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Uwe Altrock, Grischa Bertram (Hrsg.): Wer entwickelt die Stadt?

Cover Uwe Altrock, Grischa Bertram (Hrsg.): Wer entwickelt die Stadt? Geschichte und Gegenwart lokaler Governance. Akteure - Strategien - Strukturen. transcript (Bielefeld) 2011. 330 Seiten. ISBN 978-3-8376-1752-8. 32,80 EUR, CH: 47,90 sFr.

Reihe: Urban Studies.
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Thema

Die Stadt ist zum Fokus der Auseinandersetzung um die Frage geworden, welche Akteure überhaupt – und nicht nur welche politischen Akteure - sich an ihrer Gestaltung, an ihren Prozessen, Entscheidungen und Entwicklungen beteiligen sollen und können. Und das nicht erst seit Stuttgart 21, ja noch nicht mal seit der Bürgerinitiativbewegung der 70er Jahre. Das, was den Stadtbürger schon immer ausgemacht hat, wird nunmehr auf eine andere Weise – auch auf einer anderen Ebene virulent. Der Bürger war immer einer, der die res publica mit gestalten wollte, weil er sich als ein Teil von ihr verstand und sich verantwortlich fühlte – etwas, was wir als Vorstellung bürgerschaftlichen Engagements immer noch in uns herumtragen.

Die Frage von lokaler Governance ist also wohl älter als uns die jüngste Diskussion um den Begriff und seine Bedeutung suggerieren, die ja oft auch an praktisch-politischen Beispielen entlang diskutiert wird. Und die Frage einer kooperatistischen sozialstaatlich begründeten Politik ist vielleicht nicht mehr nur eine Frage institutionell gebündelter Interessenvertretungen durch Organisationen und Parteien, sondern wird zunehmend auch zu einer Frage von überparteilichen und transinstitutionellen Aushandlungsprozessen.

Herausgeber

Prof. Dr.-Ing. Uwe Altrock ist Professor für Stadtumbau und Stadterneuerung an der Universität Kassel.

Dipl.-Ing. Grischa Bertram studierte Stadtplanung in Kassel und London und promoviert über die Bedeutung bürgerschaftlicher Opposition gegen Planungsvorhaben der urban renaissance.

Autorinnen und Autoren

Die weiteren Autorinnen und Autoren kommen aus den Bereichen der Architektur und des Städtebaus, der Geographie, der Stadt- und Regionalplanung und der Stadtsoziologie sowie aus der Wirtschafts- und Sozialgeschichte.

Entstehungshintergrund

Das Buch geht auf eine Tagung des Fachgebietes Stadterneuerung/Stadtumbau der Universität Kassel und des Arbeitskreises Planungsgeschichte in der Gesellschaft für Stadtgeschichte und Urbanisierungsforschung zurück, die im Dezember 2007 in Kassel stattfand.

Aufbau und Gliederung

Das Buch gliedert sich fünf größere Kapitel und einem Schlusskapitel

  1. Einführungen
  2. Staatsverständnis im Wandel
  3. Staatliche Aufgabenerledigung im Wandel
  4. Unternehmerische Stadtentwicklung
  5. Zivilgesellschaft im Wandel

1. Einführungen

Uwe Altrock, Grischa Bertram und Friedhelm Fischer geben einleitend einen Überblick über die Konzeption des Bandes mit dem Titel „ Städtische Governance in historischer Perspektive“. Den Autoren geht es um die Frage nach den historischen Vorläufern des Governancekonzepts und wie die Industrialisierung und die Herausbildung moderner europäischer Sozialstaaten und deren Infragestellung durch den zumindest teilweisen Niedergang des industriell geprägten Gesellschaftsmodells über die europäische Stadt gekommen ist. Dabei wird die Argumentation auf die deutsche Stadt beschränkt.

Im Weiteren gehen die Autoren auf die Geschichte des Governance-Ansatzes ein, wobei sie auf zwei Ebenen neue Perspektiven sehen. Einmal geht es darum, das Kräfteverhältnis zwischen den gesellschaftlichen Sphären im dynamischen Feld der Stadtproduktion empirisch zu bestimmen; zum anderen geht es um die Bedeutung und Relevanz der Form und Intensität der Interaktion zwischen den Akteuren.

Wo liegt der Neuigkeitswert einer Governance-Perspektive? fragen die Autoren weiter und: Welcher Akteure, Strategien, Strukturen und Partnerschaften bedarf es, um urbane Governance zu realisieren? Das Plädoyer für einen historischen Zugang zu Governance zielt auf den bislang vernachlässigten Erkenntnisgewinn einer historischen Betrachtungsweise ab. Vor allem wenn man die Vorläufer von Governance richtig analysiert, fragt man sich, was den Blick auf diese Perspektive so lange verstellt hat. Dazu wird eine Schlüsseltext von Henry James „The House of Fiction“ herangezogen.

Im weiteren Verlauf der Einführung werden die einzelnen Beiträge vorgestellt.

Einen weiteren Teil der Einführungen bildet der Beitrag von Klaus Selle „Stadtentwicklung aus der ‚Governance-Perspektive‘. Der Beitrag liefert eine „veränderte Sicht auf den Beitrag öffentlicher Akteure zur räumlichen Entwicklung – früher und heute“. Seine Argumentation bezieht sich auf drei Punkte:

  • Die Frage, wer die Stadt entwickelt, lenkt den Blick auf sehr viele und sehr unterschiedliche Akteure, die an einer erfolgreichen Stadtentwicklung beteiligt sind.
  • Dieser Blick wurde ausgerechnet von denen nicht geteilt, die sich professionell mit der Stadt und ihrer Planung und Entwicklung beschäftigten.
  • Die Vielfalt der Akteure führt (zwingt?) zu Auseinandersetzungen, die mit dem Begriff der Governance umschrieben werden können, um damit auch Stadtentwicklungsprozesse in ihrer Differenziertheit beschreiben zu können.

Diese Aspekte werden ausführlich erörtert – auch aus der kritischen Perspektive eines erfahrenen Professionellen. Dabei werden kritische Fragen an die traditionelle Theorie der Planung und Stadtentwicklung herangetragen. Anschließend wird Governance als Analyseinstrument, als Trendhypothese und als Norm diskutiert.

2. Staatsverständnis im Wandel

Einen historischen Blick auf die Frage, wer die Stadt entwickelt, wirft Gerhard Fehl mit seinem Beitrag „Fürstenwille und Bürgerwille bei der Stadtplanung. Zur Stadterweiterung von Hanau a. M. um 1600“. Vor dem Hintergrund der Glaubenskriege und dem Erstarken des Protestantismus und speziell des Calvinismus entwickelte sich eine neue Kultur der Auseinandersetzung mit zuzugswilligen Bürgern und dem Fürsten als Stadtgründer, der vorher Privilegien an Zuzugswillige erteilte, wie es für absolutistische Fürsten auch ganz üblich war. Diese Situation der Veränderungen beschreibt der Autor am Beispiel von Hanau, dessen „Neubaugebiet“ Neu-Hanau nur durch die Situation der Glaubenskriege zu erklären ist: Es ging um den Schutz von Glaubensflüchtlingen. Neu-Hanau war das Ergebnis einer gemeinsam geteilten Stadterweiterung, in der zentrale Fragen zusammen geklärt wurden. Diese Fragen werden ausführlich erörtert und beziehen sich auf Punkte wie: ob überhaupt und wo die Erweiterung erfolgen sollte, wer den Boden aufteilt, wie agrarischer Boden zu städtischem Boden werden könnte u. ä.

Einen anderen historischen Zugang bietet der Beitrag von Hildegard Schröteler-von Brandt über „Stadtbaupläne in der Rheinprovinz im frühen 19. Jahrhundert". In dieser Zeit haben die meisten Städte mit Wachstum und Industrialisierung zu kämpfen und Privateigentum und privatwirtschaftlicher Umgang mit Grund und Boden führen zum Übergang von einer landesfürstlichen Planung zum privatwirtschaftlich begründeten Städtebau. Die Autorin setzt sich mit den sozialstrukturellen Gegebenheiten der damaligen preußischen Rheinprovinz auseinander und fragt anschließend nach den beteiligten Akteuren am Planungsprozess und nach dem Ablauf des Planungsverfahrens, was sie auch mit Dokumenten unterlegt. Sie schildert dann die Akteurskonstellationen, die durch unterschiedliche Interessen charakterisierbar sind und damit auch zu Konflikten führten, vor allem zu Konflikten zwischen öffentlichen und privaten Akteuren.

„Die Ausprägungen der lokalen Governance in Göttingen zwischen 1866 und 1918“ beschreibt Volker Wilhelm in seinem Beitrag „Auf dem Weg zur idealen Stadt“. In der Phase der Erweiterung der Städte haben Wirtschaftsunternehmen keinen unmaßgeblichen Einfluss. Stadtverwaltungen waren im Zuge ihrer Verfahren oft auf die Unterstützung und Zustimmung großer Wirtschaftsunternehmen angewiesen. Dies beschreibt der Autor auch am Beispiel der Stadt Göttingen. Gleichzeitig wird in Göttingen auch eine neue Praxis des Umgangs mit städtischem Grund und Boden sichtbar, wie sie sich in dem Engagement der Stadt im sozialen Wohnungsbau widerspiegelt.

3. Staatliche Aufgabenerledigung im Wandel

Dirk Schubert nennt seinen Beitrag „Governancestrukturen, Pfadentwicklungen und räumliche Auswirkungen auf das Verhältnis von Stadt- und Hafenentwicklung in London und Hamburg“. D. Schubert beschreibt zunächst sehr ausführlich die sozialstrukturelle Situation der beiden Hafenstädte, die zum Hafenausbau geführt haben und er beschreibt die soziale Situation und Entwicklung der Städte nach der Inbetriebnahme der jeweiligen Häfen. Dabei wurden Konflikte offensichtlich, die sich mit dem Bau und der Erweiterung der Häfen jeweils ergaben – Konflikte zwischen den Anrainern, der Wohnbevölkerung vor Ort und anderen Akteuren.

Otto Kastorff setzt sich in seinem Beitrag „Konkrete Utopie“ mit „Peter Rehders Gutachten ‚die bauliche und wirtschaftliche Ausgestaltung und Nutzbarmachung der lübeckischen Hauptschifffahrtsstraßen‘“ auseinander. In Anlehnung an Thomas Morus begreift der Autor Utopie als eine Vorstellung möglicher zukünftiger Wirklichkeit im Entwurf, abgeleitet aus bestehender Realität und deren gedachter Transformationen… (152). Weiter begründet Schubert seinen Titel „Konkrete Utopie“ mit Hilfe von Bloch. Danach geht er auf die moderne Stadtplanung in Lübeck ein und auf die Frage, inwieweit damit auch schon damals Governance verbunden war. Dies diskutiert der Autor vor dem Hintergrund des Rehderschen Gutachtens, das einen Entwurf für die Hafenerweiterung in Lübeck beinhaltete.

„Zur Governance der Gartenstadt. Magdeburg zwischen ‚Rotenburg‘ und ‚Protzenheim‘“ heißt der Beitrag von Friedhelm Fischer. Nachdem der Autor den Kenntnisstand über die Gartenstadt und die Gartenstadtbewegung für gesichert hält und auch für bekannt hält, was die Geschichte des Verhältnisses von privaten und öffentlichen Akteuren in der Entwicklung der deutschen Gartenvorstädte anbelangt, sieht er dennoch einen neuen Begründungsbedarf nach der Wiedervereinigung. Dies macht er an Magdeburg deutlich, wo Werks- und Arbeitersiedlungen und mittelständige Siedlungen einen anderen Typus von Gartenstädten repräsentieren. Dies wird auch mit Bildern unterlegt. Um den Besonderheiten auf die Spur zu kommen, argumentiert der Autor historisch seit den Anfängen im Jahre 1909. Damals war auch schon der typische Konflikt zwischen der Stadtverwaltung und Privateigentümern und Baugenossenschaften virulent. Dies wird an Hand vieler Einzelentscheidungen verdeutlicht, auch wiederum mit Bildern dokumentiert.

4. Unternehmerische Stadtentwicklung

Steffen Krämer beschäftigt sich in seinem Beitrag mit „Deutsche(n) Unternehmer(n) und ihre(n) Arbeiterkolonien im 19. und 20. Jahrhundert“. Solche Arbeiterkolonien, wie sie im England des ausgehenden 18. Jahrhunderts als kollektive Wohngebäude bereits entstanden und wie sie in Deutschland im Verlauf des 19 Jahrhunderts entstanden - prominentestes Beispiel ist die Arbeitersiedlung von Krupp in Essen - , waren immer Beispiele für die Anfänge einer Sozialpolitik als Arbeiterpolitik. Diese Entwicklung beschreibt der Autor und dokumentiert dies an Hand von Plänen, Grundrissen und Bildern. Dabei werden auch Unterschiede zwischen den Bauweisen deutlich, dies schildert der Autor auch an Hand der Arbeitersiedlung des Reutlinger Unternehmers Ulrich Gminder.

Die Funktion oder Interessenausgerichtetheit der Arbeitersiedlungen sind inzwischen ohne Zweifel. Weder Caritas noch nur wirtschaftliche Erwägungen haben die Unternehmer zu diesen Maßnahmen gebracht. Aber in ihrer Kombination haben sie ein patrimoniales Verständnis von Fürsorge transportiert, das ja auch die Sozialpolitik in ihren Grundfesten schon immer ausgemacht hat. Wie dabei die Betroffenen selbst – die Arbeiter – an der Gestaltung ihrer Lebens- und Wohnverhältnisse mitgewirkt haben, bleibt in diesem Beitrag offen.

Renate Kastorff-Viemanns Beitrag „Die Stadt der Unternehmer. Oder: Das diskrete Geschäft der kleinen Bourgeoisie“ beschäftigt sich mit den Wohnverhältnissen im rheinisch-westfälischen Industriebezirk während der Phase der Hochindustrialisierung. Es geht um die Bebauungsstrategien und die Wohnsituation von Familien und um Wohnungsgrößen im Kontext einer nicht werksgebundenen Bau- und Immobilienwirtschaft. Dabei stellen sich der Autorin drei Fragen:

  • Wer waren die Akteure?
  • Welches waren die signifikanten bau- und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen?
  • Wie sahen die Standards aus?

Diese Fragen werden ausführlich diskutiert.

Celina Kress nennt ihren Beitrag „Haberland und Sommerfeld. Akteure und Strukturwandel in der Berliner Stadtentwicklung vor und nach dem Ersten Weltkrieg“.

Die beiden Namen – Haberland und Sommerfeld - stehen für zwei Immobilien- und Bauunternehmer, die zentrale Akteure in der Berliner Stadtentwicklung waren. Die Autorin untersucht die damals vorherrschenden Leitbilder und baurechtlichen Voraussetzungen, um dann auf zwei Fallbeispiele einzugehen: Die Entwicklung des „Rheinischen Viertels“ durch Haberland in Wilmersdorf und die Entwicklung der Großsiedlung in Zehlendorf-Nord durch Sommerfeld. Diese Entwicklungen werden ausführlich geschildert und mit Bildern dokumentiert. Dabei fallen der Autorin im Vergleich Unterschiede auf, die vor allem in den städtebaulich-räumlichen, architektonischen und funktionalen Dimensionen zu finden sind.

5. Zivilgesellschaft im Wandel

Ulla Terlinden beschäftigt sich in ihrem Beitrag mit der „Kommunale(n) Wohnraumversorgung als Tätigkeitsfeld der ‚Bürgerlichen Frauenbewegung‘ in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg“. Zivilgesellschaft als Begriff und theoretisches Konstrukt bildet die Folie, auf der Governance als Steuerungsform verstanden wird, die sich zwischen Staat und Markt ausbildet. Dabei wird Zivilgesellschaft einmal verstanden als republikanische Idee, als eine aktive Bürgergesellschaft, die sich um die res publica kümmert, weil sich Bürger als ein Teil von ihr verstehen können; zum anderen werden im Zuge der Sozialen Bewegungen der 60er Jahre neue Formen einer politischen Öffentlichkeit virulent, die im kooperatistischen Staat ihren Ort suchen und auf diesem Wege mit dem Begriff der Zivilgesellschaft umschrieben werden.

Vor diesem Hintergrund diskutiert U. Terlinden die alte Frauenfrage im Zusammenhang mit der Wohnungsfrage Mitte des 19. Jahrhunderts, dem Kampf um die Wohnungsaufsicht der Armenpflege und Hauspflege. Dabei analysiert sie kritisch die zeitgenössischen Ansichten über die „ureigene Aufgabe der Frau“. Weiterhin reflektiert die Autorin die Wohnungspflege als Wohlfahrtsaufgabe und die Klassenunterschiede in der Wohnungspflege. Insgesamt resümiert U. Terlinden, dass am Beispiel der Wohnungspflege gezeigt werden kann, wie eine Governance-Strategie im Sinne eines Aushandlungsprozesses aussehen kann.

Den „Regional Plan for New York and Its Enviroments und die Macht zivilgesellschaftlicher Kompetenz in Zeiten gesellschaftlicher Krise“ reflektiert Barbara Schönig in ihrem Beitrag. Dabei wird deutlich, dass zivilgesellschaftliches Engagement in Amerika eine längere Tradition hat und auch eine höhere Relevanz besitzt. Eine geringere staatliche Regulierung führte zu einer Stärkung von Clubs und Vereinigungen, wie die Business Clubs, die für die Stadtentwicklung immer schon von Bedeutung waren. Der Prozess, der dahin geführt hat, und die Gründe für diese Entwicklung werden im Detail beschrieben und in einen gesellschaftsgeschichtlichen Zusammenhang gebracht. Weiter setzt sich die Autorin mit dem Regional Plan für New York auseinander, stellt seine Entwicklung und Finanzierung sowie seine Implementierung vor. Dies wird mit Planansichten gut dokumentiert. Ihr Fazit ist, dass die staatliche Planung zwar von den zivilgesellschaftlichen Akteuren gewünscht wurde. Aber im Zuge der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung führte sie zu einem Rückzug des Staates aus der Planung, was andere Akteure hervorbrachte.

Ingrid Lübke nennt ihren Beitrag „Die Rotterdamer Projektgruppen. Ein Beispiel für lokale Governance beim behutsamen Umbau der Stadt in den 1970er und 1980er Jahren“. Nach einem allgemeinen Teil über den Governance-Diskurs und die Demokratisierung der Planung wird das Projektgruppenmodell vorgestellt, das für die Stadterneuerungsgebiete des 1. und 2. Rings von Bedeutung war. Es war ein Ausnahmemodell, das eine neue Planungs- und Entscheidungsstruktur schuf und das in großen Teilen des Stadtgebietes erfolgreich umgesetzt wurde. Proteste der Bewohnerschaft trugen zur Demokratisierung der Planung bei und eine integrierte Stadterneuerung führte zur Zusammenarbeit von Stadtpolitik und Bewohnerorganisationen, führte auch zu neuen Formen der Aushandlung von Problemlösungen auf Stadtteilebene. Diese Entwicklung wird ausführlich beschrieben und reflektiert und endet in der Erkenntnis, dass die Entwicklung von Governancemodellen gute Ansatzpunkte im Rotterdamer Modell findet, wenn es um eine innovative, demokratische und effiziente Planung gehen soll.

Schlusskapitel

In einem Schlusskapitel „Urbane Governance in historischer Perspektive“ fassen die Herausgeber die Beiträge noch einmal zusammen, formulieren Resultate und Forschungsperspektiven und geben einen Ausblick. Sicher ist eines der wichtigsten Erkenntnisse, dass die Stadtproduktion durch unterschiedliche – nicht-staatliche – Akteure älter ist als wir dies mit der Entwicklung Mitte der 70er Jahre meinen. Auch das private Akteure, vornehmlich Unternehmen die Stadtentwicklung entscheidend vorangebracht haben, dürfte nach diesen Beiträgen unstrittig sein. Dass sich in die Entwicklung zivilgesellschaftliche Akteure – jenseits von Staat und Markt – einmischen, ist ja eine Erkenntnis, aus der der Governancegedanke sich inzwischen ja auch speist. Damit verbinden sich auch weitere Forschungsaspekte, die sich auf das Verständnis von Stadtpolitik und kommunaler Gestaltung des Sozialen beziehen. Der Planung wird empfohlen, sich dieser Gedanken anzunehmen, um zu einem anderen Verständnis von Stadtplanung auf der Grundlage einer gemeinsamen integrierten Stadtentwicklung zu kommen.

Diskussion

Nach dem Lesen dieses Bandes wird einem sein Titel noch einmal deutlicher. In der Tat: Wer entwickelt die Stadt? und die Frage, die dahinter steht, lautet vielleicht: „Wem gehört eigentlich die Stadt?“ Sowohl der historische Rückgriff auf die Vorgänger von Governance als auch die systematische Betrachtung von Akteurskonstellationen als Machtkonstellationen und Interessenbündelungen, aber auch die reflektierten Berichte über Planungsvorhaben machen bewusst, dass die Stadt nicht einfach planbar ist, ohne dass die Bürger mit einbezogen werden und dann auch Planung von anderen Voraussetzungen ausgehen muss, als wenn sie alleine entscheidet, was die Bürger brauchen oder was nicht.

Die historische Perspektive hilft nicht nur zu verstehen, dass es Vorläufer gibt – wie zu allem! Viel wichtiger ist die Erkenntnis, dass es auch schon immer zur europäischen Stadt gehört hat, dass sie auf der einen Seite geplant wurde, aber diese Planung immer auch die Reaktionen der Bürger hervorrief – welchen Erfolg sie auch immer hatten und wie die Machtkonstellation auch immer aussah. Stadt ist ohne Governance nicht zu denken.

Fazit

Das Buch fasziniert durch die Vielfältigkeit der historischen, systematischen und analytischen Perspektiven, mit der die Frage diskutiert wird, wer die Stadt gestaltet.

Es irritiert den traditionellen Planer und die an überkommenen Vorstellungen festhaltende Stadtentwicklerin.


Rezensent
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor für Soziologie mit den Schwerpunkten Soziale Probleme, Kommunale Sozialpolitik, Stadtsoziologie, insbesondere Soziale Probleme der Stadtentwicklung, Segregationsprozesse, Stadtumbau
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 31.05.2012 zu: Uwe Altrock, Grischa Bertram (Hrsg.): Wer entwickelt die Stadt? Geschichte und Gegenwart lokaler Governance. Akteure - Strategien - Strukturen. transcript (Bielefeld) 2011. ISBN 978-3-8376-1752-8. Reihe: Urban Studies. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/13333.php, Datum des Zugriffs 19.10.2018.


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ISSN 2190-9245

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