Andrea Tabatt-Hirschfeldt (Hrsg.): Public Management

Rezensiert von Prof. Dr. Georg Kortendieck, 25.03.2013

Andrea Tabatt-Hirschfeldt (Hrsg.): Public Management. Schwerpunkt: Sozialverwaltung in Kommunen. ZIEL Verlag (Augsburg) 2012. 234 Seiten. ISBN 978-3-940562-74-6. D: 19,80 EUR, A: 20,40 EUR, CH: 35,00 sFr.
Blaue Reihe - SozialWirtschaft Diskurs.

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Thema

Wie funktioniert eine Kommune? Als zentraler Bestandteil der öffentlichen Verwaltung sind Kommunen Hauptansprechpartnerinnen für Soziale Einrichtungen. Die rund 12.000 Kommunen und Gemeinden sind in Deutschland für vielfältige Bedürfnisse, Ansprüche und Dienstleistungsangebote dar, die sie zum Teil selbst erbringen oder aber durch Dritte erbringen lassen. Infolge des Subsidiaritätsprinzips hat in Deutschland die Beauftragung von Wohlfahrtseinrichtungen für die Leistungserstellung eine lange Tradition. Die kommunale Sozialverwaltung steht in engem Kontakt zu den hilfesuchenden Bürgern. Hier wird ihre Arbeit aber oft als intensiv, nachforschend und oft auch als bevormundend erlebt. Hinzu kommen unfreundliche Behandlung, langwierige bürokratische Abläufe, Zwistigkeiten zwischen Verwaltung und Politik und zu guter Letzt eine zunehmende Verschuldung und finanzielle Handlungsunfähigkeit.

Autorin

Andrea Tabatt-Hirschfeldt kennt die Strukturen der Kommunalverwaltung durch ihre Arbeit als Sozialarbeiterin/-pädagogin bei der Stadt Braunschweig, bei der sie von 1992 bis 2009 beschäftigt war. Seit 2009 ist sie Professorin für Organisationslehre, Sozialwirtschaft und Sozialmanagement an der Fachhochschule Coburg (Fakultät Soziale Arbeit und Gesundheit).

Entstehungshintergrund

Andrea Tabatt-Hirschfeldt setzt durch ihre langjährige praktische Erfahrung Ansätze des kommunalen Public Management ins Verhältnis zu drei Sichtweisen der Verwaltung:

1. dem Bürokratiemodell von Max Weber,
2. dem Neuen Steuerungsmodell, das vor allem durch die KGSt (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement), das von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragene und bereits 1949 gegründete Entwicklungszentrum des kommunalen Management, seit den siebziger Jahren vertreten und flächendeckend in Deutschland durchgesetzte Konzept ist, und
3. dem Corporate Governance Ansatz, der sich in den neunziger Jahren entwickelte. In der Praxis finden sich sowohl obrigstaatliche Behördenführung, Kunden- und Outputorientierung und zunehmend auch Bürgerbeteiligung und Wirkungsorientierung.

Aufbau und Inhalt

Das Buch unterteilt sich in sieben inhaltliche Abschnitte und stellt die Strukturen und Aufgaben des Public Managements anhand des klassischen Bürokratiemodells, dem Modell der Neuen Steuerung (NSM) und dem Governance Reformkonzept vor. Zeitlich werden das erste Modell vom Ende des 19. Jahrhunderts bis zu den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts, das NSM von den siebziger bis zum heutigen Zeitpunkt und das Reformkonzept seit den letzten 15 Jahren eingeordnet. Kommunen treten in der Sozialverwaltung „gleichermaßen als Vergabeinstanz, Moderator der Vernetzung wie auch selber als Akteur der Wohlfahrtsproduktion auf“ (S. 13). Die freie Wohlfahrt selber finanziere sich zu 83% über kommunale Gelder. Auf Grund der engen Kontakte und der im Sozialwesen vielfältig und eher ablehnend diskutierten Veränderungen in der kommunalen Steuerung setzt sich das Buch zur Aufgabe, anhand der drei Steuerungsmodi, die im ersten Kapitel ausführlich beschrieben werden, ein Raster für alle folgenden Schritte zu entwickeln. In der Praxis finden sich Bürokratie, Neue Steuerung und Governance in unterschiedlich ausgeprägten Mischverhältnissen wieder. Um deren Funktion besser erklären zu können, werden die Steuerungsmodi getrennt analysiert und typisiert wiedergegeben. Bspw. sei in der Behörde der Führungsstil autoritär, in der Neuen Steuerrung kooperativ und im Governancemodell charismatisch-situativ.

Bereits im ersten Kapitel versteht es die Verfasserin mit vielen Beispielen sehr anschaulich die Entwicklungslinien aufzuzeigen, vor allem bietet sich eine umfassende Gesamtschau des NSM und des Governance-Modells.

Kapitel zwei widmet sich dem kommunalen Haushalt. Nach einer kurzen Einführung in die Grundstruktur des Haushaltes und der seit Jahren andauernden Finanzkrise erklärt das Bürokratiemodell das Wesen der Kameralistik, die Neue Steuerung als Antwort auf die Steuerungsdefizite in der Finanzkrise die Einführung der Doppelten Haushaltsführung. Das Governance – Modell erscheint hier nicht so klar zu sein: Der Begriff Bürgerhaushalt wirkt recht unverbindlich, so dass hier keine Ablösung zu erwarten ist.

Im nächsten Schritt (Kapitel drei) geht es um das Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung, also um Legislative und Exekutive. Hier fasst sich die Verfasserin (und auch in den folgenden Kapiteln) im Hinblick auf das Bürokratiemodell sehr kurz. Maßgeblich für das NSM sind gleichzeitig Übersteuerung – Politik und Verwaltung kommen sich ins Gehege – und Untersteuerung – keiner fühlt sich recht verantwortlich. Die haushaltbezogene Inputsteuerung wird in der Neuen Steuerung durch die Outputsteuerung ersetzt. Die notwendigen Spielräume der Mitarbeiter und Abteilungen werden durch Zielvereinbarungen (Management by Objectives) von der Politik gesteuert. Kontrakte ersetzen Anweisungen und Klüngel. Das bekommen auch die Wohlfahrtsverbände zu spüren, weil die Zielvereinbarungen nicht in den Abteilungen halt machen, sondern selbstverständlich auch auf die Leistungserbringer ausgedehnt werden (müssen). Die Governance setzt hierbei mehr auf gemeinsame Absprachen, räumt den Akteuren also eine gleichberechtigte Stellung ein. Netzwerke stehen im Gegensatz zu den Kontrakten im Vordergrund.

Nach dem grundsätzlichen Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung betrachtet Kapitel vier die Organisationsstruktur der Kommunen. Anhand der Aufbau- und der Ablauf-Organisation verdeutlicht die Neue Steuerung der Kommunen ihre Steuerungsverbesserungen anhand der Dezentralisierung und Verschlankung der Behörden. Angestrebt wird eine Vermeidung von Über- wie Untersteuerung. Dies geschieht durch die Einführung von Fallmanagement und Auflösung von Querschnittsaufgaben, um die einzelnen Dienststellen zu stärken.

Im Gegensatz zu dieser Innenbetrachtung widmet sich Kapitel fünf der Zusammenarbeit mit anderen Institutionen und der Zusammenarbeit. Setzt die Neue Steuerung auch auf Quasimärkte und Wettbewerb durch Ausschreibung von Leistungen betont der Governmentansatz die Netzwerkarbeit und die Zusammenarbeit mit Bürgern und Institutionen. In der Neuen Steuerung praktiziert man Outsourcing, im Governmentansatz steht dagegen Partizipation und die Zusammenarbeit mit anderen Kommunen zwecks besserer Ressourcennutzung hoch im Kurs.

Die nachfolgenden zwei Kapitel betrachten das Verhältnis der Kommune zum Bürger und zum Mitarbeiter. Aus dem Bittsteller in der Sicht des Bürokratiemodells wird in der Neuen Steuerung ein Kunde und im Government ein Mitgestalter. Ein ähnliches Verhältnis entwickelt die Organisation zu ihren eigenen Mitarbeitern. In Anlehnung an Fröse 2009 und Malik 2006 werden dem Neuen Steuerungsmodell Managementsaspekte zugeordnet, die als kurzfristiges, mechanistisches und eher reagierendes Handeln beschrieben werden. Die von Good Governance geprägte Behörde dagegen zeichnet sich durch Leadership aus, das als langfristig, innovativ und offen anzusehen ist. Management würde sich auf das System, Leadership dagegen auf den Menschen fokussieren.

Diskussion und Fazit

Andrea Tabatt-Hirschfeldt liefert eine vielschichtig angelegte Analyse der öffentlichen Verwaltung vor, die Lehrbuchcharakter hat. Ein Indexverzeichnis erleichtert es Leserinnen und Lesern spezielle Aspekte der Public Managementdiskussion leicht zu finden, viele Praxisbeispiele machen den Gedankenfluss leicht nachvollziehbar und sehr anschaulich. Der Bürokratieansatz kommt durchweg schlecht weg. Er ist verstaubt, autoritär und den Bürger als Bittsteller ansehend. Das ausführlich erläuterte Neue Steuerungsmodell erfährt dagegen eine kritische Würdigung, in dem in den einzelnen Kapiteln Vor- und Nachteile gegenübergestellt werden. Da die Auswirkungen des Neuen Steuerungsmodells bereits vielfach in der Sozialen Arbeit diskutiert wurden, stellt dieser Teil ein sehr sinnvolles Nachschlagewerk für alle Interessierten dar. Begrüßenswert wäre es gewesen, wenn auch der Frage nachgegangen wäre, wie denn im Bürokratiemodell, das ja weit bis in die achtziger Jahre vorherrschend war, das Verhältnis von Sozialverwaltung und Wohlfahrtspflege war. Inwieweit trafen damals auch die Vorwürfe der Über- und Untersteuerung zu?

Kritisch zu betrachten ist der weitgehend positive Tenor gegenüber dem Governance-Modell. Hier wäre eine differenziertere Haltung der Autorin wünschenswert gewesen. Ihr Verdienst ist es, die vielfältigen Facetten dieses Ansatzes herausgearbeitet und interpretiert zu haben. Warum dieser Ansatz aber eher nur ein Ansatz geblieben ist, bspw. wegen der extrem hohen Koordinationskosten, wird leider nicht (mehr) diskutiert. Trotzdem bleibt es ein sehr anregendes, vielfältiges Buch, dem man viele Leserinnen und Leser wünscht.

Rezension von
Prof. Dr. Georg Kortendieck
Diplom-Volkswirt, Dekan Fakultät Soziale Arbeit, Ostfalia Hochschule Braunschweig-Wolfenbüttel, Langjähriger Leiter mehrerer Bildungsträger, Professor für Betriebswirtschaftslehre im Sozialen Bereich
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