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Christoph Ewen, Oscar W. Gabriel u.a.: Bürgerdialog bei der Infrastrukturplanung

Cover Christoph Ewen, Oscar W. Gabriel, Jan Ziekow: Bürgerdialog bei der Infrastrukturplanung. Erwartungen und Wirklichkeit. Was man aus dem Runden Tisch Pumpspeicherwerk Atdorf lernen kann. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2013. 220 Seiten. ISBN 978-3-8487-0693-8. D: 44,00 EUR, A: 45,30 EUR, CH: 62,90 sFr.

Schriften zur Evaluationsforschung ; Bd. 3.
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Thema

Vielfach wird in politischen Diskussionen die Auffassung vertreten die Energiewende brauche Akzeptanz und dafür sei mehr Bürgerbeteiligung notwendig. Dies ist aber nach Ansicht der Autoren bisher empirisch nur unzureichend untersucht. Die Planung für das größte Pumspeicherkraftwerk Deutschlands war Anlass, den Bürgerdialog bei der Infrastrukturplanung zu evaluieren. Untersucht wurden Erwartungen und Wirklichkeit im Rahmen der Partizipation. Knapp zusammengefasst: „Was man aus dem Runden Tisch Pumpspeicherwerk Atdorf lernen kann.“

Autoren

Christoph Ewen ist seit Sommer 2003 Inhaber von team ewen. Er ist Spezialist für Mediation, Wissenschaftskommunikation, Großgruppenmoderation und Veränderungsprozesse. Zuvor arbeitete er beim IFOK-Institut Bensheim und war unter anderem Projektleiter des Regionalen Dialogforums Flughafen Frankfurt.

Oscar W. Gabriel ist emeritierter Professor für Politikwissenschaft. Er lehrte von 1992 bis 2012 Politikwissenschaft am Institut für Sozialwissenschaften der Universität Stuttgart. Seit November 2012 ordentliches Mitglied des Deutschen Forschungsinstituts für Öffentliche Verwaltung (FÖV) Speyer. Seine Tätigkeitsschwerpunkte liegen unter anderem in den Bereichen Wahlforschung und politische und soziale Teilhabe.

Jan Ziekow ist seit 1997 ist er Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht, an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Außerdem ist er Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung (FÖV) Speyer.

Entstehungshintergrund

Die Planung des größten deutschen Pumpspeicherkraftwerks durch die Schluchseewerk AG im Jahr 2010/2011 war Anlass für einen Runden Tisch unter Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern, um eine konfliktgeladene Entscheidung partizipativ zu begleiten und Commitment herzustellen. Die Wissenschaftler haben im Rahmen einer Evaluation untersucht, ob der Bürgerdialog erfolgreich war und inwiefern es in der Region zu Veränderung der Meinungen gekommen ist. Es geht darum, wie man konstruktiv in öffentlichen Kontroversen agiert, was informelle Bürgerbeteiligung bei der Planung von Großvorhaben wirklich leisten kann und welche Erfolgsfaktoren und Hemmnisse es gibt. Der Band leistet einen Beitrag zur Schließung einer Forschungslücke und entwickelt aus den Erkenntnissen der Evaluierung Empfehlungen für die Praxis.

Aufbau

Das Buch besteht aus sieben Kapiteln.

Zu 1. Einleitende Überlegungen

Die Autoren stellen das Projekt Pumpspeicherkraftwerk Atdorf und den Runden Tisch zum Infrastrukturprojekt, der 5 Monate lang aktiv war, kurz vor. Zielsetzung des Vorhabens war es, „Zusammenhänge zwischen Prozess-Charakteristika und Prozess-Wirkungen im Bereich der Beteiligung zu entwickeln“. (18) Im „Fokus der Untersuchung“ (19), die parallel zum Runden Tisch Atdorf lief, standen „Beteiligungsprozesse um Anlagen der technischen Infrastruktur, bei denen Unternehmen oder staatliche Stellen aufgrund von tatsächlichen oder befürchteten Protesten gegen das Vorhaben Beteiligungsprozesse anbieten, u die Realisierungschancen des Vorhabens zu verbessern und um belastende Konflikte zu entschärfen / zu vermeiden.“ (22)

Zu 2. Gewählte Methodik

Um den Erfolg eines Dialogs in konfliktgeneigten Situationen zu messen, müssen zunächst einige zentrale Fragestellungen geklärt werden, insbesondere, welche Ziele sich mit Dialogverfahren um große Infrastrukturvorhaben erreichen lassen und wie die Wirkung solcher Dialogverfahren möglichst objektiv beschrieben werden kann. Dazu dienen umfassende Befragungen der Bevölkerung einerseits und der Mitglieder des Runden Tisches andererseits. „Wahrend die schriftlichen Befragungen vor allem quantitativen Charakter haben, ergänzen die persönlich gestellten Fragen die schriftlichen Befragungen in dem Sinne, dass sie subjektiven Wahrnehmungen, Hintergründen und Bewertungen des Runden Tisches als Dialogforum und Konfliktregulierungsinstrument mehr Raum beimessen und insbesondere nach den zugrunde liegenden Begründungs- und Deutungsmustern fragen.“ (25) Weitere Dialogprozesse aus anderen großen Infrastrukturvorhaben wurden ergänzend mit einbezogen.

Zu 3. Dialogprozesse im Kontext

Konflikte müssen immer im Kontext gesehen werden – das gilt dann auch für Dialogprozesse, die für Transparenz und Ausgleich sorgen sollen. Verkehr, Entsorgung, Energie und Hochwasserschutz gehören zu den politischen Bereichen, in denen große Vorhaben besonders häufig zu Konflikten führen. Dazu gehören Flughafenerweiterungen, Bahnhöfe und Bahnhofstrassen, Autobahnbahn, Wasserstraßen, Kraftwerksbauten, Hochspannungsleitungen, Pipeline, Windräder, Bergbau- und Abbauvorhaben, Pipelines, Polder und Deichbauten. Nicht selten werden dabei Gerechtigkeitsdebatten um die Verteilung der Lasten (30) geführt. Mit Widerstand ist vor allem dann zu rechnen, wenn die Vorhaben „größere Auswirkungen auf die lokale oder gar regionale Umwelt und das Landschaftsbild zeitigen“ (30).

Die Autoren verweisen auf Studien unter Protestierenden. Danach werde sie motiviert durch „eine Mischung aus der Vertretung eigener Interessen (Beeinträchtigung der Lebensqualität, befürchtete Verluste des Immobilienwertes), aus politischen Argumenten (etwa die hohen Kosten), der nicht ausreichend belegten Notwendigkeit und Alternativlosigkeit der Planung sowie dem Umgang mit den Protestierenden.“ (31)

Es geht um Interessens-, Wissen-, Wahrnehmung- und Wertkonflikte – alles kommt vor. Vor allem ethische oder Wertkonflikte sind „nur schwer verhandelbar“ (32). Immerhin kann durch Dialog versucht werden, Fundamentalpositionen aufzulösen und „Schnittmengen von Gemeinsamkeiten und verbleibenden Unterschieden“ (32) zu finden. Außerdem ist es wichtig, dass „Interventionen zur Konfliktregulierung“ (33) – und gerade hier haben Dialogprozesse nach Auffassung der Autoren eine entscheidende Funktion – „die verschiedenen Ebenen des Konfliktes bearbeiten“ (33).

Dialogprozesse bei der Infrastrukturplanung haben also die Funktion, „Betroffene und Interessenvertreter zusammen[zu]bringen“ (33). Sie müssen, wenn sie erfolgreich sein sollen, durchaus unterschiedliche „Wahrnehmungen hinsichtlich einer Veränderung der Lebensqualität ernst nehmen und thematisieren“ (33), und sie müssen natürlich „Fachfragen durch Einbezug der wissenschaftlichen Community bearbeiten“. (33).

Was so trivial klingt, ist in der Praxis gar nicht so einfach, da oft Emotionen im Spiel sind und Vertrauen zum Dialog fehlt. Moderatoren solcher Dialogprozesse müssen in der Lage sein, Konflikte und auf der Metaebene die Debatten um solche Konflikte zu strukturieren „Es geht darum, die Positionen der Positionen der Konfliktparteien zu überführen in die Formulierung von Interessen, die Beschreibung von Wahrnehmungen, die Benennung von Fachfragen und die Fokussierung von Wertefragen.“ (33)

Was die Konfliktregulierung bei der Infrastrukturplanung schwierig macht, ist der oft unüberschaubare Rahmen: „Es sind (nicht nur) einzelne Personen, die sich streiten, und es ist auch nicht (nur) ein Betrieb, eine Schule oder eine Kommune, innerhalb derer der Konflikt Platz greift. Der ‚Kampfschauplatz‘ umfasst eine Region von einigen tausend bis maximal hunderttausend Menschen, mehrere Kommune, ggf. auch Betriebe und weitere Institutionen in der Region.“ (34) Und wenn dann noch die Kommunikation „für die Galerie“ (35) über Medien erfolgt, die Arenen und Bühnen eine wichtige Funktion haben, hilft es, muss auch Konfliktregulierung Teil-Arenen und Teil-Öffentlichkeiten (35) adressieren.

Die Autoren beschreiben die Eskalationsstufe von Konflikten von der „Verhärtung im Gespräch“ (36) über „Debatten und Polemik“ (36) bis hin zu „Drohstrategien“ (36) und benennen als Randbedingungen für Dialogprozesse „Frühzeitigkeit“ der Beteiligung (43), bevor die Eckpunkte unverrückbar feststehen, „Themenfokus“ (44) mit Akzeptanz von Vorüberlegungen und Festlegungen der planerischen Ebene und schließlich die Klärung, dass ein „wie auch immer gearteter Dialogprozesse … keine grundsätzliche Entscheidungsgewalt innehaben“ (44) kann.

Zu 4. Untersuchungskategorien

Den Autoren geht es um Wirkungsforschung, und deshalb sind die Untersuchungskategorien von Bedeutung. Eine Grundvoraussetzung ist dabei immer zu beachten: „Was im Endeffekt gebaut oder nicht gebaut wird, entscheiden Politik Verwaltung und Gerichte und nicht zuletzt der Vorhabenträger – nicht der Dialogprozess.“ (55)

Vor diesem Hintergrund entsteht ein Dilemma für die Problemlösung durch Dialogprozesse – bis hin zur These, dass eine solche Lösung eigentlich unmöglich ist, nicht nur wegen der unterschiedlichen Interessenkonstellationen, sondern vor allem wegen der Macht- und Entscheidungsebenen: „denn entweder tritt eine Wirkung ein – dann verlieren die eigentlich für die Entscheidung zuständigen politischen Akteure ihre Motivation – oder es findet keine Wirkung statt – dann haben die Akteure beim nächsten Dialogprozess keinen Anlass mehr, daran teilzunehmen.“ (53)

Das ist selten so klar formuliert worden. Vielmehr gelten Partizipationsprozesse und Dialogprozesse normativ bisher als Königsweg bei Konflikten. Die Evaluationsforschung belegt aber, das solche Verständigungsprozesse keineswegs Erfolge garantieren. Zudem lässt sich der Erfolg oft erst viel später feststellen.

In einer Matrix der Erfolgs- und Wirkfaktoren (59-60) listen die Autoren wertneutrale Kriterien und normative Kriterien auf, die mit direkten und indirekten Effekten kombiniert werden. Dies ist ein Ziel führender Weg, ex post die Wirksamkeit vom Dialogprozessen zu überprüfen.

Fragestellungen dazu:

  • „Wie entwickeln sich Konflikt und Entscheidung?“ (61); zu überprüfen ist dies ex post An Hand der Prozesse.
  • „Wie verändern sich Wissen, Wahrnehmung und Bewertung zum Konfliktgegenstand?“ Dazu eignen sich Interviews, Befragungen, Gruppengespräche, aber auch eine Presseschau (61)
  • „Wird der Prozess als fair, sachorientiert und effizient wahrgenommen?“ Auch dafür sind die bereits genannten Interview-Instrumente geeignet.
  • -„Wir erfolgt der Einbezug von Entscheidungssystemen aus Politik und Verwaltung?“ (61)
  • „Wie gelingt es dem Prozess, Wissen und Wahrnehmungen von T4eilnehhmern und Zuschauern zu verändern?“ (61)
  • „Aufgrund welcher Charakteristika schätzen Teilnehmende und Zuschauende den Prozess im Hinblick auf Fairness, Glaubwürdigkeit und Effizienz ein?“ (61)

Die Autoren geben zahlreiche praktische Empfehlungen, wie Dialogprozesse bei Infrastrukturentscheidungen gelingen können. Dazu gehören die frühzeitige Eibeziehung von Entscheidern aus Politik und Behörden, die Klärung der Rollen von Politik und Investor, die Verbindlichkeit von Spielregeln und die Ernsthaftigkeit der „für die Entscheidung maßgeblichen Akteure (Vorhabenträger, Politik) zu Beginn des Vorhabens“ (63), die Beteiligten im Dialogverfahren und deren Vorschläge im Rahmen ihrer Möglichkeiten im gesetzgeberischen Entscheidungsprozess ernst zu nehmen.

Schließlich empfehlen die Autoren eine Klärung und „Aufbereitung konfliktärer Themen“ (65). Dabei spielen „Verständlichkeit, Glaubwürdigkeit und die Fähigkeit, Brücken zwischen den Sichtweisen zu errichten“ (66) und eine offensive, aktive Kommunikation Erfolg versprechend.

Klare Spielregeln, eine unabhängige, erfahrene Moderationspersönlichkeit und Gesprächskultur gehören ebenfalls zu den Erfolgs- und Wirkfaktoren konfliktär geprägter Dialogprozesse.

Zu 5. Beobachtete Ergebnisse

Das fünfte Kapitel ist das umfangreichst der Studie. Es beschriebt den Runden Tisch Atdorf im Vergleich mit anderen großen Dialogprozessen, hier mit der Pipeline zur Lösung der Salzabwasserproblematik Werraversalzung, der Erweiterung des Flughafens Frankfurt und Stuttgart 21. In diesem Umfeld wird der Atdorf-Dialog als „Konsultation“ charakterisiert (75). Beschrieben werden die Rekrutierung der Teilnehmerinnen, die „Organisation von Expertise und Öffentlichkeit“ (79) und die Art, wie zum Ende des Dialogs die erreichten Ergebnisse einerseits von der Moderation und andererseits von Projektgegnerinnen bewertet werden.

Atdorf wird an Hand von qualitativen und quantitativen Analysen ausgewertet. Dazu gehören Teilnehmerbefragungen, Fokusgruppeninterviews, eine Bevölkerungsbefragung und Presseauswertungen.

Die Ergebnisse durch durchwachsen. Projektbefürworter haben eine andere Einschätzung des Runden Tisches als Projektgegner. Mit einem Untersuchungsraster aus 12 Determinanten der Zufriedenheit mit dem Runden Tisch (180) lassen sich empirische Schlüsse über die wichtigsten Erfolgsfaktoren ziehen.

„Den weitaus stärksten Einfluss auf die Zufriedenheit hat die Erfüllung der Erwartungen auf den Runden Tisch. Je deutlicher die Bürger ihre Erwartungen an den Runden Tisch erfüllt sehen, desto mehr steigt ihre Zufriedenheit“. (180) Was trivial klingt, ist es keineswegs. Deshalb erscheint es notwendig, schon beim Start solcher Dialog- und Moderationsprozesse realistische Erwartungshaltungen zu formulieren., denn nicht erfüllte Erwartungen führen zu „überdurchschnittlich groß[r] Unzufriedenheit der Projektgegner, die sehr hohe Erwartungen an den Dialogprozess gestellt hatten, hierin aber enttäuscht wurden“. (180)

Nicht überraschend ist seit „Stuttgart21“ die Moderatorenauswahl: „Der zweitstärkste Einflussfaktor ist die wahrgenommene Unabhängigkeit der Moderatorin“. (180) Sowohl ihre moderierende Rolle als auch die inhaltliche Arbeit spielen eine wesentliche Rolle für den Erfolg des Dialogprozesses.

Und schließlich – auch dies ist in vorhergehenden Dialogprozessen so beobachtet worden – spielt es eine Rolle, ob der Dialogprozess an der Planung noch etwas ändern kann. „Je mehr die Menschen glauben, dass der Runde Tisch Auswirkungen auf Planung besitzt, desto zufriedener sind sie mit dem Beteiligungsverfahren“. (181) Wenn allerdings – wie in Atdorf – fast jeder zweite Bürger glaubt, dass nichts mehr zu ändern ist, wächst die Unzufriedenheit mit dem Dialogprozess.

Ebenfalls relevant ist „das Gefühl der Vertretenheit am Runden Tisch“ (181).Wer sich ausgeschlossen fühlt vom Verfahren, steht auch dem Prozess und den Ergebnissen skeptisch gegenüber.

Die Schlussfolgerungen sind allerdings nicht berauschend. Zwar hat der „Runde Tisch Einstellungsänderungen bewirkt“ (188). Die empirischen Ergebnisse lassen darauf schließen, dass die Bürger „das Projekt weniger einseitig“ (188) sehen. Aber: „Grundlegende Veränderungen im Bereich des Wissens, Wahrnehmens und Bewertens“ (188) sind weder am Runden Tisch noch bei der Bevölkerung erzielt worden. Zu hohe Erwartungen sind fehl am Platz: „Eine Konfliktlösung ist nicht in Sicht. Die Polarisierung hat sich nicht geändert“. (189) Dies sei aber auch nicht erwartet worden. Was offensichtlich erreicht wurde, waren die Ziele „Versachlichung, Transparenz und Kompetenzzuwachs“. (191)

Zu 6. Hinweise für erfolgversprechende Dialogprozesse / 7. Schlussfolgerungen und Empfehlungen

In erfreulich knapper Form fassen die Autoren die Kriterien für erfolgversprechende Dialogprozesse zusammen: Dass der Dialog in frühem Planungsstadium beginnen soll, die Landespolitik einbezogen sein soll, dass eine Verständigung mit den Prüfungsbehörden „essentiell“ (201) erscheint, dass der Konflikt von Beginn an realistisch abgebildet wird, wie die Teilnehmenden ausgewählt werden, wie die Spielregeln und Rahmenbedingungen aussehen, wie lange der Dialog dauert (zeitliche Begrenzung), wer moderiert, wie Fachfragen aufbereitet werden, wie öffentlich kommuniziert wird, welche Rolle die Informiertheit spielt (Verständlichkeit, Transparenz, Fairness) und dass ein Abschlussdokument erstellt wird.

Diskussion

Die empirische Sozialforschung liefert wesentliche Hinweise zur Bewertung von Dialogprozessen bei konfliktgeladenen Infrastrukturprojekten. Wo Infrastrukturvorhaben massive Konflikte auslösen (können), tragen gut gemanagte Dialogprozesse zwar dazu bei, die Diskussion sachlicher und kompetenter zu führen. Wesentliche Einstellungsänderungen bei Projektgegnern sind aber nicht zu erwarten. Je früher die Einbeziehung der Stakeholder erfolgt, um so eher ist gegenseitiges Verständnis im Planungsprozess trotz unterschiedlicher politischer Einstellungen zu erwarten.

Professionelle Kommunikation und Moderation sowie ein saubere Konfliktbeschreibung und Aufbereitung spielen eine wesentliche Rolle, um den Dialogprozess zum Erfolg zu führen und die Akzeptanz von Projekten zu verbessern.

Fazit

Ewen, Gabriel und Ziekow haben angesichts der hohen Bedeutung großer Infrastrukturvorhaben eine wichtige Studie zur realistischen Einschätzung von Dialogvorhaben vorgelegt, die an die Stelle von Wunschdenken und normativen Forderungen nachprüfbare empirische Ergebnisse existierender Dialogprozesse setzt. Die Ergebnisse mögen manchen Politiker und Planer enttäuschen, da Wunder bei solchen Dialog-Prozessen nicht zu erwarten sind. Nicht einmal wesentliche Einstellungsänderungen sind zu erwarten. Ungeachtet dessen belegen die positiven Aspekte in Fragen der Versachlichung von Konflikten, der Transparenz und der Teilhabe der Stakeholder, dass sich gut gemanagte Dialogprozesse für den Planungsprozess auszahlen.


Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
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Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 03.04.2014 zu: Christoph Ewen, Oscar W. Gabriel, Jan Ziekow: Bürgerdialog bei der Infrastrukturplanung. Erwartungen und Wirklichkeit. Was man aus dem Runden Tisch Pumpspeicherwerk Atdorf lernen kann. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2013. ISBN 978-3-8487-0693-8. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/15498.php, Datum des Zugriffs 20.10.2021.


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