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Uwe Brandl: Praxiswissen für Kommunalpolitiker

Cover Uwe Brandl: Praxiswissen für Kommunalpolitiker. Erfolgreich handeln als Gemeinde-, Stadt-, Kreis- und Bezirksrat. Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm (Heidelberg) 2014. 4. Auflage. 477 Seiten. ISBN 978-3-7825-0548-2. 19,95 EUR.
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Thema und Hintergrund

Nirgendwo ist Politik den Menschen so nah wie in der Kommune. In keinem anderen politischen Feld sind so viele ehrenamtliche Akteure engagiert wie in der Kommunalpolitik. Sie bilden nicht nur die Basis der kommunalen Selbstverwaltung, sondern auch das Fundament der politischen Entscheidungsebenen in Deutschland. Durch die über 100.000 Bürgerinnen und Bürger, die eigenverantwortlich kommunalpolitische Entscheidungen treffen, ist das demokratische System in Deutschland geerdet. Das schafft Commitment. Doch so wichtig die beruflichen und privaten Erfahrungen der lokalen Politiker sind, so wichtig sind auch kommunalpolitische Kompetenzen. Angesichts der enorm gestiegenen Komplexität der kommunalen Selbstverwaltung ist es notwendig, dass Mandatsträger mit fundiertem Fachwissen ausgestattet sind. Dieses Standardwerk liefert seit mehr als zehn Jahren dieses Fachwissen.

Herausgeber

  • Dr. Uwe Brandl ist 1. Bürgermeister der Stadt Abensberg und Präsident des Bayerischen Gemeindetages.
  • Dr. Thomas Huber ist leitender Ministerialrat in der bayerischen Staatskanzlei und Stadtrat in Rosenheim.
  • Prof. Dr. Jürgen Walchshöfer ist 1. Bürgermeister a.D. der Stadt Dinkelsbühl.

Entstehungshintergrund

Das „Praxiswissen“ ist 2002 zum ersten Mal erschienen. Schnell ist es zum Standardwerk geworden, obwohl es zunächst vor allem die bayerische Rechtslage darstellte. Das Buch lässt sich aber auch in allen anderen deutschen Bundesländern gut anwenden, zumal mittlerweile viele Elemente der süddeutschen Kommunalverfassungen Standard in Deutschland geworden sind. Mit der vorliegenden vierten Auflage berücksichtigen Herausgeber und Autoren den neuesten Rechtsstand und geben aktuellen Themen (Europa und die Kommunen) und Trends (Bürgerdialog und Energiewende) den nötigen Raum.

Aufbau

Das Buch ist in sieben Teile gegliedert. Damit sind alle relevanten Bereiche der Kommunalpolitik abgedeckt.

Zu Teil 1 ABC der kommunalen Praxis

Am Beginn dieses Standardwerks steht ein ABC der kommunalen Praxis. Dieses knackige Stichwortverzeichnis ist vor allem in der praktischen Ratsarbeit hilfreich. Wesentliche Begriffe aus der kommunalen Selbstverwaltung werden auf 48 Seiten erläutert. Das reicht von der Abfallwirtschaft über das Einfügungsgebot des Baugesetzbuches bis hin zur Zweitwohnungssteuer. Wer in einer Ratssitzung schnell nachschlagen will, was Bedarfszuweisungen sind, wo Befreiungen nach Baugesetzbuch geregelt sind, und was es mit dem Konnexitätsprinzip auf sich hat, der wird hier schnell fündig.

Zu Teil 2 Die kommunale Selbstverwaltung

In acht Kapiteln werden die wesentlichen Punkte der kommunalen Selbstverwaltung und der verfassungsmäßigen Verankerung im Grundgesetz erläutert. So erfahren die Leserinnen und Leser, was kommunale Gebietskörperschaften sind, wie kommunale Zusammenarbeit funktioniert, welche Formen der interkommunalen Kooperation es gibt, wie das Verhältnis zwischen Staat und Kommunen gesetzlich geregelt ist und welche Rolle Europa mittlerweile für die Kommunen spielt. In diesem Kontext wird erläutert, warum die Kommunen zunehmend von Europa betroffen sind, welches die Grundzüge des Europarechts sind, wie sich der EU Binnenmarkt und die Wettbewerbsregeln auf die kommunale Ebene auswirken und welche Fördermittel genutzt werden können. Schließlich werden die Aufgaben der kommunalen Spitzenverbände beschrieben. Eine Zusammenfassung erleichtert den kompakten Überblick.

Zu Teil 3 Der kommunale Mandatsträger

Dieser dritte Teil ist einer der Schwerpunkte des Buches und ist vor allem für Einsteiger ausgesprochen hilfreich. Im ersten Kapitel erfahren die Mandatsträger die wesentlichen Grundlagen zum Verhältnis zwischen Bürger und Mandatsträger, zur Durchführung von Wahlen samt Listenaufstellungen, und zur Rolle von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden. Außerdem wird beschrieben, welche sonstigen Mitwirkungsmöglichkeiten für die Einwohnerinnen und Einwohner existieren und was die Bürger von Mandatsträgern erwarten. Die Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Kommune wird in knapper Form erläutert. Schließlich werden in einem Exkurs die Pflichten der Bürgerinnen und Bürger beschrieben. Damit sind bereits wesentliche Grundlagen der praktischen Kommunalpolitik aufgezeigt.

Kapitel zwei behandelt vor allem aus bayerischer Sicht die Stellung des Mandatsträgers. Es geht dabei um Aufgaben und Zuständigkeiten, um das Recht in Sitzungen und kommunalen Gremien, um ganz praktische Themen wie Besoldung, Entschädigung und Versorgung sowie um Haftungsfragen. Auch die steuerliche Behandlung von Aufwandsentschädigungen wird aus bayrischer Sicht dargestellt, kann jedoch zum großen Teil auf Kommunen in anderen Bundesländern übertragen werden.

Im dritten Kapitel geht es um die Arbeit des Mandatsträgers in der Gemeinde. Dabei wird zunächst klargestellt dass der Gemeinderat kein Parlament ist, obwohl die Medien oft diesen (falschen) Begriff gebrauchen. Anschließend werden die Ausschussbildung in Gemeinderäten, die Rolle der politischen Parteien, die wichtige Aufgabenverteilung zwischen Gemeinderat und Bürgermeister, die immer wieder zu Konflikten führen kann, sowie der kommunale Entscheidungsprozess beschrieben. Geschäftsgang von Sitzungsunterlagen, Sitzungsverlauf, Geschäftsordnung, Abwicklung einer Tagesordnung, kommunale Entscheidungsprozesse, Rolle der Medien und vieles mehr wird hier ganz praktisch beschrieben. Fundamental ist auch der Exkurs über die Satzung als Ausdruck der Rechtssetzungshoheit der Städte und Gemeinden. Wer dies alles als Mandatsträgerin oder Mandatsträger weiß, kann bereits gut mitmischen in der kommunalen Politik.

Kapitel vier befasst sich mit der Arbeit des Mandatsträgers im Landkreis.

Zu Teil 4 Die Kommunen als eigenständige Körperschaft

Dies ist der thematische Schwerpunkt des Buches, der sich mit den inhaltlichen Aspekten kommunaler Politik und Policyfragen beschäftigt.

Im ersten Kapitel steht die Selbstverwaltung der Kommunen im Mittelpunkt. Es geht zunächst grundsätzlich um Umfang und Abgrenzung der kommunalen Aufgaben, um den eigenen Wirkungskreis der Städte und Gemeinden, um kommunale Pflichtaufgaben sowie freiwilliger Aufgaben und übertragenen Wirkungskreise. Schließlich werden Themen wie die Rechts- und Fachaufsicht beschrieben.

Besonders gewichtet werden zentrale Themen kommunaler Arbeit. Dazu gehören Schule und Bildung, Kulturarbeit und Kulturförderung, der Umweltschutz, Straßen und Verkehr, soziale Aufgaben, Kinder Jugend und Familie, das Gesundheitswesen, Bauen und Stadtentwicklung, Freizeit und Sport, Fremdenverkehr sowie Sicherheit und Ordnung.

Zu den schwierigsten Themen überhaupt für kommunale Mandatsträger, aber auch für Medien sowie für interessierte Bürgerinnen und Bürger (und zuweilen auch für die Hauptamtlichen in den Rathäusern) gehören Finanzfragen.

Deshalb ist es erfreulich, dass in Kapitel zwei in diesem vierten Teil der Finanzhoheit der Kommunen besondere Bedeutung beigemessen wird. Dass das Buch topaktuell ist, beweist bereits das erste Unterkapitel: „Die Kommunalfinanzen in Bedrängnis“ (209). Zutreffend wird kritisiert, wie die Kommunen zunehmend finanziell stranguliert werden: „Wichtiger Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungrechts ist die Finanzhoheit der Gemeinden, kreisfreien Städte, Landkreise und Bezirke. Sie gibt den Kommunen im Rahmen der Gesetze die Befugnis, sich die notwendigen Mittel zu beschaffen und über deren Verwendung zu entscheiden.“ (209) Der Umfang der kommunalen Haushalte dürfte inzwischen bei rund 40 Milliarden? liegen. Das ist ein enormer wirtschaftlicher und finanzieller Faktor in Deutschland. Trotz dieser enormen gesamtwirtschaftlichen Relevanz regionalwirtschaftlichen Handelns wird darauf in der Bundes- und Landesgesetzgebung kaum Rücksicht genommen. „Die Finanzhoheit der Kommunen wird jedoch in den letzten Jahren durch die Übertragung immer kostenintensiverer Leistungsgesetze, vor allem im Sozial- und Jugendhilfebereich, eingeschränkt.“ (209) Treffend wird dies erklärt, wie sich diese Lastenübertragungen auf die so genannten Kreisumlagen auswirken, die in den letzten Jahren massiv gestiegen sind und den Kommunen in Verbindung mit weiteren Umlagen einen Großteil ihrer Ausgaben rauben.

Anschließend werden der Begriff der Abgaben, die Rechtsgrundlagen der Gewerbesteuer, die Bedeutung dieser wichtigen Einnahme für die Kommunen, die praktische Behandlung der Gewerbesteuer in den Unternehmen sowie die für Kommunen wichtige Frage der Zerlegung des Gewerbesteuermessbetrags erläutert. Auch Themen wie die Gewerbesteuerumlage und die Zukunft dieser kommunalen Einnahmeart werden in knapper Form beschrieben.

Es folgen als weitere fundamentale Themen der kommunalen Finanzwirtschaft die Grundsteuer A und B, die Einkommensteuer sowie der Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer. Auch die Hundesteuer und die Zweitwohnungssteuer werden dargestellt. Darüber hinaus erfahren die Kommunalpolitiker alles Wichtige über Beiträge (Erschließungsbeiträge, Ausbaubeiträge oder Kurbeiträge). Erläutert werden die Rechtsgrundlagen von Gebühren (z.B. Benutzungsgebühren). Und schließlich steht als wesentliche landespolitische Frage der kommunale Finanzausgleich mit seinen bayerischen Vorsitzenden im Mittelpunkt der Darlegungen.

Verglichen mit dem großen und breiten Feld der Finanzwirtschaft ist die Personalhoheit der Kommune sehr überschaubar. Beschrieben werden in Kapitel drei die Personalplanung und die Personalhoheit sowie die wesentlichen Unterscheidungsmerkmal der unterschiedlichen Gruppen von Kommunalbediensteten (z.B. Beamte, Beschäftigte, geringfügig Beschäftigte, 275-280).

Seit jeher gehört das Bauen in den Städten und Gemeinden zu den wichtigsten und spannendsten Themen der Kommunalpolitik, das auch die ehrenamtlichen Politiker besonders reizt. Es wird in Kapitel vier dieses vierten Teils umfassend abgehandelt.

Da die Planungshoheit „zu den Kernbereichen der kommunalen Selbstverwaltung“ ( 283) gehört, bedeutet dies, dass die Mandatsträger mit ihren Entscheidungen die bauliche Entwicklung ihrer Stadt oder Gemeinde maßgeblich mitbestimmen. Dabei spielen Flächennutzung und Bebauungspläne eine ganz wesentliche Rolle. Darüber hinaus sind vor allem die Mandatsträger, aber auch die Verwaltung gefordert, wenn es um das Einvernehmen bei Einzelbauvorhaben geht. Und auch bei Freistellungen von Festsetzungen des Bebauungsplans spielt die Gemeinde eine wesentliche Rolle. Da das Praxisbuch das kaum überschaubare Feld des Baurechts nur kursorisch beschreiben kann, geben die Autoren (wie in vielen anderen Kapiteln) gute Tipps zur Vertiefung. Das betrifft vor allem die Spezialisten in den Räten, die in den Bauausschüssen aktiv sind.

Nicht minder kompliziert ist das Vergaberecht, das im fünften Kapitel kursorisch abgehandelt wird. Die Mandatsträger und die interessierte Öffentlichkeit erfahren in einem knappen Überblick die wesentlichen Ziele und Grundsätze des Vergaberechts, des Vergabeverfahrens sowie die Folgen bei Verstößen, die für Kommunen sehr teuer werden können.

Das kommunale Marketing rundet als Schlusskapitel den vierten Teil ab. In diesem Kapitel geht es um die Notwendigkeit von kommunalem Marketing im Wettbewerb, aber auch um Demographie und gesellschaftlichen Wandel. Wichtig ist, dass sich Kommunen in diesem schwierigen Umfeld behaupten.

Zu Teil 5 Die kommunale Wirtschaft

Für die Kommunen ist die wirtschaftliche Betätigung mittlerweile von erheblicher Bedeutung. Sie gehört aber auch zu denen umstrittensten Themen der politischen Diskussion. Hier werden vor allem ideologische Debatten geführt. „Immer dann, wenn die öffentlichen Kassen unter besonderem Sparzwang stehen, verstärkt sich die Diskussion, ob und gegebenenfalls inwieweit Aufgaben, die bisher von der öffentlichen Hand erfüllt wurden, privaten Unternehmen zur Erledigung übertragen werden können oder sollen.“ (387)

Deshalb ist es wichtig, dass auch die Mandatsträger die wesentlichen Kernpunkte wirtschaftlicher Betätigung der Städte und Gemeinden kennen. So beschreibt das erste Kapitel zunächst die kommunale und private Aufgabenerledigungen und deren Rahmenbedingungen. Fundamentale Fragen wie die Daseinsvorsorge, die Subsidiaritätsklausel und die Diskussion, ob Private günstiger wirtschaften als Kommunen runden das Kapitel ab.

In den weiteren Kapiteln dieses fünften Teils geht es um Zulässigkeitsvoraussetzungen für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen, um einzelne Formen wie Regiebetrieb, Eigenbetrieb und Kommunalunternehmen sowie um kommunale Unternehmen in Privatrechtsform. Erörtert werden außerdem Steuerrecht, Personalwesen, Vergabewesen sowie die Vor- und Nachteile des Kommunalunternehmens gegenüber dem Eigenbetrieb.

Zu Teil 6 Reformbestrebungen

In zwei Kapiteln werden Grundzüge von Verwaltungsreformen sowie Phasen der Reformprozesse inklusive Mitarbeiterbefragung und Bürgerbefragung erörtert. So werden die Organisation des Veränderungsprozesses, die Ziele sowie die Umsetzung von Projekten beschrieben. Da Reformideen Motivation und Akzeptanz erfordern und umsetzbar sein müssen (435), spielt auch das Thema Reform-Controlling eine Rolle in diesem Kapitel.

Zu Teil 7 Aktuelle Trends

In sieben Kapiteln werden die wichtigsten kommunalpolitischen Trends des 21. Jahrhunderts beschrieben. Am Anfang steht das wohl wichtigste Thema, der demographische Wandel, der durch Schrumpfung, Alterung und Heterogenisierung gekennzeichnet ist. Zutreffend und verständlich werden die wichtigsten Charakteristika beschrieben. Die Autoren empfehlen den Kommunalpolitikern, die je eigene lokale Situation genau unter die Lupe zu nehmen. „Nicht alle Kommunen sind in gleicher Weise vom demographischen Wandel betroffen, weil die Ergebnisse des generativem Verhaltens von jeweils unterschiedlichen Wanderungsbewegungen überdeckt werden. Deshalb ist es für jede Kommune unerlässlich, die jeweiligen ortsspezifischen Verhältnisse präzise zu erfassen und zu analysieren, um daraus die Zukunftsaussichten abzuleiten.“ (441)

Trotz aller regionalen Probleme durch Alterung, Schrumpfung und ausbleibendes Wachstum wird der demographische Wandel als Chance betrachtet. Ob er dies wird, liegt an den Akteuren vor Ort.

Kapitel zwei befasst sich mit den Problemen des ländlichen Raums – auch im Kontrast zu Metropolregionen – und mit Möglichkeiten zur Stärkung dieses schwächelnden Raums und seiner Regionen. Interessant sind die positiven Aspekte, die die Autoren sehen. „Es spricht viel dafür, dass das ‚Leben auf dem Land‘ gegenüber dem in der großen Stadt wieder mehr Zuspruch finden kann, weil das ‚Landleben‘ mehr Mitwirkung des Einzelnen am öffentlichen Leben ermöglicht und Überschaubarkeit des Lebensraums sowie intakten Natur und Umwelt bietet.“ (450). Das ist eine bemerkenswert positive Sicht der Dinge. „Der ländliche Raum dürfte damit dem angesichts der Globalisierung stärker werdenden Wunsch nach Heimat und Identifikation eher entsprechen können als große Städte und Verdichtungsräume.“ (450)

Extrem knapp ist leider das dritte Thema Kinder und Bildung ausgefallen. Zwar verweisen die Autoren darauf, dass „gerade wegen der demographischen Entwicklung die Familien- und Bildungspolitik in den Mittelpunkt kommunalpolitischer Überlegungen getreten sei“ (450), doch reicht eine Seite kaum, um dies kommunalpolitisch signifikant und ausreichend zu erläutern. Es ist aber auch die einzige Schwäche dieses Buches.

In den weiteren Kapiteln werden die Trendthemen Public Private Partnership, Bürgerdialog (Bürgersprechstunden Bürgerforen, Bürgerbefragungen, Digitale Plattformen, Facebook, Twitter und Co, Radio, TV und Infobroschüren), „Energiewende vor Ort“ und „Arbeit und Cluster“ dargestellt.

Ein Stichwortverzeichnis schließt dieses außerordentlich nützliche Standardwerk ab.

Fazit

„Praxiswissen für Kommunalpolitiker - Erfolgreich Handeln als Gemeinde-, Stadt-, Kreis- und Bezirksrat“ ist ein sehr wertvolles Arbeitsinstrument für Kommunalpolitiker. Dieses Standardwerk für politisch Aktive liefert auch Medienvertretern und der interessierten Öffentlichkeit umfassende Grundlagen kommunaler Politik, und es ist auch für professioneller Rathausmitarbeiter nützlich. Das Buch ist zwar in Bayern entstanden und ist auf das bayerische Kommunalrecht abgestimmt, es kann aber bundesweit als Referenzwerk benutzt werden. „Praxiswissen für Kommunalpolitiker“ ist uneingeschränkt empfehlenswert.


Rezension von
Dr. Armin König
Bürgermeister der Gemeinde Illingen, Verwaltungswissenschaftler. Dozent an der Fachhochschule für Verwaltung des Saarlandes (FHSV).
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Zitiervorschlag
Armin König. Rezension vom 29.12.2014 zu: Uwe Brandl: Praxiswissen für Kommunalpolitiker. Erfolgreich handeln als Gemeinde-, Stadt-, Kreis- und Bezirksrat. Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm (Heidelberg) 2014. 4. Auflage. ISBN 978-3-7825-0548-2. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/16755.php, Datum des Zugriffs 20.10.2021.


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