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Markus Jüster: Die verfehlte Modernisierung der Freien Wohlfahrtspflege

Cover Markus Jüster: Die verfehlte Modernisierung der Freien Wohlfahrtspflege. Eine institutionalistische Analyse der Sozialwirtschaft. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2015. 578 Seiten. ISBN 978-3-8487-1448-3. D: 119,00 EUR, A: 122,40 EUR, CH: 165,00 sFr.
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Thema

Das Buch untersucht die Strukturveränderungen der Freien Wohlfahrtspflege. Schwerpunkt des Untersuchungszeitraumes sind die letzten zwei Jahrzehnte. Der Autor geht von der Grundthese aus, dass die Wohlfahrtspflege durch den Einfluss der marktlichen Strukturen seit Mitte der 1990er Jahre eine einseitige Modernisierung im Sinne einer Ökonomisierung durchlaufen hat.

Im Ergebnis findet eine Entfernung von kommunalen Strukturen und vom gemeinnützigen Markenkern der Freien Wohlfahrt statt. Dies führt zu erheblichen innerverbandlichen Spannungen. Anstatt der politisch intendierten Vielfalt und Konkurrenz durch einen Markt sozialer Dienstleistungen, haben sich – innerhalb der Verbände – oligopole Strukturen entwickelt.

Markus Jüster bewertet diesen einseitigen Entwicklungsprozess bereits im Buchtitel als verfehlte Modernisierung.

Autor

Markus Jüster (geb. 1963) hat Pädagogik sowie Sozialpädagogik studiert und eine Supervisionsausbildung am Fritz-Perls-Institut (Hückeswagen) absolviert. Er besitzt langjährige Berufs- und Beratungstätigkeiten in der Sozialwirtschaft. Seit 2003 ist Jüster Professor an der Fachhochschule Kempten und Leiter des Masterstudienganges Supervision, Organisationsberatung und Coaching.

Aufbau und ausgewählte Inhalte

Das Buch ist in Aufbau und Umfang ein komplexes Werk.

Es beinhaltet fünf große Kapitel (Kapitel A bis E) mit zahlreichen Unterkapiteln und zwei dazwischen geschalteten Exkursen (Exkurse I und II).

Allein die Analyse der – beispielhaft gewählten – Strukturveränderungen in der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) und der drei Spitzenverbände Arbeiterwohlfahrt (AWO), Deutscher Caritasverband (DCV) und Diakonisches Werk (DW) der EKD umfassen mehr als 200 Seiten.

Nachfolgend sind die großen Kapitel und Exkurse benannt. Ergänzend sind die o.g. vier Organisationen in Kapitel C als Unterkapitel in Klammern mit aufgenommen.

  1. Kapitel A: Die verfehlte Modernisierung. Erläuterung von Forschungsgegenstand und Fragestellung
  2. Kapitel B: Strukturgenese der Organisation Sozialer Arbeit im neuen Jahrtausend: Blick auf Historie, Praxisfeld und Theoriebildung
  3. Exkurs I: Steuerung: Interpenetration, Isomorphie, Institutionalisierung und Kybernetik
  4. Exkurs II: Die ökonomische Entwicklung des Sozialbudgets und der Sozialleistungssysteme
  5. Kapitel C: Zwischen Kontraktmanagement und Subsidiarität: Kultur, Struktur, Eigensinn und Leistungen der Freien Wohlfahrtspflege (1.BAGFW 2.AWO 3.DCV 4.DW)
  6. Kapitel D: Diskurse zwischen Fremd- und Selbststeuerung: Organisationsdynamiken der Wohlfahrtspflege im neuen Jahrtausend
  7. Kapitel E: Normativität und Reflexivität: Chiffren einer zukünftigen Wohlfahrtspflege

Jüster beschreibt die historische Entwicklung der drei Verbände sehr detailliert. Die Veränderungen in den Verbänden werden dann mit zahlreichen statistischen Daten, Auszügen aus Satzungen, Leitbildern und Beschreibungen neuer Unterorganisationen schlüssig dargelegt.

Für die vorliegende Rezension möchte ich diese lohnenden Detailbeschreibungen nicht im Einzelnen nachzeichnen, sondern die Aufmerksamkeit auf die Kernaussagen konzentrieren.

Jüster beschreibt das Binnenverhältnis zwischen Sozialstaat und Wohlfahrtspflege: „Zentral stand der Begriff des Korporatismus … Er bezeichnete das Proprium der Tradition des deutschen Wohlfahrtstaates, welche bereits im 18. Jhd. fußte, seine Konturen in der Weimarer Zeit erhielt und seine letztendliche Ausprägung durch die Gestaltung des Sozialrechts in den 1960er Jahre erfuhr.“ (S.24)

Der Korporatismus in der Wohlfahrtspflege ermöglichte es dem Sozialstaat, das gesellschaftlich organisierte soziale Engagement zahlreicher Gruppen in seine Sozialpolitik einzubinden und dabei seinen finanziellen Haushalt zu schonen.

Die Spitzenverbände der deutschen Wohlfahrtspflege entwickelten innerhalb dieses korporatistischen Modells drei große Aufgabenbereiche: „ … sozialpolitisches Sprachrohr, Mitgliederverband und sozialwirtschaftlicher Dienstleister.

Diese drei Bereiche wurden durch jeweils eigene große Verbandsstrukturen gehalten und austariert. … [und] ließen auch ein Kartell wohlfahrtlicher Dienstleistungen entstehen, das in dieser Form einmalig ist.“ (S.27)

Die finanzielle Belastung des Staatshaushalts durch eine kontinuierliche Ausweitung des Sozialbudgets, Veränderungen im kommunalen Verwaltungshandeln (Neue Steuerungsmodelle, Kontraktmanagement), Neoliberalismus u.a. führten zu einem grundlegenden Wechsel im Verhältnis von Staat und Wohlfahrtspflege, die sich in den 1990er Jahren in einer veränderten Rahmengesetzgebung niederschlugen. Wettbewerbliche Modelle „Vom Wohlfahrtsstaat zum Wettbewerbsstaat“ sollten einen Markt sozialer Dienstleistungen schaffen, mit dessen Hilfe die steigenden Sozialausgaben gebremst und die Dienstleistungen selbst effizienter gestaltet werden. „Die Entwicklung prospektiver Kostensätze, das Kontraktmanagement, Budgetierung und Pauschalierung setzten eine radikale Abkehr vom vollalimentierenden Wohlfahrtsstaat durch. Erstmalig sind die Freie Wohlfahrtspflege (mit ihren Einrichtungen und Diensten) im Nachkriegsdeutschland in wirklich eigener finanzieller Verantwortung.“ (S.38)

Der dadurch ausgelöste Druck auf die Freie Wohlfahrtspflege sollte diese modernisieren. Die Analyse und Bewertung dieser Modernisierung ist das Kernthema des vorliegenden Buches.

Jüster stellt folgende, hier gekürzte, Zentralhypothese auf: „Die Verbände der Wohlfahrtspflege gerieten in den 1990er Jahren unter einen … ökonomischen Druck, welcher zu einer primären Reform interner Strukturen … führte … Diese Regulierung (genannt Modernisierung) führte zu einer Fehlentwicklung, da sie nahezu ausschließlich ökonomisch diskutiert wurde und daher die zentrale Selbstbeschreibung der Wohlfahrtsverbände als Sachwalter sozialen Ausgleichs verletzt.“ (S.36)

Fünf daraus abgeleitete Einzelhypothesen ergänzen Jüsters Ansatz. Besonders interessant ist die Hypothese 4: „Umfassende Steuerung findet dann nicht mehr auf lokaler Ebene statt, vielmehr ergibt sich eine „Mehrebenen-Steuerung“ (Multilevel-Governance), welche territorial gegliedert ist und das normative Management zentral, das strategische Management regional gliedert und lediglich das operative Management kommunalen Akteuren überlässt. Es kommt zur Zentralisierung von Macht.“ (S.36)

Bei der Überprüfung der Hypothesen stützt sich Jüster auf den kybernetischen Ansatz von Stafford Beer und das Konzept der Isomorphie. Die zentrale Aussage der Isomorphie besagt, dass gleiche externe Einflüsse in unterschiedlichen Organisationen homologe Organisations-Muster hervorrufen.

Jüster sieht dies in den drei untersuchten Verbänden AWO, DCV und DW als nachweisbar an. Alle drei Verbände haben unter dem oben geschilderten ökonomischen Druck eigene Arbeitgeberverbände gegründet, um die Personalkosten zu reduzieren. In allen drei Verbänden haben sich Großeinrichtungen gebildet, die jeweils Zehntausende von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern beschäftigen und die in die Fläche expandieren. In allen drei Verbänden spalten sich die ökonomischen Interessen ab und bauen parallel zu ihren „Idealverbänden“ eigene Machtzentren mit eigenen Entscheidungsstrukturen auf.

In allen drei Verbänden rufen diese Entwicklungen Widerstand hervor, der sich in den Idealverbänden artikuliert. Es entstehen vergleichbare Spannungen in AWO, DCV und DW durch die Unterordnung sozialpolitischer, anwaltschaftlicher Interessen unter das Diktat der rein ökonomisch ausgelegten Wettbewerbsfähigkeit.

Jüster fasst zusammen: „Zu erkennen ist jedoch ein Anpassungsverhalten aller drei Wohlfahrtsverbände, welcher in weiten Teilen zu Struktur- und Kulturveränderungen führte. Es kann folglich nicht von einem autonomen Handeln geschlossener Systeme ausgegangen werden … Diese müssen sich an ihren normativen Kern rückbinden, um als eigene Entitäten sichtbar zu bleiben. Dies geschieht nicht konfliktfrei … Auch der eigentliche normative Kern der Wohlfahrtsverbände bleibt dann von Veränderungsprozessen langfristig nicht ausgeschlossen.“ (S.500)

Und weiter: „Die neo-institutionalistische Perspektive zeigt auf, wie die Perforation des normativen Kerns gelingt: Veränderungen werden von außen in die Systeme eingetragen, führen zu ambiguitivem Verhalten: Auf der einen Seite wird das normative Konstrukt (zunächst) nicht in Frage gestellt, auf der anderen Seite etablieren sich bereits veränderte Handlungsschemen. Diese können dann auch zu Neubildungen der Strukturen innerhalb der Organisation führen. Im Nachhinein wird dann die neue Wirklichkeit (in Teilen) in den normativen Kern eingeführt und folglich so auch das bisherige Handeln rückwirkend legitimiert. Gelingt dies nicht, werden Strukturveränderungen und Entscheidungen auf der Strukturellen Ebene wieder zurück genommen, der Prozess einer De-Institutionalisierung setzt ein.“ (S.500)

Der Autor lässt durchaus offen, ob die zunehmenden Spannungen dazu führen werden, die dominierende ökonomische Implementierung wieder etwas zurückzudrängen. Dies ist insofern nachvollziehbar, als zunächst die ökonomisch bedingte Isomorphie in den letzten 2 Jahrzehnte vornehmlich gewirkt hat. Die Spannungen und darauf folgende Rückbesinnungen aber noch nicht neu austariert sind.

Beispielhaft zitiert er Nikolaus Schneider (2012) – von 2010 bis 2014 Ratsvorsitzender der EKD – mit einem Beitrag zur 15. Fachtagung zum kirchlichen Arbeitsrecht: „Unsere Krankenhäuser, Altenheime, Einrichtungen der medizinischen und beruflichen Rehabilitation müssen sich kontinuierlich verändern, ihre Kosten senken oder Fallzahlen erhöhen. Der Rat der Evangelischen Kirche in Deutschland setzt sich mit Nachdruck dafür ein, die dadurch bedingten Fehlsteuerungen wahrzunehmen und übermäßige Arbeitsverdichtungen und Absenkungen des Lohnniveaus in Einrichtungen der Kirche und der gemeinnützigen Wohlfahrtspflege nicht hinzunehmen. (…)

Wir müssen sowohl nach innen als auch nach außen deutlich sagen, dass wir Angebote nicht mehr aufrechterhalten können und wollen, wenn es den Einrichtungen unmöglich gemacht wird, Gehälter nach den kirchlichen Arbeitsrechtsregelungen zu zahlen.“ (S.499)

Nach Einschätzung von Jüster wird hier erstmals angesprochen, dass die Marktposition aufgrund unsozialer Bedingungen preisgegeben werden könnte. Es ist allerdings kennzeichnend, dass die Rückmeldung von höchster Stelle des Idealverbandes kommt. Wie stark das auf die ökonomischen Parallelstrukturen einwirken wird, muss gegenwärtig noch offen gelassen werden.

Der Autor streicht abschließend heraus: „Dennoch, es gilt ein Verhalten der Konkurrenz. Dies geschieht zwischen den Verbänden, jedoch konkurrieren auch die Einrichtungen innerhalb der Verbände um Märkte und Macht. Da die Ertragsseite durch Pauschalen und Entgelte geregelt ist, verbleibt als wesentliche Stellgröße die Ausgabenseite zu reduzieren. Dies geschieht in der Erbringung basalhumaner Dienstleistungen primär durch das Absenken des Lohnniveaus. Als tragende Strategien hierzu dienen die Auslagerung der Beschäftigung oder die Absenkung des Tarifgefüges.“ (S.505)

Seine abschießende Bewertung lautet: „Die Modernisierung der Freien Wohlfahrtspflege hat ihr eigentliches Ziel verfehlt.“ (S.505)

Jüster scheut sich nicht vor einer Prognose: „Die Entwicklung der Wohlfahrtsverbände zeigt in den vergangenen Jahren doch gemeinhin eine andere Tendenz. Daher ist eher davon auszugehen, dass bei gleichzeitigem Schwund von Mitgliedern und lokaler Basis, sich weiterhin der Prozess der Zentralisierung durchsetzen wird. Die Fähigkeit – sowie die Möglichkeit – zur lokalen Autonomie wird sich daher langfristig weiter schwächen. Es ist eher anzunehmen, dass sich die Spaltung in den Verbänden weiter vertiefen wird und die Einrichtungen und Dienste sich stärker denn je ökonomisch ausrichten werden, bei Beibehaltung des Labels und des Status von Wohlfahrtseinrichtungen.“ (S.516)

Jüster beendet seine Studie mit der Überschriftsfrage: „Gibt es eine Soziale Arbeit ohne Wohlfahrtsverbände?“ Und antwortet: „Zunächst nicht. Es ist allerdings Soziale Arbeit außerhalb der Wohlfahrtsverbände durchaus denkbar und dies in einem immer stärkeren Maße. Dazu tragen die Wohlfahrtsverbände selbst bei.“ (S.517)

Und: „Die wesentliche Perspektive scheint hier die Lokale zu sein, es ist bindende Nähe, welche Sinn stiftend wirkt. Insofern kann eine Perspektive in einer neuen Form der Subsidiarität liegen, welche gleichermaßen sozial bindend, wie Sinn stiftend Sociale [sic!] Fragen beantworten kann.“ (S.518)

Diskussion und Fazit

Markus Jüster betrachtet die bisher erfolgte Modernisierung der Freien Wohlfahrtspflege als verfehlt. Er stellt 6 detaillierte Thesen (eine Zentralhypothese, 5 abgeleitete Hypothesen) auf, um die verfehlte Modernisierung anhand der erfolgten Entwicklungen der drei Spitzenverbände AWO, DCV und DW kritisch zu prüfen. Alle Hypothesen werden bestätigt, die Nachweisführung durch Statistiken, Auszüge aus Leitbildern, Satzungen und Tagungsdokumenten ist schlüssig.

Jüster hat große Sorgfalt darauf verwendet, die Unterlagen der drei Spitzenverbände vergleichbar aufzubereiten. Dadurch wird der Leser in die Lage versetzt, die Behauptung der Isomorphie tatsächlich und auf vielen Organisationsebenen nachzuvollziehen. Das ist ein großes Verdienst dieser Arbeit.

AWO, DCV und DW repräsentieren sowohl bei der Anzahl der Beschäftigten als auch beim Umsatz mehr als 70 % der sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege. Die Auswahl dieser drei Verbände durch Jüster ist in diesem Sinne also sicher ein repräsentativer bzw. Mehrheitsausschnitt der deutschen Wohlfahrtspflege.

Allerdings sind diese drei Verbände zusammen mit der Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland (ZWST) durch gemeinsame Wurzeln in Glauben und Weltanschauung (AWO) vielleicht zentralistischer gesinnt als der Paritätische Wohlfahrtsverband (DPW) und das Deutsche Rote Kreuz (DRK). Dies könnte die isomorphe Reaktion der untersuchten Verbände unterstützt haben.

Bezieht man den DPW mit ein, so ergibt sich möglicherweise ein leicht abgewandeltes Bild. So hat sich gegenwärtig z.B. kein annähernd so schlagkräftiger Arbeitgeberverband auf Paritätischer Seite herausgebildet wie bei AWO, DCV und DW. Allerdings gibt es einen derartigen Verband (PATT).

Der DPW ist stärker lokal geprägt, obwohl auch hier mit dem Sozialverband VdK, der Lebenshilfe, dem Arbeiter-Samariter-Bund (ASB), der Volkssolidarität, oder dem deutschen Jugendherbergswerk u.a. ebenfalls große zentrale Akteure vertreten sind. Dennoch kommt insbesondere der DPW von seinem Selbstverständnis her der von Jüster im Ausblick formulierten „lokalen Perspektive mit neuer Form der Subsidiarität“ (siehe Zitat von S.518) vielleicht wesentlich näher als die analysierten drei Wohlfahrtsverbände. Dies drückt sich im zentralen Selbstverständnis des DPW, welches durchaus als anti-zentralistisch bezeichnet werden kann, aus: Der Gedanke der Gleichheit aller – der Parität – ist es auch, der das Selbstverständnis des Verbandes kennzeichnet: Der Paritätische versteht sich als Solidargemeinschaft unterschiedlichster und eigenständiger [Hervorhebung durch Rezensent] Initiativen, Organisationen und Einrichtungen, die ein breites Spektrum sozialer Arbeit repräsentieren.“ (www.der-paritaetische.de/verband/wir-ueber-uns/wie-wir-uns-sehen/, abgerufen am 5.7.2015)

Es stellt sich die Frage, ob eine Ausweitung der Organisationsanalyse auf Organisationen, die im DPW, im DRK oder nicht-verbandlich organisiert sind, das schlüssige Bild der isomorphen Entwicklung der Wohlfahrtspflege weiter stützen oder eher variieren würde. Etwa im Sinne des „Long-Tail-Ansatzes: Nischenprodukte statt Massenmarkt“ im Bereich der freien Wirtschaft. (Andersen, 2007)

Dies schmälert allerdings keineswegs die Prägnanz der vorliegenden Untersuchung. Es könnte aber dabei helfen, die Fragezeichen, die auch Jüster hinsichtlich der zukünftigen Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege sieht, mit kleinen möglichen Antworten zu versehen.

Literatur:

Andersen, Chris (2007): The Long Tail – Der Lange Schwanz. Nischenprodukte statt Massenmarkt. Das Geschäft der Zukunft. Hanser Verlag, München, 279 Seiten. ISBN 978-3-446-40990-3


Rezensent
Dr. Thomas Kowalczyk
Geschäftsführer COMES e.V., Berlin
Homepage www.comes-berlin.de
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Zitiervorschlag
Thomas Kowalczyk. Rezension vom 03.08.2015 zu: Markus Jüster: Die verfehlte Modernisierung der Freien Wohlfahrtspflege. Eine institutionalistische Analyse der Sozialwirtschaft. Nomos Verlagsgesellschaft (Baden-Baden) 2015. ISBN 978-3-8487-1448-3. In: socialnet Rezensionen, ISSN 2190-9245, https://www.socialnet.de/rezensionen/18459.php, Datum des Zugriffs 20.09.2019.


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