Frank Schulz-Nieswandt: "Europäisierung" der Sozialpolitik und der sozialen Daseinsvorsorge?
Rezensiert von Prof. Dr. Marion Möhle, 09.09.2013
Frank Schulz-Nieswandt: "Europäisierung" der Sozialpolitik und der sozialen Daseinsvorsorge? Eine kultursoziologische Analyse der Genese einer solidarischen Rechtsgenossenschaft.
Duncker & Humblot GmbH
(Berlin) 2011.
181 Seiten.
ISBN 978-3-428-13665-0.
D: 48,00 EUR,
A: 49,40 EUR,
CH: 82,50 sFr.
Reihe: Schriften zum Genossenschaftswesen und zur Öffentlichen Wirtschaft Herausgegeben von Prof. Dr. D. Budäus, Prof. Dr. W. W. Engelhardt, Prof. Dr. F. Fürstenberg, Prof. Dr. R. Hettlage, Prof. Dr. F. Schulz-Nieswandt und Prof. Dr. Th. Thiemeyer ((+)). - 39.
Thema und Entstehungshintergrund
Der Zusammenhang zwischen Sozialpolitik und öffentlicher Daseinsvorsorge stellt insbesondere in der Europäischen Union ein höchst umstrittenes Feld dar, das bislang vor allem aus ökonomischer und politikwissenschaftlicher Perspektive diskutiert wurde. Dabei ist die in den letzten Jahren immer intensiver geführte Debatte um die kultursoziologische Bedeutung der Europäisierung noch kaum als Analysegrundlage für die Untersuchung des Zusammenhangs zwischen Sozialpolitik und öffentlicher Daseinsvorsorge genutzt worden. Frank Schulz-Nieswandt, Professor für Sozialpolitik an der Universität Köln, hat sich bereits in den vergangenen Jahren intensiv mit diesem Themenfeld befasst und versucht mit der vorliegenden Studie, den „cultural turn“, der in den Wirtschaftswissenschaften zu beobachten ist, zur Grundlage seiner Fragestellungen zu machen.
Aufbau und Inhalt
Das Buch ist in vier Teile gegliedert, die jeweils wieder in insgesamt 13 Unterkapitel aufgefächert sind. Dabei ist das Buch mit insgesamt 181 Seiten nicht sehr umfangreich, wobei davon auch noch fast 60 Seiten auf das Quellen- und Literaturverzeichnis entfallen. Damit deutet sich schon an, dass in diesem Werk eine sehr intensive Rezeption der Fachliteratur von hoher Bedeutung ist, wobei der Autor auch anmerkt, dass er das umfangreiche Literaturverzeichnis auch als Service für seine Leser/innen verstanden wissen will.
In Teil A stellt der Autor seine Fragestellung vor, die vor allem um den Zusammenhang der im Fokus stehenden Forschungsgegenstände, nämlich (europäische) Sozialpolitik und soziale Daseinsvorsorge kreist. Argumentationsleitend ist dabei die bereits in den früheren Publikationen dargelegte Kritik der Privatisierung, der Marktöffnung und der wettbewerblichen Steuerung öffentlicher Daseinsvorsorge. Dabei wird diese Thematik nicht technizistisch oder ökonomistisch verengt untersucht, sondern unter einem „kultursoziologischen Blick“ (S. 13) betrachtet. Hier wird das breite und kontroverse Spektrum der kultursoziologischen Literatur zur Europäisierung, zur Identität Europas, aber auch zur Globalisierung und Weltgesellschaft rezipiert und einbezogen.
Das erste Kapitel in Teil B. leistet zunächst noch
Vorarbeit, insofern es sich der „Konstruktion der
Analyseperspektive“ widmet. Hier wird zunächst in drei
Unterkapiteln der methodologische Diskursrahmen dargelegt, der in der
Vorstellung eines Hypothesenapparates für die weitere Analyse
gipfelt. Ausgangspunkt der Analyseperspektive ist die Bestimmung des
Gegenstandes, die der Autor einerseits als den Binnenmarkt, d.h. also
die ökonomische Integration und ihrer Funktion bestimmt, zum anderen
aber dessen kulturelle Einbettung. Dabei ist für Frank
Schulz-Nieswandt die Feststellung unabdingbar, „dass die
Ökonomie immer innerhalb von Gesellschaft stattfindet?“(S.33).
Hier setzt die kultursoziologische Betrachtung der europäischen
Integration an, wobei sich der Autor der Differenzierung zwischen
Systemintegration und sozialer Integration bedient. Die Frage nach
dem Gleichgewicht der europäische Integration stellt so ein Problem
der Systemintegration dar, wobei dieses einhergeht mit Mängeln einer
kulturellen Integration (auf der Mikro-Ebene, also personal und
inter-individuell sowie auch auf der Meso-Ebene, d.h. den
institutionellen Kontexten). Insofern spielt auch die soziale
Integration hier eine Rolle.
Folglich versteht Frank Schulz-Nieswandt Kultur als
„symbolische, d.h. inter-personell kommunizierte (…)
(Verfahrens-)Ordnung kollektiv geteilter Normen und Werte.“ (S.
35). Dabei bezieht sich die soziale Tatsache kollektiv geteilter
Normen und Werte für den Autor nicht notwendigerweise nur auf
Mitglieder einer Gesellschaft, sondern kann auch
binnendifferenzierend auf „epistemische Gemeinschaften“ innerhalb
von Gesellschaften angewandt werden. Bezogen wird diese Perspektive
in der Forschung häufig auf die Analyse von Expertengruppen, was
hinsichtlich der Fragestellung nach der kulturellen Einbettung der
Europäisierung auf die EU-Eliten und deren Sozialisation im zweiten
Kapitel Anwendung findet.
Auf Basis dieser Überlegungen entwickelt der Autor im darauffolgenden dritten Kapitel einen umfangreichen Hypothesenapparat, von dem hier nur die beiden sog. „Metahypothesen“ sowie die sog. „Verbindungshypothese“ vorgestellt werden können. Inhalt der ersten Metahypothese ist die Vermutung, dass die Europäische Integration sich struktur-funktional als Problem der Systemintegration definieren lässt. Die zweite Metahypothese rückt dagegen die Behauptung in den Mittelpunkt, dass als Problem der sozialen Integration die kulturelle Einbettung der ökonomischen Dynamik herausragt – und dass es an einer kulturellen, inklusiven und einer gemeinsamen Identität der EU-Bürger mangelt. Die Verbindungshypothese versucht, den Brückenschlag zwischen den beiden genannten Metahypothesen sowie den spezifischeren – hier nicht dargestellten - auf einzelne Aspekte der Sozialpolitik bezogenen Hypothesen herzustellen. Hier stellt der Autor die Hypothese auf, dass sich europäisierende Sozialpolitik die „praktisch erlebbare Schnittstelle zwischen dem abstrakten Binnenmarktgeschehen einerseits und der lebensweltlichen Alltäglichkeit des Unionsbürgers im Kontext seiner Mitgliedsstaatlichkeit andererseits“ sei (S. 43).
Mit Kapitel 4 verlässt der Autor kurzzeitig das kultursoziologische Parkett, um die Frage des Staates und der Staatlichkeit in Europa politikwissenschaftlich zu analysieren. Dabei bezieht er sich vor allem auf den Ansatz Hans Kelsens. Kapitel 5 schließt hier mit Überlegungen zum Verständnis der Solidarität als Rechtsgemeinschaft der Gegenseitigkeit an.
Mit Teil C stößt der Autor zum eigentlichen Kern seiner Analyse vor, wobei hier zunächst der Gegenstand der Sozialpolitik und sodann der der Europäisierung bestimmt wird.
Die Gegenstandsbestimmung der Sozialpolitik, die in Kapitel 6 vorgenommen wird, orientiert sich am Konzept der Lebenslage, wie es von Otto Neurath entwickelt wurde. Lebenslagen werden als Ressourcenkonfigurationen materieller und immaterieller Art aufgefasst, auf die die Sozialpolitik Einfluss nimmt. Diese Intervention in personale Lebenslagen und Lebenslagengefüge (Sozialstruktur) sowohl durch die staatliche Sozialpolitik aber auch durch die Wohlfahrtsgesellschaft mit all ihren Akteuren „umfasst verschiedenste kulturelle Grammatiken“ (S. 59). Sozialpolitikregime lassen sich folglich durch kulturell konstitutive Vektoren klassifizieren wie Inklusion/Exklusion, Insider/Outsider-Ordnungen, duale Gender-Ordnungen oder auch Generationenkonfigurationen.
Die Europäisierung, die vor allem durch den Binnenmarkt angetrieben wird, ist dann der zweite grundlegende Begriffsgegenstand, dem sich Frank Schulz-Nieswandt in Kapitel 7 zuwendet. Ausgangspunkt ist dabei die Überlegung, dass – ausgehend von der Gegenstandsbestimmung der Sozialpolitik – die Fixiertheit auf den Staat aufgegeben werden muss. Von Europäisierung der Sozialpolitik kann dann gesprochen werden, wenn die Sozialpolitik der EU-Staaten auch von der EU-Ebene geprägt wird. Wichtig ist hierbei, dass angesichts der Mehr-Ebenen-Architektur der EU und der besonderen Verfasstheit der EU-Institutionen insgesamt die „geteilte Kompetenz“ prägendes Moment ist, wie sie auch in Art. 4 AEUV niedergelegt ist. Bedeutungsvoll ist dabei die Komplexität der Europäisierung, wo „Integrationsspannungen und die Prozesse der Ungleichzeitigkeit von Integrationsbreite und -tiefe (…) gerade aus der kulturellen, wirtschaftlichen und sozialen Heterogenität pfadabhängiger EU-Staaten…“ resultieren (S. 72 f.).
In den nun folgenden Kapiteln 8 bis 13 widmet sich der Autor verschiedenen Dimensionen der EU-Sozialpolitik.
Dabei dient Kapitel 8 einem systematischen Überblick der rechtsmateriellen Teilbereiche der europäischen Sozialpolitik. Einige dieser Teilbereiche werden dann in den folgenden Kapiteln eingehender diskutiert. So steht in Kapitel 9 der Gestaltwandel der Sozialpolitik im Mittelpunkt der Betrachtungen, Ausgangspunkt ist dabei die Feststellung, dass mit dem EU-Reformvertrag die Grundrechtscharta Primärrecht geworden ist. Damit lässt sich von einem Gestaltwandel der EU-Sozialpolitik insofern sprechen, als so die bisherige Arbeitnehmer-Zentrierung zugunsten einer lebenslauforientierten Betrachtungsweise in den Hintergrund rückt, weil die Grundrechtscharta soziale Grundrechte über den gesamten Lebenslauf hinweg umfasst. Zwar stellt die Arbeitnehmer-Zentrierung der europäischen Sozialpolitik (Employability) immer noch einen bedeutenden Faktor dar, aber es gibt auch weitere Argumente, die für einen Gestaltwandel hin zu einer mehr am „ganzen“ Mensch orientierten Sozialpolitik sprechen. Allerdings kann diese auch kritisch dahingehend interpretiert werden, als z.B. die Bildungspolitik für Kinder sich letztlich doch nur auf künftige ArbeitnehmerInnen richtet. Der Schlüsselbegriff eines europäischen Sozialmodelldenkens wird der der Inklusion werden, wobei die Employability-Orientierung wohl zumindest mittelfristig weiterhin dominierend sein wird.
Kapitel 10 nimmt die Gender-Politik der EU in den Fokus, die als Teil der Sozialpolitik angesehen wird. Besonders bemerkenswert sind hier die „spill-over“-Effekte, die durch den antidiskriminierenden Charakter der Binnenmarktpolitik (z.B. durch Richtlinien) auf die Geschlechterverhältnisse im Allgemeinen erzeugt werden. Allerdings bedarf es hier noch weitergehender Analysen, um zeigen zu können, dass die Europäisierung in diesem Politikfeld tatsächlich von hoher Durchdringungstiefe auf allen Ebenen der EU ist.
Gegenstand der Betrachtung ist in Kapitel 11 die Daseinsvorsorge in der sozialen Marktwirtschaft. Diese Thematik, die schon seit den Römischen Verträgen 1957 Kernbestandteil der EU ist, hat durch die Debatte um die Dienstleístungsrichtlinie in den letzten Jahren sehr an Brisanz gewonnen. Die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sind für die Sozialpolitik vor allem dann von hoher Relevanz, wenn es um die Bereitstellung und Angebote sozialer Einrichtung und Dienste in sämtlichen Leistungsbereichen geht, d.h. Bildungs-, Erziehungs-, Gesundheits-, Rehabilitations-, Pflege-, Beratungsleistungen usf. Die Frage nach der Gewährleistung dieser Dienste erzeugt im EU-Kontext dann Spannungen, wenn nationale Traditionen in Konflikt mit wettbewerbsrechtlichen Vorgaben der EU geraten, wie dies v.a. bei der öffentlichen Leistungserstellung z.B. durch kommunale Krankenhäuser geschehen kann. Im Lichte des europäischen Sozialmodells sollen die Mitgliedsländer die Möglichkeit haben, ihre „wohlfahrtspolitische Gewährleistungsstaatlichkeit“ (S. 96) frei zu gestalten. Allerdings hat diese binnenmarktkompatibel zu geschehen und genau hier zeigen sich Spannungen und Konflikte.
Die Offene Methode der Koordinierung (OMK) wird in Kapitel 12 in den Mittelpunkt gerückt. Dieses non-legislative Verfahren, das mittels Benchmarking gegenseitige Lernprozesse induzieren will und so u.U. auch zu Harmonisierungsprozessen führen kann, lässt sich als Beleg für die geteilte sozialpolitische Kompetenz im Mehr-Ebenen-Modell ins Feld führen. Von besonderer Bedeutung sind hierbei die übergeordneten Zielsetzungen der OMK wie das der freien Zugangschancen, der hohen Qualität der Güter und Dienstleistungen sowie der finanziellen Nachhaltigkeit der Sozialschutzsysteme. Diese finden sich auch in der Grundrechtscharta als soziale Grundrechte niedergelegt, so dass hier für Frank Schulz-Nieswandt starke Anzeichen für eine sich „europäisierende“ Sozialpolitik erkennbar werden.
Kapitel 13 beschließt Teil C. des vorliegenden Werkes mit einer Betrachtung der post-kommunistischen Transformationsländer, die allesamt einen tiefgreifenden Prozess der Systemtransformation durchlaufen. Dabei zeigt sich, dass diese Komplexität der Transformationsprozesse darauf hinweist, dass hier nicht einfach von „nachholender Modernisierung“ die Rede sein kann, sondern hier ein eigenständiger Typ sozialen Wandels konstatiert werden muss. Und hier spielen neben Analysen ökonomischen Wandels vor allem auch solche nach der Kultur dieses Wandels eine zentrale Rolle, um dessen Tiefe erkennen zu können.
Teil D bildet den Schluss dieses Werkes, in dem Frank Schulz-Nieswandt neben einer Zusammenfassung ein Fazit zieht und einen Ausblick vornimmt. Dabei konstatiert der Autor zunächst, dass die EU-Staaten zwar nicht post-nationalstaatlich verfasst sind, dennoch das EU-Recht das nationale Recht dominiert. Dies erzeugt Spannungsfelder, die Ambivalenzen und Ambiguitäten entfalten, weswegen von einer „Hybridizität“ des EU-Integrationsprozesses gesprochen werden kann. Mit dem vorliegenden Werk sollen Ansätze geboten werden, um diese Prozesse analysieren zu können. Dabei ist festzuhalten, dass die sozioökonomischen Konvergenzen – gerade in Folge der aktuellen Krisenerscheinungen – auf allen Ebenen (d.h. international, interregional, interpersonell) zu langsam sind und darüber hinaus die EU-Erweiterung Divergenzen erhöht hat. Außerdem ist bislang auch die kulturelle Vielfalt der EU unterschätzt worden. Dies sind einige der schlussfolgernden Anmerkungen des Autors, die Perspektiven für eine weit vielschichtigere Europaforschung aufzeigen, als dies bislang erkennbar war.
Haupterkenntnisse
Mit diesem Werk wird ein umfangreiches Forschungsprogramm skizziert, das in seiner Komplexität und Reichweite kaum zu überbieten ist. Die Europäisierung der Sozialpolitik erschöpft sich längst nicht in Rechtstiteln, Verfahren und Methoden oder Institutionen, sondern hat auf allen Ebenen – bis hin zur interpersonellen und individuellen – weitreichende Folgen und Implikationen. Die Anwendung der kultursoziologische Perspektive auf die europäische Sozialpolitik ist in ihrem Potential noch längst nicht ausgeschöpft und bietet noch ein breites Betätigungsfeld.
Zielgruppen
Das Buch ist für ExpertInnen im Bereich der Europa- und Sozialpolitik geschrieben, die außerdem bereit sind, ihren eigenen fachwissenschaftlichen Rahmen zu erweitern. Gleichzeitig ist es für WissenschaftlerInnen aus den Bereichen der Soziologie, Kulturwissenschaften und Sozialgeschichte interessant, die sich mit der Fragestellung der Europäisierung auseinandersetzen wollen.
Fazit
Für die o.g. Zielgruppe stellt das Buch eine anspruchsvolle und anregende Lektüre dar, die die Bereitschaft erfordert, der dichten und nicht immer leicht nachvollziehbaren Argumentation des Autors zu folgen. Es ist aber lohnenswert, sich hierauf einzulassen, zumal Frank Schulz-Nieswandt die eminent wichtige Bedeutung der Sozialpolitik für Europa wie folgt benennt: „Zumindest gibt es die Prognose, wonach sich die Gesellschaft zu Tode privatisiert und die europäische Gesellschaft eben nicht Gesellschaft wird, wenn sie die Sozialpolitik nicht als Teil ihrer generativen Grammatik versteht.“ (S. 120) Diese Prognose, die der Autor bereits in der weiter oben benannten Verbindungshypothese benannt hat, gilt es nun zu überprüfen.
Rezension von
Prof. Dr. Marion Möhle
Hochschule Esslingen, Fakultät Soziale Arbeit, Gesundheit und Pflege
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