Martin Kronauer, Walter Siebel (Hrsg.): Polarisierte Städte
Rezensiert von Dr. Rainer Neef, 27.10.2014
Martin Kronauer, Walter Siebel (Hrsg.): Polarisierte Städte. Soziale Ungleichheit als Herausforderung für die Stadtpolitik. Campus Verlag (Frankfurt) 2013. 351 Seiten. ISBN 978-3-593-39974-4. 26,90 EUR.
Thema und Anlage
Gleich vorweg gesagt: Dies ist ein gelungenes Buch, weil es durch kohärente Fragestellungen strukturiert ist, die in den meisten – und zum Teil sehr guten – Beiträgen durchgehalten werden. Seine drei Themenbereiche entsprechen den Arbeitsbereichen des 2011 verstorbenen Stadtsoziologen Hartmut Häußermann, dem das Buch gewidmet ist. Aus den Texten ersieht man, wie in diesen Bereichen weitergearbeitet wird: Es geht um
- soziale Polarisierungen in Städten und um Tendenzen sozialen Ausschlusses (hier war Häußermann besonders engagiert);
- um Potentiale, also neue Eigenkräfte und Widerstandsformen (und Probleme) von Beschäftigten- und Bewohnergruppen;
- und um neue Anforderungen an und Begrenzungen von städtischer sozial ausgerichteter Politik.
Die Thematik des Buchs charakterisieren Martin Kronauer und Walter Siebel einleitend mit geschickt eingebauten Verweisen auf die Beiträge: Eine seit 20 Jahren zunehmende soziale Ungleichheit wurde zur Polarisierung da und soweit sie auch die Mittelschichten erfasst hat, vor allem als wachsende soziale Unsicherheit; sie nimmt zu zwischen den Städten und verschärft sich in ihrem Inneren. In Stadtquartieren, die von Armut und Arbeitslosigkeit geprägt sind, hat sie sich als „unfreiwillige Segregation“ verfestigt zu Tendenzen sozialen Ausschlusses. Ihr steht die „freiwillige Segregation“ gehobener Schichten gegenüber. Europäische Städte suchten traditionell eine Politik sozialen Ausgleichs, sind aber damit inzwischen überlastet wegen des staatlichen Rückzugs von sozialen Aufgaben und der Privatisierung etlicher Aufgabenfelder. Hoffnung verheißen lokale Widerstands-Bewegungen und Selbsthilfe-Potentiale einiger Bewohnergruppen.
Bezüglich Polarisierungen (erster Teil) gibt Edmond Preteceille einen Überblick über die Gefährdungen der Europäischen Stadt, Martin Gornig und Jan Goebel erläutern ökonomischen Strukturwandel und städtische Polarisierungen, Susanne Frank stellt die Ansiedlung von Mittelschichtseltern in Innenstädten dar, zur Frage städtischer Integration erörtern Christine Baur Schulwahl-Verhalten in Deutschland und Chris Hamnett Selektionswirkungen schulischer Bildung in Großbritannien.
Potentiale werden sichtbar in Dieter Läpples Untersuchung neuer lokal vernetzter Klein-Produktionen in Großstädten und in Felicitas Hillmanns Betrachtungen neuer migrantischer UnternehmerInnen. Begrenzungen entstehen aus ihrer unzureichenden Förderung – und aus der eher quer-schießenden Politik städtischer Kriminalprävention, wie sie Jens Wurtzbacher charakterisiert. Das Verhältnis neuer städtischer Protestpotentiale und neuerer Top-down-Stadtpolitik untersuchen Andrej Holm und Henrik Lebuhn.
Politik schließlich ist das Thema von weiteren fünf Beiträgen: Yuri Kazepov sortiert Typen lokaler Sozialpolitik in vier Ländern mit verschiedener Politikorganisation; auch Hellmut Wollmann betrachtet vier Länder im Verhältnis von Privatisierungswellen und tendenzieller Re-Kommunalisierung öffentlicher Dienstleistungen. Bernd Hunger behandelt Anforderungen an Wohnungs- und Stadtentwicklungspolitik im deutschen Mietwohnungsbestand. Simon Güntner und Uwe-Jens Walther analysieren soziale Stadtpolitik in Europa angesichts wachsender sozialer Spaltungen. John Mollenkopf stellt zum Kontrast die Entwicklung und Gegenwart der Stadt- und Quartierspolitik in den USA dar. – Ein Ausblick der Herausgeber ist den Tendenzen von Polarisierung und Politik und den Erkenntnissen und Defiziten der einschlägigen Forschung gewidmet.
Herausgeber
Walter Siebel, em. Professor für Stadtsoziologie in Oldenburg, arbeitete zu Regional- und Stadtforschung und sozialer Integration, war während sechs Jahren wiss. Direktor der IBA Emscher-Park, und war über dreißig Jahre mit Hartmut Häußermann in Freundschaft, Kooperation und Publikationen verbunden. Auch Martin Kronauer hat viel mit Hartmut Häußermann diskutiert und zusammengearbeitet; er forschte v.a. zu Arbeitslosigkeit und sozialer Exklusion am SOFI in Göttingen und arbeitet seit 2002 als Professor an der Hochschule für Wirtschaft und Politik in Berlin zu sozialer Ungleichheit in Europa und den USA und zu Quartiersentwicklung.
Inhalt
Zu 1. Polarisierungen
Bei Preteceille geht es um die sozialen Leistungspotentiale europäischer Städte. Er differenziert zwischen Ländern bzw. verschiedenen Typen von Wohlfahrtstaat und politischen Richtungen und resümiert daher stark, manches hätte genauer erklärt werden können. Bis in die 1980er Jahre haben die Städte selbst in Ländern der liberalen und der südeuropäischen Wohlfahrtstaats-Regime recht tragfähige soziale Versorgungssysteme entwickelt. Seitdem sind diese grundlegend bedroht, nicht nur durch den Druck von De-Industrialisierung und von Arbeitslosigkeit – v.a. unter der wachsenden Migrantenbevölkerung – sondern durch eine zunehmende Ausrichtung auf Wettbewerbsfähigkeit, durch Privatisierung öffentlicher Aufgaben, und durch den Druck des Finanzsektors und seiner Krisen. So scheint ein „neues Zeitalter der privaten Produktion und Kontrolle (…) städtischen Lebens“ auf (S. 45), in dem zugleich soziale Stabilitäten und Solidaritäten immer mehr untergraben werden.
Für Deutschland stellen Gornig und Goebel mit vielen Daten und dennoch klar und übersichtlich die Entwicklung von Industrie und Dienstleistungen in Deutschland seit der Vereinigung und ihre Ursachen dar, einschließlich ihrer mit wenigen guten Strichen gezeichneten Vorgeschichte. Sie zeigen die bis 2006 durchgängige Polarisierung von Haushaltseinkommen (als Verhältnis hoher und niedriger zu mittleren Einkommensgruppen); sie brach sich Bahn trotz erfolgreicher ökonomischer Spezialisierung und deutlichem Wirtschaftswachstum. Besonders ausgeprägt war dies in Westdeutschland und in Städten mit wissensintensiven Industrien und Dienstleistungen, weniger in Ostdeutschland.
Die besondere Rolle der gutgestellten Mittelschichten wird im Beitrag von Frank über innerstädtische Bauvorhaben für Mittelschichts-Familien mit Kindern deutlich. Sie versteht diese als „innere Suburbanisierung“, also – trotz Suche nach innerstädtischer Vielfalt – als Rückzug und soziale Abschließung. Das Interesse an einer tragfähigen innerstädtischen Infrastruktur, die Konzentration auf Schulerfolge der Kinder und auf Verlässlichkeit im Zusammenleben mit Ihresgleichen wird aus der angespannten Lebenslage dieser materiell erfolgreichen Gruppen erklärt: Hohe Anforderungen und fehlende Verlässlichkeit ihrer Arbeitsplätze (letzteres nur schwach belegt).
Der Stellenwert von Bildungschancen für den Zusammenhalt in der Stadt wird erweitert in den anschließenden zwei Beiträgen. Als Hauptursache schulischer Benachteiligung von Armuts- und Migrantenkindern führt Baur ihre starke räumliche Segregation auf (ausgeblendet bleibt dabei die Diskussion um soziale und kulturelle Hintergründe). Sehr übersichtlich werden die Wirkungen und Begrenzungen von Reformen erläutert: Der Standard verbesserte sich durch (v.a. Schul-) Strukturreformen, aber der Abstand zu deutschstämmigen Kindern blieb gleich; Fortschritte bringen eine soziale Mischung der SchülerInnen und Investitionen in Qualitätserhöhungen der Schulen benachteiligter Gebiete (sehr nachteilig ist dabei der Förderungs-Stop im Programm „Soziale Stadt“). Freie Schulwahl durch Eltern hat hingegen weder in Deutschland noch in Großbritannien etwas verbessert.
Dies wird noch deutlicher in Hamnetts Beitrag. In mehreren Ländern und gerade in Großbritannien erwiesen sich schlechte Einkommens- und Wohnbedingungen als Haupt-Ursache von Bildungs-Benachteiligungen; dabei gibt es große Ungleichheit auch unter verschiedenen Migrantengruppen. Sie wird von den Schulen noch weiter verstärkt. Die Einführung von Gesamtschulen in Großbritannien in den 1970er Jahren verschob Bildungs-Benachteiligungen nach sozialer Herkunft in solche der Wohngebiete. Die nachfolgende Einführung von Leistungswettbewerb unter Schulen und von freier Elternwahl verschärfte Bildungs-Hierarchien; einen gewissen Ausgleich bringen „Academy“-Schulen in benachteiligten Gebieten. Die britische Diskussion über Folgen ist immer noch offen.
Zu 2. Potentiale
Neuartige Möglichkeiten lokaler Ökonomie zeigt Läpple auf. In großen Städten entwickeln sich qualifizierte lokal vernetzte (v.a. Klein-) Produktionen. Eine hier ansetzende Förderung könnte die Entwicklungsblockaden der bisherigen Politik vermeiden. Aber diese folgte „postindustriellen“ Theorien und Konzepten, trug kräftig zu Einkommenspolarisierungen bei und ignorierte die lokalen Produktions-Ressourcen. Im Vorbeigehen rückt er nicht nur ‚postindustrielle‘ Ansätze zurecht, sondern auch ihre Grundlagen – Bells verengte Sichtweise sowie Missverständnisse in der Rezeption von Fourastié.
Auch in der Migrantenbevölkerung haben sich nach Hillmann neue Potentiale entwickelt in Form einer stark gewachsenen Gruppe migrantischer UnternehmerInnen, offenbar oft in prekärer Situation, denen die üblichen kurzatmigen Projektförderungen nicht weiterhelfen oder die von der Politik ganz übersehen wurden. Migrantenquartiere gelten heute als Teil einer bunten Vielfalt, die dem Stadtimage förderlich ist, aber keine Kosten verursachen soll. Aus einem kurzen Überblick über die deutsche Einwanderungsgeschichte wird deutlich, dass diese Quartiere seit den 1990er Jahren nicht mehr genügend Ressourcen bieten, um die seitdem entstandene migrantische Unterschicht aufzufangen; ob prekäre Arbeitsplätze in der Migrantenökonomie dies leisten könnten, ist mangels Forschung nicht geklärt.
Kommunale Sicherheitspolitik will, nach Wurtzbacher, kleine lokale Gemeinschaften aktivieren; sie bezieht sich auf Community-Ansätze und Theorien sozialer Kontrolle (v.a. das „Broken-Windows“-Theorem) – und ignoriert soziologische Theorien, die Öffentlichkeit als freies Nebeneinander vielfältiger Verhaltensweisen sehen. Die Politiken kommunaler Kriminalprävention in Deutschland sind dominiert von Polizei- und Verwaltungsvertretern. Bürgerschaftliche Partizipation blieb die Ausnahme; wo sie, wie in Chicago, gut funktioniert, gab es eine teilweise, aber keine grundlegende Besserung lokaler Gewaltprobleme. Erfordert wäre eine dauerhafte Einbeziehung der Betroffenen, die nicht nur allgemeine Sicherheitsinteressen, sondern grundlegende Lebensprobleme angeht. Welche Lebensprobleme hier im Vordergrund stehen, und welche Theorie sich als einschlägig erwiesen hat, wird in diesem informativen Beitrag leider nicht erklärt.
Sehr klar und übersichtlich analysieren Holm und Lebuhn die Stadtpolitik in den „Soziale-Stadt“-Quartieren von Berlin. Sie sei orientiert auf Konsensgewinnung und nicht Konflikt-Austragung, und auf Machbarkeit in Teilbereichen sozialer Versorgung. Bewohner-Initiativen fokussieren Armut, Mietsteigerungen und Sozialabbau als Haupt-Probleme. Ihre Expertise, Einfluss- und Selbsthilfepotentiale werden aber beiseite geschoben vom Quartiersmanagement und in den Steuerungsrunden, in denen institutionelle Akteure dominieren; so wird z.B. die umfangreiche Migrantenbevölkerung in den Quartieren als Problem und nicht als Akteur wahrgenommen. Die Autoren charakterisieren dies als generellen Politiktrend eines „Postpolitical urbanism“ in den großen westlichen Städten von Los Angeles bis Berlin.
Zu 3. Politik
In einigen Beiträgen dieses Abschnitts geht die Fragestellung nach Zusammenhängen mit Ungleichheit verloren. Nach Kazepov wurden Städte in ganz Europa immer stärker in die Durchführung von Sozialpolitik involviert. Er systematisiert vier Typen lokaler Politik-Zusammenhänge („governance“) und ihre Entwicklungs-Verläufe seit 1990, und geht dabei auf Handlungsspielräume, Umverteilungspotentiale und neue Handlungsansätze lokaler Sozialpolitik ein. Aber es bleibt bei Kategorisierungen, es wird nicht klar, wo und auf welche Weise die (überall wachsenden) räumlichen Disparitäten und sozialen Ungleichheiten angegangen wurden.
Hunger analysiert nicht, sondern plädiert für die Aufrechterhaltung des qualitativ hochwertigen Bestandes von gemeinnützigen und privatwirtschaftlichen Mietwohnungen in Deutschland. Dies sei aber nur mit staatlicher Förderung möglich, besonders in (ökonomisch und demographisch) schrumpfenden Gebieten. Die Errungenschaften deutscher Wohnungspolitik würden jedoch seit 20 Jahren „verscherbelt“ an private Anleger, staatliche Handlungsfähigkeit werde immer mehr eingeschränkt.
Wollmanns Beitrag geht aus von der Verstaatlichung bzw. Kommunalisierung von Energie, Wasserversorgung und anderen ‚Daseins‘-Diensten nach 1945 in fast ganz Europa. Für Frankreich, Großbritannien, Italien und Deutschland belegt er einen starken Privatisierungstrend seit den 1980er Jahren und verweist für die neuere Zeit auf ein gegenläufiges Pendel in Richtung Re-Kommunalisierung, nicht zuletzt wegen der „Ernüchterung“ über schwache Leistungen der Großkonzerne und wegen wachsenden Widerstands an der Basis. Angesichts des starken Drucks der EU und der Marktmacht der Konzerne scheint die weitere Entwicklung noch nicht abschätzbar. – Die Zusammenhänge zwischen Privatisierung und sozialer Ungleichheit, bei Wollmann hier nur indirekt angesprochen, werden in den zwei folgenden Texten gut herausgearbeitet.
In einem der besten Beiträge bringen Güntner und Walther einen Überblick über die Ausprägungen von Stadtpolitik zwischen sozialer Umverteilung und Unternehmensorientierung in etlichen westeuropäischen Ländern – und bleiben dabei klar und eingängig. Insgesamt sei Quartierspolitik überall mit Ansprüchen überfrachtet, zu kurzfristig (d.h. projektförmig) angelegt und leide unter dem Problem, ausgerechnet in Quartieren mit ungünstigen Bedingungen aktivierend und innovativ wirken zu sollen. Erläutert werden gemeinsame Elemente – partizipative und fächerübergreifende Ausrichtung, Steuerung vor Ort – und soziologische Bilanz und Kritik – sie ziele lediglich auf Milderung negativer Folgen des Neoliberalismus. Betont wird die Notwendigkeit sozialer Mindeststandards in europäischen Städten.
Der große Unterschied zur Stadtpolitik in den USA wird bei Mollenkopf deutlich. Eine drastische soziale Ungleichheit, Bodenspekulation und Wohnprobleme in großen Städten, seit den 1930er Jahren im Fokus der Bundespolitik, wurden mit großen Programmen der Abriss-Sanierung, der Autobahn- und der Eigenheimförderung angegangen. Diese und der später hinzukommende Sozialwohnungsbau für Arme zeitigten bis in die 1980er Jahre punktuelle Verbesserungen, aber auch „negro removal“ und die Auflösung lebendiger Nachbarschaften. Seitdem wurden Förderungspolitiken und Armutsprogramme zerfleddert. Noch abzuwarten bleibt die Wirkung der Versuche der Obama-Regierung und großer Städte, einige Reste zu retten oder zu restrukturieren (z.B. ökologisches Bauen, bessere Programmkoordinierung, Umzugshilfen für Arme). Am Gesamt-Trend: zunehmende soziale Hierarchisierung der Quartiere, werden sie wenig ändern.
Fazit
Der Ausblick von Kronauer, Siebel und Walther schließt das Buch auf gelungene Weise. Sie heben ab auf die Zuspitzung sozialer und räumlicher Abgrenzungen und Differenzierungen in deutschen Städten (wieso ist dies für Mittelklassen „unerträglich“?) – dennoch gehe es in deutschen Städten „erstaunlich ruhig“ zu. Als Prozesse seien Segregation und Abgrenzung theoretisch und datenmäßig kaum erfasst. Unzureichend erforscht seien auch das Nebeneinander von Lebenssphären und die Gründe von Stabilität und Zusammenhalt in Städten, klar sei nur, dass eine sozial verantwortliche Politik hierzu beitrage – aber durch kommunale Überlastung behindert sei.
Über die „Lebenssphären“ der Stadtbewohner wird im Buch freilich wenig mitgeteilt. Zur Lage und Lebensformen der Unterschichten gibt es an sich hinreichend Forschung (wenig aber über migrantische Unterschichten). Lebensweisen und politischer Einfluss städtischer Oberschichten bleiben weiterhin im Dunkeln. Mehr Aufschluss gibt das Buch über Mittelschichten, wenngleich dies recht punktuell auf deren Bildungs-Fixierung und auf einzelne Gruppen bezogen bleibt. Ansonsten: Ein gerade wegen seiner zugegebenermaßen beschränkten Fragestellung kohärentes Buch mit fast durchweg gehaltvollen Beiträgen, die übersichtlich und zum Teil mit leichter Hand geschrieben sind.
Rezension von
Dr. Rainer Neef
bis 2010 akad. Oberrat für Stadt- und Regionalsoziologie am Institut für Soziologie der Universität Göttingen
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