtern“ (S. 300) erläutert. Er schließt kritisch „es wäre…eine Fehlschluss, das Bild vom Bürgers als Ressource, die (moralisierende) Betonung von Eigenverantwortung und Selbstsorge, den betriebswirtschaftlich gerechtfertigten Sozialabbau, die neuen Ordnungsdienste oder neu geschaffenen Kontroll- und Disziplinarmaßnahmen als dissonante Töne neben dem klingenden Gerede vom Sozialraum misszuverstehen. Sie sind dort vielmehr zu Hause und bilden die Grundmelodie“ (s. 303).
Monika Burmeister legt sozialraumbezogene Sozialplanung und Sozialberichterstattung dar. Sie gewinnen aufgrund „gesetzlicher Verankerung… und Implementierung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente [NSM, Anm. d. Verf.] zunehmend an Bedeutung. Auf der Grundlage der in SGB VIII benannten Planungsschritte und -ziele wird sozialplanerischen Fragestellungen auf normativer (welche Ziele?), strategischer (welche Leistungen?) und operativer Ebene (wie erbringen?) nachgegangen, sowie das Spannungsfeld des Sozialcontrolling zwischen Fachlichkeit und Finanzierung im strategischen Bezug aufgezeigt. Mit dem Bezug zum Sozialraum schließt Burmeister an den Beitrag von Kessel/Reutlinger an, er stellt einerseits „neue Herausforderungen“ aber „auch neue Gestaltungsmöglichkeiten“ insbesondere durch „integrative Sozialplanung“ (S. 311) über Ressortgrenzen hinweg eröffnet. Die Autorin verweist auf verschiedene Verfahren zur Klassifizierung kommunaler Teilräume (deduktive und induktive Verfahren) hin und geht auf das Instrument Monitoring zur Erfolgsmessung näher ein, wobei sie neben dem quantitativen ein qualitatives Monitoring anregt. In ihrer abschießenden Betrachtung geht Burmeister näher auf integrative Sozialplanung ein (welfare-mix, Vernetzung, partizipative Planung und bürgerschaftliches Engagement und stellt vor dem Hintergrund „der grundsätzlichen Planungsproblematik“ (gegenläufige Stakeholder-Interessen) „wo die Grenzen für Sozialplanung zu ziehen sind“, was letztlich in der Analyse von Räumen, ggf. Einflussnahme auf bereitgestellte Ressourcen und der Messung von „Wirkungen politischer Maßnahmen“ besteht aber nicht im „Geschehen im Raum selbst“ (S. 315).
Michael Krummacher beschäftigt sich in seinem dritten Beitrag im Sammelband mit Quartiermanagement in benachteiligten Stadtteilen und greift damit an die Gestaltung im Raum als „Handlungskonzepte zum Umgang mit Armutsquartieren“, S. 318 (s. Beitrag von Burmeister) direkt an. Als Ausgangssituation werden integrative Stadtentwicklung und Quartiersmanagement im Programm soziale Stadt (s. Beitrag von Häussermann) dargelegt. Krummacher definiert Quartiersmanagement als „strategischen Ansatz zum systematischen Aufbau von selbsttragenden und nachhaltig wirksamen personellen und materiellen Strukturen zur Entwicklung des Quartiers… Das prozessorientierte Quartiersmanagement dient dazu, eine horizontal und vertikal vernetzte Kooperations- und Managementstruktur auf Verwaltungs- und Quartiersebene, zwischen diesen Ebenen sowie mit allen anderen lokal relevanten Akteuren zu gewährleisten“(S. 320). Aufgabenspektrum, Organisation und Trägermodelle sowie Schlüsselqualifikationen der Quartiersmanager/innen werden aufgezeigt. Der Autor stellt den Bedarf heraus, anstelle einer städtebaulichen Dominanz eine personelle Besetzung der Stadtteilbüros als „Tandem-Modell… aus planerischen und sozialpädagogischen Berufen“ (S. 322) um Nachhaltigkeit, sozialen Projekten und interdisziplinärer Teamarbeit gerecht zu werden, zu installieren. Der Autor legt als Strukturprobleme, Grenzen und Widersprüche des Quartiermanagements dar, dass Quartiersmanagement keine Strategie darstellt, „Armut und sozialstaatliche Deregulierung nicht weg reparieren“ kann (S. 323), die hohen Erwartungen an „Aktivierung und Bürgerbeteiligung“ nicht erfüllt wurden (S. 324), das Problem der „Instrumentalisierung für Sicherheits- und Ordnungspolitik“ (S. 325), die „häufig schlechten Arbeits- und Vertragsbedingungen der Quartiersmanager/innen (S. 326) sowie die Befristung der Förderung obgleich es sich um Daueraufgaben handelt. In seiner Zwischenbilanz problematisiert Krummacher, dass benachteiligte Stadtteile auch dafür genutzt werden sich in Bezug auf die Gesamtstadt die „Probleme… vom Halse zu halten“ (S. 317). Er weist auf Abhängigkeiten des Quartiermanagement hin sowie die Notwendigkeit interdisziplinärer Zusammenarbeit (Tandem-Modell, s.o.). Als Perspektive regt der Autor an anstelle „von oben vorgegebenen Planungslösungen nach unten zu verkaufen oder Konflikte zu vertuschen… in einem offenen Beteiligungsprozess Bewohnerbedürnisse, Selbsthilfepotenziale und Konflikte zu erkennen, Beratung zu leisten, Lösungen auszuhandeln, materielle Ressourcen einzufordern und damit Beteiligung und Konfliktaustragung überhaupt erst möglich zu machen“ (S. 328). Allerdings erkennt er, dass Ausgrenzung durch die Mittelschichtdominanz einen „integrativen… Erneuerungsprozess“ (ebd.) erschwert. Das Aufzeigen eines möglichen Auswegs aus dem Dilemma bleibt Krummacher allerdings schuldig.
Holger Ziegler gibt einen Überblick über Gemeinwesenarbeit und fragt, „woher die gegenwärtige Konjunktur der gewiss nicht neuen Begriffe, Methoden und Perspektiven der Gemeinwesenarbeit kommt“ (S.330). Wesentlich erkennt er die „Konjunktur gemeinwesen- und sozialraumorientierter Ausrichtungen der Sozialpolitik und Sozialen Arbeit, dass Probleme sozialer Ungleichheit… programmatisch in Probleme sozialer Exklusion umgedeutet worden sind“, konstitutiv ist in diesem Kontext auch der „Umbau des fordistischen Wohlfahrtsstaats zum aktivierenden Sozialstaat“ (S. 330f.). Leider grenzt der Autor den Sozialraum nicht vom Gemeinwesen ab wie z.B. Burmeister. Der Autor fragt was „gemeinwesenarbeitende Strategien von anderen Vorgehensweisen der Sozialen Arbeit“ unterscheiden“ (S. 332). Als Sezifika erkennt er den Unterschied zum Individualismus, die „veränderte Zielorientierung der Sozialen Arbeit“ als „Verbesserungen… der Lebenssituation der BewohnerInnen“ eines Stadtteils (S. 334) wobei offen bleib, ob es „den von Armut Betroffenen wirklich besser gehen“ würde, „wenn sie in ordentlichen Stadtteilen der Mittelschicht leben würden“ (S. 335). Daran greift die Frage an, die die Überschrift markiert: „Führt das Leben in benachteiligten Stadtteilen zu zusätzlichen Belastungen benachteiligter Menschen?“ Die Studienlage hierzu ist dürftig, Benachteiligung ist mehrdimensional allerdings weisen „Brennpunkte… stigmatisierende Wirkungen“ auf, als „banale aber richtige Einsicht“ gilt: „Menschen sind nicht arbeitslos oder arm, weil sie in einem bestimmten Stadtviertel leben, sondern leben in einem bestimmten Stadtviertel weil sie arbeitslos und arm sind (S. 336), ferner lässt sich eine Abwärtsspirale durch „Netzwerkstrukturen der BewohnerInnen“ in „benachteiligten Stadtteilen“ als „negatives soziales Kapital“ aufzeigen (S. 337) und es ist davor zu warnen „benachteiligte Gebiete mit benachteiligten Menschen“ gleich zu setzen (S. 338) sowie die Heterogenität der Stadtteile außer Acht zu lassen (S. 339). Zielgler weist als Grenze sozialräumlicher, gemeinwesenorientierter Arbeit hin, wenn Probleme nicht im Sozialraum sondern „in nationalen oder gar internationalen Strukturen, Institutionen und Politiken“ ihre Ursache haben. Der Autor versteht es entlang seiner Argumentationskette spannende Fragen des Themenclusters aufzuwerfen und zu bearbeiten. Dies hätte eine gute Hinführung am Anfang des Themenclusters Sozialraumbezug bedeutet.
IV. Entwicklungstrends kommunaler Sozialpolitik
Herbert Schubert befasst sich mit Netzwerkmanagement und kommunalen Versorgungsmanagement. Ausgehend vom Wandel der „ökonomisierten Sozialpolitik“ zur „kommunalen Sozialwirtschaft“ (S. 347) gibt der Autor verschiedene Entwicklungslinien in der Sozialwirtschaft (Ökonomisierung, Abstimmung mit Stakeholdern, an institutionelle Isomorphie) an, die eine „Transformation von Prinzipien der lokalen Governance in die organisationale Governance“ (S. 348) begünstigen. Ferner wird die Entwicklung von „verinselten Einzelleistungen“ zu ganzheitlichen an der Wertschöpfung ausgerichteten Prozessen (Wertkette nach Porter) beleuchtet (S. 349). Der Autor stellt den Trend zu kommunalen Netzwerken zwischen öffentlichen und gemeinnützigen Trägern und deren Vorteile unter besonderer Betonung der Senkung von Transaktionskosten dar und beschreibt Netzwerkkooperationen mit der Unterscheidung der Netzwerksteuerung in operative Primär- und strategische Sekundärprozesse. Es wird ein guter und knapper Überblick über die Entwicklungen der 1990er Jahre bis heute gegeben (von Effizienz zur Effektivität, vom betriebswirtschaftlich intendierten NSM zur wirkungsorientierten Kompetenzbündelung). Richtungsweisend wir der Weg von der Netzwerkkoordination zum kommunalen Versorgungsmanagement aufgezeigt. Ausgerichtet am „Wohl der Leistungsberechtigten“ (Wirkung), wird Kooperation im Rahmen der Sozialplanung vorbereitet, Kommunen als im Rahmen der Daseinsvorsorge Verantwortliche fürs sozialpolitische Versorgungsmanagement, koordinieren und begleiten die Verbindung der verschiedenen Ressourcen der Akteure (Effizienz). Als theoretisches Konzept empfiehlt Schubert die Kundenpfadanalyse auf Grundlage der „Institutional Pathway“ bzw. „Customer Pathway“ (S. 356). Abschließend wird eine Brücke zum lokalen Governance geschlagen, bei dem am Netzwerkmodus gebundene Kooperationsformen an Bedeutung gewinnen (von der „vertikalen Hierarchie“ zur „lateralen Kooperation“ von der „stabilen Palastorganisation“ zur „flexiblen Zeltorganisation“, S. 357).
Kirsten Auer gibt eine Übersicht über zivilgesellschaftliches Engagement. Auf Grundlage einer historisch und aktuell begründeten Begriffsbestimmung wird zivilgesellschaftliches Engagement im aktivierenden Staat kritisch beleuchtet (Instrumentalisierung zu „arbeitsmarktpolitischen Zwecken“, Reduzierung auf „das Spenden von Zeit und/ oder Geld“, „soziale Disparitäten“ S. 364f.). Die empirischen Befunde sind nicht eindeutig, allenfalls in der Tendenz eines „verbreiteten Willens zur gesellschaftlichen Mitgestaltung“ (S. 366). Auer stellt verschiedene kommunale Formen politikfeldübergreifender Engagementpolitik dar, zu denen „sowohl Reformen in der Kommunalverwaltung als auch die Bundes- und Landesmodellprogramme…beigetragen haben“ (S. 367). Allerdings hängt der weitere Ausbau bzw. auch nur die Aufrechterhaltung von weiteren Sonderförderprogramen ab. Die Autorin weist kritisch auf eine „symbolistische Politik“, Missbrauch zivilgesellschaftlichen Engagements zur Effizienzsteigerung und einem fehlenden „mit Leben Füllens“ (S. 369) hin.
Andrea Polutta ist mit der wirkungsorientierten Steuerung sozialer Dienste im Kontext mit der Notwendigkeit einer „Debatte um fachlich – inhaltliche Fundierung von Wirkung im Feld der sozialen Arbeit sowie um Methoden wissenschaftlicher Wirkungsevaluation“ (S. 372) befasst. Als Grundlage wird das im „englischsprachigen Raum entwickelte Konzept der Evidence-based Practice (EBP)“ (ebd.) und das vom NSM initiierte managementorientierte Wirkungsverständnis gegenübergestellt. Im Sinne des Governance besteht der Bedarf an einem mehrdimensionalen Steuerungsverständnis. Als Ansätze und Instrumente wirkungsorientierter Steuerung werden wirkungsorientierte Fallsteuerung (Hilfeplanung und Hilfeprozessen mit „Aktivierung, Eigenverantwortung und Zielfokussierung“), wirkungsbezogenen auch softwaregestütze Evaluations- und Controllinginstrumente (die standardisierten oft quantifizierenden Systeme zur Überprüfung der Hilfeplanziele und Zufriedenheitsabfragen und Daten mit „einer Vielzahl von Struktur- und Prozessmerkmalen“ werden hinsichtlich ihrer Validität intensiv diskutiert) sowie wirkungsorientierte Bewertungsverfahren (Fallbudgets und Wirkungsdialoge) vorgestellt (S. 375f.). Polutta stellt das Spannungsfeld wirkungsorientierter Steuerung zwischen Evaluation, Wirkungsforschung und kommunalisierter Neuprogrammierung von Sozialpolitik mit folgender Untergliederung dar: Als Rahmensteuerung und kommunaler Ausgestaltung werden die Zentralisierung durch „landesweite sozialpädagogische Diagnosetabellen“ (S.377) dezentraler Jugendhilfeleistungen sowie die unterschiedlichen Modi der Bewertung der Leistungen innerhalb von Leistungsvereinbarungen von Kommunen problematisiert. Unter wettbewerblicher Wirkungssteuerung werden eher unkritisch „neue Freiheiten für leistungserbringende Einrichtungen“ mithilfe wettbewerblicher Instrumente („Trägerrankings, Bonuszahlungen, Budgets und Fallpauschalen“, S. 378) postuliert. Ebenso die Wirkungssteuerung durch Zielvereinbarungen und Messung der Zielerreichung als Steuerung über Kontrakte (Leistungsvereinbarungen) zur Stärkung der dezentralen Einheiten. Die Betonung der Selbsthilfepotenziale (Familie, Verwandtschaft, Nachbarschaft) schließt an die Beiträge zum Sozialraum an, ohne allerdings die deutlich schwächere Stellung der AdressatInnen in den Vertragsbeziehungen zwischen Kostenträger und Leistungserbringer im sozialwirtschaftlichen Dreieck zu problematisieren. Leider ist der Beitrag ausschließlich auf die die Jugendhilfe bezogen und bezieht ein wesentliches Instrument zur Wirkungsmessung, den SROI (Social Return on Investment) nicht in die Darlegung ein.
Silke Schütter stellt kommunale Sozialpolitik als Ordnungspolitik vor. Sie schlägt einen historischen Bogen von der Arbeit als Norm von Martin Luther (1520) über staatliche Fürsorgeprogramme, den Ausbau der sozialen Sicherungssysteme bis zur neoliberalen Politik. Die staatliche Sozialpolitik in den USA wird in ihrer Entwicklung von welfarism (Wohlfahrtsexpansion 1970er Jahre) zu workfare und prisonfare (Leistungskürzungen und Zwang zur Arbeit unter Ronald Reagan 1981-1989) aufgezeigt. Die kommunale Sozialpolitik in Großbritannien zeichnet eine ähnliche Entwicklung von der Sozialpolitik zum Risikomanagement der „gefährlichen Klasse“ nach in dem individuelle Einstellungen („Mangel an Respekt“) und nicht „soziale Ungleichheitsstrukturen“ die Ordnung im Land gefährden (S. 385). Gestartet wurde das umfassende Modernisierungsprogramm mit einer umfangreichen Datensammlung mit persönlichen Identitätsnummern seit 2008. Die New Labour-Regierung propagiert bevorzugt in sozialen Brennpunkten „wie in den USA wehrhafte Kommunen“ mit zivilgesellschaftlicher Kontrolle, „Hilfesysteme für Familien und ihre Kinder…werden sukzessive in Strafverfolgungssysteme integriert“ (S. 387). Soziale Dienste sind an die Verpflichtung zur Gegenleistung gekoppelt, „die Aufnahme einer (Erwerbs-)Arbeit (workfare) bzw. die Befähigung dazu (employability)“…stehen im Vordergrund. Verweigerung oder selbstverschuldetes Versagen“ werden sanktioniert durch Wohngeldkürzungen, „Weisungen zur Teilnahme von Elternkursen…per Gerichtsbeschluss unter Androhung von Geld- und Gefängnisstrafen“ (S. 388) durchgesetzt. Schütter fragt nach dem Stand sozialer Kontrolle und Risikomanagement in deutschen Städten und Gemeinden. Die Ablösung des Leitbildes sozialer Staat in aktivierender Staat seit den 1990er Jahren(vgl. Beitrag von Ziegler) bedingt auch Bemühungen der Bundesländer die Kommunen dahingehend zu legitimieren „Konzepte öffentlicher Sicherheit…zur Intensivierung der sozialen Kontrolle und Diskriminierung“ zu nutzen, womit „Sozialarbeit Gefahr läuft, dass ihr Arbeitsfeld ordnungspolitisch…instrumentalisiert“ wird (S. 389). Die Autorin erkennt schließlich eine Verlagerung von „Resozialisierung und Reintegration von Delinquenten“ hin zu einer Vorverlagerung als Kriminalprävention(vgl. Beitrag von Eick) als „Beschaffung von Beweisen und der Überführung von Tatverdächtigen und der Erkennung und Kontrolle von Gefahren“ (S. 392), wodurch sozialpädagogische Ansprüche und Angebote…zugunsten von Kriminalprävention abgebaut werden“ (S. 383).
Heinz-Jürgen Dahme und Norbert Wohlfahrt berichten über bürgerschaftliche Sozialpolitik. Im Gegensatz zur Globalsteuerung der 1970er Jahre wird Sozial-und Gesellschaftspolitik seit einigen Jahren unter Zuhilfenahme zivilgesellschaftlicher Aktivierung zunehmend dezentralisiert und kommunalisiert. Wobei die Verantwortungsverlagerung einem Muster zu folgen scheint: „Die Kommunalverwaltung aktiviert auf den jeweiligen Interventionsbereich bezogen die lokale Stakeholdergesellschaft, die lösen soll, was die Shareholdergesellschaft schon seit längerem nicht mehr schaffen oder nicht angehen will“ (S. 396). Als neue kommunal-politisch Steuerungsfunktionen sind daher „Informationsbeschaffung und -verarbeitung, …die Neuordnung der Verwaltung zur Wahrnehmung von Gestaltungs- und weniger Verwaltungsaufgaben“ sowie den „Aufbau von Netzwerksteuerung“ (vgl. Beitrag von Schubert) zu betrachten (S. 397). Lokal Governance wird als Grundlage bürgerschaftlicher Sozialpolitik vorgestellt. Im Gegensatz zur herkömmlichen zentralen Steuerung durch Politik und Verwaltung zielt Governance auf eine ganzheitliche Einbindung kommunaler Stakeholder bei Entscheidungsprozesse, Umsetzung und Ergebnisverpflichtung ab. Strategisches Management hat damit weniger eine „planende und koordinierende“ als eine „moderierende und makelnde Funktion“ (S. 398). Die Entwicklung von der Ordnungskommune (Bürokratie) über die Dienstleistungskommune (NSM) hin zur Bürgerkommune (Local Governance) wird demonstriert, die Ziele der Bürgerkommune aufgezeigt (Akzeptanz, Demokratisierung, Solidarität, Effizienz, Effektivität) sowie Partizipationsinstrumente und Möglichkeiten des Aufbaus einer Freiwilligeninfrastruktur angegeben. Die Bürgerkommune wird mitunter als Konkurrenz zu BürgermeisterInnen und Rat gesehen betrachtet, sie verändert das Kräfteverhältnis zwischen Kommunalpolitik, -verwaltung und BürgerInnen. Die Autoren veranschaulichen den Wandel der Zivilgesellschaft als Gefahrenpotenzial (Kaiserreich), Gesellschaftstransformation (1960-er Jahre) bis zu der heutigen Ökonomisierung bzw. „Indienstnahme für sozialpolitische Zwecke“ (S. 403). Unter Dezentralisierung der Kommunalpolitik wird schließlich im Gegensatz zur Kritik (Buestrich, Dahme, Häussermann) eine positive Betrachtung als Zunahme von Ermessensspielräumen durch Bund und Länder verstanden. Dies erzeugt einerseits die Stärkung lokaler Ressourcen als „Förderung von community-inclusion“ (S. 406), andererseits wird eine Zunahme an Dezentralisierung forciert (Sozialraumorientierung). Allerdings wird in der „schlechten finanziellen Ausstattung von Kommunen und Wohlfahrtsverbänden eine Gefahr für die “kommunale Inklusions-, Teilnahme- und Partizipationspolitik“ (ebd.) gesehen.
Diskussion
Hervorzuheben ist der hohe Gebrauchswert durch ein Stichwortverzeichnis (Register) am Ende des Sammelbandes sowie die Kontaktdaten (Mailadressen) der beteiligten Autorinnen und Autoren im entsprechenden Verzeichnis.
Die Gliederung in Themencluster (s. Aufbau: vier Teile) erleichtert den Überblick. Allerdings wäre teilweise eine bessere thematische Gliederung innerhalb der Cluster (bspw. Gemeinwesenarbeit und allgemeine Fragestellungen von Ziegler in Bezug auf Sozialraum am Anfang des Themenfeldes) sinnvoll gewesen. Leider fehlt ein Bezug der Beiträge aufeinander.
Kleinere formale Auffälligkeiten (Fehler bei der alphabetischen Reihenfolge im Literaturverzeichnis bzw. falsche Jahresangaben der angegebenen Literatur (Albus) von Polutta, fehlende Beschriftung von Tabellen [Grunow, S. 76, Wohlfahrt, S. 90] sowie andere Schriftfarben innerhalb eines Textes ohne erkennbaren Grund [Ziegler, S. 334f., 338, 340]) sollten bei einer Wiederauflage vermieden werden.
Der aktuelle, hohe wissenschaftliche Gehalt sowie die kritischen Hinterfragungen der Beiträge ist auffällig, Wünschenswert wäre allerdings eine Einbeziehung durch mehr PraktikerInnen für exemplarische Umsetzungsfelder und Auswirkungen in der Praxis.
Fazit
In den Beiträgen werden Wirkungen des Rückzugs des Sozialstaates aus seiner Verantwortung deutlich. Ebenso Problematiken die sich aus der Unterfinanzierung der Kommunen ergeben sowie Probleme bürokratischen Umgangs mit aktuellen gesellschaftlichen Bedarfen. Bei Reformbemühungen wird vor einer zu unkritischen Übernahme betriebswirtschaftlicher Konzeptionen (politisch neoliberal geförderter?) die die Gefahr der Aushöhlung der Gemeinwohlorientierung in sich bergen, gewarnt.
Insgesamt wird eine gute und aktuelle Gesamtschau lokaler Sozialpolitik in den verschiedenen Feldern (Rahmenbedingungen, Handlungsfelder, Sozialraumbezug und Entwicklungstrends) gegeben. Diese ist ebenso für Lehrende und Studierende von Politik und Sozialwissenschaften wie für Verantwortliche in Kommunalpolitik und -verwaltung empfehlenswert!
Literatur
- www.mbi-mh.de/bis2009/MBI-Arbeit/Initiativen/Anti-Privatisierung
- Argyris, C./Schön, A., Die lernende Organisation – Grundlagen, Methoden, Praxis, 2. Auflage, Klett-Cotta, Stuttgart 2002
- Benz , A., Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen, 1. Auflage, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2004
- forsa Gesellschaft für Sozialforschung und statistische Analysen mbH/ Bundesleitung des dbb beamtenbund und tarifunion(Hg.), Bürgerbefragung öffentlicher Dienst – Einschätzungen, Erfahrungen und Erwartungen, Berlin 2009
- Holtkamp, L, Bogumil, J., Bürgerkommune und Local Governance (Stn. 231-250) in: Schwalb. L., Walk, H., Local Governance – mehr Transparenz und Bürgernähe? VS Verlag für Sozialwissenschaften, GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007
- KGSt-Bericht 12/1998: Kontraktmanagement zwischen öffentlichen und freien Trägern der Jugendhilfe, Köln 1998
- KGSt-Bericht 10/1996: Das Verhältnis von Politik und Verwaltung im Neuen Steuerungsmodell, Köln 1996
- Schwalb, L., Walk, H. (Hrsg.), Local Governance – mehr Transparenz und Bürgernähe? VS Verlag für Sozialwissenschaften, GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007
- Tabatt-Hirschfeldt, A., Public Management – Schwerpunkt Kommunalverwaltung (Lehrbuch) Ziel-Verlag, Augsburg 2012
Rezension von
Prof. Dr. Andrea Hirschfeldt
Professur für Sozialökonomie und Sozialpolitik, Ostfalia Hochschule für Angewandte Wissenschaften
Mailformular
Es gibt 6 Rezensionen von Andrea Hirschfeldt.
