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Kai Masser, Adriano Pistoia u.a.: Bürgerbeteiligung und Web 2.0

Rezensiert von Dr. Rolf Frankenberger, 09.09.2013

Thema, Autoren und Entstehungshintergrund

Bürgerbeteiligung ist in. In der Anwendung und Diskussion in Politik und Gesellschaft ebenso wie in der Wissenschaft. Das aktuell wohl prominenteste Beispiel in der Bürgerbeteiligungsdebatte ist der so genannte Bürgerhaushalt, der ausgehend von seiner Erfolgsgeschichte in Brasilien auch in Deutschland auf kommunaler Ebene immer häufiger zum Einsatz kommt. Dabei dienen Anwendungen des Web 2.0 – also internetbasierten interaktive Plattformen und soziale Netzwerke wie Facebook, Twitter oder YouTube, die eine Kommunikation der Nutzer miteinander erlauben – zunehmend als zentrale Medien. Die Wirkungen von Bürgerhaushalten als besonderer Typus von Beteiligungsverfahren werden seit deren ersten Implementation Ende der 1990er Jahre aus politik- wie verwaltungswissenschaftlicher Perspektive begleitet und evaluiert. Eine wesentliche Veränderung über die letzten zehn Jahre ist dabei die zunehmende Digitalisierung von Bürgerbeteiligung. Denn parallel zur steigenden Popularität sozialer Medien und Netzwerke fanden Web 2.0 basierte Anwendungen auch Eingang in Politik und Verwaltung: als Werkzeug für Beteiligung und Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgern, Politik und Verwaltung.

Kai Masser vom Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer, Philipp Nitzsche und Adriano Pistoia, beide von der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaft Speyer, haben nun eine Studie vorgelegt, die sich dezidiert und systematisch vergleichend anhand von fünf Fallbeispielen mit der Bewertung internetbasierter Bürgerhaushalte auseinandersetzt.

Aufbau und Inhalt

Das Buch ist in sieben Kapitel untergliedert.

In der Einleitung (S.17-20) skizzieren die Autoren knapp die Geschichte der Verwendung von Bürgerhaushalten auf kommunaler Ebene und stellen eine zumindest rhetorische „Konjunkturblüte“ fest. Denn nach neuesten Zahlen habe sich die Zahl der Bürgerhaushaltskommunen von 2009 bis 2011 ebenso verdoppelt wie die derjenigen Kommunen, die über eine Einführung beraten (Neueste Daten finden sich unter www.buergerhaushalt.org). Nach ihrer Ansicht spielte das Web 2.0 eine entscheidende Rolle bei dieser Ausweitung.

In Kapitel 2 (S.21-24) erstellen Masser, Pistoia und Nitzsche eine Typologie Bürgerhaushalte in Deutschland, welche die Vielfalt hinsichtlich der Beteiligungsform, -breite und -tiefe ordnet. Sie unterscheiden drei Arten der Einflussnahme:

• Eigenen Haushalt aufstellen;
• Sammlung von Bürgervorschlägen;
• Bewerten und Kommentieren von Vorschlägen.

Auch bei den Techniken bzw. Durchführungsmethoden unterscheiden die Autoren drei Arten:

• Persönlich, etwa im Rahmen von Bürgerforen;
• Schriftlich unter Zuhilfenahme von Fragebögen;
• Online, unter Verwendung der so genannten Web 2.0 Anwendungen.

Basierend auf der Analyse von zehn Kommunen, die die wiederholt Bürgerhaushalte durchführten und dies auch weiterhin planen, stellen die Autoren fest, dass es „nicht zu weit hergeholt“ sei, dass „zwischen zwei Drittel und drei Viertel der aktuell durchgeführten Bürgerhaushalte zumindest teilweise Web 2.0-Elemente verwendet“.

Wissenschaftliche Fragestellung und demokratischer Bezugsrahmen werden in Kapitel 3 (S. 25-36) dargelegt. Erstens fragen die Autoren, welche Bedeutung Bürgerhaushalte und die Verwendung von Web 2.0 Anwendungen aus demokratietheoretischer Sicht haben. Dabei sind sie vor allem an der Perspektive der repräsentativ-demokratischen Institutionen interessiert. Zweitens wollen sie Lösungen für das von ihnen identifizierte „Wirkungs- und Nachhaltigkeitsproblem“ (S.26) finden und fragen, ob das Web 2.0 zu einer Verstetigung der Durchführung und einer höheren Relevanz von Bürgerhaushalten beiträgt. Entlang des von Abraham Lincoln formulierten Grundsatzes „A government of, by and for the people“ (S.26) stellen Masser, Pistoia und Nitzsche sodann einen Kriterienkatalog auf, welcher der Beurteilung der „Bürgerhaushalte 2.0“ dienen sollen:

• Die Einbindung möglichst vieler Bürgerinnen und Bürger, welche darauf zielt, die Legitimität des Verfahrens zu vergrößern.
• Prinzipielle Teilnahmechance für Jede(n), um den Gleichheitsgrundsatz zu wahren und die Beteiligungschancen Aller zu erhöhen.
• Die Verbindlichkeit von Entscheidungen, welche der Souveränität des Volkes Ausdruck zu verleihen.
• Breite Information der Öffentlichkeit und intensive Beratung von Themen, mit dem Ziel, einerseits kompetente Entscheidungen zu ermöglichen und andererseits die Responsivität der politischen Institutionen und der Verwaltung zu erhöhen.
• Gleiches Gewicht für jede Stimme und Geheimhaltung der Stimmabgabe

In Kapitel 4 stellen die Autoren Wesentliche Merkmale der ausgewählten Bürgerhaushaltsbeispiele (S.37-74) vor.

• Trier dient als Bespiel für einen ausschließlich auf Online-Plattformen basierenden Bürgerhaushalt, in dem die Bürgerinnen und Bürger Vorschläge machen können, die gesammelt, von der Verwaltung geprüft und vom Stadtrat beraten und entschieden werden.
• Der Bürgerhaushalt 2009 in Hamburg und der geschlechtersensible Beteiligungshaushalt 2009/10 in Freiburg sind Beispiele für die Verwendung von Online- und Offline-Verfahren. Beide kombinieren in unterschiedlicher Form schriftliche Befragung und Online-Verfahren. Freiburg führte zusätzlich eine Stadtkonferenz durch.
• Marzahn-Hellersdorf als reiner „Offline“-Haushalt arbeitete vor allem mit Information durch Broschüren, Versammlungen und Arbeitsgruppen, wobei letztere vor allem der Formulierung von Vorschlägen dienten.
• Der Bürgerhaushalt Potsdam dient den Autoren aufgrund der von 2008 bis 2011 stetig steigenden Beteiligungszahlen – 2011 waren es mehr als 4% der Wahlbeteiligten und damit etwa doppelt so viele wie bei den meisten anderen Kommunen – als Referenzmodell, obwohl er, so die Autoren „im Grunde nichts Besonderes“ (S.59) sei. Denn auch hier handle es sich um eine Vorschlagssammlung, die online, durch eine schriftliche Befragung und durch Versammlungen erstellt wurde. Zusätzlich erhielten die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, die Vorschläge zu priorisieren und eine Top 20-Liste zu erstellen. Aus den Befunden zu Potsdam schließen Masser, Pistoia und Nitzschke, dass gut organisierte Interessen bei nicht-repräsentativen Verfahren im Vorteil seien. Mithin bestätigen sie hier ein Kernproblem von Bürgerbeteiligung: Sie ist in der Regel nicht repräsentativ.

Den Kern des Buches bildet die Diskussion der Fallbeispiele (S.75-170), die stellvertretend für die im Jahr 2011 deutschlandweit 94 aktiven elektronischen Bürgerhaushalte qualitative und quantitative Unterschiede aufzeigen soll. Der Vergleich geschieht entlang der eingangs formulierten Demokratiekriterien. Die Kernbefunde sind folgende:

Bei generell sehr niedrigen Beteiligungsquoten von zwei bis vier Prozent der Wahlberechtigten ist die Einbindung (S.79-100) gering. Schriftliche Befragungen erreichen hohe Werte, gefolgt von Online-Elementen. Die besten Werte erzielen so genannte Mehrkanal-Haushalte, bei denen konventionelle und online-Elemente kombiniert werden und so unterschiedliche Zielgruppen angesprochen werden. Besonders häufig beteiligen sich die Bürgerinnen und Bürger dabei bei Vorschlagssammlungen. Repräsentativ ist die Beteiligung nicht: jüngere Menschen und dabei vor allem Männer sind aufgrund ihrer Mediennutzung überrepräsentiert, die Ältesten unterrepräsentiert. Das jeweilige Mediennutzungsprofil verstärkt den Trend. Dennoch sind soziale Netzwerke geeignet, mehr Menschen einzubinden. Dabei muss beim technischen Design von Web 2.0 Anwendungen auf eine möglichst weitverbreitete Technik zurückgegriffen und wenige Plug-Ins verwendet werden. Insgesamt sehen die Autoren einen vergleichsweise hohen Einbindungsgrad lediglich beim Potsdamer Haushalt, mit 4,3% der Wahlberechtigten aber auf niedrigem Niveau.

Um die Teilnahmechancen (S.101-114) zu erhöhen, muss die verwendete elektronische Plattform so gestaltet sein, dass alle internetfähige Geräte sie erreichen können und der Ablauf muss so gestaltet sein, dass es keine Hürden für die Teilnahme gibt. Problematisch ist dabei erstens der zugelassene Teilnehmerkreis und dessen Identifikation, denn aus demokratietheoretischer Sicht sollten nur Bürgerinnen und Bürger „mit einem persönlichen Bezug“ (S.103) oder Wohnsitz beteiligungsberechtigt sein. Dieses Problem wurde in keiner der Kommunen verbindlich gelöst, was vor dem Hintergrund der Gleichgewichtung der Stimmen problematisch ist. Besondere Bedeutung kommt der Barrierefreiheit zu. So sollten etwa Verweise für Vorleseprogramme oder Brailleschrift für Sehbehinderte programmiert sein. Hilfreich sind nach den Autoren eine übersichtliche Architektur der Webanwendungen, Kommentarfunktionen, eine umfassende Suchfunktion sowie eine gute Benutzerführung. In vier der fünf Kommunen ist eine hohe Teilnahmechance ermöglicht. Lediglich Hamburg fällt ab.

Welchen Einfluss hat die Stimme eines Bürgers tatsächlich? Die zentrale Frage nach der Verbindlichkeit (S.115-123) ist nach Masser, Pistoia und Nitzsche bei Bürgerhaushalten schwierig zu beantworten, da es dabei meist um die Erstellung von Haushaltsentwürfen gehe, nicht um deren Verabschiedung. Das Kernproblem liege darin,, dass die untersuchten Verfahren überwiegend der Generierung von Vorschlägen dienten und spätestens bei einer Priorisierung oder Auswahl endeten, so dass der Erfüllungsgrad der Vorschläge in drei der untersuchten Fälle niedrig und lediglich in zwei Fällen hoch sei. Potsdam und Trier erweisen sich hier als Vorreiter bei der Umsetzung.

Den Aspekt Information und Beratung (S.124-154) diskutieren die Autoren besonders ausführlich, da für sie Erfolg des jeweiligen Verfahrens stark davon abhänge, „inwieweit den Bürgern zur Partizipation relevante Informationen zur Verfügung gestellt werden“ (S.124). Die untersuchten Kommunen greifen dabei zur Darstellung auf eine Vielzahl an Online-Instrumenten zurück, vier der fünf ergänzen diese um so genannte Social Media wie Twitter und Facebook. Neben einer nachträglichen redaktionellen Aufarbeitung der Vorschläge und ergänzenden Zusatzinformationen sind Diskussionsforen in allen Onlineplattformen integriert. Interessanterweise schneidet die Referenzkommune Potsdam in diesem Bereich relativ schlecht ab.

Eine Gleichgewichtung der Stimmen (S.154-170) ist in reinen Onlineverfahren aufgrund einer fehlenden Möglichkeit der eindeutigen Identifikation nicht möglich, so die Autoren (S.16). Der Grundsatz des „one voice, one vote“ ist so also nicht garantiert (könnte aber inzwischen über die so genannte e-post verwirklicht werden). Berücksichtigt werden müssten zudem Fragen der Anonymität, Datensicherheit und Netzwerkeffekte. Insgesamt stufen Masser, Pistoia und Nitzsche die Erfüllung des Kriteriums der Gleichgewichtung als niedrig ein

Im Fazit (S. 171-184) bereiten die Autoren ihre Befunde sprachlich und grafisch anhand von so genannten Radar-Charts auf und identifizieren Potsdam und Trier als „best-practice“-Beispiele, denen eine vergleichsweise erfolgreiche Umsetzung elektronischer Bürgerhaushalte entlang der Demokratiekriterien gelinge, wenngleich sie insbesondere in den Bereichen Einbindung, Information und Gleichgewichtung noch steigerungsfähig seien. Als Erfolgsfaktoren machen die Autoren klare transparente Vorgehensweisen bei der Sammlung und Auswahl von Vorschlägen sowie die Einbindung von Stadträten, Stadtratsfraktionen und Verwaltungen in die Auswahlprozesse aus.

Das Literaturverzeichnis (S. 185-195) dokumentiert die Verweise auf verwendete Online-Quellen und Fachliteratur.

Diskussion

„Bürgerbeteiligung und Web 2.0“ wendet sich laut Klappentext an Dozierende und Studierende der Geistes- und Sozialwissenschaften sowie Kommunal- und Landespolitiker und Entscheider in Kommunalverwaltungen. Während der Nutzen jenseits der fallspezifischen Informationen für erstere Gruppe vergleichsweise gering bleiben dürfte, bietet das Buch insbesondere für Gestalter und Praktiker einen Mehrwert. Warum? Einerseits ist der theoretische Erkenntnisgewinn aufgrund der ausbaufähigen demokratietheoretischen Verortung und Fundierung sowie der unsystematische Fallauswahl eher gering. Denn die untersuchten Demokratiekriterien werden – so zentral sie sein mögen – weder hergeleitet noch kritisch diskutiert. Unklar bleibt zudem, warum Potsdam als Referenzmodell dienen soll. Ist das Kriterium die höchste Beteiligung? Oder ist es die Umsetzung der Demokratiekriterien? Dann müsste Potsdam von vorne herein als „best practice“ vorgestellt werden und Benchmarks formuliert werden. Und auch die empirischen Befunde sind wenig überraschend, bestätigen aber eindrücklich bisherige Studien und deren Befunde. Auf der anderen Seite ist der Ertrag für potentielle Anwender, also Akteure in Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung umso höher. Denn es wird umfangreich analysiert und verglichen, welche Bürgerhaushaltsmodelle mit welchen Verfahren und Plattformen eingesetzt werden und welche Ergebnisse hinsichtlich der Beteiligung sich erzielen lassen. Hinzu kommt eine anwenderfreundliche starke technisch-praktische Fokussierung bei der Untersuchung der Demokratiekriterien, welche sich nicht zuletzt durch die Fachrichtung Informations- und Kommunikationsmanagement zweier der drei Autoren erklärt, und das Buch so für mit der Umsetzung befassten Verwaltungsmitarbeiter ebenso wie die Entscheider auf kommunaler Ebene interessant macht.

Nicht zuletzt soll angemerkt werden, dass die postulierte Konjunkturblüte der Bürgerhaushalte angesichts der 65 im Jahr 2011 existierenden Bürgerhaushaltskommunen respektive etwas mehr als 100, die über die Einführung eines solchen diskutieren im Vergleich zu insgesamt 11.418 Gemeinden vergleichsweise spärlich ausfällt. Der vorliegende Band kann auf jeden Fall allen interessierten Kommunen empfohlen werden, da er zur Anleitung einer solchen Debatte ebenso wie zur Umsetzung beiträgt. Denn die Befunde zeigen, dass die wohlüberlegte Einbindung deliberativer Beteiligungselemente – mit etwas Mut auch direktdemokratischer Elemente – nicht im Widerspruch zur repräsentativen Demokratie stehen müssen, sondern diese ergänzen und bereichern.

Fazit

Für Praktiker in Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung bietet der vorliegende Band einen guten Überblick über verschiedene Bürgerhaushaltsmodelle und deren Stärken und Schwächen. Gerade die Chancen und Risiken des Einsatzes von Web 2.0 Anwendungen werden ausführlich diskutiert. Nebenbei liefern die Autoren eine brauchbare Anleitung zur Vermeidung von Fehlern in der technischen Umsetzung.

Rezension von
Dr. Rolf Frankenberger
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Es gibt 21 Rezensionen von Rolf Frankenberger.

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Zitiervorschlag
Rolf Frankenberger. Rezension vom 09.09.2013 zu: Kai Masser, Adriano Pistoia, Philipp Nitzsche: Bürgerbeteiligung und Web 2.0. Potentiale und Risiken webgestützter Bürgerhaushalte. Springer (Berlin) 2013. ISBN 978-3-658-01035-5. Reihe: Theorie und Praxis der öffentlichen Verwaltung. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/14924.php, Datum des Zugriffs 29.03.2023.

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