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Hans Ebli: Pädagogisierung, Entpolitisierung und Verwaltung (Schuldnerberatung)

Cover Hans Ebli: Pädagogisierung, Entpolitisierung und Verwaltung eines gesellschaftlichen Problems? Die Institutionalisierung des Arbeitsfeldes "Schuldnerberatung". Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2003. 277 Seiten. ISBN 978-3-8329-0422-7. 44,00 EUR, CH: 76,00 sFr.

Reihe: Schriftenreihe des Instituts für Finanzdienstleistungen e.V. - Band 8.
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Entstehungshintergrund und Fragestellung

Ebli widmet sich in seiner 2002 zur Erlangung des Doktortitels vorgelegten Arbeit der Frage, wie es der Sozialarbeit gelingen konnte, die allseits anerkannte Zuständigkeit für die Problembearbeitung im Bereich Überschuldung von VerbraucherInnen zu erlangen und bis heute zu behalten. Einschränkend ist aktuell hinzuzufügen, dass seitens der Politik diese Kompetenz durch Kürzungen und teilweise sogar Streichungen der Zuschüsse faktisch ausgehöhlt wurde.

Aufbau und Inhalte

Zur Beantwortung der untersuchungsleitenden Fragestellung beschreibt Ebli zunächst die Entwicklung der bundesrepublikanischen Gesellschaft nach dem Ende des zweiten Weltkriegs. Der wirtschaftliche Wiederaufstieg, die Integration in den Weltmarkt, verbunden mit der Entwicklung sozialer Sicherungssysteme führten zu stabilen individuellen Perspektiven für die wirtschaftliche Prosperität großer Kreise der VerbraucherInnen, die auf diese Weise für den Kapitalmarkt (die Banken) als KonsumentInnen in einem Moment interessant wurden, als dieser eine sinkende Nachfrage der nach den wirtschaftlichen Aufbaujahren der unmittelbaren Nachkriegszeit expansionsgesättigten Wirtschaftssektoren der produzierenden Industrie hinnehmen musste.

Ebli beschreibt die Entwicklung des KonsumentInnenkreditmarkts, die nicht gradlinig und auch nicht ohne Brüche und heftige Widerstände verlief. Hervorzuheben sind hierbei weniger die "soziokulturellen" Vorbehalte mancher MitarbeiterInnen des Kreditgewerbes gegen die neuen KonsumentInnensegmente, als vielmehr die makroökonomischen Steuerungsmaßnahmen in den Jahren 1973/1974, die als Reaktion auf die um sich greifende Inflation (über 7 %) eine Eindämmung der KonsumentInnenkredite zum Ziel hatten und auch erfolgreich realisieren konnten. Neben den kreditwirtschaftlichen Entwicklungslinien weist Ebli nach, dass die wirtschaftliche Erneuerung in Deutschland nach dem 2. Weltkrieg einherging mit der Entwicklung sozialstaatlicher Sicherungssysteme, die die persönlichen und wirtschaftlichen Lebensrisiken, insbesondere das Risiko des Arbeitsplatzverlusts, in ihren Konsequenzen abschwächen und für die Betroffenen erträglich werden lassen konnten. Ebli zeichnet die Entwicklung nach, die in den achtziger Jahren von Versuchen bestimmt war, die Existenz eines Lebens im modernen Schuldturm als gesellschaftlich bedeutsames Problem, da für viele Menschen reale Lebenssituation, zu bestimmen. Er analysiert die Entwicklungslinien der verbraucherpolitischen Diskussionen, die Argumentationsketten, die von den Verbänden der Verbraucherarbeit in die politische Auseinandersetzung eingebracht wurden, setzt er hierzu in Verbindung zu den wirtschaftlichen Zielen der jeweiligen regierenden politischen Strömungen, zunächst der sozialliberalen Koalition und ab Anfang der achtziger Jahre die konservativ-liberale Regierung.

Die Verbände der Verbraucher haben sich entsprechend den vorherrschenden politischen Kräfteverhältnissen in ihren Ausrichtungen angepasst. Verfolgten sie zunächst makroökonomische Zielsetzungen und Strategien, änderte sich dies sukzessiv mit der "Wende" 1982 und es gewannen mikroökonomische und auf die individuelle Lebenssituation der VerbraucherInnen orientierte Handlungsstränge an Bedeutung.

Im Folgenden beschreibt Ebli detailliert die Thematisierung des Überschuldungsproblems durch die Studie Holzscheck/Hörmann/Daviter 1982 noch im Auftrag der "alten" sozialliberalen Koalition erstellt. Fragwürdig erscheinen dabei die von ihm herausgearbeiteten Strategien zur Dramatisierung und massenmedialgerechten Katstrophisierung der Folgewirkungen rückzahlungsgestörter Kreditvertragsverhältnisse. Hierdurch wurde eine stark emotionaliserte, weniger fachlich tief greifende und reale Kausalzusammenhänge herausarbeitende Diskussion entwickelt. Diese hat dann auch über die Anhörung der SPD-Bundestagsfraktion 1984 hinaus wenig Einfluss auf die aktuelle Gesetzgebung nehmen können.

In der Folge entwickelte sich die Diskussion um die Zuständigkeit für die Problembeschreibung und die Problembearbeitung "Überschuldung" parallel zu der zunehmenden Akzeptanz der schwerwiegenden individuellen Konsequenzen aus gestörten Rückzahlungen einer Vielzahl von Verbraucherkreditverträgen. Waren zunächst die Verbraucherverbände, auf Grund ihrer in den siebziger und Anfang der achtziger Jahre erreichten Anerkennung und gesellschaftspolitischen Bedeutung in einer klaren Vorteilssituation, gelang es dennoch der Sozialarbeit diese Position zu unterminieren und mit ihren Kompetenzansprüchen und Beschreibungen der Problemlagen insbesondere als individuell bestimmte und von persönlichen Defiziten der VerbraucherInnen geprägte, durch die einzelfallorientierte ganzheitliche Zuwendung der Sozialarbeit zu behebende Notlage die Oberhand zu gewinnen. In der Beschreibung der Auseinandersetzungen zwischen den Verbraucherzentralen NRWs, denen im Verbraucherzentralenverbund eine stark herausgehobene Stellung im Arbeitsfeld Schuldenberatung zukam und der Sozialarbeit um die zutreffende Problemeinschätzung und die angemessene Problembearbeitung zeichnet Ebli die Entwicklung nach, die dazu führte, dass die Einschätzungen der Sozialarbeit hegemonielle Vorherrschaft erlangen konnten. Im Rahmen der Anhörung der SPD-Fraktion im nordrheinwestfälischen Landtag 1987 erscheint zunächst noch das Problemmuster Arbeitslosigkeit als Überschuldungsursache gleichberechtigt neben individuellen Begründungsfaktoren der Überschuldung. In den Konsequenzen, die die SPD damals dem Landtag als Beschlussvorlage anempfahl und in den Beschlüssen des NRW-Parlaments wird dann bereits deutlich der individuelle Bezugsrahmen sowohl hinsichtlich der Problementstehung als auch der Problembearbeitung in den Vordergrund gerückt und schließlich auch ausschließlich dieses Arbeitsfeld der (Sozialarbeit-) Schuldnerberatung mit finanziellen Mitteln in Höhe von 800.000,-- DM für Fachberatung und Fortbildung ausgestattet.

Die so ausgerichtete politische Initiative zur Bearbeitung des gesellschaftlichen Problems wurde dann durch die Studie von Korczak/Pfefferkorn, die 1992 nicht mehr alleine durch das BMJ, sondern bereits in gemeinsamer Verantwortung mit dem BMFSFJ initiiert wurde, gestützt. Ebli zeigt in seiner Arbeit detailliert auf, dass diese Studie ausgehend von den Forschungsansätzen bis hin zur Interpretation der Ergebnisse einen wissenschaftlichen Tunnelblick einnahm. Prämissen individual begründeter Problementstehungsannahmen wurden mit ausschließlich (sekundärmaterial-) gestützten Befragungen von MitarbeiterInnen der bereits zum damaligen Zeitpunkt ganz überwiegend sozialarbeiterisch ausgerichteten Schuldnerberatungsstellen kontrastiert und die sich daraus ergebenden Schlussfolgerungen auf der Basis der ursprünglichen theoretischen Annahmen der Studie wiederum ausschließlich im Bereich der individuellen Problemberabeitungs (-organisations) fragen im Detail ausgeführt. Strukturelle Problemursachen und Problembearbeitungshinweise blieben rudimentär und auf allgemeine Hinweise beschränkt.

Dass die eigentlich vorgesehene Folgeuntersuchung der strukturellen Ursachenzusammenhänge, die dann auf Primärdaten gestützt werden sollte, durch Mittelzuweisungskorrekturen des beauftragenden Ministeriums (nunmehr alleine BMFSFJ) nicht zustande kam, ist allerdings nicht der Verantwortung der Studienautoren zuzuweisen. Die Studie von Korczak 1997 zu der Situation der Überschuldungslage in den neuen Bundesländern war dann konsequenterweise eine Fortführung auf der Grundlage der durch die 1992er Studie gewonnenen Erkenntnisse, mit allen Einschränkungen, die Ebli schlüssig darlegt.

"Organisation und Arbeitsweise der Schuldnerberatung, diskursive Ambivalenzen und verfestigte Paradoxien" so betitelt Ebli die Darstellung der organisationsstrukturellen und berufsgruppenspezifischen Entwicklung der Beratungsstellensituation Mitte der achtziger bis Anfang der neunziger Jahre. Er legt dar, wie die Anforderungen des BSHG zur Finanzierung von Beratungsangeboten (zufällig?) ziemlich genau mit den Projektbeschreibungen der Träger der Beratungsstellen übereinstimmen. So gesehen zeichnet Ebli ein realistischeres Bild der Begründungszusammenhänge für die stets betonte psychosoziale Problemdimension und Problembearbeitung, die tatsächlich stark auf wirtschaftlichen Notwendigkeiten der zu 60 % von der freien Wohlfahrtspflege getragenen Angebote der Schuldnerberatung beruht haben dürfte.

Die Trägerkonkurrenzen wurden begleitet von fachlichen Diskursen um die Anforderungen an die MitarbeiterInnen in den Beratungsstellen. MitarbeiterInnen mit juristischer Ausbildung erhielten dabei nicht die Fortbildungsangebote aus psychosozialer Fachprovenienz, die sie benötigt hätten, das Fortbildungsangebot war nach Ebli in den achtziger und anfangs der neunziger Jahre ausschließlich auf die Vermittlung juristischer und finanzwirtschaftlicher Kompetenzen für die MitarbeiterInnen aus den Ausbildungsgängen der Sozialen Arbeit ausgerichtet.

Der "Arbeitsweise der Schuldnerberatung" (Kap. 5.2) geht Ebli mittels einer Überprüfung ihrer Aufgabenstellungen, Leistungsangebote und Arbeitsstrukturen nach und hinterfragt sodann die Mechanismen der Ausgrenzung von Beratung bis hin zu etwaigen Ausschlüssen aus laufender Beratung. In diesen Abschnitten kann Ebli schlüssig darlegen, dass die erlangte "Allzuständigkeit" der sozialen Schuldnerberatung für die Problembearbeitung im Bereich der Überschuldungssyndrome nicht mit einer "Allverfügbarkeit" für die von Überschuldung potenziell oder tatsächlich Bedrohten oder Betroffenen einherging. Gerade die Disziplinierung und das Setzen von Bedingungen in den persönlichen Verhaltensweisen der Ratsuchenden, die vor Aufnahme des Beratungsprozesses zu erfüllen waren und die zu seiner Fortführung auch regelmäßigen Kontrollen während der laufenden Beratung/Sanierung unterzogen werden sollten, kommen dabei dem wohlfahrtsstaatlichen Streben nach Unterscheidung "redlicher" und "unredlicher" SchuldnerInnen nach, Begriffe, die sich dann auch in den späteren Voraussetzungen der neuen Insolvenzordnung für die Berechtigung zur persönlichen Restschuldbefreiung wieder finden.

Mit der Einführung der Verbraucherinsolvenzordnung erlebt die Schuldnerberatung, wie sie bis dahin praktiziert wurde, einen essentiellen Bedeutungsverlust. Ihre Kompetenz als Motor im außergerichtlichen Verhandlungsbereich zwischen Gläubiger und Schuldnerinnen und Schuldnern geht auf das rechtsförmliche Verfahren über, dies wird auch durch die Tatsache belegt, dass die Bedeutung des außergerichtlichen Einigungsversuchs (so auch bis heute) nicht der vom Gesetzgeber ursprünglich zugedachten Rolle nahe kommen konnte. Unverändert bleibt jedoch die Potenz der Schuldnerberatung Ratsuchende aus dem Beratungsprozess auszuschließen. Die Mechanismen und Strukturen dieser Ausschließungen aus dem Dunkel des Beratungsalltags mit all seinen Handlunsgzwängen (Wartelisten, Personalmangel, unzureichende Finanzierung) in das Licht wissenschaftlicher Betrachtung und Überprüfung zu rücken ist Eblis Verdienst. "Spielregeln" der Schuldnerberatung beschreiben tatsächlich handfeste Kontroll- und Unterwerfungsmechanismen, die denjenigen, die die Dienste der Schuldnerberatung in Anspruch nehmen wollen, mangels (bezahlbarer) Alternativen nur die (zumindest vorgebliche) anforderungsgerechte Anpassung offen lassen, wollen sie nicht auf die Dienste der Schuldnerberatung verzichten.

Der Frage, wie der theoretisch eingeforderte Anspruch nach pädagogischer Bearbeitung der vorgeblich durch individuelle Defizite entstandenen Problemlagen unter dem Druck der "Ökonomisierungsprozesse" auch im Bereich der Sozialarbeit und der "Anbindung an 'wettbewerbsstaatliche' Unterstützungs- und Disziplinierungsvorstellungen" aufrechterhalten wurde, geht Ebli im abschließenden Kapitel seiner Arbeit nach. Mitte der neunziger Jahre widmen sich die Wohlfahrtsverbände verstärkt dem Thema auch in der politischen Auseinandersetzung, die sie zuvor weitgehend der BAG-SB überlassen hatten, die als einziger Verband über die individuelle Problembearbeitung hinaus auch gesellschaftliche Reformvorschläge eingebracht hatte. Mit Einführung der Insolvenzordnung treten neue Auseinandersetzungen im Feld der Regulierung rückzahlungsgestörter Schuldverhältnisse zwischen den unterschiedlichen Akteursgruppen zutage. Durchweg alle Beteiligten nehmen dabei unkritisch die Beschränkungen des Gesetzgebers auf die "redlichen" SchuldnerInnen, die alleine in den Genuss der Restschuldbefreiung kommen sollten, hin.

Die Schuldnerberatungsszene hat sich dabei parallel zu der Einführung der Insolvenzordnung organisatorisch restrukturiert. Ebli beschreibt weitgehend zutreffend die Entwicklung der Arbeitsgemeinschaft Schuldnerberatung der Verbände, lediglich seine Einschätzung ihrer Funktion als "Dachverband" spiegelt nicht die Kooperationsvereinbarung der AG SBV von 2000 und (zumindest aus Sicht der BAG-SB) die gelebte Praxis der AG SBV wider. Die AG SBV ist gerade nicht als Dachverband gegründet worden. Dieser war von der BAG-SB angestrebt worden und sollte eigene von den Verbänden unabhängige Kompetenzen erlangen. Ein entsprechender Vorschlag wurde 1998 von den Wohlfahrtsverbänden abgelehnt. Somit gilt die Arbeit der AG SBV heute der Koordination der einzelnen Akteure im Feld. Aber auch mit dieser Einschränkung ist Ebli zuzustimmen, dass die Schuldnerberatung in Deutschland durch diese Strukturgewinnung ein bedeutendes Maß an Politikfähigkeit gewonnen hat. Die BAG-SB nimmt dabei nicht nur die Rolle der ausschließlich auf das Arbeitsfeld Schuldnerberatung fokussierten Institution ein, sonder vertritt erklärtermaßen auch Interessen der bis heute zahlenmäßig bedeutendsten, aber innerhalb der AG SBV nur durch Gaststatus repräsentierten kommunalen Schuldnerberatungsstellen in Deutschland.

Das langwierige Ringen um die Einführung des Verbraucherinsolvenzverfahrens und die zähen und mühevollen Diskussionen um die Rolle der Schuldnerberatung in demselben zeichnet Ebli anschaulich nach. Hier wird deutlich, wie wenig Gestaltungsmacht die Soziale Arbeit bei der Gesetzesreform tatsächlich hatte. Noch heute kämpft die Praxis der Schuldner- und Insolvenzberatung mit Problemen, die bereits im damaligen Alternativgesetzesentwurf aufgegriffen und mit konkreten Lösungsvorschlägen beantwortet wurden. Die Politik und insbesondere das Bundesministerium der Justiz hat erst Ende der neunziger Jahre die Anregungen der schuldnerberaterischen Praxis- und WissenschaftsvertreterInnen aufgegriffen und weiterreichende Reformen des Verfahrens in Gang gesetzt, die dieses nun für einen immerhin bedeutenden Teil de Überschuldeten handhabbar werden ließen.

Zusammenfassend und zum Schluss kommend spitzt Ebli seine Untersuchung auf die Frage zu, "ob wir das so haben wollen" und führt dazu aus: "Die "Sozialarbeit" politisierte also mit der Lebenssituation "Überschuldeter" einen gesellschaftlichen Sachverhalt, der in einem Bezug zum Konsumentenkreditmarkt stand, politisierte andere Sachverhalte nicht und trug zur Verdrängung anderer Sachverhalte aus der politischen Öffentlichkeit, zu deren Entpolitisierung bei. Sie betrieb ihre Politisierung in einer besonderen Art und Weise, zentral über "Personalisierung", "personale Defizitierung" und "Pädagogisierung personaler Defizite", also durch Pädagogisierung, zuletzt allerdings begleitet durch ein breiteres Engagement für Mindestteilhaberechte. Durch ihre besondere Ausrichtung stellte "Schuldnerberatung" in der Öffentlichkeit und in der Beziehung zu dort nachfragenden "Überschuldeten" die Kreditvergabe und Konsum an Einkommen außer Frage und trug damit zur Entpolitisierung dieses Zusammenhangs und der dahinter liegenden Strukturen und Dynamiken kapitalistischer Gesellschaftsformationen, deren Widersprüche und Konflikte, und zu deren Verwaltung auf der öffentlich-politischen Ebene und auf der Ebene der Interaktion zwischen "Schuldnerberatern" und "Überschuldeten" bei."

Wenn Ebli zudem nachweist, dass die in der Entwicklungsgeschichte der Schuldnerberatung als Teil der Sozialen Arbeit durchgängig behauptete pädagogische Begründung der Problementstehung tatsächlich immer weniger Niederschlag in der Praxis der Problembearbeitung findet, sei es durch die stark formaljuristische Ausrichtung des außergerichtlichen Verbraucherinsolvenzverfahrens, sei es durch die von Nachfragedruck und finanziellen, personellen Ressourcenengpässen bestimmte Ausrichtung auf die Bearbeitung wirtschaftlicher Notlagen findet, dann stellt sich tatsächlich die Frage, ob wir das so gewollt haben. Liegt es nicht nahe, das Motto der Tagung aus dem Jahr 1995 "Machen wir den Weg frei" aufzugreifen und mit den Erfahrungen aus 25 Jahren Schuldnerberatung eine Bestandsaufnahme zu vollziehen?

Fazit

Die aktuellen Entwicklungen, die Schuldner- und Insolvenzberatung einerseits mit massiven Mittelkürzungen tw. kompletten Streichungen der Zuschüsse konfrontieren, und sie andererseits zu Handlangern sozialer Einschnitte und Entreicherungsreformen für ganze Bevölkerungsgruppen (s. die Vermögensverluste für Bezieher von Alhi nach In Kraft treten der so genannten Hartz-IV Reform - Zusammenlegung von Alhi und HLU) zu werden lassen drohen, machen es dringend erforderlich, die eigene Position neu zu bestimmen. Die Arbeit von Hans Ebli kann hierzu einen guten Ausgangspunkt geben. Sie ist darüber hinaus allen zur Lektüre zu empfehlen, die in diesem Arbeitsfeld agieren.


Rezensent
Werner Sanio
Forschungs- und Dokumentationsstelle für Verbraucherinsolvenz und Schuldnerberatung, Schuldnerfachberatungszentrum Johannes Gutenberg-Universität Mainz
Homepage www.sfz-mainz.de


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Zitiervorschlag
Werner Sanio. Rezension vom 10.08.2004 zu: Hans Ebli: Pädagogisierung, Entpolitisierung und Verwaltung eines gesellschaftlichen Problems? Die Institutionalisierung des Arbeitsfeldes "Schuldnerberatung". Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2003. ISBN 978-3-8329-0422-7. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/1555.php, Datum des Zugriffs 20.09.2019.


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