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Stefan Schieren: Europäische Sozialpolitik

Cover Stefan Schieren: Europäische Sozialpolitik. Eine Einführung. Wochenschau Verlag (Frankfurt am Main) 2012. 159 Seiten. ISBN 978-3-89974-771-3. D: 9,80 EUR, A: 10,10 EUR.
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Thema und Entstehungshintergrund

Die europäische Sozialpolitik stellt ein höchst komplexes Themengebiet dar, das aber zunehmend an Bedeutung gewinnt und längst nicht mehr als randständiges Politikfeld behandelt werden kann. Gerade in den letzten Jahrzehnten haben sich hier umfangreiche Veränderungen ergeben, die allerdings nicht leicht nachvollziehbar sind und gleichzeitig in ihren Auswirkungen auf die Mitgliedsländer und die jeweilige Bevölkerung nicht zu unterschätzen sind. Mit dem vorliegenden Buch will Stefan Schieren, der als Professor für Politikwissenschaft an der Katholischen Universität Eichstätt-Ingolstadt tätig ist, eine knappe Einführung und einen Überblick über dieses Politikfeld bieten.

Aufbau und Inhalt

Das Buch ist in elf Kapitel gegliedert, die jeweils Unterkapitel aufweisen, wobei die Überschriften eine gute erste Orientierung vermitteln.

In der Einleitung konstatiert Stefan Schieren zunächst, dass eine einführende Darstellung in die europäische Sozialpolitik von vorneherein selektiv vorgehen muss, weil es kaum möglich ist, der Komplexität der Materie in einem solchen Rahmen gerecht zu werden. Daher wird auch ein enger Begriff von Sozialpolitik zugrunde gelegt, der sich im Wesentlichen auf die Systeme der sozialen Sicherung bezieht und angrenzende Politikfelder mit mittelbarer Wirkung auf die Sozialpolitik ausblendet. Einleitend stellt der Autor sodann die Leitmotive des vorliegenden Buches vor, die er in drei Diskrepanzen sieht: zum ersten in der Diskrepanz zwischen der Proklamierung eines Europäischen Sozialmodells, das im Widerspruch zur tatsächlich erreichten Integration der Sozialpolitik besteht. Die zweite Diskrepanz besteht in der Notwendigkeit einer Integration der Sozialpolitik und den Bemühungen darum. Und die dritte Diskrepanz sieht der Autor zwischen der vertraglichen Kompetenzausstattung in der Sozialpolitik und der rechtlichen Kompetenzausübung durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH).

Im zweiten Kapitel diskutiert der Autor das Konzept des „Europäischen Sozialmodells“, dem er aufgrund seiner Unbestimmtheit hinreichende analytische Qualität abspricht. Letztlich sieht er im Europäischen Sozialmodell eine Ideal- oder Zielvorstellung, eines zu erreichenden Zustands – wobei er die Wahrscheinlichkeit, dass dieser tatsächlich realisiert wird, eher pessimistisch bewertet.

Das dritte Kapitel widmet sich einem kursorischen Durchgang den wichtigsten Stationen europäischer Sozialpolitik seit den Römischen Verträgen 1957. Dabei werden die Verträge hinsichtlich ihres Stellenwerts für eine sich erst nach und nach herausbildende europäische Sozialpolitik dargestellt. Dabei kommt Stefan Schieren auch hier zu einem eher negativen Fazit, nach dem die EU sozialpolitisch auf der Stelle tritt (S. 32).

Das vierte Kapitel rückt die Koordinierung der Sozialsysteme und die Antidiskriminierungspolitik in den Mittelpunkt der Betrachtungen. Hier stellt Stefan Schieren die einzigen beiden Politikfelder dar, in denen die EU tatsächliche Regelungskompetenzen besitzt. Dabei folgt die Darstellung der historischen Entwicklung, wobei immer wieder auch konkrete Beispiele eingestreut werden, wie z.B. zur Anerkennung erworbener Rentenansprüche in verschiedenen Mitgliedsländern der EU. Ausführlich erläutert der Autor die Änderungen der Koordinierungsverordnung und stellt hier beispielhaft die Konflikte zwischen dem EuGH, der Kommission und dem Rat dar. Mit der Erweiterung der EU auf 27 Mitgliedsländer wurde die Aufgabe der Koordinierung der Sozialsysteme immer komplexer und führte zur Notwendigkeit einer neuen Koordinierungsverordnung, die 2004 verabschiedet wurde, deren „Ergebnis als bestenfalls zufriedenstellend“ (S.42) bewertet wird.
Im weiteren Verlauf dieses Kapitels geht der Autor auf die Antidiskriminierungspolitik der EU ein, wobei auch hier die Darstellung der historischen Entwicklung folgt und mit dem Gebot der Entgeltgleichheit beginnt, das bereits im Vertrag zur EWG Aufnahme fand. Weiterhin wird auf die Richtlinie zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen in Beschäftigung und Berufsbildung eingegangen. Auch hier verdeutlicht Stefan Schieren an einem konkreten Beispiel die Anwendung dieser Richtlinie mit einer ausführlichen Darstellung der Rechtssache Kreil, die sich in den 90er Jahren bei der Bundeswehr beworben hatte. Bedauerlich ist allerdings an dieser Stelle, dass die ebenfalls sehr bedeutungsvolle Rechtssache Defrenne, die für die Gleichbehandlung von Männern und Frauen einen wichtigen Markstein setzte, zwar genannt wird, aber nicht weiter erläutert wird. Mit dem Amsterdamer Vertrag 1997 kam es dann zu einem umfassenden Diskriminierungsverbot, das in den Folgeverträgen noch weiter konkretisiert wurde und schließlich mit dem Reformvertrag von Lissabon zu einer Querschnittsaufgabe avancierte. Auch hier wird mit der Rechtssache Mangold ein Beispiel angeführt und erläutert, in der es um die Problematik der Diskriminierung wegen des Alters ging. Deutlich wird hier, dass Stefan Schieren hier – wie bereits auch schon in vorangegangenen Kapiteln – moniert, dass der EuGH in unzulässiger Weise seine Kompetenzen ausdehnt und damit in Angelegenheiten eingreift, die dem Kompetenzbereich der Mitgliedsstaaten oder aber dem europäischen Gesetzgeber obliegen. In einem Fazit zu diesem Kapitel kommt der Autor zu dem Schluss, dass die Europäische Union zwar „in die Gestaltung der sozialen Verhältnisse in den Mitgliedsstaaten eingreift“ (S.53), dies aber nicht durch regulierende Maßnahmen (positive Integration), sondern durch negative Integration, indem nationale Vorschriften als unvereinbar mit dem europäischen Recht erklärt werden.

Kapitel 5 widmet sich der Arbeitsmarktpolitik und dem Sozialen Dialog, wobei hier ebenfalls vom Autor konstatiert wird, dass auch hier dem EuGH die Rolle zukommt, die größte Einflussnahme zu haben. Dies ist umso erstaunlicher, als die Arbeitsmarktpolitik als das sozialpolitische Gebiet gilt, in dem die Kompetenzen der EU am weitesten ausgebaut sind. Sehr ausführlich und detailliert wird die Entwicklung und Funktionsweise des Sozialen Dialogs geschildert, wobei Stefan Schieren zu dem Schluss kommt, dass „Zweifel am Sinn und Nutzen des Dialogs angemeldet werden“ dürfen (S. 65). Schließlich wendet der Autor noch den Blick auf die Bedeutung der Gewerkschaften im Binnenmarkt, v.a. hinsichtlich des Streikrechts. Auch hier werden wieder exemplarische Rechtssachen dargestellt, die vor dem EuGH verhandelt wurden.

Nachdem nun in den vorangegangenen Kapiteln immer wieder der EuGH als vorrangiger Akteur der EU benannt wurde, widmet sich nun Kapitel 6 ausschließlich diesem wichtigen Organ der Europäischen Union. Hier ist anzumerken, dass es sinnvoller gewesen wäre, Aufgaben und Funktionsweise des EuGH bereits in einem der ersten Kapitel vorzustellen, um ein besseres Verständnis zu fördern.

Mit Kapitel 7 wird ein neues Politikfeld ausführlich dargestellt: die Gesundheitspolitik. Dies ist deswegen so bedeutsam, weil die Gesundheitspolitik – wiewohl erst relativ spät, nämlich 1997, in den Amsterdamer Vertrag aufgenommen – eine Vorreiterrolle hinsichtlich markanter Entwicklungen einnimmt, die für die Sozialpolitik wegweisend sind. Der Autor stellt hier die wichtigen Vertragsgrundlagen vor und diskutiert ausführlich – auch wieder mit Beispielen unterlegt – verschiedene wichtige Aspekte der Gesundheitspolitik, wie die Patientenrichtlinie. Auch hier kommt er zu der Schlussfolgerung, „dass der europäische Gesetzgeber weitgehend nachvollzieht, was der Gerichtshof bestimmt hat“ (S. 89).

Sehr knapp, aber gehaltvoll, wird in Kapitel 8 auf den Europäischen Sozialfonds eingegangen, während sich Kapitel 9 der Offenen Methode der Koordinierung (OMK) widmet. Hier werden Funktionsweise und Umsetzung in den Bereichen Arbeit und Gesundheit dargestellt und letztlich das weitgehende Scheitern der OMK konstatiert. Die anderen Politikfelder, v.a. der Bereich Sozialschutz und Soziale Eingliederung, bleiben unerwähnt, da die OMK sich hier insgesamt in einem weiter fortgeschrittenen Stadium befindet. Das Scheitern der OMK begründet Stefan Schieren zum einen mit der mangelhaften Legitimation der OMK, die zwar auf freiwilliger Basis beruht, dennoch aber Tendenzen erkennbar sind, „die Zielerreichung verpflichtend zu machen“ (S. 120). Insgesamt kommt der Autor zu dem Fazit, dass „die OMK ein Indiz für das Versagen der Union [ist], ein zentrales Politikfeld seiner Bedeutung gemäß zu gestalten.“ (S. 122).

Kapitel 10 stellt die Wohlfahrtspflege im Binnenmarkt dar, wobei zunächst wichtige Grundlagen und Grundsätze erläutert werden sowie im Anschluss daran die Auseinandersetzungen um die Dienstleistungsrichtlinie. Die Tatsache, dass „die Leistungen der Wohlfahrtspflege dem europäischen Recht grundsätzlich unterworfen sind“ (S. 129), führt dazu, dass die für Deutschland typische Struktur der Wohlfahrtspflege so nicht mehr weiterbestehen kann, sondern sich weitgehend verändern wird. Hier sieht der Autor auch das Problem, dass die zunehmende Ökonomisierung auch dazu führen kann, dass die Bereitschaft zur ehrenamtlichen Mitwirkung schwindet.

Das abschließende Kapitel 11 widmet sich der Schlussbetrachtung des Autors, der ein pessimistisches Zukunftsszenario zeichnet, insofern die europäische Sozialpolitik nicht auf sozialen Leistungsrechten gegründet ist, sondern auf wirtschaftspolitischen Grundsätzen. Damit wird letztlich der Sozialstaat durch das Modell eines liberalen Gewährleistungsstaates abgelöst, der „die auf Solidarität und Interessenausgleich beruhenden republikanischen Grundlagen und Traditionen des Sozialstaats in den Mitgliedsländern [beschädigt]. Auch das ist eine Konvergenz, allerdings keine, die zu wünschen wäre.“ (S. 141)

Haupterkenntnisse

Die europäische Sozialpolitik stellt durch die Architektur der Europäischen Union mit seinen vielen Interessensgegensätzen eine einerseits hoch umstrittene Arena dar, die aber gleichzeitig an den mangelhaften Kompetenzen krankt, die dem europäischen Gesetzgeber zukommen. Hier sieht Stefan Schieren im EuGH einen höchst ambivalenten Akteur, der sich durch sein Agieren der sozialen Integration als wenig dienlich erweist.

Insgesamt zeichnet der Autor in seinem Buch eine in fast allen Bereichen negative Entwicklung der europäischen Sozialpolitik auf, die seiner Ansicht nach – zumindest aus deutscher Perspektive – dazu führen wird, dass der Sozialstaat durch die Europäische Union beschädigt wird.

Zielgruppen

Das Buch versteht sich als Einführung und ist als solche für Studierende und Fachkräfte geschrieben.

Fazit

Das Buch ist trotz seiner Kürze sehr gehaltvoll und dürfte ohne europapolitische Vorbildung nicht unbedingt leicht verständlich sein. So ist es unabdingbar für eine gewinnbringende Lektüre, sich vorab über das Institutionengefüge und die jeweiligen Zuständigkeiten der Organe der Europäischen Union zu informieren. Besonders positiv ist hervorzuheben, dass der Autor die Rechtssprechung des EuGH an ausgewählten – und für die Sozialpolitik besonders relevanten Fällen – ausführlich und verständlich erläutert. Dennoch kann hier nicht unbedingt von einer Einführung die Rede sein, sondern eher von einer fundamentalen Kritik der europäischen Sozialpolitik. Dies soll aber in keiner Weise daran hindern, das Buch zur Lektüre und kritischen Auseinandersetzung für europapolitisch vorgebildete Leser/innen zu empfehlen.


Rezensentin
Prof. Dr. Marion Möhle
Hochschule Esslingen, Fakultät Soziale Arbeit, Gesundheit und Pflege
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Zitiervorschlag
Marion Möhle. Rezension vom 09.09.2013 zu: Stefan Schieren: Europäische Sozialpolitik. Eine Einführung. Wochenschau Verlag (Frankfurt am Main) 2012. ISBN 978-3-89974-771-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/13948.php, Datum des Zugriffs 17.09.2019.


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