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Anna Juliane Heinrich: Umbau schrumpfender Städte

Cover Anna Juliane Heinrich: Umbau schrumpfender Städte. Identifizierung von Spielräumen für Urban Governance in ostdeutschen Mittelstädten. Klartext Verlag (Essen) 2013. 200 Seiten. ISBN 978-3-8375-0803-1. 24,95 EUR.

[Dortmunder Beiträge zur Raumplanung / Blaue Reihe] Dortmunder Beiträge zur Raumplanung, Blaue Reihe - Band 141.
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Thema

Dass angesichts des demographischen Wandels Städte veraltern und schrumpfen, beschäftigt die Stadtplanung und die Stadt- und Regionalpolitik seit langem. Bei den ostdeutschen Städten ist dieser Prozess aufgrund sichtbarer Abwanderungen nach der Wende politisch virulent geworden und zu einem drängenden sozialwissenschaftlichen Thema avanciert. Inzwischen ist es nicht nur ein Thema ostdeutscher Stadtentwicklung – es ist ein Thema der europäischen Stadt insgesamt geworden. Dabei gilt sicher der Schrumpfungsprozess nicht überall gleichermaßen. In weniger attraktiven Regionen, die auch unter der ökonomischen und kulturellen Deprivation leiden, hat dieser Prozess gravierendere Auswirkungen als in anderen Regionen, die relativ stabil sind. Schwieriger ist, dass die Schere zwischen den wachsenden, weil relativ attraktiven Regionen und den benachteiligten Regionen immer weiter auseinander gehen wird und damit regionale Disparitäten sich verschärfen. Und die Städte sind eingebunden in solche Regionen.

Autorin

Anna Juliane Heinrich ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Fachgebiet Städtebau und Siedlungswesen am Institut für Stadt- und Regionalplanung der Technischen Universität Berlin.

Entstehungshintergrund

Das Buch ist eine überarbeitete Fassung der Diplomarbeit, die an der Fakultät Raumplanung der TU Dortmund angenommen wurde. Hintergrund der Arbeit ist die Internationale Bauausstellung (IBA) Stadtumbau Sachsen-Anhalt 2012.

Aufbau

Die Arbeit gliedert sich in zehn größere Kapitel:

  1. Einleitung
  2. Theoretische Grundlagen
  3. Empirische Erkenntnisse zu AkteurInnen und Urban Governance
  4. Forschungsdesign
  5. Die Fallstädte Bernburg und Weißenfels
  6. Analysedimensionen und Fragen der Interpretation
  7. Fallstudie Bernburg
  8. Fallstudie Weißenfels
  9. Fallstudienvergleich und Reflexion der Fallstudienergebnisse
  10. Beantwortung der Forschungsfragen und Fazit

Zu 1. Einleitung

In ihrer Einleitung entfaltet die Autorin ihr Forschungsziel und die dazu gehörenden zentralen Forschungsfragen:

Ihre Forschungsziel ist der Vergleich zweier schrumpfender Städte in Sachsen-Anhalt: Bernburg und Weißenfels.

Der Vergleich soll sich auf vier zentrale Forschungsfragen beziehen:

  1. Wie verliefen die Profilierungsprozesse in den beiden Städten und wie prägten institutionelle Einflüsse der IBA und unterschiedliche Akteure mit ihren Interaktionen diesen Prozess?
  2. Welche Governance-Muster setzten sich in den jeweiligen Profilierungsprozessen in den Fallstädten durch?
  3. Kam es im Vergleich zur kommunalen Planungspraxis vor der IBA während der Profilierungsprozesse zur Veränderung von Governance-Mustern?
  4. Was können Mittelstädte im Stadtumbau aus den Fallstudien unter Berücksichtigung vorliegender theoretischer und empirischer Erkenntnisse über die Veränderung von Urban Governance lernen?

Profilierung war die handlungsleitende Strategie der IBA; die Städte sollten im Rahmen des Stadtumbaus Schwerpunktthemen benennen und ein Leitbild entwickeln, in das das Schwerpunktthema strategisch verankert ist.

Bernburg hat das Thema Bildung gewählt und die lokalen Sekundarschulen zum „Campus Technicus“ mit neuen Lern- und Lehrmethoden zusammengefasst; Weißenfelds realisierte einen „Neustadtpark“ auf einer altindustriellen Brache.

Zu 2. Theoretische Grundlagen

In diesem Kapitel werden zunächst die IBA vorgestellt, die sich mit Schrumpfungsprozessen auseinandergesetzt hat und zum Stadtumbau Stellung bezogen hat. Danach wird die Strategie der Profilierung vorgestellt und dann geht die Autorin auf die Akteure des Stadtumbaus und ihre Interessen ein, wobei sicher wichtig ist, dass es sich bei den beiden Städten um (überschaubare) Mittelstädte handelt, wo die analytische Perspektive von Urban Governance deutlicher zum Vorschein kommt.

Die Autorin stellt zunächst das Problem der Schrumpfung dar, um dann auf den Stellenwert von Schrumpfungsprozessen im Bund-Länder-Programm Stadtumbau Ost einzugehen. Weiter geht sie vor allem auf die Betroffenheit der Städte in Sachsen-Anhalt ein – ein eher strukturschwaches Bundesland, was an Hand der Bevölkerungsentwicklung und der Arbeitslosenquoten deutlich gemacht wird.

Neben den normativen Grundlagen der IBA, ihren Grundsätzen und Prinzipien – werden dann Akteure und Prozesse und Strategien der IBA erörtert und in einer Graphik veranschaulicht.

Außerdem setzt sich die Autorin mit dem Leitbildprozess auseinander und mit der Bedeutung von Leitbildern im Stadtumbau.

Die Akteursgruppen im Stadtumbau sind die öffentliche Hand, die Wirtschaft und die Bürger und Bürgerinnen. Diese werden in ihrer Rolle und ihrer Funktion analysiert und theoretisch beschrieben und außerdem werden die divergierenden Interessenlagen der Akteure thematisiert. Die Frage ist, dann, welche Rolle Urban Governance im Stadtumbau bedeutet und welche (neuen) Governance-Muster zum Tragen kommen.

Dabei wird Governance verstanden als ein Analysebegriff, mit dem Entwicklungen, Steuerungs- und Koordinationsmechanismen beschrieben werden, mit denen kollektive Akteure vorher festgelegte Ziele steuern können. Dabei werden Interaktionen als zentrales Element der Governance-Analyse beschrieben – Interaktionen auf der Basis von Informationen, Dialogen, Kooperation und Koordination.

Zu 3. Empirische Erkenntnisse zu AkteurInnen und Urban Governance im Stadtumbau

Wenn man nach Kooperationen von Akteuren im Rahmen von Stadtentwicklung spricht, kommen einem Integrierte Handlungskonzepte in den Sinn und in der Tat beschreibt die Autorin Integrierte Stadtentwicklungskonzepte als zentrale Forderung des Bund-Länder-Programms Stadtumbau Ost – und da spielt Partizipation eine zentrale Rolle. Die Akteursbeteiligung ist im Bund-Länder-Programm auch geregelt und die Autorin nimmt Bezug darauf. Sie beschreibt dann Urban-Governance-Prozesse in anderen IBA-Mittelstädten.

Zu 4. Forschungsdesign

A. J. Heinrich begründet in diesem Kapitel noch einmal ihre Forschungsfragen. Ausgehend davon, dass sich zu Zeiten des Wachstums andere Akteurskonstellationen ergeben als jetzt in der Schrumpfungsphase, stellt die Autorin heraus, dass sich damit auch andere Urban-Governance-Muster ausgebildet haben, die stärker die Betroffenen in den Blick nehmen und deshalb auch zu anderen Interaktionsanforderungen und -mustern kommen.

Die eingangs genannten Forschungsfragen werden hier noch einmal expliziert und in ein Forschungsdesign – auch graphisch – eingeordnet.

Außerdem begründet die Autorin die Auswahl der beiden Fallstudien. Die bereits von der IBA ins Auge gefassten 19 Städte werden hier auf zwei typische Fälle konzentriert, die nach bestimmten Kriterien ausgesucht wurden. Neben der gezielten, inhaltlich begründeten Auswahlebene wurde noch eine weitere Ebene in Betracht gezogen, die sich auf die Zugänge zu Ansprechpartnern und Akteuren bezieht.

Die Methoden wie das leitfadengestützte Experteninterview und die qualitative Inhaltsanalyse von Dokumenten und Publikationen werden vorgestellt, ihr Ablauf wird schematisch erläutert.

Zu 5. Die Fallstädte Bernburg und Weißenfels

In diesem kurzen Kapitel werden die beiden Städte auf der Basis von einigen wichtigen Strukturdaten und dem Belastungsindikator Arbeitslosenquote verglichen. Hier deuten sich schon die Schrumpfung und die damit verbundenen Strukturschwächen an. Es werden dann einige auf das jeweilige Schwerpunktthema des Stadtumbaus bezogene Ausführungen zu den beiden Städten gemacht.

Zu 6. Analysedimensionen und Fragen der Interpretation

Von welchen Analysedimensionen geht die Autorin aus und wie interpretiert sie sie? Das sind die Fragen dieses Kapitels.

Analysedimensionen von Urban Governance sind der Profilierungsprozess, die institutionellen Einflüsse der IBA, die Akteure und die Interaktionen zwischen den Akteuren.

Unter den institutionellen Einflüssen der IBA versteht die Autorin die Handlungsregeln und deren Grundlagen wie rechtliche (Beteiligung) oder politische Grundlagen (Förderprogramme). Bei den anderen Analysedimensionen geht es eher um übliche Analysekriterien.

Im Anschluss daran werden Fragen der Interpretation zur Ableitung von Governance-Mustern bearbeitet. Vor dem Hintergrund der Reinformen des Stadtumbaus – Kooperativer Stadtumbau, Konkurrenzbeziehungen im Stadtumbau und hoheitlicher Stadtumbau – werden Fragen diskutiert wie z. B. welche Akteure an der Leitbilddiskussion beteiligt und prägend waren, welche Kooperationsformen angewandt wurden und wie die Entscheidungsmodi aussahen, die zu bestimmten Prozessen geführt haben.

Zu 7. Fallstudie Bernburg und 8. Fallstudie Weißenfels

Die beiden Fallstudien werden zusammen betrachtet, weil es zunächst um den gleichen Weg der Analyse und Interpretation geht, der in beiden Städten begangen wurde.

Nach der Analyse der beiden Städte wird der Profilierungsprozess dargestellt, der in beiden Städten ablief. Weiterhin wurden die institutionellen Einflüsse der IBA auf diese Prozesse beschrieben, die Akteure in den Profilierungsprozessen analysiert, ihre Interaktionen (Information, Kooperation, Beteiligung) erforscht, um dann auf die Governance-Muster zu kommen, die sich im Leitbildprozess und in den Interaktionen mit der IBA entwickelt haben.

Zu 9. Fallstudienvergleich und Reflexion der Fallstudienergebnisse

Die Vorgaben der IBA, die teilnehmenden Städte sollten eine prozessorientierte und ergebnisoffene Profilierung entwickeln, die den Planungsprozess bestimmen sollte, wurde von den beiden Städten unterschiedlich interpretiert und umgesetzt. Bernburg wählte die Zusammenfassung der Sekundarschulen in einen Campus, Weißenfels überplante eine Industriebrache und realisierte einen Park.

In ihrer Reflexion der Ergebnisse kommt die Autorin zu dem Schluss, das unter Schrumpfungsbedingungen Anknüpfungspunkte einer positiven Entwicklung in der strategischen Planung möglich sind, vor allem, wenn die beiden unterschiedlich vermittelbaren Prozesse der Aufwertung und des Rückbaus von einander getrennt diskutiert und kommuniziert werden.

In Bernburg wurde ein außergewöhnliches kommunalpolitisches Thema aufgegriffen: Bildung, wo bei hier auch mehr die Kommune als Schulträger in der Verantwortung ist, als für die Konstituierung von Bildungsprozessen.

In Weißenfels ist der Prozess der Finanzierung durch ein Public-Private-Partnership-Modell gescheitert, wo Bernburg eher auf die Kooperation unterschiedlicher Ressorts setzte – und das eher erfolgreich.

In beiden Städten ist das Thema Schrumpfung eher durch institutionelle Anstöße durch das Förderprogramm in Gang gekommen als durch einen offenen sozialpolitischen Diskurs über die Weiterentwicklung der Städte.

Die Akteure waren im Leitbildprozess bei beiden Städten zwar einem geöffneten Diskussionsprozess ausgesetzt, die Zielrichtung der Diskussion wurde allerdings hauptsächlich von den Verwaltungen und der Planung vorgegeben.

Die Interaktionen der Akteure im Stadtumbau sind die zwischen Baudezernaten und der IBA im Leitbildprozess, allerdings in der Projektierung haben sich vielfältige Formen der Beteiligung durchgesetzt, wo es offensichtlich schwierig war, die Wirtschaft und die zivilgesellschaftlichen Akteure zu mobilisieren – vielleicht auch mit einzubeziehen.

Diese Reflexion der beiden Städte wird dann jeweils noch einmal eingebettet in die Reflexion der Gesamtsituation ostdeutscher Städte.

Zu 10. Beantwortung der Forschungsfragen und Fazit

In diesem Kapitel werden die eingangs formulierten Forschungsfragen noch einmal umfassend beantwortet. Hier noch einmal eine kurze Zusammenfassung der ausführlichen Antworten:

  • Frage A: Wie verliefen die Profilierungsprozesse und wie prägten die Einflüsse der IBA diese Prozesse und die Interaktionen der Akteure? In Bernburg war der Prozess dominiert durch die öffentliche Hand und deren enge Kooperation, in Weißenfels war es eher die planende Verwaltung, die den Prozess steuerte.
  • Frage B: Welche Governance-Muster prägten die Profilierungsprozesse in den Fallstädten? In beiden Städten waren es anfänglich hoheitliche Muster, später dann auch kooperative Muster, die den Governanceprozess bestimmten. In Bernburg zwang die Projektausrichtung – Bildung – zur Kooperation sehr unterschiedlicher Akteure, in Weißenfels war es eigentlich nur die Planungsverwaltung, die involviert war.
  • Frage C: Kam es im Vergleich zur kommunalen Planungspraxis vor der IBA zu Veränderungen von Governance-Mustern? Durch den Einbezug der Wohnungswirtschaft in beiden Städten wurden bereits schon sehr früh hoheitliche Muster aufgelöst. Prägender Akteur blieb in beiden Städten allerdings doch die Verwaltung.
  • Frage D: Was können Mittelstädte im Stadtumbau aus den Fallstudien lernen? Planung ist Kommunikation und Kooperation. Allerdings werden auch Ängste deutlich und auch Ressentiments von Politik und Verwaltung gegenüber anderen Akteuren. Gerade im Kontext Integrierter Handlungs- und Entwicklungskonzepte ist die strategische Ausrichtung der Planung auf Kommunikation und Partizipation dringlicher denn je – und beide - Verwaltung und andere Akteure müssen lernen, sich auf Augenhöhe zu begegnen.

In einem kurzen Fazit wird ein Ausblick auf weitere Forschungsfragen und -notwendigkeiten hingewiesen und angesichts der eh´ schon schwierigen Lage der Kommunen in Ostdeutland wird auch die Frage Schrumpfung immer auch eine strategische Frage ihrer Gesamtentwicklung bleiben.

Das Buch endet mit einer Literaturliste und einem Anhang, der die Analyseraster, den Interviewerleitfaden und das Ergebnisprotokoll der Experteninterviews in Bernburg und Weißenfels enthält.

Diskussion

Stadtumbau unter den Bedingungen der Schrumpfung ist inzwischen zu einem institutionalisierten Planungsmuster geworden. Hier wird die Situation in einem strukturschwachen Bundesland Sachsen-Anhalt noch einmal deutlich gemacht und an Hand von zwei Städten analysiert. Und gerade hier wird deutlich, dass Schrumpfung nicht nur das Ergebnis von Abwanderung ist – es ist ein viel umfassender und damit auch u. U. ein dramatischer struktureller Prozess.

A. J. Heinrich macht deutlich, wo Spielräume sind für eine andere Planung und auch für eine andere städtebauliche Gestaltung, die das Leben in der schrumpfenden Stadt wieder attraktiv macht. Und wenn auch die kollektive Infrastruktur und die öffentlichen Räume noch einmal unter anderen Gesichtspunkten betrachtet werden, nämlich unter dem Gesichtspunkt einer Planung, die alle mit einbezieht, weil alle zur Stadt gehören und für alle diese Stadt ihre Stadt ist, dann gelingt auch eine positive politische Gestaltung der Zukunft solcher Städte eher. Das ist die Philosophie, die hinter dieser Arbeit steckt.

Die Kommasetzung macht das Lesen oft ein bisschen schwer, dem Inhalt und der Zielsetzung der Arbeit tut dies allerdings keinen Abbruch.

Fazit

Wer in schrumpfenden Städten plant und nach Alternativen zur herkömmlichen Stadtumbau-Planung sucht, ist mit dieser Arbeit auf das Beste bedient.


Rezension von
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor em. Arbeits- u. Praxisschwerpunkte: Gemeinwesenarbeit, stadtteilorientierte Sozialarbeit, Soziale Stadt, Armut in der Stadt Forschungsgebiete: Stadtsoziologie, Stadt- und Gemeindeforschung, soziale Probleme und soziale Ungleichheit in der Stadt
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 20.12.2013 zu: Anna Juliane Heinrich: Umbau schrumpfender Städte. Identifizierung von Spielräumen für Urban Governance in ostdeutschen Mittelstädten. Klartext Verlag (Essen) 2013. ISBN 978-3-8375-0803-1. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/15886.php, Datum des Zugriffs 15.07.2020.


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