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Barbara Remmert, Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung

Cover Barbara Remmert, Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung. Verlag W. Kohlhammer (Stuttgart) 2012. 214 Seiten. ISBN 978-3-17-022012-6. 25,00 EUR.

Reihe: Schriften zur politischen Landeskunde Baden-Württembergs - Band 39.
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Thema und Hintergrund

  • Haben Kommunen im Zeitalter der Globalisierung noch eine Chance?
  • Welche Entscheidungsspielräume bleiben den Frauen und Männern in den mehr als 10.000 Stadt- und Gemeinderäten in Deutschland, wenn immer mehr Kompetenzen nach Brüssel verlagert werden, während die Folgen internationaler und nationaler Beschlüsse, Richtlinien und Gesetze lokal wirksam werden?
  • Wie wirkt es sich auf die Motivation der Räte aus, wenn die Aufgaben immer komplexer und die Finanzausstattung immer schlechter wird?
  • Welche Folgen haben demografischer Wandel und Migration, Energiewende und Digitalisierung?
  • Elemente der direkten Demokratie sind ausgeweitet worden. Das hat die Macht urgewählter Bürgermeister und Landräte gestärkt und Gemeinderäte geschwächt. Welche Perspektiven gibt es für zukunftsorientierte Kommunalpolitik angesichts dieser rasanten Veränderungen?

Auf etwas mehr als zweihundert Seiten sind zentrale Aufgaben kommunaler Zukunftsgestaltung von namhaften Experten der Kommunalwissenschaft und der kommunalpolitischen Praxis in knapper Form dargestellt und diskutiert worden.

Herausgeber und Autoren

  • Prof. Dr. Barbara Remmert ist Inhaber in des Lehrstuhls für Staats und Verwaltungsrecht, Öffentliches Wirtschaftsrecht und Kommunalrecht an der Eberhard Karls Universität Tübingen und stellvertretende Sprecherin des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung.
  • Prof. Dr. Hans-Georg Wehling lehrt Politikwissenschaft (Schwerpunkt Landespolitik und Kommunalpolitik) am Institut für Politikwissenschaft der Eberhard Karls Universität Tübingen.
  • Prof. Gerhard Banner war Vorstand der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) in Köln und Beigeordneter der Stadt Duisburg.
  • Prof. Dr. Dieter Grunow lehrt Politik- und Verwaltungswissenschaft an der Universität Duisburg-Essen. Er ist Direktor des Rhein-Ruhr-Instituts für Sozialforschung und Politikberatung.
  • Prof. Dr. Lars Holtkamp lehrt Politik und Verwaltung an der Fernuniversität Hagen.
  • Prof. Dr. Andreas Kost lehrt Politikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen.
  • Prof. Dr. Wolfgang Scherf lehrt Volkswirtschaftslehre mit dem Schwerpunkt Finanzwissenschaft an der Universität Gießen.
  • Prof. Dr. Paul Witt ist Rektor der Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehlt und lehrt Kommunalpolitik.
  • Elmar Braun ist seit 1991 Bürgermeister der Gemeinde Maselheim. Bei Amtsantritt war er Deutschlands erster grüner Bürgermeister.
  • Wolfgang Dietz ist seit 2000 Oberbürgermeister der Stadt Weil am Rhein.
  • Dr. Georg Fuchs ist Büroleiter und persönlicher Referent von Bundesminister a.D. Michael Glos.
  • Dr. Timm Kern wurde 2007 mit einer Dissertation „Warum werden Bürgermeister abgewählt?“ promoviert. Seit 2011 ist er Mitglied des Landtags Baden-Württemberg (FDP).

Entstehungshintergrund

Allein in Baden-Württemberg engagieren sich mehr als 18.000 Frauen und Männer ehrenamtlich in Gemeinderäten. Hinzu kommen rund 2.000 Kreistagsmitglieder. Die Zahl der kommunalpolitisch Interessierten liegt um ein Vielfaches höher. Für diese vielen Interessierten hat die Landeszentrale für politische Bildung (LpB) Baden-Württemberg ein Kompendium mit Themen zusammengestellt, die den „Kommunalen“ auf den Nägeln brennen und die die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung generell beleuchten. Das Buch ist aus einer Tagung hervorgegangen, die im Herbst 2010 gemeinsam von der LpB und dem Europäischen Zentrum für Föderalismusforschung an der Universität Tübingen veranstaltet worden ist.

Aufbau und Inhalt

Den Auftakt machen Barbara Remmert und Hans-Georg Wehling mit einem Überblick über „Perspektiven der Kommunalpolitik“. Ausgehend von der Feststellung, dass Kommunalpolitik „als unbürokratisch und sachorientiert“ (9) gilt verweisen die erfahrenen Autoren auf die hohe Zufriedenheit der Bürger mit Handlungsmustern und Routinen auf lokaler Ebene, die die Daseinsvorsorge seit Jahrzehnten gewährleisten. Doch auch die kommunale Politik verändert sich; auch sie bleibt nicht von den großen Trends verschont. Demografischer Wandel, Integration von Migranten, Energiewende und Klimawandel, ökologischer Umbau der Industriegesellschaft auch auf lokaler Ebene, Finanzausstattung und Steuersystem, die Stärkung der Bürgermeister, die Zurückdrängung des Parteieneinflusses bei gleichzeitiger Ausweitung der direkten Demokratie, all diese Themen werden stichwortartig angerissen und geben einen ersten Überblick über die Vielfalt der zu diskutierenden Themen. Kommunalpolitik ist dynamisch und spannend und zunehmend konfliktträchtig, obwohl die Wähler in Baden-Württemberg bisher „das konkordanzdemokratische Modell der gütlichen Einigung“ (11) bevorzugt haben.

Dieter Grunow beschreibt schlüssig und systematisch Struktur und Aufgaben Entwicklung der Kommunalpolitik. Sie ist aber trotz aller Systematisierungsversuche multidimensional und von Gemeinde zu Gemeinde verschieden. Es bleibt die Feststellung, dass angesichts der notwendigen Ressourcen kommunaler Politik „der Haushaltsplan eine zentrale Unterlage“ (18) lokalen Handelns ist. Wegen der zunehmenden Abhängigkeit kommunaler Entscheidung von der übergeordneten Politik wird die „Entscheidungsautonomie der Kommunen … weitgehend eingeschränkt“. (22) Auffällig ist aber für Grunow, dass die Privatisierungswelle nicht nur abgeebbt sind, sondern dass eine Gegenbewegung eingesetzt hat. Wer die Zivilgesellschaft wieder stärker einbinden will, muss auch die Aufgaben dezentral und lokal bürgernah lösen. „Es ist deshalb wohl kein Zufall, dass weltweit ein Trend zur Dezentralisierung beziehungsweise zur Stärkung kommunaler Strukturen zu beobachten ist.“ (24) Das genügt aber nicht. Auch die Ressourcen müssen bereitgestellt werden. Zudem müssen abgestimmte Modernisierungsimpulse gesetzt werden. Grunows pointierte Frage: „Lässt sich vor diesem Hintergrund etwas über die Zukunft der Aufgabenentwicklung auf der kommunalen Ebene sagen außer, dass die Voraussagen in Zukunft noch schwieriger werden?“ (24-25). Nein. Das ist schlicht nicht möglich. Es gebe zu viele Unwägbarkeiten, sowohl in der großen Politik als auch in den Rahmenbedingungen der Bundesländer und in den lokalen Bedingungen mitsamt dem dortigen Personal. Also ganz salomonisch: „it depends – es hängt von der lokalen Situation und den Handlungsfähigkeiten der Akteure ab.“ (26)

Wolfgang Scherf geht ausführlich und mit empirischen Belegen auf die Probleme kommunaler Ausgabenfinanzierung ein und widerlegt die oft von Bundespolitikern geäußerte Auffassung, dass es den Kommunen besser gehe als dem Bund. Er verweist auf die zunehmenden Probleme einer schwankenden Gewerbesteuer, die eine der tragenden Säulen der Kommunen ist und empfiehlt eine kommunale Wertschöpfungssteuer als wesentlichen „Beitrag zur langfristigen Stabilisierung der kommunalen Haushalte“ (34). Außerdem fordert er, dass es in Zukunft für die Kommunen „keine Beteiligung durch Umlagen und keine systemwidrige Verrechnung Bundes- oder Landessteuern geben“ (35) dürfe. Es sei notwendig, die kommunalen Steuereinnahmen zu stabilisieren. Außerdem dürften die Gemeindekassen nicht als Reservekassen für Finanzprobleme der Länder missbraucht werden. Dazu gehöre auch „eine schlüssige Anwendung des Konnexitätsprinzips auf der Ausgabenseite, insbesondere bei der Finanzierung der Sozialausgaben“ (40). Allerdings verlangt Scherf auch „mehr Selbstverantwortung für die Gemeinden“ (39) und eine echte Aufhgaben- und Ausgabenkritik: „Städte und Gemeinden müssen kreativ sein, Effizienzreserven ausloten und freiwillige Leistungen zur Disposition stellen.“ (40) Nur zusammen werde daraus ein System zur Stabilisierung der Kommunen und der kommunalen Finanzautonomie.

Gerhard Banner ist mit „sanierungsbedürftigen Schulen, kaputten Straßen und marode[r] Infrastruktur“ (41) ebenso vertraut wie mit kommunalen Haushaltskrisen und dramatisch steigenden Kassen- oder Liquiditätskrediten. Modellhaft stellt er die Situation am Beispiel der nordrhein-westfälischen Kommunen dar. Er sieht die Probleme nicht nur bei den übergeordneten Behörden, obwohl er ihnen „Problemverschleppung“ (44), ein „Aufweichen disziplinierender Rechtsnormen“ (47) und eine politisch motivierte „Schwächung der Position der Kommunalaufsicht“ (47) attestiert, sndern auch bei den Städten und Gemeinden. Den Kommunen schreibt er ins Stammbuch, sie hätten selbst unter Nothaushaltsrecht und der Pflicht zu Haushaltssicherungskonzepten „Ausweichstrategien“ (47) gesucht, um harte Entscheidungen zu vermeiden oder gar Widerstand geleistet statt „den Wählern offen zu sagen, dass politisch Gewünschtes nur selten kostenlos zu haben ist.“ (47) Banner übertreibt allerdings, kritisiert die Urwahl der NRW-Bürgermeister und spricht von einer „Professionalitätslücke“ (53) vieler „politischer“ Rathauschefs, als ob die frühere Doppelspitze eine Garantie für Haushaltsdisziplin und nachhaltiges Wirtschaften gewesen wäre. Auch wenn der Autor seit Jahren mit seinen Thesen durch die Lande reist, so bleibt die Darstellung falsch. Polemisch wird es, wenn er aus dem ehrenamtlichen Bereich kommenden urgewählten Bürgermeistern Parteilichkeit unterstellt: „Oft, wenn auch keineswegs immer, interessieren sich diese Bürgermeister einseitig für die politischen Befindlichkeiten im Rat und vernachlässigen ihre Aufgabe, die Verwaltung motivierend auf Leistungs- und Sparsamkeitskurs zu führen.“ (53) Richtig ist dagegen die Einschätzung Banners, dass „ein finanzieller Rettungsplan … dringend geboten“ (55) sei. Dafür ist das jeweilige Bundesland zuständig. Als „Rettungsanker“ (57) sieht er den „Bürgerbeitrag“, der die Lücke zwischen Landes- und Kommunalbeitrag schließen soll, um die Verschuldung zurückzuführen. Auch dies wird politisch höchst umstritten sein.

Zu den spannendsten Beiträgen im Buch gehört das Kapitel „Bürgermeister“ von Hans-Georg Wehling. Souverän beschreibt er die Stellung der Bürgermeister, insbesondere der urgewählten, im kommunalpolitischen System Baden-Württembergs und im Zusammenspiel mit dem Gemeinderat und den Bürgern, die ihrerseits Bürgerbegehren und Bürgerentscheide als Mittel der Politik nutzen können. „Das zwingt nicht nur zu breiter Information und Transparenz, sondern auch dazu, auf die Akzeptanz kommunaler Entscheidungen durch die Bürgerschaft zu achten. ‚Basta‘ geht hier nicht.“ (63) Wer damit umgehen kann, hat als Bürgermeister ein sehr reizvolles Amt, weil man vor allem in Baden-Württemberg „faktisch keinen Vorgesetzten hat und über ein sehr hohes Maß an Gestaltungsmöglichkeiten verfügt.“ (67) In Baden-Württemberg sind die Bürgermeister trotz Urwahl „zu rund 90 % gelernte Verwaltungsfachleute“ (69). Sie haben Parteiendistanz, kommen oft jung ins Amt, weil von ihnen erwartet wird dass sie mindestens zwei Wahlperioden zu acht Jahren absolvieren und kommen in vielen Fällen von außen. „Wer einmal im Amt ist, wird mit hoher Wahrscheinlichkeit wieder gewählt, weshalb die Amtszeiten baden-württembergischer Bürgermeister durchweg lang sind, selbst 40 Jahre kommen vor. Rund 60% der Amtsinhaber treten wieder an, nur ein Viertel der Wahlen verspricht spannend zu werden, wie es einen ernsthaften Herausforderer gibt.“ (70) Wehling spricht sich eindeutig für eine machtvolle Stellung der Bürgermeister aus: „Die Bürgerschaft erwartet Ergebnisse, um die Bedürfnisse des Alltags vor Ort befriedigt zu bekommen.“ (76)

Den Kontrapunkt dazu setzt Timm Kern mit seiner Studie „Wie man Bürgermeister bleibt und wie man sein Amt verlieren kann“ (78), der empirisch die Einschätzung von Wehling bestätigt, dass die Wiederwahl des Amtsinhaber mit über 95% immer noch die Regel ist, dass aber in den letzten Jahren die Situation vor allem für die hauptamtlichen Amtsinhaber mittelgroßer Kommunen gefährlicher geworden ist. 163 Abwahlfälle hat Kern untersucht. Meist hatten die Gescheiterten Probleme mit „der Erfüllung des Identifikationsgebotes“ (85) – z.B. ein auswärtiger erster Wohnsitz, auswärtige Bürgermeisterkandidaturen, zu häufiges Fehlen bei Vereinsfesten und Jubiläen, zu starke parteipolitische Betätigung – oder mit dem Wunsch der Bürger, das Bürgermeister Projektionsfiguren und Hauptverantwortliche für den innergemeindlichen Frieden sein sollen. „Viele ‚Abwahlen‘ lassen sich daher dadurch erklären, dass es den Bürgermeistern nicht gelang, den Gemeindefrieden dauerhaft zu gewährleisten. Entweder war ihre Beziehung zum Gemeinderat oder ihre Stellung innerhalb der Verwaltung oder ihr Verhältnis zu den Medien oder zu Einzelpersonen derart aus einem friedlichen Gleichgewicht geraten, dass die Bürgerinnen und Bürger am Wahltag die Zukunft der Gemeinde einer anderen Person in die Hände legten, von der sie sich erhofften, dass sie den innergemeindlichen Frieden wiederherstellen könne.“ (86) Das können dann auch Nicht-Verwaltungsprofis sein. Vor allem „junge Wilde“ und „Kommunikationsprofis“ hat Kern als aufsteigende Sterne der Nachwuchsbürgermeister ausgemacht, die auch Amtsinhaber schlagen können. Die sind vor allem gefährdet, wenn sie ihren Wahlkampf zu nachlässig, zu spät, zu unprofessionell oder zu selbstsicher führen. Mit Kritik sollen sie souverän umgehen, Herausforderer nicht persönlich attackieren. Die Studie ist aus dem Leben gegriffen und hat neben starken empirischen und erfrischende praktische Seiten.

Paul Witt beschriebt Position und Situation der Gemeinderäte, Lars Holtkamp setzt sich wie schon an anderer Stelle mit dem Parteieneinfluss in der Kommunalpolitik auseinander und bewertet die Situation in NRW und Baden-Württemberg in einem empirisch abgesicherten Vergleich. Sein Fazit: „Insgesamt erweisen sich … die stark parteipolitisierten Strukturen in Nordrhein-Westfalen als offensichtlich weniger leistungsfähig bei der Input- und Outputlegitimierung als konkordanzdemokratische Muster baden-württembergischer Prägung“. (126)

Der Partizipationsexperte Andreas Kost stellt die Frage „Mehr direkte Demokratie in den Kommunen?“ (130) und antwortet mit Blick auf den Begründer der „starken Demokratie“, Benjamin Barber: „Der Geschmack an Partizipation kommt mit der Partizipation.“ (142) Kost ruft die Parteien dazu auf, den Bürgerinnen und Bürgern „weitere politische Handlungsspielräume zu öffnen“. (142) Dies sei notwendig und sinnvoll: „Wenn die Politik die politische Zukunft effizient und glaubwürdig gestalten möchte, braucht sie dafür nämlich bürgerschaftliche Mitarbeit und damit auch das Vertrauen in mündige Bürger“. (142)

Mit der Position des Landrats zwischen Politik und Verwaltung befasst sich Georg Fuchs, der die unterschiedlichen Karrierewege in Baden-Württemberg und Bayern vergleich. Barbara Remmert untersucht die spannende Frage des kommunalen Wahlrechts für Drittstaatsangehörige und kommt zu dem Ergebnis, dass es dazu einer Änderung des Grundgesetzes bedarf. Allerdings spreche viel dafür, dass im Falle einer Verfassungsänderung nicht davon abgerückt werden könne, „dass jede Ausübung von Staatsgewalt von deutschen Volk legitimiert sein“ ( 183) müsse. Der integrationspolitische Nutzen eines entsprechenden Ausländerwahlrechts sei aber durchaus zweifelhaft. Wolfgang Dietz beschreibt den wachsenden Einfluss der Europäischen Union auf die kommunalpolitische Ebene.

Nach so viel Wissenschaft bildet der Praxisbericht eines langjährigen Bürgermeisters den erfrischenden Abschluss. Elmar Braun ist seit über 20 Jahren hauptamtlicher Bürgermeister. In seinem „Praxistest Kommunalpolitik“ beschreibt, er, wie er an Fasnetdienstag 1991 am Tag vor Bewerbungsschluss zur Kandidatur aufgefordert wurde, wie er sechs Wochen später wider Erwarten im zweiten Wahlgang zum ersten grünen Bürgermeister in Deutschland gewählt wurde, wie man aus dem Wahlkampfsprint in den Marathon des Bürgermeister-Alltags wechselt, warum auch vermeintlich unpopuläre Entscheidung von der Bürgerschaft honoriert werden und wie Politik Freiräume im lokalen Bereich nutzen kann und soll, „um ihre Gemeinden voranzubringen und weiterzuentwickeln.“ (207) Es ist ein Plädoyer für „kantige Persönlichkeiten“, die „bei ihrer Arbeit anecken“ und „unabhängig von manchmal kurzfristig emotionalen Mehrheiten Lösungen suchen, die längerfristig für das Gemeinwesen gut sind.“ (207) Der größte Bremser sei aber Bund mit seiner staatlichen Regelungswut. Es sei nicht sinnvoll und nicht wünschenswert, dass die Freiräume immer stärker eingeschränkt und reguliert würden.

Diskussion und Fazit

Wer dieses Buch liest, lernt Aufgabenstruktur, Probleme und Chancen der Kommunalpolitik kennen. Er oder sie versteht, warum die kommunalen Haushaltsdefizite die Perspektiven der Kommunalpolitik massiv einschränken, warum vor allem die Länder gefragt sind, diese Finanzprobleme gemeinsam mit Städten und Gemeinden zu lösen und dass sich die Kommunalpolitik auch selbst an der Konsolidierung beteiligen muss. Wenn sie dies tut, wird Kommunalpolitik auch weiterhin Chancen haben, trotz Globalisierung, Europäisierung, trotz Demografie und Finanzkrisen. Es bleiben nach wie vor viele Handlungsmöglichkeiten, weil die Handelnden den Bürgerinnen und Bürgern nirgendwo so nah sind wie auf kommunaler Ebene. Dort geht es um Daseinsvorsorge und praktische Lebenslagen, um Problembewältigung und Quartiersgestaltung. Wer sich ehrenamtlich betätigen will, findet dafür eine Fülle guter Gründe. Wer als Bürgermeisterin oder Bürgermeister kandidieren will, erfährt, wie man in sechs Wochen den Chefsessel im Rathaus erobert und in acht Jahren wieder verlieren kann. Aufschlussreich ist Elmar Brauns Praxistest Kommunalpolitik in Verbindung mit Hans-Georg Wehlings Erkenntnis, dass gute Bürgermeister viel gestalten und Jahrzehnte Anführer und Friedensstifter sein können. Natürlich kann dieses kleine Buch nur Appetithappen liefern. Kommunalpolitik ist viel zu komplex, um all die großen Themen zur Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung in dreizehn mehr oder weniger kurzen Artikeln abzuhandeln. Aber das Buch macht Lust auf mehr. Und wer schon aktiv ist, kann viel darüber lernen, wie man als Lokalpolitiker Fehler vermeidet, um möglichst lange Freude an seinem Engagement zu behalten. Damit auch die Bürgerinnen und Bürger Freude daran haben.


Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
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Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 24.07.2012 zu: Barbara Remmert, Hans-Georg Wehling (Hrsg.): Die Zukunft der kommunalen Selbstverwaltung. Verlag W. Kohlhammer (Stuttgart) 2012. ISBN 978-3-17-022012-6. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/13249.php, Datum des Zugriffs 20.10.2021.


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