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Johannes Staemmler: Wie Städte sich neu finden

Cover Johannes Staemmler: Wie Städte sich neu finden. Chancen und Grenzen von Governance mit Zivilgesellschaft in strukturschwachen Kommunen. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2014. 215 Seiten. ISBN 978-3-8487-1378-3. D: 39,00 EUR, A: 40,10 EUR, CH: 55,90 sFr.
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Thema

Das Thema ist virulent. Immer mehr Städte müssen sich unter der Bedingung ihrer schrumpfenden Bewohnerschaft neu organisieren und ihre kollektive Daseinsversorge umstrukturieren. Das Stadtbild verändert sich, öffentliche Räume verlieren ihre Bedeutung als Treffpunkte und Präsentationsforen, womit auch ein Stück Urbanität verloren geht. Und eine schrumpfende Bewohnerschaft muss lernen, mit weniger Bewohnerinnen und Bewohnern die Gestaltungsmöglichkeiten des Sozialraums Stadt auszuloten und mit anderen auszuhandeln.

Weiter stellt sich die Frage, wer eigentlich zurückbleibt, wenn andere gehen. Sind es die gesellschaftlichen Gruppen, die bereits vorher das Geschehen mit bestimmt und beeinflusst haben oder sind es die, die erst lernen müssen, das Geschehen mit zu gestalten?

Autor

Dr. Johannes Staemmler lebt in Berlin und ist Wissensmanager und Publizist.

Aufbau

Das Buch gliedert sich in acht Kapiteln mit jeweiligen Unterkapiteln:

  1. Einleitung
  2. Forschungsstand und Theoretischer Rahmen
  3. Methodischer Ansatz
  4. Einzelfallanalyse Halle (Saale)
  5. Einzelfallanalyse Pirmasens
  6. Einzelfallanalyse Schwerin
  7. Vergleichende Analyse: Wie kommunale Struktur wirkt
  8. Schlussfolgerungen

Im Anhang befindet sich

  • die Definition der Indikatoren „kommunale Struktur“,
  • Informationen zu den kommunalen Daten,
  • Interviewleitfragen,
  • Interviewpartner und
  • Liste der kommunalen Dokumente.

Die Arbeit schließt mit einer ausführlichen Literaturliste ab.

Zur Einleitung

In seiner Einleitung erläutert der Autor sein Forschungsvorhaben. Die leitende Frage ist, „über welche Mechanismen kommunale Strukturschwäche auf die Akteure der lokalen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft wirkt und wie daraus interaktive und kooperative Arrangements entstehen“ (18). Es geht um innerstädtische Veränderungsprozesse als Folge kommunaler Strukturschwächen auf Grund der Schrumpfung der Stadtbevölkerung.

Gerade in schrumpfenden Städten kann man einen Zusammenhang beobachten zwischen der Schrumpfung und der Auflösung der Grenzen von staatlichem und zivilgesellschaftlichem (Aus)handeln.

Governance als Rahmen der Aushandlung der Gestaltungsspielräume der Zivilgesellschaft wird in dem Maße umso wichtiger, wie zivilgesellschaftliches Handeln als Ressource seitens des Staates begriffen wird.

Staemmler diskutiert dann ausführlich den Begriff der globalen und lokalen Strukturschwäche. Lokale Strukturschwäche führt zur Destabilisierung aller gesellschaftlichen Teilbereiche und zur Schwächung der ökonomischen, kulturellen und sozialen Kerndynamik der Stadt. Deindustrialisierungsprozesse sind in der Regel die Ursache für die Schwächung der Kaufkraft, für erhöhte Arbeitslosenzahlen und damit für die sinkende Teilhabe an gesellschaftlichen Prozessen der Stadt. Dies wird auch an einem Schema deutlich, das die Wirkungsmechanismen in strukturschwachen Städten darstellt.

Dann setzt sich der Autor mit den Folgen kommunaler Strukturschwäche auseinander. Einmal geht es um die Innenwirkung, die der Autor in Anschluss an Glaeser an der fehlenden kulturellen, sozialen und ökonomischen Dichte für die Innovationskraft festmacht. Dann geht es um die Außenwirkung, die sich vor allem in ihrer geschwächten Verhandlungsposition gegenüber Bund und Land zeigt. Und schließlich geht es um die Zukunftswirkung, was bedeutet, dass die Städte angesichts des Rückbaus nicht mehr in Betracht gezogen werden, wenn es um die Zukunftssicherung geht

Zu 2: Forschungsstand und Theoretischer Rahmen

Die Forschungsfrage ist, wie sich durch kommunale Strukturschwäche Kooperationen und Interaktionen von Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft verändern und bilden (33).

Zunächst geht um den Forschungsstand bezüglich der Wirkung von Strukturschwäche auf Politik und Verwaltung und bezüglich der Wirkung von Strukturschwäche auf Zivilgesellschaft. Für beide Bereiche konstatiert der Autor zunächst eine magere Ausbeute an Forschungsergebnissen. Schließlich ist die Debatte um das Verhältnis der Verwaltung und Politik zu gesellschaftlichen Akteuren, die sich einmischen und mitgestalten wollen, noch nicht sehr alt und ausgeprägt. Auch theoretisch ist das Verhältnis von Staat und Gesellschaft, von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft unter dem Gesichtspunkt der Aushandlung von Zielen und Vorstellungen noch nicht sonderlich ausgelotet.

Der Autor beschäftigt sich dann auch mit der Freien Wohlfahrtspflege und ihrer institutionellen Eingebundenheit in das sozialstaatliche Leistungsspektrum durch Subsidiarität. Die Frage ist dabei, ob es sich hier um ein zivilgesellschaftliches Engagement handelt oder um eine eher spezifisch deutsche Tradition einer Sozialpolitik, in der sich die Freie Wohlfahrtspflege als unabdingbarer Bestandteil sozialstaatlichen Handels herausgebildet hat.

Weiter geht es um die Ausprägungen zivilgesellschaftlichen Engagements auf individueller, organisatorischer und regionaler Ebene.

Governance in strukturschwachen Kommunen macht der Autor an drei Dimensionen fest, die auch die Interaktionen von Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft prägen: an Akteuren, Strategien und an Organisationsformen und institutionellen Arrangements. Dies wird im Folgenden ausführlich beschrieben.

Am Ende des Kapitels werden dann der theoretische Rahmen und die Forschungsfrage im Einzelnen noch einmal konkretisiert:

  • Sehen Politik und Verwaltung in der Zivilgesellschaft Ressourcen?
  • Welche Strategien werden eingesetzt, um bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft zu gewinnen?
  • Welchen Herausforderungen sind zivilgesellschaftliche Akteure ausgesetzt?
  • Begreifen sich zivilgesellschaftliche Akteure als Akteure der Stadtentwicklung?
  • Wie wird die Interaktion von Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft organisiert?

Zu 3: Methodischer Ansatz

Die vorliegende Studie beruht auf drei Fallanalysen und hier wird das Untersuchungsdesign der vergleichenden Fallstudie vorgestellt.

In der Auseinandersetzung um qualitative und quantitative Forschung entscheidet sich der Autor für die qualitative Methode, begründet die vergleichenden Studien auf der Basis von Einzelinterviews und der Dokumentenanalyse und beschreibt die Datenauswertung.

Weiter begründet der Autor die Fallauswahl und erörtert die Stadt als Untersuchungskontext, geht noch einmal ausführlich auf den Begriff der Strukturschwäche ein und beschreibt das Konzept der „kommunalen Struktur“. Dann geht es um die Leistungsfähigkeit von Politik, Verwaltung und Wirtschaft, um die demographische Entwicklung und um die Operationalisierung von Wirtschaftskraft, Gemeindefinanzen und Demographie. Die entsprechenden Daten werden dann für die untersuchten Städte Halle, Pirmasens und Schwerin tabellarisch dargestellt.

In allen drei Städten haben wir es mit Strukturschwächen auf Grund von Schrumpfung zu tun.

Zu 4: Einzelfallanalyse Halle (Saale)

Welche qualitativen Ausprägungen hat die Strukturschwäche in Halle? Strukturangaben aus Dokumenten der Stadtentwicklung werden in Beziehung gesetzt zu Aussagen der Akteure. In den Bereichen der demographischen und sozialen Entwicklung, der Haushalts- und Wirtschaftslage und des Stadtumbaus werden sie dann verdichtet dargestellt.

Im Bereich der demographischen und sozialen Entwicklung werden der Geburtenrückgang und die Abwanderung verantwortlich gemacht für die Schrumpfung der Bevölkerung. Abwanderung und hohe Arbeitslosigkeit schränken die ökonomische Dynamik der Stadt ein. Deshalb ist auch der kommunale Haushalt der Stadt prekär. Niedrige Gewerbesteueraufkommen und auch niedrigere finanzielle Zuweisungen des Landes führen zu einer strukturellen finanziellen Schwäche. Und auch der Stadtumbau ist geprägt von diesen Problemlagen: Rückbau und Sanierung bestimmen ihn.

Der Autor fragt nach dem Einfluss dieser Strukturschwäche auf die Akteure und auf die Interkation von Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft. Dies wird ausführlich erörtert und mit Literatur unterlegt.

Dann geht der Autor auf die Governance mit Zivilgesellschaft ein und beschreibt zunächst die Akteure und Strategien, um dann auf die Organisationsformen von Governance einzugehen.

Zu 5: Einzelfallanalyse Pirmasens

Pirmasens leidet unter seiner monoindustriellen Entwicklung. Mit dem Niedergang der Schuhindustrie entwickelte sich eine ökonomische Strukturschwäche, die sich durch den Abzug der Alliierten aus der Region verstärkte. Beides wirkte sich auf die Bevölkerungsstruktur aus. Dies beschreibt der Autor unter dem Stichwort der demographischen und sozialen Entwicklung ausführlicher. Damit ist die Wirtschafts- und Haushaltslage auch als eher brisant zu bezeichnen, auch weil sich keine anderen Industriezweige etablieren konnten. Die wirtschaftliche Entwicklung stagnierte über längere Zeiträume. Dies wird auch mit der Mentalität der Erwerbsbevölkerung erklärt. Die Haushaltslage ist durch sinkende Steuereinnahmen und steigenden Sozialausgaben gekennzeichnet.

Auch im Stadtumbau stellen sich Probleme. Verlassene Industriebauten und Leerstände in der Stadt prägen das Stadtbild.

Auch hier wird wieder der Einfluss der Strukturschwäche auf die Akteure beschrieben und die Interaktion zwischen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft analysiert. Desweiteren wird die Governance mit Zivilgesellschaft in Pirmasens in Blick auf die Akteure, die Strategien und die Organisationsformen und institutionellen Arrangements beschrieben und erörtert.

Zu 6: Einzelfallanalyse Schwerin

Schwerin ist als Landeshauptstadt von Mecklenburg-Vorpommern ein Beispiel für den Strukturwandel einer durch Deindustrialisierung und demographische Einbrüche gekennzeichneten Stadt zu einer durch die Ministerialbürokratie und durch die damit zusammenhängenden Dienstleister charakterisierten Stadt. Der Strukturwandel macht sich auch in der sozialräumlichen Verteilung der Bevölkerung bemerkbar: In der Innenstadt leben und arbeiten die Angehörigen der Landesregierung; in den Großsiedlungen aus DDR-Zeiten wohnt eine eher armutsgefährdete Bevölkerung, worauf die Belastungsindikatoren auch hinweisen.

Analysiert werden wiederum die demographische und soziale Entwicklung, die Haushalts- und Wirtschaftslage sowie der Stadtumbau. Bevölkerungsrückgang und Alterung der Bevölkerung kennzeichnen den demographischen Wandel. Die Haushaltslage ist charakterisiert durch die steigenden Sozialausgaben, die trotz langsam steigender Gewerbesteuereinnahmen nicht zu einem ausgeglichenen Haushalt führen.

Die auseinanderdriftende Entwicklung der Verteilung der Bevölkerung (Innenstadt – Großraumsiedlungen) ist auch zentrales Thema des Stadtumbaus.

Im weiteren Verlauf werden – wie zuvor - die Einflüsse der Strukturschwäche auf die Akteure dargestellt und erörtert und die Interaktionen zwischen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft unter dem Aspekt der Governance diskutiert. Dabei werden wiederum Akteure, Strategien und Organisationsformen bzw. institutionelle Arrangements vorgestellt und ausführlich analysiert.

Zu 7: Vergleichende Analyse: Wie kommunale Struktur wirkt

Der Autor vergleicht in diesem Kapitel die Ergebnisse der Einzelfallanalysen.

Zunächst werden die Akteure als politische Akteure, Verwaltungsakteure und zivilgesellschaftliche Akteure in den drei analysierten Städten bezüglich der Wirkung der Strukturschwäche diskutiert und in einer Tabelle – jeweils auf den Punkt gebracht – synoptisch dargestellt.

Als zentrale Ergebnisse hält der Autor fest:

  1. Kommunale Strukturschwäche schränkt das Potential der politischen Akteure ein, effektive und damit legitimierte Politik umzusetzen.
  2. Kommunale Strukturschwäche frustriert die Verwaltungsakteure, wenn sie dieser ohne politische und inhaltliche Programmatik begegnen sollen.
  3. Kommunale Strukturschwäche schafft Räume für zivilgesellschaftliche Akteure, wenn sie auf kommunale Mittel verzichten können.

Weiter diskutiert Staemmler die unterschiedlichen Strategien der Politik und der Verwaltung in Blick auf die Beziehungen zur Zivilgesellschaft. Hier kommt der Autor zu folgenden Ergebnissen:

  1. Politische Akteure setzen auf den Dialog, um Bürger und zivilgesellschaftliche Akteure an der Ideenfindung im Umgang mit Strukturschwäche zu beteiligen.
  2. Verwaltungsakteure steuern die Beziehungen mit zivilgesellschaftlichen Akteuren vor allem über die Vergabe von Mitteln.
  3. Zivilgesellschaftliche Akteure drohen mit Öffentlichkeit, auch wenn sie von öffentlichen Mitteln meist abhängen. Governance wird hergestellt durch die Verbindung von partikularen mit kommunalen Interessen.

Wenn der Autor die jeweiligen Kooperationsformen zwischen Politik, Verwaltung und zivilgesellschaftlichen Akteuren analysiert, kommt er zu folgenden Ergebnissen:

  1. Die Kooperationsformen unterscheiden sich in strukturschwachen Kommunen hinsichtlich ihrer Dauerhaftigkeit und der dort eingebrachten Interessen.
  2. Auf Anregung der politischen Akteure und mit der Expertise der Verwaltung werden zivilgesellschaftliche Strukturen geschaffen, die Engagement fördern und Aspekte der Strukturschwäche behandeln.

Zu 8: Schlussfolgerungen

In seinen Schlussfolgerungen fragt der Autor noch einmal, ob Strukturschwäche ein unentrinnbares Schicksal ist, dem man trotz aller Bemühungen nicht entrinnen kann.

Der Autor meint, Strukturschwäche ist auch eine Chance, wenn sie als Realität erkannt wird und partizipativ und aktiv zum Gegenstand der Diskussion und der Veränderungen gemacht wird. Dazu bedarf es positiver Referenzmodelle. Partizipation muss als lohnenswert sichtbar werden, damit Bürger sich in Aushandlungsprozesse einlassen und bleiben und zivilgesellschaftliche Akteure müssen behutsam herangeführt werden an Governance-Strukturen. Das erfordert auch ein anderes Verständnis von Politik seitens der politischen Akteure. Zivilgesellschaftliche Akteure wollen in ihrer Freiwilligkeit auf Augenhöhe anerkannt sein, auch, dass sie Dinge selbst in die Hand nehmen und verändern wollen, weil sie darunter leiden, bis hin, dass zivilgesellschaftliche Akteure sich selbst organisieren wollen, ohne organisiert zu werden und dass sie unabhängig von Wirtschaft und Staat sein wollen.

Diskussion

Wenn sich die Strukturbedingungen des Handelns verändern, wenn sich gleichzeitig auch die Handlungsoptionen verringern, weil sich die strukturellen und institutionellen Ressourcen des Handelns verringern, dann stehen Gemeinwesen vor dem Problem der gemeinschaftlichen Bearbeitung sozialer Probleme und sozialer Lagen, unter den die Menschen auch leiden.

Strukturschwäche führt also auch zu Handlungsschwäche und führt auch zu einem erschwerten mentalen Zugang zu der Frage, ob und inwieweit man sich noch als Teil einer res publica verstehen kann, für die man mit verantwortlich ist. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die Zurückgebliebenen ohnehin in sozial prekären und geschwächten Positionen leben.

Wie kann also unter diesen Bedingungen von Strukturschwäche Governance gelingen, die ohne Akteure nicht zu denken ist, was die Frage voraussetzt, wie Menschen zu Akteuren werden.

Und wenn schon auch in strukturstarken Städten Governance schwierig ist, wie gelingt dann Governance in strukturschwachen Städten?

Alle diese Fragen werden in dieser Arbeit diskutiert. Die empirische Analyse dreier strukturschwacher Städte macht einerseits darauf aufmerksam, dass sich weder Politik und Verwaltung noch Wirtschaft und Gesellschaft jemals mit der Situation der Schrumpfung ihrer Stadt auseinandergesetzt haben. Andererseits werden durch diese Schrumpfung auch erst strukturelle und institutionelle Aspekte politischen Handelns virulent, mit denen man sich bis dahin nie beschäftigen musste.

Damit wird Strukturschwäche zu einer politischen Herausforderung, die von institutionellen politischen Akteuren alleine nicht zu meistern ist. Damit werden Akteure relevant, die sich im Vorfeld institutioneller Politik bewegen, aber als legitimierte Partner auf Augenhöhe in politischen Prozessen und Entscheidungen immer wichtiger werden.

Die vorliegende Analyse setzt sich gründlich mit diesen Fragen aus einer vergleichenden Perspektive auseinander und gibt gleichzeitig wertvolle Hinweise auf die empirische Operationalisierung von Strukturschwäche in Städten, was ja auch ein Beitrag zu einem verbesserten empirischen Instrumentarium ist.

Fazit

Ein Buch, das den Städten eine Hilfe bietet, sich als Politik und Verwaltung ernsthaft analytisch und theoretisch mit der Beziehung von Strukturschwäche und Governance auseinander zu setzen.


Rezension von
Prof. Dr. Detlef Baum
Professor em. Arbeits- u. Praxisschwerpunkte: Gemeinwesenarbeit, stadtteilorientierte Sozialarbeit, Soziale Stadt, Armut in der Stadt Forschungsgebiete: Stadtsoziologie, Stadt- und Gemeindeforschung, soziale Probleme und soziale Ungleichheit in der Stadt
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Zitiervorschlag
Detlef Baum. Rezension vom 07.08.2014 zu: Johannes Staemmler: Wie Städte sich neu finden. Chancen und Grenzen von Governance mit Zivilgesellschaft in strukturschwachen Kommunen. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2014. ISBN 978-3-8487-1378-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/17009.php, Datum des Zugriffs 06.07.2020.


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ISSN 2190-9245

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