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Thomas Meysen, Janna Beckmann u.a. (Hrsg.): Recht der Finanzierung von Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe

Cover Thomas Meysen, Janna Beckmann, Daniela Reiß, Gila Schindler (Hrsg.): Recht der Finanzierung von Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe. Rechtlicher Rahmen und Perspektiven im SGB VIII. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2014. 152 Seiten. ISBN 978-3-8487-1251-9. D: 29,00 EUR, A: 29,90 EUR, CH: 41,90 sFr.
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Autorinnen und Autoren

Die Autoren sind aus dem jugendhilferechtlichen Schrifttum bekannt, mit Ausnahme von Rain Gila Schindler sind sie dem Deutschen Institut für Jugendhilfe und Familienrecht zuzurechnen.

Entstehungshintergrund

Hintergrund des Buches ist im Allgemeinen der seit Jahre sich hinziehende Diskurs um die Kosten und die Finanzierung der Kinder- und Jugendhilfe, im Speziellen ein Beschluss der Jugend- und Familienministerkonferenz von 2013 zur Gestaltung und Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe. Daraus resultierte ein Auftrag der Länder Bayern, Hamburg, Nordrhein Westfalen und Rheinland-Pfalz an das DIJuF, eine Expertise zu den Finanzierungsstrukturen im SGB VIII zu verfassen.

Aufbau

Das Buch, mit einem Textumfang von rund 120 Seiten ist systematisch klar und logisch aufgebaut. Es stellt jeweils in fünf Kapiteln die vorhandenen Finanzierungsformen im SGB VIII dar, um dann im zweiten Schritt die Möglichkeiten, Chancen und Risiken rechtlicher Veränderungen zu erörtern. Dabei werden jeweils die Formen der zweiseitigen Finanzierung und die Formen der dreiseitigen Entgeltfinanzierung im sozialrechtlichen Leistungsdreieck behandelt,thematisch orientiert an der Unterscheidung einer direkten Inanspruchnahme von Leistungen, ohne dass es einer Einzelfallentscheidung des Jugendamtes bedarf,und auf Grundlage einer Einzelfallentscheidung des Jugendamtes.

Inhalt

Kapitel A (S. 19 – 30) behandelt die Finanzierungsgrundlagen des SGB VIII für die Leistungserbringung durch die Freien Träger. Das ist zum einen die Möglichkeit der zweiseitigen Finanzierung im Verhältnis Jugendamt und Freie Träger in Gestaltder Zuwendungsfinanzierung nach § 74 SGB VIII und der Einzelfallfinanzierung nach § 77 SGB VIII. Die zweiseitige Finanzierung bietet sich an, wenn die Leistung direkt in Anspruch genommen werden kann -wie etwa bei der Erziehungsberatung- ohne dass eine Entscheidung des Jugendamtes erforderlich ist. Dargestellt wird dann die dreiseitige Entgeltfinanzierung auf der Grundlage eine Einzelfallentscheidung bzw. Leistungsbewilligung durch den Leistungsträger. Durch diese Entscheidung, in der Regel als Verwaltungsakt, entsteht das Sozialleistungsdreieck mit Rechtsverhältnissen zwischen Leistungsträger, Leistungserbringer und Leistungsberechtigtem. Der Berechnung der Entgeltfinanzierung liegen dabei Fachleistungsstunden oder Tagessätze zugrunde. In diese Finanzierungsform übernimmt der Leistungsträger die Kosten der Leistung, die der Leistungsberechtigte dem Leistungserbringer schuldet, bzw. er tritt dessen Schuld bei. Damit sind die Grundlagen für die nachfolgenden Kapitel gelegt.

Kapitel B (S. 31- 80) behandelt die direkte Inanspruchnahme von Leistungen, ohne Einzelfallentscheidung des Jugendamtes. Das schließt nicht nurLeistungen ein, zu denen das Jugendamt objektiv rechtlich verpflichtet ist wie die offene Jugendarbeit, sondern auch Leistungen auf welche ein Rechtsanspruch besteht, wie etwa die Leistung nach § 28 SGB VIII, Erziehungsberatung als erzieherische Hilfe. In diesem Bereich kann eine Finanzierung der Leistungserbringer erfolgen als einzelfallunabhängige Finanzierung nach § 74 SGB III (als Pauschalfinanzierung oder Sockelfinanzierung) oder übereine Einzelfallabrechnung nach § 77 SGB VIII.

Diskutiert wird dann wie die Förderung ausgewählter Träger und Angebote nach § 74 erfolgt. Dabei steht jedem Träger ein Rechtsanspruch auf Förderung dem Grunde nach zu und ein Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch bezüglich Art und Höhe der Förderung. Vergleichbar die Situation, geht es um den Abschluss einer Vereinbarung nach §77 bzw. auf ermessensfehlerfreien Entscheidung über den Vertragsabschluss.

Wie ein roter Faden zieht sich durch alle Kapiteldes Buches die Frage nach dem Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit nach Art 12 Abs. 1 GG, wenn nicht alle Anbieter gleichermaßen berücksichtigt werden oder werden können (67 – 69). Dabei handelt es sich um eine Problematik, welche durch die Sozialraumorientierung verschärft wurde. Ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit bedarf der Rechtfertigung, die sichin § 74 Abs. 3 S. 2 SGB VIII für die Zuwendungsfinanzierung findet und nach Ansicht der Autoren auch für die zweiseitige Einzelfallfinanzierung herangezogen werden kann. Zu berücksichtigen ist aber auch das Wahl- und Wunschrecht, so dass in jedem Fall eine Trägerpluralität angeboten werden muss.

Ausgiebig erörtert wird die Frage nach dem Gestaltungsspielraum beim Zulassen direkter Inanspruchnahme von Leistungen, im Vordergrund steht die Erziehungsberatung und nach den Grenzen der direkten Inanspruchnahme(Rn 95 ff.). Zur Problematik gehört das Thema der Steuerungsfähigkeit des Jugendamtes und auf der anderen Seite die Vorteile eines niederschwelligen Zugangs zu Leistungen des Jugendamtes. So könnte man nach Auffassung des Rezensenten etwa die Frage aufwerfen, ob und unter welchen Voraussetzungen die Möglichkeit bestehen sollte, sozialpädagogische Familienhilfe direkt in Anspruch zu nehmen.

Ebenfalls in allen Kapiteln wird auf die Rolle des Vergaberechts für die jeweiligen Finanzierungsformen eingegangen. Die §§ 97 bis 129 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen stellen insoweit die nationale Umsetzung europarechtlicher Vorschriften dar.Die Autoren kommen zu dem nicht unumstrittenen Ergebnis, dass die Vergaberegelungen einen Widerspruch zu Grundprinzipien des SGB VIII darstellen, was deren Anwendung ausschließt. Sowohl bei der Zuwendungsfinanzierung nach § 74 SGB VIII wie bei zweiseitigen Leistungsverträgen nach § 77 SGB VIII würde jeweils kein öffentlicher Auftrag iSd § 99 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen als Anknüpfungspunkt für die Anwendung der Vergaberegelungen vorliegen (Rn 172). Nicht anders ist das Ergebnis zur Anwendbarkeit des Rechts über staatliche Beihilfen (Rn 173 ff.).

Diskutiert werden abschließend (Rn 197 ff.) die Möglichkeiten, Chancen und Risiken rechtlicher Veränderungen. Thematisch erfasst wird dabei die Ausweitung von Angeboten im Sozialraum im Zusammenhang mit der Rolle der Jugendhilfeplanung und der Einzelfallarbeit des ASD. Weiterhin wird die Einführung jugendhilfespezifischer Verfahren zur Trägerauswahl diskutiert.

Kapitel C (S. 81 – 103) behandelt die Finanzierungsformen und die Angebotsgestaltung nach aktueller Rechtslage bei Leistungen im jugendhilferechtlichen Leistungsdreieck.In den Mittelpunkt rücken dabei Probleme nach der Zulässigkeit der Privilegierung ausgewählter Träger und der damit verbundene Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit Dritter. Anhand der Rspr. werden die Grenzen einer solchen Privilegierung, die mit Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit verbunden sind dargestellt, die Rechtfertigungsgrundlage des § 74 Abs. 3 SGB VIII kann bei der Finanzierung im jugendhilferechtlichen Dreieck nicht herangezogen werden. Auch die vergaberechtlichen Regelungen finden nach herrschender Meinung in Rspr. und Lit. bei der Finanzierung im jugendhilferechtlichen Dreieck keine Anwendung (Rn 272).

Diskutiert werden unter dem Gesichtspunkt der Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe dann die Möglichkeiten, eine Privilegierung von ausgewählten Träger zu ermöglichen, welche Risiken dies enthält, welche Einschränkung es für Grundprinzipien des SGB VIII bedeuten würde, die Anwendung des Vergaberechts durch eine gesetzliche Änderung zu ermöglichen(Rn 310 ff.)

Kapitel D (S. 104 -124) behandelt das Thema der Mischformen, also der Leistungserbringung mit und ohne Einzelfallentscheidung, die Kombination der zweiseitigen Finanzierungsform mit der Finanzierung im Leistungsdreieck. Das ist ein außerordentlich aktuelles und spannendes Gebiet.

Fragen einer Mischform stellen sich etwa, wenn ein Familienzentrum sowohlLeistungen auf Grundlage einer Einzelfallentscheidung (etwa eine erzieherische Hilfe) und Leistungen mit direktem Zugang,etwa Informationsveranstaltungen für junge Familien erbringt. Leistungen im Leistungsdreieck dürfen dabei nicht in Mischform finanziert werden, sieht man von der Regelung des § 74 a S. 1 SGB VIII ab, der die Finanzierung von Tageseinrichtungen durch landesgesetzliche Regelungen ermöglicht. Daraus folgt dann, dass bei gemischter Leistungserbringung die Kosten beider Finanzierungsformen klar getrennt ausgewiesen werden müssen. Das ist nicht nur aufwendig, sondern auch praktisch schwierig.

Dass dies aufProbleme stoßen kann verdeutlichen die Autoren (Rn 364), wenn eine einzelfallbezogene Leistung auf einer Infrastruktur basiert, die etwa über Förderungsfinanzierung gesichert wird. In diesem Fall wird die einzelfallbezogene Leistung erst möglich durch die gesicherte Infrastruktur, partizipiert also direkt an dieser.

Kapitel E (S. 125-S.138) behandelt Finanzierungsformen und Angebotsgestaltung bei der Kooperation mit Schulen und Tageseinrichtungen. Solche Angebote, die an eine Regeleinrichtungen, z.B. an einen Schulhort, gekoppelt sind, begrenzen in zulässiger Weise das Wunsch- und Wahlrecht.Wie grundsätzlich, so richtet sich auch hier die Finanzierungsform nach der Form der Inanspruchnahme der Leistung, direkt oder vermittelt über eine Bewilligung des Jugendamtes. Auch für diesen Bereich gilt das Verbot der Mischfinanzierung.

Diskussion

Dass die Kosten der Jugendhilfe in den letzten Jahren gestiegen sind ist ein vielfach beklagtes Faktum, dessen Ausmaß dem 14. Kinder- und Jugendhilfebericht entnommen werden kann. Damit einher geht die Forderung nach einer Stärkung der Steuerungsmöglichkeiten des Leistungsträgers. In dieser Situation ist es nützlich, das Feld der Finanzierung und der Finanzierungsmöglichkeiten im Kinder- und Jugendhilferecht einer gründlichen Darstellung und Beschreibung – um das Wort Analyse zu vermeiden – zu unterziehen. Auf dieser Grundlage kann dann realistisch weitergeplant und -entwickelt werden. Gedeiht das Sozialrecht zunehmend sozusagen im Schatten europarechtlicher Verordnungen und Richtlinien, dann begründet und rechtfertigt dies die Notwendigkeit, die Anwendung des Vergabe- und Beihilferechts ausgiebig in die Darstellung einzubeziehen. Gerade in diesem Bereich sind ja Überraschungen nie auszuschließen.

Da die Vernetzung jugendhilferechtlicher Leistungen, der Gedanke der Leistungen aus einer Hand und der Kooperation mit Schulen und Tageseinrichtungen nicht nur jugendhilfepolitisch auf der Agenda steht, sondern als normativ geboten auch seinen Niederschlag im SGB VIII findet, wirft dies für die damit verbundenen Finanzierungsmöglichkeiten und Angebotsgestaltungen eine Vielzahl von Fragen auf, die in den Teilen D und E des Buches manchmal eher angeschnitten als entfaltet werden. Das lässt sich in einem Folgeband nachholen.

Fazit

Der Anspruch des Buches ist es, die Fragen der Finanzierung aufzubereiten und zu systematisieren, als Hilfestellung für die weiteren rechts- und fachpolitischen Diskussionen.

Ziel der Autoren war, diese Materie für juristische und nichtjuristische Leser verständlich darzustellen. Der Anspruch wird erfüllt. Das Buch ist in der Abfolge seiner Kapitel, wie innerhalb der Kapitel systematisch aufgebaut, es bringt die Grundprinzipien des SGB VIII als Maßstäbe in Anschlag, geht es um die Auslotung von Optionen und Änderungsmöglichkeiten. Schaubilder und kurze Zusammenfassungen am Ende und innerhalb der Kapitel die optisch kenntlich gemacht werden erleichtern den Zugang zum Text und dessen Verständnis. Randnummern und ein Stichwortverzeichnis geben dem Praktiker einen raschen Überblick über eine ihn interessierende Frage, der durch Rspr. und Literaturhinweise in den Fußnoten vertieft werden kann. So eignet sich das Buch ausgezeichnet als Grundlage für eine Lehrveranstaltung, als Hilfe für den Praktiker, aber auch als Hilfe für den Fachjuristen, der immer auch weiterführende und vertiefende Hinweise findet.


Rezensent
Prof. Dr. Eckart Riehle
em. Professor für öffentliches Recht und Sozialrecht an der Fachhochschule Erfurt. Rechtsanwalt, Karlsruhe
Homepage www.rechtsanwalt-riehle.de
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Zitiervorschlag
Eckart Riehle. Rezension vom 04.09.2014 zu: Thomas Meysen, Janna Beckmann, Daniela Reiß, Gila Schindler (Hrsg.): Recht der Finanzierung von Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe. Rechtlicher Rahmen und Perspektiven im SGB VIII. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2014. ISBN 978-3-8487-1251-9. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/16983.php, Datum des Zugriffs 25.11.2017.


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