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Lilian Schwalb: Kreative governance?

Cover Lilian Schwalb: Kreative governance? Public private partnerships in der lokalpolitischen Steuerung. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2011. 301 Seiten. ISBN 978-3-531-18151-6. 39,95 EUR.

Reihe: Bürgergesellschaft und Demokratie - Band 37.
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Thema

Kommunen sind zunehmend mit der Frage konfrontiert, wie sie ihre Aufgaben kollektiver Daseinsvorsorge, der Gestaltung der lokalen Lebensbedingungen wie die des Wohnens, der Wohnumwelt, der Versorgung etc. meistern können.

Und zunehmend nehmen zwischen Markt und Staat gesellschaftliche, vor allem wirtschaftliche Akteure einen Platz ein in der Gestaltung soziokultureller und sozialer Lebensbedingungen, ja sogar in der Steuerung kommunaler Politik. Nicht ganz Markt, auch nicht ganz politische Kraft steuern wirtschaftliche Akteure als Kooperationspartner mit, nehmen Einfluss auf politische Entscheidungen und stellen auch einen Machtfaktor dar. Geht es bei der Public Private Partnership (im folgenden PPP) wirklich um kreative Governance?

Autorin

Dr. Lilian Schwalb ist Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Forschungszentrum für Bürgerschaftliches Engagement an der Humboldt-Universität zu Berlin.

Aufbau

Nach einer Einleitung, in der die Autorin ihre Problem- und Fragestellung formuliert, gliedert sich das Buch in weitere drei größere Teile:

  • Teil I: Public Private Partnership in Städten und Gemeinden
  • Teil II: Fallstudie
  • Teil III: Zusammenfassung, Fazit, Ausblick

Problem- und Fragestellung

Die lokale Ebene - so L. Schwalb - gewinnt in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung um Partizipation, Integration und politische Steuerung, um Governance und Regierbarkeit, um Gestaltbarkeit von Lebensverhältnissen im weitesten Sinne auf kommunaler Ebene eine neue Bedeutung. Der demographische Wandel und die verstärkte sozialräumliche Manifestation sozialer Ungleichheiten verstärken den Druck auf die Kommunen, sozialpolitische Lösungen sozialer Problemlagen selbst zu gestalten und zu entwickeln. Gleichzeitig sind Städte und Kommunen inzwischen auf Strategien angewiesen, die auch die ökonomische und soziale Kerndynamik betreffen. Der Einbezug der Wirtschaft und von Interessengruppen in die Steuerung und Planung, sowie die Privatisierung öffentlicher Aufgaben u. ä. werden zu einem "Normalfall" des Regierens. Sicher gibt es dabei einen hohen Grad von Diversität, die sich auch niederschlägt in der Ausgestaltung von PPP's. Die Autorin will drei Fragen nachgehen:

  1. Welche Rolle spielen PPP's auf lokaler Ebene?
  2. Welche Gestaltungsmöglichkeiten ergeben sich durch PPP's?
  3. Welche Chancen und Risiken birgt die Leistungserbringung durch/die Förderung von PPP's?

Dabei liegen die Schwerpunkte auf der Steuerung, Regelung und Koordinierung öffentlicher Aufgaben, auf dem Beitrag gemeinnütziger Organisationen des bürgerschaftlichen Engagements und auf der Analyse anhand von Fallbeispielen.

Teil I: Public Private Partnership in Städten und Gemeinden

Dieser Teil wird eröffnet mit der Geschichte des Konzepts der PPP, ihre Entwicklung in Deutschland und ihre Verbreitung in deutschen Städten und Kommunen.

Im Weiteren folgen eine Begriffsbestimmung und die Einengung des Untersuchungsgegenstandes.

Grundlegend für die Begriffsbestimmung ist die strategische Partnerschaft von privaten und öffentlichen Akteuren. Diese handeln aus ihren jeweiligen institutionellen Kontexten heraus und einigen sich in Aushandlungsprozessen wie es für Local Governance inzwischen charakteristisch geworden ist. Es geht bei den PPP's um politisch-administrative Steuerungsinstrumente, um ein Zusammenwirken von Staat, Markt und Zivilgesellschaft.

Dabei kommt den PPP's im Kontext der Privatisierung eine besondere Rolle zu, die ausführlich beschrieben wird. Weiter geht es bei den PPP's um den Ausdruck lokaler Mächtekonstellationen, wobei Macht auf lokaler Ebene andere Konturen erhält, was aus der Tradition der Community-Power-Studies bereits bekannt ist.

In einem Zwischenfazit werden die Diskussionsergebnisse noch einmal zusammengefasst.

Teil II: Fallstudie

In diesem umfassendsten Teil wird eine Fallstudie aus dem Bereich der Kulturpolitik und Kulturförderung vorgestellt. Zunächst stellt L. Schwalb das dazu erforderliche Untersuchungsinstrumentarium, das Fallstudien-Design und die Methodologie vor.

Es werden das methodische Konzept der Fallstudie und die Integration von qualitativen und quantitativen Methoden erläutert; dabei wird vertieft auf die Methode der qualitativen Inhaltsanalyse eingegangen und die Methode der Datenaufbereitung und -analyse diskutiert. Weiter geht es um die quantitative Netzwerkanalyse als Methode und deren Forschungstradition und Perspektive. Dabei spielt die Analyse lokaler Machtstrukturen eine besondere Rolle.

Bei der Auswahl des Falls ging es vorwiegend darum, einen Fall zu finden, der für die Rekonstruktion und der zu untersuchenden sozialen Strukturen geeignet erscheint. Dies scheint bei der Stadt Münster der Fall zu sein, wo bei hier die öffentlich-privaten Kooperationsprojekte der Kulturfinanzierung im Mittelpunkt stehen.

Nachdem Münster als Stadt kurz charakterisiert wird, wird das Politikfeld Kultur erörtert und auf die kooperative Arrangements eingegangen.

Kriterien der Datenanalyse auf der Basis theoretische Ansätze und empirischer Gegebenheiten sind dann:

  • auf der Makroebene die historische Entwicklung,
  • auf der Mesoebene die institutionalisierte Struktur,
  • auf der Mikroebene die Hauptakteure und ihr Verhalten im politisch-ökonomischen Prozess.

In einem weiteren Kapitel werden Rahmenbedingungen der Kulturfinanzierung dargestellt und diskutiert. Danach wird eine empirische Analyse der PPP's in der lokalen Kulturfinanzierung diskutiert, wobei auch die Interaktionsstrukturen, Konstellationen und Netzwerke der Akteure analysiert werden. Weiterhin geht es um Problemkonstellationen, die auch zu Verhinderungen, Verzögerungen und Reibungsverlusten beigetragen haben.

Teil III: Zusammenfassung, Fazit, Ausblick

In ihrem Abschlussteil reflektiert und diskutiert die Autorin noch einmal die Hauptergebnisse der empirischen Untersuchung und ihrer Analysen. Dreh- und Angelpunkt war die Frage nach der Bedeutung der strategischen Kooperation zwischen privaten und öffentlichen Akteuren, genauer: zwischen Politik, Wirtschaft und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Bei allem, was die Verbreitung seit der 90er Jahren des vorigen Jahrhunderts ausmachte, konnte man erkennen, dass diese strategische Partnerschaft einen neuen Politikstil auf lokaler Ebene mit beförderte: Local Governance.

Und hier setzt die Autorin in der Reflexion der theoretischen Anschlussfähigkeit an, indem sie darin für die Governance-Perspektive eine andere Ausrichtung sieht. Wenn man die PPP's unter diesem Gesichtspunkt von gouvernementalen Aushandlungsprozessen betrachtet, dann geht es nicht um staatliche Lösungen, sondern um die Koordination unterschiedlicher Interessen.

Die Ergebnisse der Untersuchung werden auf folgende Punkte fokussiert:

Einmal geht es um den öffentlichen Diskurs unterschiedlicher im Bereich der Kultur agierender Gruppierungen in verschiedenen Projekten. Es ging dabei um Gemeinsamkeiten bei der Darstellung in der öffentlichen Debatte, um Akteurskonstellationen, Einflussstrukturen und Informationsaustausch und um die strategische Zusammenarbeit und Abstimmung vor wichtigen Entscheidungen.

Weiter ging es um die Frage der Unterstützung bei der Zielerreichung, um Ziele und handlungsleitende Motive und um Bedingungen der Kooperation und des Scheiterns.

Jene Faktoren werden dabei ausführlich diskutiert, die für das Scheitern einer PPP-Entwicklung verantwortlich sind: Konflikte, die in langwierigen und unübersichtlich wahrgenommenen Prozessen auftraten, die zögerliche Haltung und mangelnde Überzeugung von Partnern, Legitimationsfragen, Risikobereitschaft, konfliktbeladene kommunalpolitische Debatten, Wissensdefizite und Unsicherheiten sowie Koordinationsprobleme der Partner in Bezug auf weitere Schritte und Zuständigkeiten.

L. Schwalb ging es in der Untersuchung um folgende Schwerpunkte, die hier noch einmal aufgeführt werden.

  1. Lokales Regieren,: Bedingungen für die lokale Steuerung, Strukturen, Akteurskonstellationen, Entscheidungsprozesse, Folgen des Scheiterns.
  2. Der Beitrag gemeinnütziger Organisationen und des bürgerschaftlichen Engagements
  3. Politikfeld im Fokus: PPP's im Kulturbereich.

Ihre theoretischen Annahmen im Spiegel der empirischen Realität fasst die Autorin folgendermaßen zusammen: Zentrales Thema der Städte und Gemeinden ist ihre Handlungsfähigkeit und ihre Steuerungsmöglichkeiten angesichts der – auch veränderten – gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, die auch sie betreffen. Dabei kommt zwar dem politisch-administrativen System eine besondere Bedeutung zu, aber diese wird begrenzt durch marktförmige Logiken der Bewältigung von Problemen und durch zivilgesellschaftliche Akteure.

Machtfragen stellen sich ohnehin, aber die Machtverteilung verschiebt sich. Auch Partizipationsfragen beschränken sich nicht mehr nur auf Zustimmung oder Ablehnung, sondern es geht um Beteiligung und Einflussnahme; es geht in der Tat um partizipative Governance.

Die Autorin beschreibt sehr anschaulich auch die Governance-Dilemmata zwischen Legitimität und Elitenbias. Wo wird demokratische Legitimität verletzt und es setzen sich legal aber machtvoll Eliten durch?

Das Buch schließt mit einer ausführlichen Literaturliste und einem Anhang. Dabei verweist die Autorin für die Anhänge 1 – 7 auf die Internetseite des VS-Verlags; Anhang 8 ist im Buch enthalten.

Außerdem werden ganz zu Anfang des Buches die Liste der Abbildung und Tabellen vorangestellt.

Diskussion

Die Diskussion um PPP erfährt in diesem Buch eine empirische Konkretisierung – sowohl, was die Chancen und Möglichkeiten angeht, als auch was ihre Grenzen betrifft und was sie an Problemen und Konflikten erzeugt. Die Fallstudie macht dies sehr deutlich. Damit wird der Governance-Debatte eine neue Facette zugefügt; sie erhält damit auch noch einmal eine neue praktisch-politische Bedeutung, die sonst um den Begriff der Gouvernementalität kreist, die auch ihre (basis)demokratische Berechtigung hat und auf die zivilgesellschaftliche Kräfte verweist. Hier geht es in der Tat um die praktisch-politischen Zugang zu einem neuen Politikstil.

Die vorgestellten Befunde machen ja auch darauf aufmerksam, dass der Weg auf kommunaler Ebene schwierig ist und ob es wirklich zu Diskursen und Aushandlungsprozessen zwischen Staatlichkeit, Markt und gesellschaftlichen Akteuren kommt, hängt von vielen auch strukturellen Faktoren und Bedingungen in den jeweiligen Städten und Kommunen ab.

Die Autorin argumentiert da auch eher verhalten – und das mit einer gewissen Berechtigung! Die lokale Politik gerät nicht nur wegen der Bedeutung der Kommune als Lernort für Politik und die Gestaltung eines gedeihlichen Zusammenlebens zunehmend in das Blickfeld der Wissenschaften – sie ist auch der Ort, wo Ökonomie, Politik und Gesellschaft am ehesten mit einander verzahnt sind – und das macht dieses Buch auch in den damit verbundenen Problemen deutlich.

Fazit

Das Buch ist als wissenschaftliche Arbeit sehr gelungen und auch für die scientific community relevant und interessant. Der praktische Kommunalpolitiker braucht allerdings noch einige Übersetzungsarbeit, um die Ergebnisse auf sich und seine Arbeit beziehen zu können.


Rezension von
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor em. Arbeits- u. Praxisschwerpunkte: Gemeinwesenarbeit, stadtteilorientierte Sozialarbeit, Soziale Stadt, Armut in der Stadt Forschungsgebiete: Stadtsoziologie, Stadt- und Gemeindeforschung, soziale Probleme und soziale Ungleichheit in der Stadt
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 05.03.2012 zu: Lilian Schwalb: Kreative governance? Public private partnerships in der lokalpolitischen Steuerung. VS Verlag für Sozialwissenschaften (Wiesbaden) 2011. ISBN 978-3-531-18151-6. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/12730.php, Datum des Zugriffs 05.07.2020.


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ISSN 2190-9245

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